פסק דין השופט י' זמיר: ‎1. עתירה זאת עוסקת בסוג של התיישבות שמקובל לקרוא לו התיישבות בודדים, או התיישבות יחידים, או התיישבות חוואית (להלן - התיישבות - בודדים). בסוג זה של התיישבות, הקיים מאז השנים הראשונות של המדינה, משפחה אחת (להלן - המתיישב) מקבלת מאת מינהל מקרקעי ישראל (להלן- המינהל), בחוזה חכירה או בהרשאה לשימוש, מקרקעין לצורך הקמת התיישבות חדשה. המתיישב מקים על המקרקעין חווה הכוללת מבני קבע, ענפי חקלאות ואפשר גם מלאכה זעירה. התיישבות כזאת מיועדת, מבחינת הממשלה, בעיקר לשמירה על מקרקעי ישראל מפני תפיסה על ידי גורמים שאינם מורשים. ‎2. העותרות הן אדם טבע ודין (העותרת ‎1) והחברה להגנת הטבע (העותרת ‎2). הן טוענות כי התיישבות-בודדים מוקמת לא פעם באופן בלתי-חוקי. באיזה מובן? לפי הטענה, התיישבות כזאת מוקמת לא פעם במקום שבו אין בכלל תכנית מיתאר מאושרת או בניגוד לתכנית מיתאר החלה על המקוובמיוחד בניגוד לשימוש המותר במקרקעין על פי תכנית המיתאר. ‎3. העתירה הופנתה נגד ‎13 משיבים. רובם גופים ציבוריים העוסקים בפועל, בין היתר, באישור ובסיוע להקמה של התיישבות-בודדים: שר החקלאות (המשיב ‎1), שר התשתיות הלאומיות (המשיב ‎2), ועוד. צורפי אליהם שני משיבים (משיבים ‎8 ומשיב ‎9) שהם אנשים פרטיים שהחלו בפעהקמת שתי התיישבויות-בודדים. במהלך ההתדיינות הודיעו המשיבים ‎8 כי הם עזבו את מקום ההתיישבות וכי הם מוותרים על הכוונה להקים התיישבות-בודדים. כמו כן, במהלך ההתדיינות צורפה כמשיבה נוספת לעתירה, על פי החלטת בית המשפט, גם הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת הנגב (משיבה ‎14). ‎4. בתחילת ההתדיינות הוציא בית המשפט צו על-תנאי וכן צו ביניים. צו הביניים אסר על המשיבים לבצע בשטח עבודות של הכשרת השטח, פריצת דרך או הקמת מבנים לצורך התיישבות של המשיבים ‎8 או המשיב ‎9, או לכרות חוזה חכירה או לתת הרשאה לשימוש במקרקעין לצורך התיישבות עלי משיבים אלה. לאחר זמן החליט בית המשפט, לבקשת המשיב ‎9, כי צו הביניים לא ימנע נטיעת כרם בשטח שהוקצה למשיב זה, בתנאי ששימוש כזה אינו אסור לפי חוק התכנון והבניה או לפי כל חוק אחר, ולאחר שיתקבלו לכך כל האישורים הנדרשים על פי דין. כמו כן הבהיר בית המשפט, אף זת לבקשת המשיב ‎9, כי צו הביניים אינו מונע בעד משיב זה לפעול, בדרכים החוקיות המקובלות, במטרה להביא לשינוי הייעוד של המקרקעין. ‎5. עוד ההתדיינות מתנהלת בפני בית המשפט, נתפרסם דוח שנתי של מבקר המדינה הסוקר את הנושא של התיישבות-בודדים. ראו מבקר המדינה דוח שנתי ‎50ב לשנת ‎1999. בדוח זה מבקר המדינה מציין (בעמ' ‎607-602), על יסוד נתונים של המינהל, כי עד שנת ‎1998 הוקמו ‎35 התיישבודדים, ובשנת ‎1998 הוקמו בתחום המועצה האזורית רמת הנגב עוד ‎5 התיישבויות-בודדים. המבקר ציין כי על פי החוק וסדרי מינהל תקינים, התיישבות-בודדים דורשת מכרז להקצאת הקרקע, אישור תכנית על ידי מוסדות התכנון וחוזה חכירה עם המינהל. אולם, מוסיף המבקר, דרישות אלה לתמיד נשמרו. באמצע שנת ‎1999, קובע המבקר, היו ‎24 התיישבויות-בודדים ללא תב"ע (תכנית בנין עיר) מאושרת למגורים, ללא אישור לפטור ממכרז, ובלי שנחתמו עם המינהל חוזי חכירה למגורים. כמו כן ציין המבקר כי המדיניות של התיישבות-בודדים אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות תית המיתאר הארצית. המבקר סיכם את הסקירה על התיישבות-בודדים (בעמ' ‎607) לאמור: "לדעת משרד מבקר המדינה, מדיניות התיישבות היחידים, כפי שמומשה הלכה למעשה, לא היתה ראויה, ואל לה לרשות שלטונית לנהוג בדרך זו". ‎6. במהלך ההתדיינות העיר בית המשפט כי ראוי שהמועצה הארצית לתכנון ולבניה תדון ותגבש עמדה כלפי התיישבות-בודדים. המועצה קיימה את הדיון ביום ‎7.12.99 והחליטה, בין היתר, כך "עמדת המועצה היא שאין מקום להתיישבות-בודדים לסוגיה, באשר צורת התיישבות זו אינה תואמת את עקרונות התכנון שגובשו בשנים האחרונות ועלולה ליצור פיזור של נקודות יישוב קטנות. יחד עם זאת, במקרים חריגים בודדים, בנפת באר שבע, יקויים דיון בכל מקרה לגופו במוסדות התכנון בהתאם להליכים הקבועים בחוק התכנון והבניה ובהתאם למדיניות זו". ‎7. על רקע המצב בנוגע להתיישבות-בודדים, הציע בית המשפט לרשויות הנוגעות בדבר לגבש נוהל לאישור התיישבות-בודדים, שיבטיח כי לא תוקם התיישבות כזאת אלא בהתאם לדין. טיוטת נוהל כזה הוכנה, תוקנה לפי בקשת בית המשפט, ולבסוף הוגשה לבית המשפט מטעם המשיבים ‎3-1, 5, 110 (להלן - המשיבים הממשלתיים) כנספח מש‎3/ להודעה מיום ‎13.7.00 (להלן - הנוהל). הנוהל מתבסס על נוהל קודם מיום ‎9.12.93 "לאישור פרוגרמה להתיישבות בודדים", שהוצא במשותף על ידי משרד החקלאות, הסוכנות היהודית לארץ-ישראל והרשות לתכנון ופיתוח החקלאות, ההתיישבות והכפר שבמשרד החקלאות (להלן - הנוהל הקודם), והוא כולל תיקונים ותוספות עליהם הוחלטבמהלך ההתדיינות. הנוהל, כאמור בו, יחליף את הנוהל הקודם. כדברי בא-כוח המשיבים הממשלתיים, "הנוהל ינחה את עבודת משרד החקלאות, ומוסר מידע באשר להיבטים מסויימים של הנושא הנוגעים לטיפול מינהל מקרקעי ישראל ומוסדות התכנון בטיפול בבקשות התיישבות-בודדים". ‎8. הנוהל מתווה את העקרונות לאישור התיישבות-בודדים. הוא אומר, בין היתר, כי הרשות לתכנון במשרד החקלאות מתייחסת אל בקשות לאישור התיישבות-בודדים כמקרים חריגים, והיא עשויה לאשר בקשות כאלה רק בנפת באר שבע. הנוהל מפרט את הדרך להגשת הבקשה, וכן הפרטים והאישורים הדרשים לצורך דיון בבקשה; את נוהל הדיון בבקשה על ידי ועדת הפרוגרמה ברשות לתכנון; ואת ההליכים בפני מוסדות התכנון. כפי שהנוהל מציין, במקרה שוועדת הפרוגרמה שברשות התכנון תיתן, לאחר בדיקה, אישור להקמת התיישבות-בודדים, יתווסף לאישור סעיף מודגש האומר כדלקמן: "אישור זה הוא עקרוני בלבד, ואינו מהווה אישור תכנית או מתן היתר להקמת מבנים מכל סוג שהוא לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה‎1965-. על מקבל האישור לדאוג בעצמו להשגת האישורים הדרושים מרשויות התכנון והבניה לפי החוק האמור. על מקבל האישור לדאוג בעצמו לקבל גם הרשאה בכתב וחוזה חכירה ממינהל מקרקעי ישראל". הנוהל מוסיף וקובע כי על המתיישב להסדיר את זכויותיו במקרקעין עם המינהל לפני עלייתו על הקרקע; המינהל יחכיר את המקרקעין או ירשה שימוש במקרקעין רק אם השימוש המבוקש תואם את יעוד המקרקעין על פי תכנית המיתאר החלה על השטח; והוא יחליט על חתימת חוזה חכירה או מתן הרשאה לשימוש במקרקעין רק בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל, לחוק חובת מכרזים, התשנ"ב‎1992-, ולתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג‎1993-. הנוהל מבהיר כי על המתיישב מוטלת חובה, לפני שהוא מבצע כל עבודה במקרקעין, לקבל את כל ההיתרים הנדרשים על פי חוק התכנון והבניה. ‎9. העותרות נתבקשו להגיש תגובה לנוהל. בתגובה מביעות העותרות את דעתן כי הנוהל "אינו מתמודד עם הניגוד שבין מדיניות התכנון לבין התיישבות יחידים ואינו מציע דרך ראויה לפתרון". העותרות סבורות כי "תנאי מוקדם לקידום התיישבות יחידים באופן כללי, הוא הסדרה של הנושא בחינת התפיסה התכנונית ברמה הארצית-מחוזית-מראש". ‎10. תגובת העותרות אינה מבהירה אם, לדעתן, הנוהל אינו מתיישב עם הדין או אינו מבטיח קיום הדין, או שמא הוא אינו "ראוי" מבחינה אחרת. לכאורה, הנוהל מבטיח, ראשית, כי לא יינתן אישור להתיישבות-בודדים אלא במקרים חריגים ובנפת באר שבע בלבד, וזאת בהתאם להחלטה של המועצה הארצית לתכנון ולבניה. ראו לעיל פיסקה ‎6. כמו כן, הנוהל מבטיח כי, נוסף לאישורים הנדרשים לפי הנוהל לצורך קבלת אישור מוועדת הפרוגמה, המינהל לא יחתום על חוזה להחכרת מקרקעין ולא ייתן הרשאה לשימוש במקרקעין אלא אם השימוש המבוקש תואם את יעוד המקרקעין על פי תכנית המיתאר החלה על השטח. נוסף לכך, חובה על המתיישב לקבל את כל ההיתרים הנדרשים לפי חוק התכנון והבניה. אכן, יתכן שאפשר היה, ואולי אף ראוי היה, להסדיר את הנושא של התיישבות-בודדים בדרך יסודית יותר, כלומר, על יסוד תכנית מיתאר ארצית המסדירה נושא זה באופן מפורש ומפורט. עם זאת, על פי הנוהל אסור יהיה לאשר או להקים התיישבות-בודדים העומדת בניגוד לכל תכנית מיתאר, לרבות תכנית מיתאר ארצית. לכאורה די בכך, ככל שהדבר נוגע לנוהל, כדי למנוע הקמה של התיישבות-בודדים שלא כדין. איזה סעד נוסף אפשר וראוי שבית המשפט ייתן לעותרות בעתירה זאת? ‎11. בעתירה ביקשו העותרות שבית המשפט ייתן להן סעד כדי להפסיק הקמה של התיישבות-בודדים שלא על פי תכנית מאושרת כחוק; כדי שהמינהל יימנע מלהרשות הקמה של התיישבות כזאת שלא על פי תכנית מיתאר המתירה שימוש במקרקעין למגורים; וכדי שהוועדות המקומיות והוועדות המחוזיותלפי חוק התכנון והבניה יפעלו למניעת התיישבות בלתי-חוקית. נראה כי בעיקרו של דבר, הנוהל אמור להשיג תוצאה זאת, וחזקה על כל הרשויות הנוגעות לעניין שיפעלו על פי הנוהל, כדי למנוע הקמה של התיישבות-בודדים שלא כדין. כיוון שכך, נראה כי בשלב זה העתירה, כפי שהוגשה, השיגה את עיקר מטרתה, ואין עכשיו טעם מספיק להמשך ההתדיינות בבית משפט זה. ‎12. אי לכך, אנו מחליטים, לאחר שרשמנו לפנינו את הנוהל, ובהנחה שהנוהל ייכנס לתוקף במועד מוקדם ככל שניתן, למחוק את העתירה. אין בכך, כמובן, כדי למנוע בעד העותרות לשוב אל בית משפט זה אם הנוהל לא ימומש, אם הוא יתוקן באופן שאינו מתיישב עם הדין, או אם תהיה להן טענה אחרת בנוגע לחוקיות של התיישבות-בודדים. ‎13. בשלב מוקדם של ההתדיינות הוציא בית המשפט צו ביניים האוסר על המשיבים לבצע בשטח עבודות לצורך התיישבות של המשיבים ‎8 והמשיב ‎9. צו הביניים תוקן לאחר זמן. ראו לעיל פיסקה ‎4. עם זאת, במסגרת התיקון של הצו, החליט בית המשפט כי עד להכרעה בעתירה יאסרו מגוריםהמשיב ‎9 בשטח נשוא העתירה, במבנה קבע או במבנה ארעי, ותיאסר הצבה של כל מבנה קבע או מבנה ארעי בשטח זה. ביום ‎16.4.01 נתקבלה בבית המשפט בקשה מטעם המשיב ‎9. בבקשה הוא מציין כי בשל ההתדיינות הנמשכת, ומחמת צו הביניים נערמים קשיים רבים בדרכו לקבל את האישורים הנדרשים לצורך הקמת ההתיישבות על ידו. עכשיו, עם ההכרעה בעתירה, מתבטל צו הביניים. המשיב ‎9 רשאי, כמובן, להמשיך בדרכו לקבלת האישורים הנדרשים להקמת ההתיישבות. כל הרשויות הנוגעות לעניין יפעלו לגבי המשיב ‎9, כמו לגבי כל מתיישב אחר, על פי הדין והנוהל. ‎14. סוף דבר, העתירה נמחקת. המשיבים הממשלתיים (מס' ‎3-1, 5, 11-10) ישלמו את הוצאות המשפט לעותרות בסכום כולל של ‎20,000 ש"ח ש ו פ ט השופטת ט' שטרסברג-כהן: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט י' זמיר. התיישבות בודדים