פסק דין 1. העותרים רכשו את הזכויות הקניניות בחלקה 72 בגוש 10882 שבנוה שאנן בחיפה כדי לבנות עליה 4 דירות מגורים. בעקבות הגשת בקשה לקבלת היתר בניה לבניית המבנה ובו 4 הדירות, הוגשו לועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה (להלן: המשיבה מס' 13) התנגדויות מטעמם של המשיבים 2-12 (להלן: המשיבים), ולאחר דיון בהתנגדויות ניתן היתר לבניית הבית בתנאים שפורטו בהחלטת הועדה המקומית. על החלטה זו הגישו המשיבים ערר לועדת הערר המחוזית חיפה (להלן: המשיבה מס' 1), ונימוקי ההתנגדות מתוארים בכתב הערר מיום 14.8.00 שצורף כנספח ב' לעתירה. ועדת הערר נתנה החלטתה ביום 2.11.00 ובה, בין היתר, קבעה בסעיף 24ד' להחלטה כי חישוב השטח לבניה ייעשה על בסיס שטח המגרש לאחר הפקעת הדרך. 2. העתירה מתייחסת אך ורק לשאלה הנוגעת לעניין תחולת תוכניות מאושרות, מופקדות ותקנות תכנון ובניה, והיחס שבין אלו, על דרך חישוב אחוזי הבניה במגרש העותרים. העתירה מופנית כנגד אותו חלק בהחלטת המשיבה 1 בו קיבלה, באופן חלקי, את עררם של המשיבים וקבעה בניגוד להיתר שניתן ע"י המשיבה 13, כי שטח המגרש אשר אמור לשמש בסיס לחישוב אחוזי הבניה הינו השטח לאחר הפחתת החלק שנועד בתכנית לצורכי ציבור. ועדת הערר המחוזית קיבלה את עמדת המשיבים 2, שיש לקבוע את שטח המגרש לפי תקנה 3(א) לתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים) תשנ"ב1992-, וכי העולה מהאמור בתקנה זו הוא ששטח המגרש אשר אמור לשמש בסיס לחישוב אחוזי הבניה, הינו השטח לאחר הפחתת שטח דרך שנקבע בתכנית. לדעת ועדת הערר גם לאחר עיון בתכנית ח.פ 588 "לא הצלחנו להבין את הטעם לאופן חישוב השטח ע"י הועדה המקומית". 3. המחלוקת נסבה בשאלה האם בחישוב 70 האחוזים המותרים לבניה, יש להתייחס לשטח החלקה ברוטו, היינו 684 מ"ר, או לשטח החלקה נטו, היינו 624 מ"ר, ולפיכך נסבה למעשה המחלוקת סביב 42 מ"ר. ראוי לציין כי אין גם מחלוקת עובדתית, על כך שעד לאחרונה (לפחות עד לשנת 1992), נבנו הבתים בשכונת נווה שאנן על פי חישוב שטח המגרש ברוטו. לצורך הדיון הסתמכו הצדדים על התוכניות הבאות: תוכנית חפ229/ - תוכנית המיתאר של חיפה שהופקדה ואושרה משנת 1934. תוכנית חפ558/ מאושרת משנת 1939, חלה על רוב השכונות בנוה-שאנן בשטח של כ490- דונם ועל פיה נבנתה שכונת נוה-שאנן, ובה נקבע כי שטח החלקה, כמופיע בתוכנית (C) ואחוזי הבניה 20% (D) משטח החלקה. על פי תשריט החלוקה שצורף לתוכנית חפ558/ נרשמה החלקה בספרי המקרקעין כמגרש ששטחו 684מ"ר. תוכנית חפ229/ה' אושרה בשנת 1983, קבעה אחוזי בניה מותרים במרחב התכנון של העיר חיפה. בתקנה 5 נקבע כי באיזור מגורים א' יהיה 70% בניה כשטח עיקרי, ובתקנה 5.1 נקבע "שטח הבניה המותר יחושב באחוזים מתוך שטח מגרש שנוצר כתוצאה מתוכנית בנין עיר מאושרת, אלא אם כן נאמר אחרת בתקנות תוכנית מאושרת". תוכנית חפ229/י' אושרה ב1987- הגדירה את אופן חישוב הבניה למגורים וקבעה את שטחי השירות. תוכנית חפ1400/ מופקדת משנת 1980, אולם טרם אושרה, וקובעת את היחס בין התוכניות השונות, ומטרתה להחליף את חפ229/ המאושרת משנת 1934, כאמור. 4. גדר המחלוקת המשפטית בשאלה כיצד יש לחשב את אחוזי הבניה מתוך מגרש העותרים. טענת המשיבים הינה כי את אחוזי הבניה יש לחשב מתוך השטח "נטו" של מגרש העותרים, היינו לאחר ניכוי השטח המיועד להרחבת הדרך הציבורית, ואילו עמדת העותרים והמשיבה 13 הינה כי את החישוב יש לעשות מתוך השטח "ברוטו" מבלי להתחשב בחלק המיועד לצורכי ציבור. א. העותרים מבססים טענתם על הוראות סעיף 132 לחוק התכנון והבניה (להלן: "החוק") הקובע כי תקנות לפי פרק י"א, ובכללן תקנות חישוב שטחים, כוחן גובר על כוחה של תכנית, אם לא נאמר אחרת בתקנות, אולם אין בכוחן לפגוע בתכנית שאושרה כדין לפני התקנתן. משום כך סבורים העותרים, אין התקנות יכולות לפגוע בתכנית חפ558/ שהינה בתוקף, והמסדירה לדעתם את עניין אחוזי הבנייה באופן לפיו בצרוף עם חפ229/ ה' המאושרת אף היא, זכאים הם ל- 70% בניה מתוך השטח ברוטו. העותרים שוללים טענת המשיבים בדבר חלות הוראות חפ1400/ המופקדת, מהטעם העיקרי, שתוכנית זו בהיותה מופקדת ולא מאושרת, אינה יכולה לגבור או לשנות הוראות תכנית מאושרת. נטען שגם אם נלך על פי הוראות חפ/ 1400, עדיין, אין בכך לשנות את אחוז הבניה הנגזר משטח המגרש ברוטו. עוד נטען, כי גם על פי סע' 13(ב)(2) לתקנות חישוב שטחים, נשמרת תחולת הוראת תכנית חפ558/. לטענת העותרים פרשנות אחרת תפגע בזכויות קניינם, באינטרס ההסתמכות שלהם, שכן הסתמכו על עמדת העיריה לפני רכישת הקרקע, וכן פגיעה בעיקרון השיוויון, שכן כאמור לעיל, רוב רובם של הבתים בשכונה נבנו לפי חישוב שטח המגרש ברוטו. ב. לטענת המשיבה מס' 1 יש להבחין לפי תקנות חישוב שטחים בין חישוב שטח המגרש לבין חישוב שטחי הבניה הכוללים שטח בניה עיקרי ושטחי שירות, וכי רק לצורך חישוב שטח הבניה, קיימת התחשבות בהוראות התוכנית אשר קדמה להתקנתן של התקנות. המשיבה מס' 1 בדעה כי חישוב שטח המגרש יעשה לפי הוראות תקנה 3(א) הגוברת על כל הוראה שניתן היה להסיק מתוכנית שאושרה קודם, וזאת גם לאור התוכנית חפ588/ שאינה מתייחסת לחישוב שטח המגרש לצורך חישוב אחוזי הבניה. לטענת ב"כ המשיבה 1, בעת אישור התכנית חפ558/ היו אחוזי הבניה בשיעור 20%. בחלוף השנים עלו לכדי שיעור של 70%, ועל כן התפיסה התכנונית של חפ558/ שונתה לחלוטין, ונולד הצורך בהתקנת התקנות ובהתאמתן למציאות התכנונית המשתנה. לשיטתה ישנה זיקה בלתי ניתנת לניתוק, בין גודל המגרש לבין אחוזי הבניה, בכך ששטח המגרש קטן בגין נטילה/הפקעה לצרכי ציבור, קטן גם השטח המאושר לבניה, באותו שיעור שקטן שטח המגרש. המשיבים, כפי שפורט בהרחבה בתגובתם בכתב שנערכה ע"י המהנדס דברת, מצטרפים לעמדת המשיבה מס' 1 ומוסיפים כי התוכנית המאושרת חפ558/ בוטלה לאור תוכנית המיתאר החדשה המופקדת חפ1400/ וכי בתוכנית חפ1400/ נקבעו הוראות באשר ליחס בין תוכניות מאושרות לבין התוכנית ונאמר במפורש כי כל היתרי הבניה חייבים להיות תואמים את התוכניות המאושרות והתקפות ולא להיות נוגדים את הוראות התוכנית חפ1400/. עוד נטען כי בסעיף C של התוכנית המאושרת חפ558/ נקבע אך ורק גודלו של המגרש בשטח של 684 מ"ר אך לא נקבעו הכללים לחישוב השטח של המגרש לבניה לצרכי רישוי ותכנון. המשיבים טוענים כי התוכנית המאושרת חפ229/ה' בוטלה לאור התוכנית המאושרת חפ229/י' שם בוטל סעיף 5.1 של התוכנית חפ229/ה' ולכן לא ניתן לבסס עליו עילה כלשהי. עוד נטען כי סעיף 132 לחוק התכנון והבניה המפנה לתקנות לפי פרק יא' מחייב שחישוב שטח המגרש לצרכי בניה יהיה לפי שטח המגרש נטו. 5. לטעמי יש ממש בטענת עוה"ד לוינסון, ב"כ העותרים, כי המשיבים ערבבו בין מושגים מתחום הרצוי אל התחום המצוי, שכן התמקדות בדין המצוי בלבד, היינו הוראות החוק, התוכניות המאושרות והתקנות, מלמדנו כי אחת היא התוצאה, והיא כי את חישוב אחוזי הבניה יש לגזור, לפחות עד שלא תאושר תוכנית חפ1400/, מתוך השטח ברוטו. לתוצאה זו מגיעים, בין אם נלך, בדרך "החיצונית", היינו בחינת שאלת עליונותה של תוכנית חפ558/ על התקנות, ובין אם נלך בדרך "הפנימית", היינו בחינת הוראות התקנות עצמן. 6. סעיף 132 לחוק קובע כי אין בכוחן של התקנות, לפגוע בתכנית שאושרה כדין לפני התקנתן. כאמור אין חולקין על כך שתוכנית חפ558/ הינה תוכנית מאושרת משנת 1939, וכי על פי שילובן של הוראות סעיפים B C ו-D עם תשריט התכנית, מתקבלת התוצאה לפיה גוזרים את אחוזי הבניה מתוך השטח ברוטו 684 מ"ר של מגרש העותרים. ביחד עם הוראות התוכנית המאושרת חפ229/ה' מתקבלים אחוזי בניה בשיעור של 70% מאותו שטח ברוטו, ובסך הכל 478.8 מ"ר מאושרים לבניה. שלא כפי שנטען ע"י מר דברת, אין התכנית המאושרת חפ229/י', מבטלת את הוראותיה הרלוואנטיות של תכנית חפ229/ה' (סעיף 5.1), אלא היא, כאמור בסעיף 2(א)(2), מבטלת את סעיף 5.4 שעניינו חישוב שטחי הבניה ולא חישוב אחוזי הבניה. עפ"י הוראות הדין המפורשות, אין בכוחן של התקנות לשנות את המצב הסטטוטורי, לפיו 70 האחוזים המותרים לבניה, נגזרים מתוך השטח ברוטו, כפי שמופיע בתשריט תוכנית חפ/ 588. סעיף 5.3 לתוכנית זו קובע: "בשטחים אשר בהם תכנית המתאר המופקדת חפ1400/ קבעה אחוזי בניה נמוכים מן המותרים לפי תוכניות מאושרות, יהיו אחוזי הבניה כמו שנקבעו בחפ1400/ כפי שהופקדה". לכאורה, ניתן לומר שסעיף זה מכניס בעקיפין את התוכנית המופקדת, ומקנה לה עדיפות נורמטיבית על התוכנית חפ558/, אלא שבחינת הוראות תוכנית חפ1400/ מלמדת כי תוכנית מופקדת זו אינה קובעת אחוזי בניה נמוכים יותר לנווה שאנן, אלא קובעת בסעיף 1.3.50, כי שטח מגרש הבניה יחושב לאחר ניכוי השטחים לצרכי ציבור ואף קובעת שכך יהיה "אלא אם כן נקבע אחרת בתכנית בנין עיר המתייחסת למקום". ודוק: אין מדובר בקביעת אחוזי הבניה, אלא בקביעת השטח ממנו הם ייגזרו. "ראיה ניצחת" לכך שזו הפרשנות היחידה האפשרית, מוצאת אני בכך שבסעיף 5.2 ובטבלה שבעקבותיו, כי ביחס לאותו שטח נשוא התכנית הנדונה חפ558/, הוגדלו אחוזי הבניה מ- 50% ל- 70%. 7. גם אם נלך בדרך התקנות מ- 1992, נגיע לתוצאה לפיה מתקינן, לא התכוון לפגוע רטואקטיבית, בדרך של חקיקת משנה, בהוראות החוק ובהוראות תוכנית חפ/ 588, ובזכויות הקנייניות הנובעות ממנה. אבחן גם את הפרשנות "הפנימית" של התקנות, וגם כאן מגיעה אני לתוצאה, כי התקנות, על פי לשונן וכוונתן, לא התכוונו לפגוע בהוראות תכנית חפ/ 588 בחישוב אחוזי הבניה. כאמור, קובע סעיף קטן (ב)(2) כדלקמן: "נקבעו שטחים המותרים לבניה או אחוזי בניה, בפירוט חלקי של אופן חישובם, ינהגו בנושאים אשר פורטו בתכנית לפי הוראות התכנית, ובכל יתר הנושאים שתקנות אלו דנות ינהגו לפי התקנות" (ההדגשה שלי, ב.ג). ב"כ המשיבה 1 נותנת דגש על המילים "שטחים המותרים לבניה" אולם בהמשך הסעיף נקבע "או אחוזי בניה". נראה כי לשיטתה "האחוזי בניה" מתייחסים למונח "שטחים המותרים לבניה", ואין כוונת הסעיף לכך ש"נקבעו שטחים המותרים לבנייה או שנקבעו אחוזי בניה...". דרך פרשנות זו, המייחסת למחוקק המשנה כוונה לסטות מהוראות המחוקק ובכך לחרוג מסמכותו המהותית, חורגת לטעמי ממתחם הסבירות, ועל כן דינה להידחות. אילו כך היה, הרי שלא היה מנוס מלקבוע את בטלותה של אותה תקנה ספציפית על יסוד הכלל לפיו יש להעדיף פרשנות הנותנת תוקף, מאשר פרשנות המוליכה לבטלות (ועל דרך ההשוואה - וראה סעיף 25(ב) לחוק החוזים (חלק כללי), לפיו "חוזה הניתן לפירושים שונים פירוש המקיים אותו עדיף על פירוש שלפיו הוא בטל", ביחד עם הוראות סעיף 61(ב) לאותו חוק). 8. בכתב תגובתה של המשיבה 13, שהוגש כתגובה להשלמת תגובתו של מר דברת, סקרה ב"כ המשיבה 13 את הטענות המתייחסות לתוכנית חפ1400/ ושללה, ובצדק, את הטענה שכאשר עוסקים בתוכנית בנין מאושרת היא עדיפה ומחייבת מאשר תוכנית מופקדת, ולכן כל הקונסטרוקציה המשפטית של מר דברת שגויה מיסודה. באת כח המשיבה מצביעה גם על האבסורד אם תתקבל גישתו של המהנדס דברת שיווצר מצב שזכויות הבניה המגיעות בגין החלקה יהיו בשיעור גבוה במידה ניכרת מהזכויות שאושרו להם בפועל ובמקום 70% משטח החלקה ברוטו, יהיו זכאים לבנות 110% משטח החלקה נטו. מבלי לקבוע מסמרות בענין, מצאתי טעם בעמדת ב"כ המשיבה 13 המדגישה שחפ1400/ לא נועדה ולא ביטלה את התוכנית חפ558/ כי לא מדובר בתוכניות שנועדו לחלוקה מחדש והתוכנית חפ558/ תקפה ומחייבת. הדבר נלמד מסעיף 1.2.1 לסעיף ההגדרות של חפ1400/ הקובע את היחס בין התוכניות השונות ולשונו: "עם אישורה של תוכנית זו תבוטל תוכנית המיתאר של חיפה משנת 1934 חפ229/ ותוכנית המיתאר של חיפה משנת 1934 חפ229/א' שהופקדה... וכל התוכניות המפורטות החלות על השטחים שנקבעו בתוכנית זו לחלוקה מחדש..." 9. לאור האמור לעיל דין העתירה להתקבל באופן שהחלטת ועדת הערר מיום 2.11.00, ככל שהיא נוגעת לנושא עתירה זו תתבטל והעותרים זכאים שיוצא היתר הבניה, כפי שניתן מלכתחילה על ידי המשיבה 13, באופן שחישוב אחוזי הבניה המותרים, ייגזר משטח המגרש ברוטו. המשיבים 2-12 ישלמו לעותרים, ביחד ולחוד, את הוצאות המשפט ושכ"ט עו"ד (כולל) בסך 10,000 ש"ח + מע"מ. סכום זה ישא הפרשי ריבית והצמדה כחוק, מיום מתן פסק הדין ועד לתשלומם בפועל. בניההיתר בניה