פסק דין א. ההליך. זוהי תובענה שהוגשה על דרך המרצת פתיחה למתן צו לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור 1943) (להלן: "הפקודה"). המבקשת (להלן: "הועדה"), דורשת, כי המשיבים ימסרו לה לאלתר את החזקה במקרקעין המצויים ברחוב מסילת הברזל 35 (יפו 128) הידועים גם כחלק מחלקות 1; 2 בגוש 10823 (להלן: "המקרקעין"). מחלקה 1 הופקעו כ- 204 מ"ר מתוך 1,333 מ"ר. מחלקה 2 הופקעו כ- 110 מ"ר מתוך 1,198 מ"ר. ביום 1.9.98 פירסמה הועדה בילקוט הפרסומים מס' 4674, הודעה לפי סעיפים 5 ו- 7 לפקודה ולפיה עשתה הועדה שימוש בסמכותה לפי סעיפים 189 ו- 190 לחוק התו"ב, התשכ"ה - 1965 ובהתאם לתכנית מתאר מס' חפ421/ - תכנית המורכבת של העיר חיפה - תכנית מס' 8 (להלן: "התכנית") והודיעה כי המקרקעין דרושים לה באופן דחוף לצרכי ציבור, כי הם מופקעים וכי היא מתכוונת לקנות בהם מיד חזקה. לבקשה צורף תשריט ההפקעה של שטח ההפקעה המסומן בצהוב על אותו תשריט. הודעה על ההפקעה נשלחה למשיבים בדואר רשום ביום 4.11.98 וכן הודבקו הודעות על המיכלים (קונטיינרים) המצויים על המקרקעין. ההפקעה נחוצה לועדה לטענתה, לצורך סלילת כביש הידוע בשם "עוקף יפו". יצוין, כי בבש"א 1495/01 ביקשה הועדה לתקן את עתירתה, באופן שהיא תחול אף על פינוי חלקה 105 בגוש 10823, אך לפי המלצת ביהמ"ש, חזרה בה ביום 14.2.01 מבקשתה זו תוך שהיא מודיעה שתפתח בהליך נפרד לגבי אותה חלקה. המשיבים מחולקים למספר קבוצות: המשיבים 1-7 (להלן: "נעמה") מיוצגים ע"י עו"ד בית הלחמי. משיבים אלה טוענים, כי הם בעלי זכות בעלות בחלקה 2 וזכות שכירות מוגנת בחלקה 1 וכי הם מנהלים במבנים המצויים בשטח ההפקעה מאפיה בשם "מאפיית נסרי נעמה" (להלן: "המאפייה") ומוסך הידוע כמוסך "נעמה" (להלן: "מוסך נעמה"). בנספח א' לכתב התשובה שהם הגישו, הם טוענים, כי חלוקת הזכויות ביניהם היא כדלקמן: יורשי נסרי נעמה ז"ל - 88/192 חלקים (45.83%) סופי נעמה - אלמנה 88/192 חלקים (45.83%) יורשי גברה נעמה ז"ל 40/192 חלקים (20.83%) גלדיס הנרי קמפ - אלמנה 20/192 חלקים (10.41%) אמיל ג'ברה נעמה - בן 5/192 חלקים (2.6%) אנדרה ג'ברה נעמה - בן 5/192 חלקים (2.6%) ויליאם ג'ברה נעמה - בן 5/192 חלקים (2.6%) אלכס ג'ברה נעמה - בן 5/192 חלקים (2.6%) אלכס ג'ברה נעמה - בן 5/192 חלקים (2.6%) יורשי מישל נעמה - 40/912 חלקים (20.83%) ילדי נסרי נעמה ז"ל 20/912 חלקים (10.41%) ג'ודי נסרה נעמה 4/192 חלקים (2.08%) פייר נסרי נעמה 4/192 חלקים (2.08%) מוניר נסרי נעמה 4/192 חלקים (2.08%) נינה נסרי נחלה (לבית נעמה) 4/192 חלקים (2.08%) עימאד נסרי נעמה 4/192 חלקים (2.08%) ילדי ג'ברה נעמה 20/192 חלקים (10.41%) אמיל ג'ברה נעמה 5/192 חלקים (2.6%) אנדרי גברה נעמה 5/192 חלקים (2.6%) אלכס ג'ברה נעמה 5/192 חלקים (2.6%) ויליאם ג'ברה נעמה 5/192 חלקים (2.6%) רשות הפיתוח כחליפת פרנוסאה נעמה 3/24 חלקים (12.5%) בעלי זכויות שכירות מוגנת בחלקה מס' 1 הם יורשי נסרי, ג'ברה ומישל נעמה הנ"ל. בשטח המופקע נמצאים מבנים המשמשים את המוסך והמאפייה ולטענת המשיבים 1-7 הם חיוניים לתפעולם. השטח המופקע משמש שטח חניה לכלי רכב המטופלים על ידי המוסך וכן משמש הוא מעבר ליציאה מן המוסך, בשביל סלול הנמצא במקביל לפסי הרכבת, דרכו ניתן לחזור ולהגיע לרחוב יפו. השטח המופקע מהווה איפוא שטח תפעול חיוני של מוסך נעמה. עוד נטען, כי השטח המבונה של המוסך אינו מספיק להכיל בקרבו את כל כלי הרכב המגיעים אליו, ועד הגיע תור כלי הרכב לטיפול ובין טיפול לטיפול, חונים כלי הרכב בחצר החלקות ובכלל זה בשטח המופקע. השטח המופקע מהווה רצועה ברוחב של 7 מ' ובשטח כולל של 329 מ"ר. ביצוע הפקעה יצמצם צמצום דרסטי חלק גדול משטח החצר המשמש כחניון של כלי הרכב המגיעים למוסך ויגרום לביטול היציאה מהמוסך לרחוב יפו. כפועל יוצא תגרום ההפקעה לפגיעה חמורה בתפעול המוסך ובהכנסותיו עד כדי צורך בפינוי כללי של המוסך, בהתאם לחוות דעת השמאי פרמינגר המצורפת כנספח ג' לבקשה. המשיבה 8 (להלן: "הווקף"), מיוצגת על ידי עו"ד דקואר. לא הובהר מה הוא טיב הזכויות להן היא טוענת במקום. מטיעוני המשיבים 1-7 עולה, כי הוא הבעל הרשום של חלקה 1. על כל פנים כלפי הועדה היא עומדת בחזית אחת עם המשיבים 1-7. משיבים 9-10 (להלן: "מסרוב") מיוצגים ע"י עו"ד צבי וקסמן. הם מנהלים במקום מוסך לכלי רכב. המוסך נמצא בשטח שבין מסילת הברזל והשטח המיועד לכביש מצד אחד, לבין המבנים של מוסך נעמה מצד שני, הכל כמפורט במסמך ג' המצורף לתצהיר התשובה שלהם. לפי התשריט מ1/ שהוגש ע"י המבקשים, נמצא המוסך של משיבים אלה בחלקו על חלקה 1, ואילו המבנים של המוסך נמצאים על חלקה 2. לטענתם, יש להם זכויות כדיירים מוגנים במוסך הכולל שטח בנוי של 40 מ"ר, סככה בשטח 47 מ"ר וחצר בשטח של 205 מ"ר. הם טוענים, כי ההפקעה תביא לצמצום השטח הפתוח של המוסך, בו חונות מכוניות. פתח היציאה של המוסך יחסם ולא ניתן יהיה לנהל במקום מוסך. יצוין, כי משיבים 1-7 כופרים בקיומן של זכויות כלשהן של משיבים 9-10 בחלקות נשוא ההפקעה. ב. טענות הצדדים. 1. טיעוני המשיבים 1-7. (א) ההפקעה נגועה באי חוקיות מאחר והיא כרוכה בשינוי המטרה שלשמה נועדו המקרקעין המופקעים לפי התכנית. לפי סעיף 189 לחוק התו"ב, מתחיבת צמידות של "ההפקעה למטרה ציבורית שלה נועדו המקרקעין בתכנית". היעוד בתכנית הוא למסילת ברזל ולמעשה מיועדת ההפקעה לכביש "עוקף יפו". כביש ומסילת ברזל הם יעודים השונים זה מזה. במועד אישור ההפקעה, חלו גם הסדרים חוקתיים שונים לאישור הכשרת כביש מזה ורכבת מזה (רק בתיקון 43 לחוק התו"ב שתחילתו מיום 2.9.95 נקבע המצב החוקי הקיים שבו הן כבישים והן מסילות ברזל מוסדרים ע"י חוק התו"ב). נעשה כאן שינוי יעוד מבלי שניתנה לנוגעים בדבר אפשרות להגיש התנגדויות. אפילו אם נניח שהמקרקעין המופקעים נכללים בשטח המיועדים לכביש ולרכבת גם יחד, גם אז היה צורך באישור תוכנית חדשה המתקנת את התכנית הקיימת (וראה הגדרת "תכנית" בסעיף 1 לחוק התו"ב הכולל גם תיקון תכנית), בשל השינויים בתוואי הרכבת ע"י העתקת מסילת הברזל צפונה והסטת הכביש דרומה למקום שיתפנה עקב כך, וזאת בהתאם להסכם מיום 13.1.94 בין העיריה לרשות הנמלים והרכבות (להלן: "ההסכם"). ההסכם בין העיריה לבין הרכבת אינו יכול לבוא במקום תכנית. אין לקבל את טענת הועדה, כי התוואי של כביש עוקף יפו זהה לתוואי המסומן כדרך בתכנית קודמת חפ510/ שאומצה למעשה ע"י חפ421/, הואיל והתכנית הוצגה ללא התקנון וכן מאחר ותכנית חפ510/ מתארת תוואי חדש לרצועת מסילת הברזל (מצפון לתוואי הקיים המתואר בחפ421/), אך תכנית חפ510/ בוטלה מכוח הוראה מפורשת בתכנית חפ421/ שהיא המאוחרת יותר. המשיבים מתיחסים לטענת הועדה, כי בתכנית חפ421/ השטחים המסומנים כדרכים אינם צבועים לעומת שטחי הסווגים האחרים הצבועים וכך גם מופיעה הדרך בשטח המופקע וכן לגבי הטענה, כי בתשריט התכנית מופיע בכל דרך עיגול ומסומנים נתונים לגבי הדרך ("רוזיטה") וכך גם המצב לגבי "עוקף יפו". תגובתם לטענות אלה היא, כי אין באמור משום ראיה, שכן בתקופת המנדט טופלו דרכים ומסילות בפקודה אחת, ומכאן גם תאור הרצועה (ברוחב 30 מ') בצבע אחד, אך היעוד הוא שונה. אשר לטענה, כי הגדרת "דרך" הן בחוק התו"ב והן בפקודת הדרכים ומסילות הברזל כוללת מסילת ברזל, גם בה אין ממש, שכן "דרך" ו"מסילת ברזל" מופיעות בהגדרות הללו כחלופות. בחוק התכנון והבניה הוגדרה דרך "לרבות מסילת ברזל", אך "בהגדרת מסילת ברזל" קיימת הפניה להגדרת "מסילת ברזל" בפקודת מסילות הברזל ושם מוגדרת "מסילת ברזל" בין היתר כ"מקרקעין שבתוך תחום של 15 מ' מציר המסילה" (כלומר, מקרקעין ברוחב של 30 מ') ואין בהגדרה זו רמז לאפשרות של השתלבות מסילת ברזל בתוך "דרך". יצוין, כי הגדרת "דרך" שונתה בתיקון מס' 37 לחוק התכנון בתוקף מ- 22.3.94. עד לשינוי - לא כללה ההגדרה "מסילת ברזל". בהוראות המעבר של תיקון 37 לחוק התכנון נקבע, כי "התוויתה של דרך או סלילתה... בהתאם לתכנית מאושרת שהופקדה לפני תחילתו של חוק זה, תעשה על פי הוראות החוק העיקרי כנוסחן לפני תחילתו של חוק זה". כאמור, לפני תחילתו של "חוק זה" (תיקון מס' 37) הגדרת דרך לא כללה מסילת ברזל אלא היתה: "דרך" - לרבות שפיות, תעלות וחפירים למי גשמים וכיוצא באלה, הן בצדי דרכים והן מתחת להן, עצים או משוכות בצדי דרכים, קירות תומכים של דרכים, גדרותיהן, מחסומיהן ומעקותיהן, ואין נפקא מינה אם הדרך היא רשות היחיד או רשות הרבים, אם היא קיימת או מוצעת בתכנית ואם אין לה מוצא אלא לדרך אחרת אחת כאמור או ליותר". לבסוף, המבקשת אינה יכולה להסתמך גם על הגדרת "דרך" בפקודת הדרכים והמסילות, שכן ההפקעה בוצעה מכח חוק התכנון. משנעשתה הפקעה בהתאם לחוק מסוים, אין הרשות המפקיעה יכולה להסתמך על הוראותיו של חוק אחר המקנה סמכות להפקיע. אין גם לקבל את הטענה שאין מניעה לשנות את היעוד של ההפקעה ממטרה ציבורית אחת לרעותה, בפרט כאשר מדובר במטרות דומות, שכן כביש ומסילת ברזל אינן מטרות דומות. לענין שינוי היעודים הציבוריים, קיים הבדל בין הפקעה לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) להפקעה לפי חוק התו"ב. בעוד שלפי פקודת הקרקעות ניתן להפקיע ל"כל מטרה ציבורית" בלי לפרט את המטרות ובלבד ששר האוצר אישר מטרות אלה כמטרה ציבורית (ס' 2 לפקודה), הרי חוק התו"ב מפרט את המטרות ורק בסוף הוספה הפיסקה "וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים לענין סעיף זה" (סעיף 188(ב) לחוק). שינוי יעוד לפי חוק התו"ב, מצריך יצירתה של נורמה משפטית חדשה (באמצעות עשיית תכנית מתאר או תוכנית מפורטת חדשה). (ב) התכנית עליה מתבססת ההפקעה, היא כאמור תכנית מתאר חפ421/ שהיא תכנית מנדטורית אשר פורסמה למתן תוקף ביום 29.6.39. עיון בתשריט המצורף לתכנית כחלק בלתי נפרד ממנה (הוצג כמוצג ללא סימון) ותשריט ההפקעה (נספח א' לתצהיר אבי שטיין מטעם המבקשת התומך בבקשה) מלמד כי השטח המופקע מהווה חלק מרצועה משורטטת ברוחב של 30 מ' שעליה רשום: “P.R. MAIN LINE” קיצור של: PALESTINE RAILWAY MAIN LINE, או בתרגום חופשי לעברית: "קו ראשי של רכבת פלשתינא". בתוך הרצועה מתוארת מסילת הברזל בצורה גרפית על יד קו אחד המתפצל בואך מערבה ל- 3 קווים ובהמשך ל- 2 קווים. כל קו מתאר מסילה אחת. מדובר איפוא ברצועה המיועדת למסילת ברזל שבחלקה היא רב מסילתית, ובחלקה בעלת מסילה אחת (להלן: "רצועת מסילת הברזל") ובתחום רצועה זו כלול השטח המופקע בחלקות. רחוב רצועת מסילת הברזל המסומנת בתכנית - שהיא 30 מ' - עולה גם בקנה אחד עם הגדרת "מסילת ברזל" לפי סעיף 2 לפקודת מסילות הברזל (נוסח חדש) התשל"ב1972- (שהחליפה את פקודת מסילות הברזל הממשלתיות 1936) שהיא "המקרקעין בתוך תחום של חמישה עשר מטרים מציר המסילה" (30 מ' = 2 X 15). אין ספק, כי רוחב זה (30 מ') נקבע בהתחשב בצורך לשריין מרחב מספיק ל- 2-3 מסילות, בין לצורך הרחבה עתידית של המסילה לכל אורך תוואי המסילה, ובין לצורך פיצולה לכמה מסילות מקבילות בחלק מהתוואי לצורך העתקת רכבות ממסילה למסילה, או על מנת לאפשר מעבר דו כיווני של רכבות באותה מסילה, כשרכבת אחת במסילה הצדדית ממתינה למעברה של האחרת במסילה הראשית וכן לצורך בנית מתקני רכבת, תמרורים, רציפים, תחנות רכבת וכו'. כך או כך, לאור הגדרת "מסילת ברזל" באשר לרוחב הנדרש לה, מחד, וסימון 1-3 מסילות ברזל בתחום הרצועה הנדונה, מאידך, אין כל ממש בטענות המבקשת כי הרצועה נועדה לדרך (לכלי רכב) המהווה המשך ל"רחוב המלכים") (KINGSAWAY). עיון בתשריט התכנית מראה כי "רחוב המלכים" מסתיים ליד מתחם משולש בפניה דרומה המובילה לרחוב יפו. המשך ישר של רחוב המלכים בכוון מערב, מוביל לתוואי מסילת הברזל העובר בחלקו באזור נרחב של בניה צפופה. בתוואי זה לא מצוין "רחוב המלכים". ב- 6.12.94, הפקיעה רכבת ישראל שטחים מצפון לחלקות לצורך הרחבת מסילת הברזל והפיכתה למסילה דו-קווית. השטחים שהופקעו כלולים בשטח רצועת מסילת הברזל המצוינת בתכנית. ההפקעה בוצעה מכח סעיף 3 לפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח)1943- כמוראה בצו והתשריט שהוגשו כמוצג מב2/. כפי שניתן לראות ממוצג מב2/, שטח ההפקעה לצרכי הרחבת מסילת ברזל לא נגס משטח החלקות והותיר אותן שלמות. טענת המבקשת, כי הרצועה הנדונה מהווה "דרך" הממשיכה את "רח' המלכים", נסתרת מניה וביה גם מכח ההפקעה הנ"ל. בחלק הטקסטואלי של התכנית, אין הוראה כי הרצועה שבה מדובר נועדה להפקעה. משכך, היתה ההפקעה טעונה אישור הועדה המחוזית לתכנון ובניה וזאת במצוות סעיף 189 לחוק התכנון. (ג) אישור הועדה המחוזית להפקעה ניתן ביום 2.2.1995 (להלן: "מועד אישור ההפקעה"). לאישור ההפקעה על ידי הועדה המחוזית, שהיתה כרוכה כפי שיוראה להלן גם בשינוי ייעוד, לא קדמה כל הודעה למשיבים. כמו כן לא קדם לה - ולמרבה פליאה גם לא נדרש בחוק התכנון - הליך של זימון של כל מי שיכול לראות עצמו נפגע כתוצאה מההפקעה לצורך הגשת התנגדות. האישור ניתן איפוא ללא זימון המשיבים, ללא ידיעתם, בלא שנשמעו טענותיהם, תוך אימוץ אוטומטי של המלצת המבקשת ובנסיבות העולות כדי פגיעה קשה בעיקרי הצדק הטבעי. העובדה כשלעצמה שחוק התכנון לא קבע הליך שימוע או של הגשת התנגדויות בבקשת ועדה מקומית לאשר הפקעת מקרקעין שיועדו לצרכי ציבור על פי תכנית, לא מעניקה פטור לועדה המחוזית מהחובה ליתן זכות טיעון לכל מי שעלול להפגע מהפקעה. בישיבת הועדה המקומית מיום 12.9.94, התנגד חבר המועצה עו"ד ג'סאן אבו-ורדה. הוא דרש פרסום מחדש של התכנית בשים לב שהפירסום המקורי הוא משנת 1939, אך דעתו לא נתקבלה. הועדה המחוזית הוטעתה על ידי הועדה המקומית לחשוב, כי תכנית חפ421/ קובעת רוחב מלא של 30 מ' לדרך וכי כתוצאה מהסכם בין העיריה ורשות הנמלים, נחסך הצורך בהעברת מסילת הברזל לתוואי חדש. (ד) עצם כריתת ההסכם בין העיריה לרשות הנמלים והרכבות, שנזכר בהחלטת הועדה המחוזית ואשר קדם לאישור הפקעה, לפיו רצועת המסילה הקיימת תועתק צפונה תוך פירוק המסילה הקיימת, כך שתוותר מדרומה של המסילה הקיימת רצועה ברוחב של 16 מ', לצורך דרך (היא דרך עוקף יפו), סותרת את טענת המבקשת כי רצועת ההפקעה נכללת ב"דרך" שהרי המבקשת לא היתה נזקקת להסכם אם אכן מסילת הברזל עברה בתוואי המיועד לדרך (כביש) ואם נכרת הסכם פשיטא, שנדרש ויתור של הרכבת על חלק מהרצועה, כדי שהמבקשת תוכל לקבל את מה שלא היה לה קודם. (ה) קיים שיהוי קיצוני בביצוע הליכי ההפקעה. במשך 55 לא נעשה דבר לביצוע הליכי ההפקעה. מוסך נעמה המנוהל מאז 1928 שינה פניו בצורה מרחיקת לכת. הוא הפך להיות מוסך מרכזי של מכוניות "מזדה" והושקעו בו השקעות ניכרות בהסתמך על ההנחה, שאין חשש לביצוע ההפקעה. אמנם טענת השיהוי לא נטענה מפורשות בכתב התשובה, אך הבסיס העובדתי לטענה זו הונח בכתב התשובה. בכל מקרה, מתבקש כי אם יש צורך בתיקון התשובה, ביהמ"ש יאפשר זאת למרות השלב "המתקדם" של ההליך. (ו) ביצוע ההפקעה יפגע גם ביתרת שטח החלקות במובן סעיף 190א(1) לחוק התו"ב. על כן, עצם העובדה ששטח ההפקעה אינו עולה על 40% משטח החלקות, אינו מונע מהמשיבים לדרוש כי תופקע החלקה כולה או ישולמו פיצויים. השטח שהופקע מהחלקות מהווה 135% מהשטח המדוד של החלקות ולא 9.2% כפי שטוענת המבקשת. 2. טיעוני הווקף. הווקף מצטרף לכל טענות המשיבים 1-7. 3. טיעוני המשיבים 9-10. כל טיעוני משיבים אלה, באים להראות שהם דיירים מוגנים במקום. לא אתיחס לטענות אלה בחלק זה של ההליך, הבוחן את תקפות ההפקעה ואינו דן בשאלת הפיצויים. לעניננו, די בכך שהם צורפו לתביעה למסירת החזקה והם טוענים אכן שהם מחזיקים בחלק משטח ההפקעה. כמו כן, הם מתיחסים לנזקים שיגרמו להם אם יסולקו ידיהם מהשטח המופקע. 4. טיעוני הועדה בתשובה לטענות המשיבים. (א) המשיבים 9, 10 אינם מחזיקים בשטח המיועד להפקעה. (ב) אשר לטענה, כי תכנית חפ421/ יעדה את השטח המופקע למסילת ברזל ולא לדרך - טענה זו הינה חסרת בסיס. העובדה שעל המפה מסומן P.R.Main Line, או כל סימון אחר, אינה מצביעה בהכרח על כך שמדובר ביעוד על פי אותו הסימון. הסימון בסה"כ מצביע על מצב קיים בשטח, בבחינת מידע מדידה ולא סיווג. (ג) התכנית חפ421/ משקפת את התכניות שקדמו לה וביניהן את חפ510/. בהתאם לחפ421/ תוואי דרך "עוקף יפו" מהווה המשך של דרך העצמאות לשעבר (לשעבר KINGS WAY) הממשיך בקו ישיר ורצוף עד לככר עגולה. דרך זו, האחידה מבחינת סווג (קווי רחוב רציפים, רוחב דומה, מרווח קדמי דומה וקו בנין זהה לקו הרחוב), כוללת בתחומה את מסילת הברזל רק בקטע מתוכה ואילו בהמשך, המסילה ממשיכה ללא קשר לדרך, בכוון מערב בתחום המסווג כאזור מגורים ב' ובכוון מזרח לתוך שטחי הנמל. בתשריט המאושר של חפ510/ נאמר מפורשות "Main line to be abolished". במקום תוואי המסילה הקיים יעדה תכנית חפ510/ תוואי מסילה חילופי שצוין ע"ג המפה. בשל יעוד המסילה לביטול והתווית מסילה חלופית, אין בתכניות חפ510/, חפ421/ המשך לדרך "עוקף יפו" בתוך שכונת בת גלים והכביש מגיע לככר עגולה שהינה ככר המחברת בין כבישים, למרות שהמסילה הקיימת, ושהיתה, כאמור, מיועדת לביטול, ממשיכה בקו ישר דרך הסווגים האחרים. תכנית חפ421/ למעשה מאמצת את תכנית חפ510/ ומשקפת האמור בה בכל הנוגע לתוואי של הדרך המכונה כיום "עוקף יפו". תוואי הדרכים בתכנית חפ421/ זהה לתוואי המסומן בתכנית חפ510/, בה הדרכים צבועות (למעט שינויים קלים שאינם רלבנטיים לעניננו). כפי שניתן לראות בתשריט תכנית חפ510/, יעוד השטח המופקע, נשוא ההליך הנוכחי, הינו לדרך (ר' מקרא). תכנית חפ421/ לא ביטלה את תכנית חפ510/. סעיף 12 לתקנות תכנית 421, מפרט אמנם מספר שינויים בתכניות קודמות, לרבות תכנית חפ510/, אך לא לגבי נושא דיוננו. הסימון בתשריט של דרך "עוקף יפו" נשוא ההפקעה, זהה לסימון שאר הדרכים בתשריט. כמו כן, קיימת "רוזיטה" לגבי דרך "עוקף יפו", כמו לגבי יתר הדרכים. (ד) בהתאם להסכם בין עירית חיפה לבין רשות הנמלים והרכבות, נקבע כי רוחב הדרך יהיה 16 מ' ורוחב הרצועה להנחת שתי מסילות רכבת, יהיה 14 מ' ובהתאם, התייתר הצורך בהסתת תוואי המסילה לתוואי חדש לחלוטין, מעבר למספר מטרים צפונה. בהתאם לסיכום דברים זה בין עירית חיפה לבין רשות הנמלים והרכבות, הפקיע שר התחבורה, מר ישראל קיסר, בדצמבר 1994 שטחים הנחוצים לצורך הנחת המסילה. כפי שניתן לראות מהצו, פקודת הדרכים ומסילות הברזל, הוחלה, בין היתר על חלקות 71, 72 בגוש 10823 המצויות מצפון לשטחי ההפקעה, נשוא הבקשה הנוכחית, וזאת לשם הנחת מסילת הרכבת, כאמור. (ה) הגדרת "דרך" בחוק התו"ב ובפקודת הדרכים ומסילת הברזל (הגנה ופיתוח 1943) כוללות גם כביש וגם מסילת ברזל. בשטח המסווג כדרך, ניתן אף להקים מסילת ברזל ומבחינת יעוד הקרקע, אין הבדל ביניהם. אין נפקא לענין זה, בין הפקעה לפי הפקודה, או לענין חוק התו"ב. (ו) בכל מקרה, הרשות המפקיעה, רשאית לעשות שימוש במקרקעין מופקעים למטרה ציבורית שונה מזו שלה יועדו מלכתחילה, במיוחד זה המצב במטרות שהן דומות מבחינה תכנונית. (ז) טענת שיהוי הועלתה לראשונה בסיכומי המשיבים ולכן יש לדחותה. בכל מקרה, אין מקום לטענת שיהוי בהליך לפי סעיף 8 לפקודה. ג. דיון ומסקנות. 1. השאלה הראשונה והבסיסית שעלי להשיב עליה היא, האם במישור העקרוני תוקפה של הפקעה שנעשתה למטרה ציבורית מסוימת פוקע, כאשר שונתה המטרה הציבורית המקורית והוחלפה במטרה ציבורית אחרת. פסה"ד המנחה בשאלה זו הוא פסה"ד בענין בג"צ 2390/96; 360/97; 1947/97 קרסיק נ. מ"י ואח'. העובדות באותו הענין היו: הופקעה קרקע של שטח אימונים לחיילי צה"ל. למטרה זו היא שימשה כ- 30 שנה מאז ההפקעה ואילך. בשנת 93 נערך הסכם בין הצבא למינהל בהתאם להחלטת הממשלה לפינוי הקרקע מהצבא. לצבא היה אמור להשתלם סכום כסף לבניית שטחי מטווחים חילופיים. הוכנה תכנית המיעדת את השטח בין היתר לבנייה למגורים ולמסחר. התכנית אושרה חרף התנגדויות שהוגשו. טענת העותרים היתה, כי משהשתנה היעוד המקורי שלשמה הופקעו המקרקעין, בטלה ההפקעה ויש להחזיר הקרקע לבעליה המקוריים. השופט חשין, לאחר שהוא מנתח את דיני ההפקעה, מגיע (בפיסקה 31) למסקנה, כי ראוי לראות בהפקעה פעילות "שומרת זיקה" ותנאים שהיוו תנאים בלעדיהם אין למעשה ההפקעה תוקף, מן הדין כי יוסיפו להתקיים כעקרון גם במשך חיי ההפקעה. כמובן, זאת, בסייגים מסוימים ובהם האפשרות שיחולו שינויים כל שהם בתוכן התנאים בלי שתבוטל ההפקעה וכן יתכן שלא ידרש כי התנאים המוקדמים להפקעה יתקיימו בהמשך הדרך באותה עוצמה, כפי שהיה נדרש מלכתחילה. אותו הדין חל גם במקרה שבו לא מומשה ההפקעה ע"י הרשות זמן רב יתר על המידה והשתהות בלתי סבירה מטעם הרשות במימוש מטרת ההפקעה מקנה זכות לפרט לדרוש את ביטול ההפקעה (פיסקה 32). בהמשך (פיסקה 52), דן השופט חשין במצב בו נעשה "דילוג" ממטרה ציבורית אחת למטרה ציבורית אחרת. הוא אומר שבנושא זה יש חילוקי דעות בין שופטי בית המשפט העליון, כשחלק מהם בדעה שהדבר ניתן וחלק סבור, שיש במקרה של שינוי המטרה הציבורית, לבצע הפקעה חדשה. השופט חשין, לא ראה צורך להכריע בחילוקי דעות (פיסקה 53). עם זאת, הוא עצמו נוטה לעמדה השניה, אך בהמשך הדברים הוא מדגיש, כי גם לפי הגישה השניה, לא כל שינוי במטרה, אלא רק שינוי מהותי, יביא ל"הפקעת ההפקעה" (פיסקה 54). בענין זה מפנה הוא לפסק דינו של השופט מצא בפרשת מחול (בג"צ 2739/95 פ"ד נ' (1) 309 בע' 328-9) שקבע שני "אבני בוחן" לבחינה אם השינוי שהתחולל הוא מהותי, אם לאו. כאן המקום לציין "שאבני הבוחן" של השופט מצא הן אלה: (א) זיקת השינויים לחיובים שיסודם בדיני התכנון והבניה. (ב) מבחן קירבת המטרה אשר לשם הגשמתה הופקעה הקרקע. אשר לרכיב הראשון, מדגיש השופט מצא, שככלל, אין להתיר הפקעה אלא על יסוד תכנון קיים (נושא שאינו נוגע לעניננו, שכן מדובר כאן בהפקעה עפ"י תכנית קיימת). אשר למבחן השני, קובע השופט מצא, כי מדובר במבחן של "שכל ישר". ובהמשך, הוא מציין, כי תיקון במטרה הציבורית יכול לנבוע "משינוי נסיבות או משקילה מחודשת של סדר העדיפויות. כל עוד שהצורך הציבורי כהגדרתו המקורית והצורך הציבורי כהגדרתו המתוקנת משתייכים לאותה קטיגוריה ענינית, ולשניהם מכנה משותף ברור, יש בכך כדי להניח את הדעת כי מטרת ההפקעה עודנה תקפה ושגם התכנית במתכונתה המתוקנת מגשימה את מטרתה" (שם, פיסקה 6 לפסק דינו). לדעת השופט חשין (בעקבות דברי השופט מצא), יש לבדוק את קירבתה של המטרה החדשה למטרה המקורית. עם זאת, מציין השופט חשין, כי השאלה הנשאלת היא, "עד איזו רמת הפשטה נוליך את עצמנו בבחינתן של מטרות ציבוריות ביניהן לבין עצמן - -". השופט י. זמיר באותו פסק דין (פיסקה 8 לפסק דינו), קובע, שההלכה החדשה אינה דורשת שבכל מקרה בו פג הצורך הציבורי בהפקעת מקרקעין ללא יוצא מן הכלל, המקרקעין יוחזרו לבעליהם המקורי והוא מונה רשימה של מצבים שבהם עשוי ביהמ"ש להחליט שלא להחזיר הקרקע לבעליה ובין היתר הוא מזכיר את המקרה בו "המקרקעין דרושים עדיין לצורך ציבורי, אם כי צורך אחר, שונה מעט או הרבה מן הצורך המקורי". ובסעיף 10 לפסק דינו הוא חוזר לשאלה זו של פקיעת הצורך הציבורי המקורי והיווצרות צורך ציבורי אחר ומשאיר בצריך עיון את השאלה, אם במקרה כזה יש צורך בהפקעה חדשה. גם יתר השופטים, הנשיא ברק, השופטת שטרסברג-כהן, המשנה לנשיא שלמה לוין, השופטת דורנר, השופטת בייניש, השופט אור והשופט מצא, בחוות דעתם, אינם קובעים עמדה בשאלת הדילוג ממטרה ציבורית האחת לשניה. 2. לי נראה, כי בנסיבות המקרה הנוכחי, גם אם נניח שהשטח נשוא הדיון יועד מלכתחילה למסילת ברזל, שהיא לכל הדעות יעוד ציבורי ושונה ולאחר מכן לכביש, קיימת קירבה כה רבה בין המטרות, עד כי אין הצדקה בשל שינוי זה, לבטל את תוקפה של ההפקעה, שכן השינוי הוא לא שינוי מהותי. ואלה נימוקי לקביעתי זו: (א) סעיף 188 לחוק התו"ב מונה את רשימת המטרות הציבוריות שבגינן רשאית הועדה להפקיע מקרקעין וביניהן מופיעה המטרה של דרך. המושג "דרך" כהגדרתו בסעיף 1 לחוק התו"ב, כולל בנשימה אחת את כל דרכי התעבורה וביניהם "תוואי למעבר רכב" לרבות מסילת ברזל, ללמדך, שבעיני המחוקק של חוק התו"ב נכללים שני דרכי התעבורה בקטיגוריה אחת. גם המחוקק של פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח 1943) ראה לנכון לכלול תחת קטיגוריה אחת של "דרך", הן דרך במובן הצר של המילה והן מסילת ברזל. אין זה משנה אם דרך במובן הצר ומסילת ברזל, הופיעו באותה פקודה כחלופות. מה שקובע הוא, ראיית המחוקק את שני קווי התחבורה הללו כמשתייכים לסוג אחד. העובדה שבעבר, עד לתיקון 37 מיום 22.3.94 לחוק, כללה הגדרת "דרך" בחוק התו"ב מסילת ברזל, אינה מעלה ואינה מורידה, שכן המועד הקובע לענין ההפקעה הוא המועד שבו החליטה הועדה המחוזית על ההפקעה, דהיינו ביום 2.2.95 לאחר תיקון 37. (ב) מבחינה ענינית, המטרה של מסילות ברזל וכבישים היא אחת: העברת בני אדם ומטענים "ברכב" המונע באופן מיכני, ממקום למקום. אין הבדל עקרוני בין רכב הנע על כביש ובין "רכב" הנע על מסילת ברזל, בפרט כיום בו הרכבת מונעת בדיזל, ממש כמו חלק ניכר מכלי הרכב הנעים על כביש. "המטרד" שבכלי רכב הנעים על כביש ורכבת הוא דומה. בשניהם יש רעש, זיהום אויר ומגבלות לבני אדם המבקשים לחצות את קו הנסיעה. אכן, כיום, בדרך כלל נפחי התנועה בכביש רבים יותר מאשר ע"ג מסילות הברזל, אך אין כאן איזשהו הבדל "הטבוע" בעצם המהות של קווי התחבורה השונים הללו והוא עלול להשתנות ממקום למקום ומזמן לזמן. יש כבישים שאינם עמוסים ומן הצד השני, תתכן תנועת רכבות צפופה ותכופה על קו מסילה מסוים. (ג) עם זאת, נראית לי טענת המשיבים, כי היה מקום לזמן את מי שעלול להפגע מההפקעה לשימוע בטרם תינתן החלטת הועדה המחוזית, לפי סעיף 189 לחוק. יש הבדל עקרוני בין מצב בו התכנית המקורית רק מיעדת שטח לצרכי ציבור, לבין ההחלטה על מימוש המטרה הציבורית בדרך של הפקעה דוקא. היעוד לצורך ציבורי יכול להתממש לעתים רק על ידי הטלת הגבלות על בניה או שימושים אחרים בקרקע, כך למשל, הוא המצב כאשר כבר מצוי על אותו שטח חורש טבעי שאותו רוצים לשמר לרווחת הציבור. פעמים היעוד הציבורי יכול להתממש על ידי רכישה מרצון. מימוש היעוד הציבורי על דרך הפקעה דוקא, הוא ענין שונה לחלוטין. לענין השימוע, יש חשיבות מיוחדת. אמנם בבג"צ 1597/93 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראלית נ. הועדה המקומית לתו"ב, דינים עליון ל"ח 67, קובעת השופטת שטרסברג-כהן (בפיסקה 10 לפסק דינה), שאין בפקודת ההפקעה הוראה לפיה חייב שר האוצר לשמוע מראש טענותיו של מי שעלול להפגע עקב הכוונה להפקיע את זכויותיו במקרקעין, אך היועץ המשפטי לממשלה הוציא בעקבות התרעתו של בימ"ש העליון נגד מצב דברים זה (בבג"צ 307/82 לוביאנקר נ. שר האוצר פ"ד ל"ז(2) 141, 150) הנחיות המעניקות זכות שימוע בהליכי הפקעה (הנחיה 60.124), אלא שהנחיות אלה אינן חלות על החלטה בדבר הפקעה לפי סעיף 189 לחוק התו"ב. השופטת שטרסברג-כהן (בפיסקה 11 לפסה"דבענין ההסתדרות), מציינת, כי "ייתכנו אולי מקרים בהם הנסיבות עשויות להצדיק זכות שימוע גם כאשר הפקעה היא לפי סעיף 189 לחוק התכנון ולמרות שניתן היה להגיש התנגדות לתכנית בה נועדו המקרקעין לצרכי ציבור או להפקעה וזאת משיקולי צדק". לדעתי, מעבר הזמן הרב שעבר בין אישור התכנית שיעדה את השטח לצרכי ציבור, לבין החלטת הועדה המחוזית כי יעוד זה ימומש בדרך של הפקעה דוקא - (המגיע ל- 55 שנה), הוא במקרה הנדון בעל משמעות רבה, זאת בשים לב לכך שמדובר בתכנית שאושרה בתקופת המנדט והתנאים המדיניים והסביבתיים השתנו בצורה מכרעת, שלא לדבר על השינויים שחלו אצל בעלי הזכויות שחייבו לקיים במקרה זה שימוע, כפי שאכן דרש חבר הועדה המקומית עו"ד אבו-ורדה שהשתתף בישיבה בה הוחלט ע"י הועדה המקומית לפנות לועדה המחוזית לקבל הסכמתה לפי סעיף 189 לחוק ולכן מכתיבים שיקולי הצדק מתן זכות שימוע. (ד) אשר לטענה שהועלתה לראשונה בסיכומים, כי חל שיהוי בנקיטה בהליכי ההפקעה, מקובלת עלי טענת הועדה כי טענה זו הועלתה לראשונה בסיכומים ומטעם זה אין להתיחס אליה בהליך זה. עם זאת, סבורני, שאין מניעה להעלות טענה זו כאשר יתקיים שימוע בפני הועדה המחוזית, כפי שאני עומד להורות בהמשך. מעבר לצורך אעיר, שבבג"צ 1597/93 הנ"ל, נקבע בעקבות פסיקה קודמת, כי ביטול הליכי הפקעה עקב שיהוי יעשה רק מקום שמעבר הזמן יש בו להצביע על "הזנחה מופלגת או ויתור על ההפקעה" (שם, פיסקה 15 לפסה"ד) וכאשר נגרם לבעלים נזק של ממש, כגון בשל אי היכולת למכור את החלקה וצבירת חובות מיסים. עצם העובדה שבוצעו השקעות בנכס, אין די בה כדי להצדיק את ביטול ההפקעה, שכן ניתן להביא בחשבון השקעות אלה אם וכאשר יהיה מקום לכך בהקשר לפיצויי הפקעה, אם יגיעו כאלה (שם, סעיף 17). על פני הדברים, ובלי לקבוע מסמרות בענין זה, לא היתה סיבה למשיבים לחשוב שהועדה ויתרה על ההפקעה, שכן הדרך לכאורה היא המשך טבעי לרחוב העצמאות והיה צריך להיות לכאורה ברור, כי העומס ההולך וגדל על הכבישים הקיימים יביא בסופו של דבר לסלילת הדרך המופיעה בתכנית. המשיבים 1-7 עשו שימוש בשטח בכל התקופה לצורכי עסקיהם. הם לא חשבו למכרו ולכן מעבר הזמן רק היטיב להם ולא הזיק להם. (ה) עם זאת, אני סבור שיש טעם בשימוע, שכן כאמור בידי הועדה המחוזית להחליט שניתן אולי להשיג את המטרה הציבורית בדרכים אחרות, כגון ע"י רכישה בהסכמה של שטח רחב יותר (יתכן גם שבהקשר זה ניתן לפתור גם את הבעיה של חלקה 105 שאינה נשוא התיק הנוכחי). במסגרת הליך של שימוע יוכלו המשיבים להעלות גם את הטענה שהועדה המחוזית הוטעתה ע"י הועדה המקומית לחשוב, כי תכנית חפ421/ קובעת רוחב מלא של 30 מ' לדרך. יתכן שניתן גם לפעול לפי הוראות סעיף 191 לחוק התו"ב ולהגיע להסדר על חילופי שטחים. לאור האמור, נדחית בשלב זה העתירה למסירת חזקה לפי סעיף 8 לפקודה. אני קובע שיש לקיים דיון חוזר בפני הועדה המחוזית לפי סעיף 189 לחוק התו"ב ולאחר מתן אפשרות למשיבים להשמיע את טענותיהם, תחליט הועדה המחוזית בהחלטה מנומקת המתיחסת לטענות המשיבים אם יש מקום לחזור ולאשר את ההפקעה. במידה והועדה תגיע למסקנה שיש מקום לבטל את ההפקעה, היא רשאית להחליט כאמור. מאידך, אם תחליט הועדה לחזור ולאשר את ההפקעה, יוחזר הדיון לבימ"ש זה לשם קביעת התנאים לסילוק ידיהם של המשיבים לפי סעיף 8 לפקודה. נוכח הדחיפות של הנושא, הדיון בפני הועדה המחוזית יתחיל ויסתיים בכל ההקדם. הועדה תשלם למשיבים 1-7 שטענותיהם היוו בסיס להחלטתי הוצאות ושכ"ט בסך 5,000 ש"ח + מע"מ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מהיום ועד לתשלום בפועל. אינני פוסק בשלב זה הוצאות ליתר המשיבים, אם מחמת זה שלא טענו כנגד תוקפה של ההפקעה אלא טענו במישורים אחרים (משיבים 9-10), ואם באשר רק הצטרפו לטיעוני משיבים 1-7 (משיב 8). קרקעותהפקעה