פסק דין 1. עניינה של עתירה זו בבקשתו של העותר להורות למשיבים להעניק לו רישיון לעסק של "שתיה חמה ואספקת כלים למשחקים", המצוי ברחוב ההגנה 130, אור יהודה (להלן: העסק). אי הענקת הרשיון לעותר נובע מסירובה של משטרת ישראל (להלן - המשיבה) ליתן לעותר אישור מוקדם, כמשמעותו בס' 6 לחוק רישוי עסקים, תשכ"ח - 1968 (להלן: חוק רישוי עסקים). השאלה העומדת לבחינה הינה האם יש עילה להתערבות בסירובה זה של המשטרה. רקע עובדתי 2. העותר מנהל מזה מספר שנים עסק בו, לפי טענתו, מתנהלת פעילות הכוללת אספקת שתיה חמה ואספקת כלים למשחקים (דומינו, שש- בש ורמי אבנים), כל זאת מבלי שניתן לו רישיון עסק כדין. ביום 24.12.00 הוגש נגד העותר כתב אישום בבית משפט השלום בתל-אביב (תפ 13651/00) בגין עיסוק בעסק טעון רישוי ללא רישיון, עבירה על הוראות סעיפים 4 ו- 14 לחוק רישוי עסקים ופריט 7.6 לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה- 1995. בדיון ביום 3.5.01 הודה העותר בעובדות כתב האישום אך ציין כי הוא פועל לקבלת רישיון עסק. ביום 7.8.01 הגישה המשטרה, בעקבות ביקורת במקום העסק, רשימת "דרישות לביצוע", אשר הראשונה שבהן הינה "בקשה לרישיון עסק מעיריית אור- יהודה". העותר פנה ביום 14.8.01 למשיבה 2 בבקשה למתן רישיון לעסק תוך ציון מהותו של העסק המבוקש: שתיה קלה ומשחקים. ביום 6.9.01 הורשע העותר על פי הודאתו, במסגרת הסדר טיעון בת.פ. 13651/00, בניהול עסק של מועדון משחקים בלא רישיון. בגזר הדין קובע בית משפט השלום כי על מנת לעודד את הנאשם לקבל את הרישיון ולהפעיל את העסק כדין, ובהתחשב בהודאתו, בעברו הנקי ובצעדים בהם נקט כדי לקבל היתר, ייגזר קנס בסך של 1,000 ₪. כמו כן נקבע כי צו סגירתו של העסק יכנס לתוקפו תוך 6 חודשים ממועד מתן גזר הדין. לאחר מתן גזר הדין פעל העותר להשגת האישורים הנדרשים לשם קבלת רישיון עסק, ואף ניתנו לו האישורים הבאים: אישור מטעם הועדה המקומית לתכנון ובנייה אור יהודה לפיו המבנה מתאים לתכנית והשימוש תואם את היתר הבנייה, אישור והמלצת לשכת הבריאות, אישור מן העירייה על הגשת בקשה לרישיון עסק ובמסגרתה הגשת תוכניות סניטריות, הצהרת מהנדס בדבר יציבות המבנה והתאמתו לשימוש המבוקש ואישור להוצאת רישיון עסק ממחלקת שרותי הכבאות וההצלה. במסגרתו של הליך הרישוי, פנתה המשיבה 2 למשטרת מסובים, ביום 18.12.01, בבקשה לחוות דעת בנושא רישיון עסק לעותר, לפי ס' 6 לחוק רישוי עסקים. האחרונה, פנתה - בו ביום -למודיעין מחוז דן בבקשת חוות דעת. סמוך לאחר מכן, ביום 24.12.01, נשלחה חוות דעת קצין מודיעין דן לתחנת מסובים. לפי חוות דעת זו אין להמליץ על אישור מתן רישיון לעותר בשל מידע מודיעיני רב הנוגע ל"הימורים לא חוקיים". נוכח חוות דעת זו, המליץ מפקד תחנת מסובים למפקד מרחב דן לסרב לבקשה לרישיון של העותר. על בסיס המלצה זו החליט סגן מפקד מרחב דן במשטרה על סירוב מן הנימוקים הבאים: " 1. רקעו ואופיו של המבקש והידיעות הקיימות בעניינו. 2. רקעו ואופיו של העסק בו מדובר. 3. החשש לסדר ולשלום הציבור". לאחר מתן תשובת המשטרה למשיבה 2, הגיש העותר ביום 20.2.02 בקשה "לעיון מחדש בתיקו" למפקד מרחב דן. תשובתו של האחרון מיום 24.2.02 היתה כי לאחר בחינה נוספת של עניין העותר, אין הוא מוצא מקום לשנות מעמדת המשטרה כפי שנמסרה לעיריית אור יהודה, מאותם טעמים שפורטו. בתשובה מצוינים התיקים התלויים ועומדים כנגד העותר בגין הגרלות והימורים אסורים ובגין החזקת מקום להימורים. סירובה של המשטרה ליתן לעותר אישור מוקדם לפי סעיף 6 לחוק, הוא, כאמור, נשוא עתירה זו. טענות העותר 3. העותר טוען כי עמדתה של המשיבה, ונימוקיה ה"מעורפלים" לאי מתן הרישיון, לוקים באי סבירות קיצונית נוכח ביצוע כל דרישות הגורמים והמוסדות הרלבנטיים לקבלת רישיון, ובפרט לאור ביצוע דרישותיה של המשטרה. התנהגותה זו היא בניגוד להמלצתו ולעידודו של בית המשפט אשר גזר את דינו של העותר בהליך הפלילי בהתחשב בעברו הנקי ובצעדים בהם נקט על מנת לקבל רישיון. התנהגות זו אף מנוגדת לעמדת המשטרה עצמה שהוצגה ביום מתן גזר הדין. העותר אף טוען כי התנהגותה זו של המשטרה לוקה בהפליה על רקע מתן רישיון לניהול עסקים הזהים לעיסקו של העותר בעיר. העותר מדגיש כי אין בסיס עובדתי לטענה כי במקום העסק מתנהלת פעילות בלתי חוקית, בין אם מדובר בהימורים, ובין אם מדובר בפעילות בלתי חוקית אחרת. כראיה מבקש העותר לציין את התנהלותו של העסק במשך שש שנים ללא כל תקלה או תלונה. טענות המשיבה 4. המשטרה מתנגדת -כאמור- ליתן לעותר רישיון עסק מן הנימוקים של חשש לשלום הציבור, רקעו ואופיו של העותר וכן רקעו ואופיו של העסק נשוא העתירה. עמדתה נסמכת על הראיות המינהליות הבאות: כנגד העותר נפתחו ארבעה תיקי פ.א. בגין עבירות של הגרלות והימורים אסורים- עבירה לפי סעיף 225 לחוק העונשין התשל"ז- 1977 (להלן: חוק העונשין) וכן החזקת מקום להימורים- עבירה לפי סעיף 228 לחוק העונשין. שלושה מתוך התיקים מתייחסים לעבירות שבוצעו בעסק עצמו, והתיק הרביעי מתייחס לעבירה שבוצעה בעסקו של אחיו של העותר. תיק זה- פ.א. 7343/01- נגנז כנגד העותר ומתנהל כנגד אחיו. יאמר מיד כי לתיק זה לא יינתן משקל בבחינת הראיות המנהליות. יצויין כי תיקים אלו נפתחו לאחר פשיטות של המשטרה במקום העסק ותפיסת מכונות מזל במקום. בגין פ.א. 178/00 הוגש כתב אישום בת.פ 5601/01 לבית משפט השלום בתל אביב-יפו. בישיבת הקראה שנערכה בתיק זה ביום 18.11.01 הודה העותר בעבירה המיוחסת לו וביקש צירופם של שניים מן התיקים האחרים- פ.א 1027/01 ופ.א. 4958/01. למען השלמת התמונה ייאמר כי בדיון בת.פ 5601/01 מיום 9.4.02, שנערך לאחר הדיון בעתירה, חזר בו העותר מהודאתו זו וציין כי הודה רק בהחזקת מכונות מזל לא מופעלות בהן הוא סוחר. לפיכך נקבע דיון להוכחות ליום 9.12.02. משטרת ישראל העמידה לעיוני, במסגרת הודעה משלימה שהגישה, את חומר הראיות אשר עומד בבסיס החשדות והאישומים המיוחסים לעותר, לרבות הודעות העותר ודוחות משטרתיים. המשיבה מפרטת בהודעה המשלימה כי במקום עיסקו של העותר נתפסו מכונות מזל אסורות וכי העותר הודה כי ידע כי ההימורים אסורים. בנוסף לכך ציינה המשיבה בתגובתה לעתירה כי עמדתה - "נסמכת על מידעים מודיעינים חסויים, ממספר מקורות מהימנים, לפיהם במקום המתנהל על ידי העותר מתנהלים משחקי מזל אסורים, וכי המקום מהווה למעשה מועדון הימורים, בו מהמרים רבים מהאזור מפסידים כסף רב. כמו כן על פי המידע שברשות המשטרה, במקרה אחד לפחות, פרצה במקום קטטה, ככל הנראה, על רקע הפסדים כספיים, במסגרתה תקפו הצדדים זה את זה בסכין, ואף איימו בחיסול. בנוסף לאמור, בשתיים מן הידיעות שבידי המשטרה, דווח על שימוש בסם בלתי חוקי תוך כדי ובזמן ההימורים". לסיכום, טוענת המשטרה כי ברשותה די ראיות על בסיסן מתחייבת מסקנתה שאין מקום לאשר מתן רישיון עסק לעותר. המשטרה מציינת כי מאחר וסעיפים 224-229 לחוק העונשין אוסרים על קיום משחקים אסורים, הגרלות והימורים, עסקו של העותר הינו עסק בלתי חוקי אשר דינו סגירה. באשר לאינטרס הציבורי במניעת התופעה של משחקים אסורים, מפנה המשטרה לפסק דינו של בית המשפט העליון ברע"פ 9140/99 עמוס רומנו נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(4) 349, 370-371 (להלן: עניין רומנו). לפיכך, טוענת המשטרה, כי החלטתה להתנגד למתן רישיון לעסקו של העותר, אשר נתקבלה לאחר שקילתה על ידי שרשרת גורמים מקצועיים היא עניינית, נכונה, סבירה ואף מתחייבת נוכח האינטרס הציבורי הראוי להגנה. אין מדובר בנימוק מעורפל כי אם בסירוב מנומק וענייני. לטענת המשטרה, יש להפריד בין ההליך הפלילי בגין ניהול העסק בלא רשיון, לבין ההליך המנהלי שעניינו השאלה האם יש מקום להעניק לעותר רשיון עסק כדין. ציון במסגרת ההליך הפלילי כי לעותר אין הרשעות קודמות, אינו עומד בסתירה לכך שקיים מידע מודיעיני משטרתי ביחס אליו, כמו גם תיקים פליליים התלויים ועומדים כנגדו. תשתית ראייתית זו מהווה ראיה מנהלית לצורך בחינת השאלה האם יש מקום לאשר לו רשיון עסק. עוד נטען כי קבלת האישורים מכל הגורמים המעורבים זולת המשטרה, אין בהם כדי להקים לעותר זכות או כדי לפגוע בסמכותה של המשטרה לסרב לבקשת הרישיון מטעמה היא, שכן שיקולים של שלום הציבור מסורים לשיקולה הבלעדי. ביחס לטענת האפליה טוענת המשטרה כי זוהי טענה כללית וסתמית, אשר נעדרת תשתית עובדתית. מה גם שאדם הנוהג באופן בלתי חוקי אינו יכול להסתמך על העדר אכיפה אפקטיבית במקרים אחרים: בג"צ 315/88 דולב נ' ראש המועצה האזורית אפעל, פ"ד מג(1) 98, 105. בחינת המידע המודיעיני 5. המשיבה ביקשה להציג את המידע המודיעיני החסוי בפני בית המשפט, בהסכמת העותר, במעמד צד אחד. ב"כ העותר ציין כי, הגם שטרם הוצאה תעודת חסיון לפי סעיף 45 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971, הוא מוכן לכך שבית המשפט יעיין בחומר המודיעיני, במעמד צד אחד, הן במסגרת של בקשה לגילוי ראיה והן לצורך בחינת החלטת המשטרה לגופה. בהקשרה של הבקשה לגילוי ראיה, טענה ב"כ המשיבה כי החסיון נובע מהצורך בהגנה על מקורות המידע, וכי חשיפת תוכן המידע תוך ציון תאריכים, עלולה להביא לחשיפת זהות המקורות המודיעינים. ב"כ העותר טען כי בנסיבות העניין קיים חשש כי המידע הוא פרי התנכלות לעותר. הוא הוסיף וציין כי המידע המתייחס לתקיפה באמצעות סכין ולשימוש בסמים מסוכנים מוכחש מכל וכל. עיינתי במידע המודיעיני במעמד צד אחד וקיבלתי הסברים מב"כ המשיבה, אשר בסיכום חלק זה של הדיון הצהירה לפרוטוקול כלהלן: "בפני בית המשפט הוצגו שבע ידיעות מפי ארבעה מקורות שונים. שש מהידיעות הן ברמת מהימנות גבוהה על פי סיווג המודיעין המשטרתי. בגין שלוש מהידיעות, לאחר שאומתו, נפתחו תיקי פ"א ובינתיים הוגש כאמור כתב אישום אחד. כל הידיעות מוצאות ביטוין בפרפראזה שבתגובת המשיבה 1. לא ניתן לחשוף את התאריכים המדויקים (במקרים שבגינם לא נפתח פ.א. אם כי מדובר בשנת 2001), ואת זהות המודיעים". בהתחשב בכך שלצורך הכרעה בעתירה למותר יהיה להיזקק למידע מודיעיני שלא זכה לאימות גלוי, כפי שיפורט להלן, ובהתחשב במכלול הנסיבות שפורטו לעיל, לא מצאתי כי הצורך לגלות את המידע החסוי לשם עשיית צדק, עדיף מן העניין שיש לא לגלותו. דיון 6. סעיף 1 לחוק רישוי עסקים מונה את המטרות אשר על מנת להבטיחן רשאי שר הפנים לקבוע מה הם העסקים הטעונים רישוי. לפי ס"ק ב(2), כאשר מטרת הרישוי הינה מניעת סכנות לשלום הציבור, טעון הצו התייעצות עם שר המשטרה. בס' 6 לחוק נקבע כי רשיון או היתר זמני לפי חוק זה לעסק שקביעתו כעסק טעון רישוי נעשתה בהתייעצות עם שר אחד או יותר לשם הבטחת מטרות הרישוי כאמור בסעיף 1 , לא יינתן אלא אם כן נתן אישור כל אחד מהשרים או מי שהם הסמיכו לכך. עוד נקבע כי הבקשה לרשיון או להיתר זמני תוגש לרשות הרישוי, ורשות הרישוי, אם לא החליטה לדחותה, תעבירנה לכל מי שצריך לאשר את מתן הרשיון או ההיתר הזמני לפי סעיף קטן (א). כך אכן נעשה בענייננו. הפריט בו עסקינן הוא 7.6 לתוספת לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה - 1995: "משחקים כהגדרתם בסעיף 2ב(ב) לחוק, מקום לעריכתם". קביעתו של פריט זה כעסק טעון רישוי נעשתה בהתייעצות עם שר המשטרה ולכן מתן הרישיון מותנה באישור מוקדם של האחרון. השאלה העומדת לדיון, כאמור, הינה האם יש עילה להתערבות בית המשפט בהחלטת המשטרה לסרב ליתן אישור מוקדם. כפי שנפסק, ההסדר בחוק העונשין המתייחס למשחקים אסורים מביא לביטוי את הסתייגות החברה ממשחקי מזל היוצרים סכנות של התמכרות למשחק, התמוטטות כלכלית, הידרדרות לפשיעה ויצירת סיכון לשלום הציבור ובטחונו (ראה עניין רומנו, שם בעמוד 358). המשטרה, כגוף האמון על שמירת שלומו של הציבור פועלת למניעת קיומם של עסקים המקיימים משחקים אסורים. אין מחלוקת בענייננו כי אם בידי המשטרה תשתית ראייתית לכך כי במקום העסק התנהלה פעילות בלתי חוקית של משחקים אסורים, היא רשאית לסרב למתן אישור לפי סעיף 6 לחוק. המחלוקת מתמקדת, אם כן, בשאלה האם קיימת תשתית ראייתית כאמור. 7. הלכה פסוקה היא שהחלטה מינהלית צריכה להיות מבוססת על תשתית של עובדות. הליך יצירת תשתית זו כולל איסוף נתונים, בדיקת שייכותם לעניין, אמינותם ומוצקותם. מבחן הראיה המנהלית מאפשר לרשות מנהלית לקחת בחשבון גם ראיות אשר אינן קבילות בבית המשפט . זהו למעשה מבחן של סבירות על פיו רשאית הרשות המנהלית לסמוך על נתונים הנוגעים לעניין שאדם סביר היה סומך עליהם לצורך החלטה בעניין העומד על הפרק (ראה בג"צ 987/94 יורונט קווי זהב בע"מ ואח' נ' שרת התקשורת ואח' פ"ד מח(5) 412, 423-425, להלן: עניין יורונט). בענייננו, מבקש העותר להדגיש את עברו הנקי. המשטרה לעומתו מצביעה על התשתית הנלמדת מחומר החקירה בעניינו של העותר, אשר מבסס ראיות לכאורה להגשת כתבי אישום נגדו, על המידע המודיעיני שנזכר לעיל, ועל הודאתו בבית המשפט בכתב האישום בתיק 5601/01 שייחס לו עבירה של הגרלות והימורים אסורים ושל החזקת מקום להימורים. הרשעה בפלילים מהווה אמנם "הוכחה" ראויה, אך תיתכנה דרכי הוכחה אחרות (השווה בג"צ 6177,6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון ואח' פ"ד מז(2) 229, 268). לפיכך עומדת לפנינו השאלה האם התשתית עליה הצביעה המשיבה עומדת במבחן הראיה המנהלית, הגם שהעותר לא הורשע. הלכה פסוקה היא כי ניתן להסתמך על ראיות מינהליות, ובכלל זה על מידע חסוי, לצורך הוכחת העבר הפלילי של אותו אדם. (השווה בג"צ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים פ"ד נב(4) 690, 714-716). יש לבחון אם כן, האם ממערכת הנתונים העובדתיים אשר עמדה בפני המשטרה, היתה יכולה זו להסיק, כרשות סבירה, קיומם של משחקים אסורים וביצוע עבירות פליליות במקום העסק. עוד יובהר, כי בהתחשב בכך שמדובר בפגיעה בזכות יסוד, הזכות לחופש עיסוק, טעונה קביעה זו של המשיבה תשתית ממשית של עובדות. (השווה לעניין יורונט ,שם בעמ' 425). המשטרה ביססה את עמדתה על תשתית ראייתית המתייחסת הן לקיומם של משחקים אסורים והן לעבירות פליליות אחרות. עם זאת, ב"כ המשיבה הדגישה בדיון כי הנושא המרכזי הוא קיומם של משחקים אסורים, ודי בנושא זה, כשלעצמו, כדי להביא לסירוב למתן אישור. בנסיבות הקונקרטיות שבפנינו, למותר הוא להזדקק למידע שענייננו עבירות פליליות אחרות. לאחר שבוחנים אנו את חומר החקירה בתיקים האמורים, את הראיות לכאורה שעומדות בבסיס כתב האישום שהוגש, לרבות תפיסת מכונות מזל, הודאתו של העותר בין במסגרת הודעותיו במשטרה ובין בבית המשפט כמפורט לעיל, והחומר המודיעיני שיש לו זיקה לנושאים אלה, עליהם עמדנו לעיל, נראה כי בידי המשיבה היתה תשתית ראויה, על פי מבחן הראייה המינהלית, שיש בה כדי לבסס את קביעתה, במישור המנהלי, לפיה התבצעה במקום העסק פעילות בלתי חוקית של משחקים אסורים. כאמור, לא היתה מחלוקת כי אם אלה הם פני הדברים, רשאית היתה המשטרה לסרב ליתן את האישור הנדרש. מכאן, שאין יסוד להתערב בהחלטתה. 8. עוד נציין כי המלצתו של בית המשפט בהליך הפלילי כי העותר יפעל להשגת רישיון, כמו גם האישורים שניתנו לעותר על ידי הגורמים השונים שהוזכרו לעיל אין בהם כדי לגרוע מתקפה של מסקנתנו האמורה. המלצת בית המשפט לא נועדה לגרוע מהפעלת שיקול דעת המשיבה לגופו של עניין, כגורם הסטטוטורי המופקד על מניעת סכנות לשלום הציבור. גם לאישורים שניתנו על ידי גורמים רלבנטיים אחרים בהליך הרישוי אין כל נגיעה להפעלת שיקול דעת זה. לא מצאתי כי דברי התובעת המשטרתית בת.פ. 13651/00 וה"דרישות לביצוע" שמופיעות במסמך המשטרתי מיום 7.8.01 מונעות מן המשיבה להפעיל את שקול דעתה לגופו של עניין, כפי שנעשה במקרה דנן. 9. גם בטענת ההפליה לא מצאתי ממש, שכן העותר לא הניח תשתית עובדתית קונקרטית שיכולה להצביע על כך כי המשיבה נהגה אחרת עם אחרים שביקשו רשיון עסק, אשר נתוניהם הרלבנטיים זהים לאלה של העותר. בנסיבות אלה לא נדרשת התייחסות בית המשפט לסוגיה של "אכיפה בררנית" כמובנה בבג"ץ 6396/96 סימונה זקין נ' ראש עיריית באר-שבע, פ"ד נג(3) 289, 305. 10. אשר על כן, ולאחר שלא נמצאה עילה להתערבות בית המשפט בהחלטת המשיבה, החלטתי לדחות את העתירה. העותר ישלם למשיבה שכ"ט עו"ד בסך של 5,000 ₪. רישיון עסק