פסק דין הנשיא א' ברק: העותר שימש כמשנה למנהל רשות הנמלים והרכבות. תקופת כהונתו של המשנה היא חמש שנים. מועצת הרשות רשאית, בהמלצת מנהל הרשות ובאישור שר התחבורה, להאריך את כהונתו של המשנה לתקופה נוספת. בתום תקופת כהונתו נמנע מנהל הרשות מלהמליץ על הארכת כהונתו של העותר, וזאת בשל התנגדותו של שר התחבורה. האם פעל המנהל כדין - זו השאלה הניצבת בפנינו בעתירה זו. העובדות והטענות 1. מר עמוס עוזני (העותר מס' 2, להלן - העותר) מונה (ב1996-) כמשנה למנהל רשות הנמלים והרכבות (להלן - הרשות). בתפקידו זה הוא מכהן כמנהל כללי של מסילות הברזל (הרכבת). המינוי הוא לחמש שנים. בהתקרב מועד סיום המינוי העלה העותר, במספר הזדמנויות, בפני שר התחבורה (משיב מס' 1, להלן - השר), את שאלת הארכת כהונתו. השר הבטיח לשקול את העניין. כחודש לפני תום המינוי (ביום 1.8.2001) הודיע השר לעותר כי החליט שלא להאריך את כהונתו. הטעמים העיקריים שנתן שר התחבורה לכך הינם סגנון התנהגותו הבוטה והארוגנטי של העותר, היעדר שיתוף פעולה בינו לבין משרד התחבורה, תלונות שהגיעו לשר מגורמים חיצוניים, כגון חברות וראשי ערים, וסגנון נהנתני של ניהול ענייני הרכבת. כל אלה הביאו את השר למסקנה כי לא יאשר את חידוש כהונתו של העותר כמשנה למנהל. החלטה זו נמסרה גם למנהל הרשות (המשיב מס' 3), אשר נתבקש על ידי השר לפתוח בהליכים לאיתור מועמדים. שר התחבורה הציע מספר מועמדים, ובהם מר י' שניר (המשיב מס' 5). העותר מצידו פנה (ביום 9.8.2001) למנהל הרשות בבקשה כי ימליץ על המשך כהונתו. העותר ציין בפנייתו, בין השאר, כי הוא מצפה להמלצתו של המנהל, שכן זה הביע בעבר באוזני העותר את דעתו כי עליו להמשיך בתפקידו. בתשובתו (מיום 12.8.2001) ציין מנהל הרשות כי אכן הביע שביעות רצון מתוצאות פעולותיו של העותר, וזאת ככל שהוא יכול להעריכן ממרחק, שכן בשלוש השנים האחרונות אין הוא מעורב בניהול הרכבת. כן הוסיף, כי למיטב זכרונו לא הודיע לעותר כי עליו להמשיך בתפקיד. הוא ציין כי "רוח הדברים היתה שלהערכתי קיימת סבירות כי תמונה מחדש. אבל ההחלטה אינה בידי ואינה תלויה בי". 2. מנהל הרשות החל בחיפושיו אחר מועמד מתאים. הוא ראיין מועמדים שונים, וביניהם את המשיב מס' 5. הוא הקים (ביום 15.8.2001) ועדה לאיתור מועמדים. הוועדה פנתה לגופים שונים לסייע לה בעבודתה. הובאו בפניה שנים-עשר מועמדים. ארבעה מהם רואיינו על ידי הוועדה. ביניהם בחר מנהל הרשות את המשיב מס' 5 כמועמד עליו ימליץ בפני מועצת הרשות. במכתב שנשלח לחברי המועצה (ביום 23.8.2001) כתב מנהל הרשות: "לאור הודעת שר התחבורה כי לא יאשר חידוש כהונת מר עוזני, נבדקה מועמדותם של 12 מועמדים ולאחר מיון ראשוני, רואיינו 4 שכולם בעלי נתוני פתיחה טובים... הנני ממליץ בפניכם לאשר את מועמדותו של מר יוסי שניר כמועמד המועדף לתפקיד מנכ"ל הרכבת ומשנה למנכ"ל הרשות". בהמשך מנה מנהל הרשות את מעלותיו של המועמד המומלץ על ידו. על יסוד פניה זו אמורה היתה להתכנס מועצת הרשות להחליט בעניין. הדבר נמנע בשל העתירה שלפנינו, וצו ארעי שניתן בעקבותיה, המורה למשיבים להימנע מנקיטת פעולות בלתי הדירות בעניין המינוי נשוא העתירה. במקורה הוגשה העתירה על ידי התנועה למען איכות השלטון בישראל (להלן - העותרת). העותר צויין כמשיב לעתירה. בסמוך לאחר מכן ביקש העותר להצטרף כעותר נוסף ומבוקשו ניתן לו. 3. העותרת טענה בפנינו כי מועצת הרשות ומנהל הרשות שללו מעצמם כל שיקול דעת עצמאי באשר להארכת כהונתו של העותר. בכך הם פעלו שלא כדין, ודין החלטתם להתבטל. שר התחבורה פעל שלא כדין בהודעות מראש כי לא יאשר את מינויו של העותר לתקופת כהונה שניה כמשנה למנהל. כן נטען כי נשללה מהעותר זכות הטיעון. לבסוף נטען כי החלטת השר שלא להאריך את מינויו של העותר ולמנות למשרת מנהל הרכבת את המשיב מס' 5 נובעת משיקולים פוליטיים. טיעונים דומים העלה בפנינו העותר. לעומתם סבורים המשיבים כי מנהל הרשות והשר פעלו כדין ומשיקולים ענייניים, ואין יסוד להתערבותו של בית משפט זה. המסגרת הנורמטיבית 4. שנים רבות הופעלה רכבת ישראל בידי אגף הרכבת, שהיה אחד מאגפי משרד התחבורה. הסמכויות של שר התחבורה והמנהל הכללי של הרכבת עוגנו בפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], התשל"ב1972-. ב1988- נתקבלה החלטה למזג את הרכבת ברשות הנמלים, אשר הוקמה לפי חוק רשות הנמלים, התשכ"א1961-. יישום ההחלטה נעשה בחוק רשות הנמלים (תיקון מס' 5), התשמ"ח1988-. מכוחו מיזגה בתוכה רשות הנמלים את מסילות הברזל. שמה הוסב לרשות הנמלים והרכבות. הרשות פועלת באמצעות מועצת הרשות, מנהל הרשות ועובדי הרשות (סעיף 1 לחוק רשות הנמלים והרכבות, התשכ"א1961-; להלן - החוק). מועצת הרשות מתמנה על ידי הממשלה על פי הצעת שר התחבורה. מנהל הרשות מתמנה על ידי המועצה, על פי הצעת שר התחבורה, ובאישור הממשלה (סעיף 17(א) לחוק). למנהל הרשות משנה, המכהן כמנהל כללי של מסילות הברזל (הרכבת). מינויו של המשנה קבוע בסעיף 17(ב) לחוק: "המועצה תמנה, לאחר שהובאה בפניה המלצת מנהל הרשות, באישור שר התחבורה, משנה למנהל הרשות אשר יכהן כמנהל כללי של מסילות ברזל". תקופת כהונתו של המשנה למנהל הרשות - הוא המנהל הכללי של מסילות הברזל - היא חמש שנים (סעיף 17א(ד) לחוק). תקופת הכהונה ניתנת להארכה. הארכה זו היא המונחת ביסוד העתירה שלפנינו, ואליה נפנה עתה. 5. הסמכות להאריך את תקופת כהונתו של המשנה למנהל הרשות - הוא המנהל הכללי של מסילות הברזל - קבועה בסעיף 17א(ד) לחוק, בזו הלשון: "המועצה רשאית לאחר שהובאה בפניה המלצת מנהל הרשות, ובאישור שר התחבורה, להאריך את הכהונה לתקופות נוספות". מהוראה זו עולה - ועניין זה לא היה כלל שנוי במחלוקת בפנינו - כי סדר הפעולות שיש לנקוט בהם, לעניין הארכת כהונתו של המשנה הוא זה: תחילה, על מנהל הרשות להחליט, אם ראוי הוא להמליץ על הארכת כהונתו של המשנה המכהן או שמא יש להמליץ על מועמד אחר לכהונה; לאחר מכן, על המועצה להחליט אם היא ממנה את המועמד שמנהל הרשות המליץ בפניה; לבסוף, על שר התחבורה להחליט אם הוא מאשר את החלטת המועצה. סדר זה הגיונו בצידו. החיפוש אחר המועמד הראוי הוטל על מנהל הרשות. הוא בקיא בענייני הרשות; הוא מכיר את עבודת המשנה למנהל הרשות ואת דרישות התפקיד; הוא כשיר לנפות מבין המועמדים השונים את הנראים לו כראויים ביותר. כשלעצמי נראה לי, כי אם מנהל הרשות סבור שישנם מספר מועמדים ראויים, רשאי הוא להמליץ עליהם בפני המועצה, ואין הוא חייב להמליץ אך על מועמד אחד בלבד. מועצת הרשות היא אורגן מרכזי של הרשות. היא ממנה, על פי הצעת שר התחבורה, ובאישור הממשלה, את מנהל הרשות; היא ממנה, כפי שראינו, את המשנה למנהל הכללי ואת מנהלי הנמלים. למועצת הרשות אחריות מרכזית בניהול ענייני הרשות, ולה תפישה כוללת באשר לתפקידי הרשות ולכישורים הנדרשים ממנהל הרשות ומשנהו. לבסוף, הגורם השלישי במינוי המשנה למנהל הוא שר התחבורה. בכוחו לאשר את המינוי של המועצה או לסרב לאשרו. כוח זה ניתן לשר התחבורה לאור מעמדה של הרשות ולאחריותו של שר התחבורה לביצועם התקין של תפקידיה. בעניין זה קובע החוק כי הרשות נתונה לפיקוחו של שר התחבורה (סעיף 68(א) לחוק); שר התחבורה ממונה על ביצוע החוק (סעיף 68(ב) לחוק); התכנית והתקציב לפיתוח מסילות הברזל מוגשים לממשלה באמצעות שר התחבורה (סעיף 33 לחוק); התקנות לעניין מסילות הברזל מותקנות על ידי שר התחבורה, והוא קובע את תעריפי דמי הנסיעה ברכבת ואת תנאי ההובלה (סעיפים 56 ו57- לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], התשל"ב1972-). מתצהירו של שר התחבורה למדנו, כי מאז 1997 נטלה הממשלה על עצמה את מימון תקציב הפיתוח של רכבת ישראל, ומאז 1999 גם את תקצוב הגירעון השוטף של הרכבת. כל אלה מצביעים על מעמדו המיוחד של השר כלפי הרשות, ועל העניין המיוחד שיש לו במינויו של המשנה למנהל. שלושת הגורמים המשתתפים בהליך המינוי - מנהל הרשות, המועצה ושר התחבורה - מפעילים סמכויות סטטוטוריות; כל אחד מהם פועל כנאמן הציבור (ראו בג"ץ 932/99 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' יו"ר הוועדה לביקורת מינויים, פ"ד נג(3) 769, 786-791). אין סמכותו של האחד משחררת את האחר מכובד אחריותו. כל אחד מהשלושה - מנהל הרשות, המועצה ושר התחבורה - וסמכותו שלו; כל אחד מהשלושה ואחריותו שלו. נפנה לראשון ממפעילי הסמכות, הוא מנהל הרשות. 6. על פי הוראת החוק, תהליך בחירתו של המשנה למנהל הרשות מתחיל בהמלצתו של מנהל הרשות. עליו לבחון מועמדים שונים - לרבות את מי שכיהן בתפקיד המשנה עד כה - ולבחור מתוכם אותו מועמד עליו ימליץ בפני המועצה. מהם השיקולים שעל מנהל הרשות לקחתם בחשבון? התשובה הינה, כי עליו להעמיד לנגד עיניו את טובתה של הרשות ואת טובתו של ציבור המשתמשים בשירותי הרשות. עליו לבחור במועמד אשר יותר מכל מועמד אחר יקדם את ענייניה של הרשות ויבטיח בצורה הראויה ביותר את הגשמת תפקידיה. עליו להימנע מכל שיקול זר - פוליטי או אחר. אך טבעי הוא, כי עליו לשקול אם יש מקום להאריך את כהונתו של המשנה המכהן או שמא יש לבחור במועמד חדש. אכן, אם המשנה המכהן הוא המועמד הטוב ביותר, אין להימנע מלהמליץ עליו רק משום שמבקשים להכניס "דם חדש" למערכת; ואם המועמד הטוב ביותר הוא איש חדש, אין להימנע מלהמליץ עליו רק משום שאין רוצים לפגוע במשנה המכהן. המשכיות הכהונה הוא שיקול שיש לקחתו בחשבון. עם זאת, אין זה שיקול מכריע. בדומה, רענון בכהונה הוא שיקול שיש לקחתו בחשבון, אך גם הוא לא יכול להיות שיקול מכריע. ההכרעה צריכה לפעול על פי האיזון הכולל של השיקולים, כאשר טובתה של הרשות מונחת לנגד עיניו של מנהל הרשות. אכן, מנהל הרשות הוא עובד ציבור. בהמליצו בפני המועצה על מועמד לכהונת משנה, הוא מפעיל סמכות שלטונית. עליו לעשות כן על פי כללי המשפט המינהלי. עליו לפעול בהגינות, בסבירות, ביושר ובתום לב; עליו לשקול שיקולים עניינים בלבד. עליו להעמיד לנגד עיניו את טובתה של הרשות. עליו להימנע משיקולים פוליטיים-מפלגתיים. יפים לענייננו דבריו הבאים של המשנה לנשיא, השופט אלון, בציינו: "רשות ציבורית, הממנה עובד בשירות הציבור, פועלת כנאמן הציבור. וכלל גדול בידינו, שנאמנות זו צריך שתופעל בהגינות, ללא שיקולים זרים ולטובת הציבור, שמכוחו ולמענו מסורה סמכות המינוי בידי הרשות הממנה... כאשר איש ציבור ממנה עובד בשירות הציבור על פי שיקולים זרים של אינטרסים פוליטיים מפלגתיים, מינוי כזה פסול הוא, ויש בו משום מעילה באמון של הציבור שהסמיך את הרשות הממנה" (בג"ץ 4566/90 דקל נ' שר האוצר, פ"ד מה(1) 33, 35; להלן - פרשת דקל: ההדגשה במקור; ראו גם בג"ץ 154/98 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' מדינת ישראל, פ"ד נב(5) 111). דברים אלה נאמרו לעניין חברה ממשלתית. הם חלים גם לעניין מינויים בתאגיד ציבורי (השוו י' זמיר, הסמכות המינהלית 393, 400 (כרך א', 1996)). אף התאגיד הציבורי - כגון, רשות השידור, רשות הדואר, רשות העתיקות - פועל בשירות הציבור; בעלי הסמכות בו הם משרתי הציבור. עליהם לפעול על פי הערכים והעקרונות המדריכים את פעולתם של משרתי הציבור. 7. עד כמה צריך מנהל הרשות להתחשב בעמדתו של שר התחבורה? לדעתי התשובה היא זו: על מנהל הרשות להפעיל שיקול דעת עצמאי. השאלה שלפניו אינה "את מי מבקש השר למנות". השאלה שלפניו הינה "מיהו המועמד הראוי ביותר". אל-לו למנהל הרשות לבטל דעתו מפני דעת השר. המלצתו של מנהל הרשות לחוד ואישור השר לחוד. אכן, החוק קבע תהליך מינוי של המשנה למנהל הרשות המורכב משלושה מוקדי הכרעה: מנהל הרשות, המועצה והשר. כל אחד ושיקוליו שלו; כל אחד ואחריותו שלו. אל-לו - למנהל - לשחרר את המועצה והשר מהאחריות המוטלת עליהם; אל-לו לשבש את הסדר שקבע החוק, המעמיד את אישור השר בסוף התהליך ולא בראשיתו. על כן ימליץ המנהל על מועמד הנראה בעיניו - מתוך ראיית התמונה הכוללת - כמועמד ראוי, גם אם השר הביע את דעתו כי לא יאשר מועמד זה. בכך ימלא מנהל הרשות את אחריותו שלו, ואילו השר ישא באחריות להחלטתו שלא לאשר את המינוי. יצויין, כי הסתמכו בפנינו על בג"ץ 20/50 מיכלין נ' שר הבריאות, פ"ד ד' 319, ועל הביקורת שנמתחה על פסק דין זה. לדעתי אין לפרשה זו תחולה בענייננו. הלכת מיכלין והביקורת עליה סובבים סביב יחסי הכפיפות או העצמאות שבין רשות מוסמכת הפועלת בגדרי המדינה והממונים עליה. יחסים אלה אינם קיימים בין שר התחבורה לבין מנהל הרשות. הרשות היא תאגיד ציבורי. היא מהווה אישיות משפטית הפועלת מחוץ לאישיות המשפטית של המדינה. עם כל סמכויות הפיקוח שיש לשר התחבורה על הרשות, אין בינו לבין הרשות והאורגנים שלה יחסי כפיפות. אכן, גם מבקריה של הלכת מיכלין מכירים בצורך לקיים את עצמאותה של רשות מוסמכת כלפי "גורמים חיצוניים" (זמיר, שם, עמ' 620). חרף כוחו של שר התחבורה כלפי הרשות, אין הוא גורם "פנימי" ברשות. הוא גורם "חיצוני" אשר לו השפעה רבה על פעילות הרשות. עם זאת, אין בכך כדי לשלול את עצמאותה של הרשות ושל האורגנים שלה כלפי שר התחבורה. כך, למשל, אין שר התחבורה רשאי ליטול לעצמו את סמכויותיה של הרשות או האורגנים שלה (לחשיבותו של שיקול זה ראו בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4), 1, 156). אכן, הרשות והאורגנים שלה עצמאיים כלפי שר התחבורה. עם זאת, אין עצמאות זו שוללת את כוחותיו של השר כלפי הרשות, ואת משקלה הניכר של עמדתו באשר למינויים ברשות. 8. מכאן לא נובע, כי יחסו של השר למועמדים השונים, ובהם המשנה למנהל המבקש להאריך את תקופת כהונתו, אינו שיקול רלבנטי. טובתה של הרשות - אותה צריך מנהל הרשות להעמיד לנגד עיניו - כוללת בחירת משנה למנהל אשר יוכל באופן הטוב ביותר לקיים יחסי עבודה ראויים בגדרה של הרשות פנימה. על כן, יחסי העבודה של המשנה עם המנהל מזה ועם עובדי הרשות מזה הם גורם שיש לקחתו בחשבון. בדומה, יכולתו של המשנה לקיים יחסי עבודה תקינים עם גורמי החוץ עימם באה הרשות במגע, הוא שיקול שיש להתחשב בו. במסגרת זו יש להתחשב ביחסים העתידיים בין המשנה למנהל לבין הגורמים הממשלתיים עימם באה הרשות במגע, לרבות השרים העומדים בראש המשרדים הממשלתיים הקשורים לעבודת הרשות. נמצא, כי טובתה של הרשות מחייבת, כי מנהל הרשות יתחשב בגדר שיקוליו לעניין ההמלצה על מועמד כמשנה במערכת היחסים העתידה להתקיים בין המשנה לבין אלה עימם הוא עתיד להימצא בקשרי עבודה, ובנכונותם של אלה לשתף עימו פעולה ובמרכזם השר הממונה (ראו בג"ץ 953/87 פורז נ' ראש עירית תל-אביב-יפו, פ"ד מב(2) 309, 326; ראו גם בג"ץ 1607/94 לשכה אחרת נ' שר החוץ (לא פורסם)). עמד על כך המשנה לנשיא אלון, בציינו: "דעתם של השרים הנוגעים בדבר היא דעתם של אלה אשר החוק הטיל עליהם אחריות בקשר לחברה שבתחום אחריותם, והיא משקפת את דעתה של בעלת העניין העיקרית בחברה - המדינה. אין על כן כל פסול בכך שדעתם העניינית של השרים באשר לנושאים בתפקיד המפתח תובא לידיעת חברי הדירקטוריון, בטרם בחירת היושב-ראש. כל עוד אין בכך כדי להביא לפגיעה בשיקול דעתם העצמאי של הדירקטורים באשר לבחירת היושב-ראש. אמנם כן, לדעתם של השרים הנוגעים בדבר עשויה להיות השפעה על שיקול דעתם של חברי הדירקטוריון, אך אין לראות בכך השפעה פסולה, כל עוד הפעילו הדירקטורים, בסופו של דבר, את שיקול דעתם העצמאי בקבלת החלטתם" (פרשת דקל, עמ' 42. ההדגשות במקור). על כן רשאי מנהל הרשות להיוועץ עם הגורמים השונים להם עניין בזהותו של המשנה. במסגרת זו על המנהל לשמוע את עמדתם של יושב-ראש המועצה ושל שר התחבורה. היוועצות זו לא רק שאין בה כל פגם, אלא שחשובה היא לבחירתו של המועמד הטוב ביותר. 9. עדיין קמה ועומדת השאלה, מהו המשקל שיש להעניק לעמדתו של השר בגדרי שיקול דעתו של מנהל הרשות? בוודאי שאין זה יכול להיות שיקול מכריע. מתן משקל כה כבד לעמדת השר ישבש את המבנה הסטטוטורי של תהליך המינוי. הוא יעמוד בניגוד למבנה החוק המעניק לשר סמכות מפורשת לאשר או שלא לאשר את החלטת המועצה, ובכך יוצר מסלול פורמלי ועצמאי במסגרתו צריך השר להביע את עמדתו שלו. עם זאת, גם אם עמדתו של השר אינה מכרעת, היא מהווה שיקול שיש להתחשב בו. משקלו של שיקול זה משתנה ממינוי למינוי (ראו זמיר, שם, עמ' 403). אכן, ככל שעל פי הוראות החוק מידת הפיקוח של השר על הנעשה בתאגיד הציבורי גדולה יותר, כן גדל המשקל של עמדתו ביחס למינוי נושאי משרה בתאגיד. באשר לרשות ולשר התחבורה, קיים קשר הדוק בין השר ומשרדו לבין ניהולה של רכבת ישראל. לשר השפעה רבה על הנעשה ברשות בכלל, ובניהול הרכבת בפרט (ראו זמיר, שם, עמ' 403). על רקע קשר זה, ראוי הוא כי לעמדת השר יינתן משקל ניכר. אין להתפלא איפוא על כך שהעותר עצמו פנה לשר התחבורה וביקש לשכנעו בעניין המשך כהונתו. עם זאת, אין לראות בעמדת השר עניין מכריע. אכן, גם אם מטעמיו שלו יאשר השר את החלטת המועצה, עדיין עומד בעינו השיקול הרלבנטי באשר ליחסי העבודה הראויים בין המשנה לבין השר ומשרדו. אם קיים מידע לפיו יחסים אלה יהיו משובשים ויפגעו בטובת הרשות, יש לקחת מידע זה בחשבון. ודוק: עמדת השר היא רלבנטית, ויש להעניק לה משקל ראוי, רק אם שיקוליו של השר הם כדין. על כן, אם ביסוד עמדתו השלילית של השר למועמד פלוני עומדים שיקולים פסולים - כגון "שיקולים זרים של אינטרסים פוליטיים-מפלגתיים" (כלשונו של המשנה לנשיא אלון בפרשת דקל, עמ' 35) - אל-לו למנהל הרשות להעניק לשיקול פסול זה כל משקל. יעמוד המנהל על טוהר שיקוליו הוא, ואל יאפשר לשר להשיג בעקיפין (באמצעות השפעה על שיקוליו של המנהל) את שאינו מוסמך להשיג במישרין (על ידי סירוב שלא כדין לאשר החלטת המועצה). 10. ומהם שיקוליה של המועצה? עקרונית הם דומים לשיקוליו של מנהל הרשות. הלה בוחר בין המועמדים השונים את המועמד הנראה לו כראוי ביותר. ואילו המועצה צריכה להחליט אם מועמד זה נראה לה כראוי ביותר. כשם שהמנהל עצמאי בהמלצתו, כך עצמאית המועצה בהחלטה; כשם שהמנהל צריך להעמיד לנגד עיניו את טובתה של הרשות, כך צריכה גם המועצה להעמיד לנגד עיניה את טובתה של הרשות; כשם שאל-לו למנהל לבטל דעתו מפני דעת השר, כך אל-לה למועצה לבטל דעתה מפני דעת השר; וכשם שהמנהל צריך להתחשב בעמדתו של השר ולהעניק לה משקל ניכר, כך צריכה המועצה להתחשב בעמדתו של השר ולהעניק לה משקל ניכר; וכשם שאסור לו למנהל להתחשב בשיקולים זרים - פוליטיים-מפלגתיים או אחרים - כך אסור גם למועצה להתחשב בשיקולים אלה. אכן, חברי המועצה הם נאמנים של הציבור. עליהם לבחור באותו מועמד אשר לדעתם יקדם את ענייני הרשות ויבטיח בצורה הטובה ביותר את הגשמת תפקידיה. העובדה שמנהל הרשות שקל ובדק כראוי על מי ימליץ, אינה משחררת את חברי המועצה מלשקול באופן עצמאי את שיקוליהם הם. ואם באיזון הכולל המלצתו של מנהל הרשות אינה נראית להם, עליהם לסרב לה, גם אם המלצה זו ראויה היא בעיני המנהל או בעיני השר. במצב דברים זה יהא על מנהל הרשות לשוב ולהציע למועצה מועמד חדש. 11. הגורם השלישי והאחרון בתהליך המינוי של משנה למנהל הוא שר התחבורה. בפניו מובאת החלטתה של המועצה, בעניין מינויו של המשנה למנהל, המכהן גם כמנהל כללי של מסילות הברזל. עליו להחליט אם לאשר את המינוי או לדחותו. עליו לשקול את טובתה של הרשות (בג"ץ 6458/96 מוחמד אבו-קרינאת נ' שר הפנים, פ"ד נב(2) 132, 138). עליו למנות את המועמד המתאים ביותר. אסור לו למנות אדם לא מתאים - או להימנע ממינויו של אדם מתאים - אך משום דעותיו הפוליטיות. מכריעים הכישורים המקצועיים ולא הקשרים הפוליטיים (ראו זמיר, "מינויים פוליטיים", משפטים כ 19 (תש"ן), וכן דיון מח3-168/ אלפריח - רוטנברג, פד"ע יט 515, 528). בגדר שיקוליו על השר להשתכנע כי המועמד ניחן בכישורים הדרושים להגשמת תפקידו. על השר להשתכנע כי המועמד שהמועצה בחרה בו יוכל להגשים את תפקידו בצורה הטובה ביותר. לשם כך רשאי הוא להיוועץ עם גורמים שונים - בתוך הרשות ומחוצה לה - המכירים את כישוריו של המועמד. הוא רשאי לראיין את המועמד. הוא רשאי להציע מועמדים משלו. הוא רשאי לגלות את דעתו מי עדיף מבחינתו שלו. מן הכלל אל הפרט 12. האם פעל מנהל הרשות כדין בעניין נשוא עתירה זו? הוא נועד עם המשנה המכהן ושמע את דעתו; הוא שוחח עם שר התחבורה ושמע את עמדתו; הוא הקים ועדה לאיתור מועמדים; הוא ראיין מועמדים שונים. כל אלה הן פעולות ראויות, שלא נפל בהן כל פגם. כן לא מצאנו כל פגם בעמדתו של המנהל, כי המשיב מס' 5 (מר שניר) ראוי לדעתו לכהן כמשנה למנהל. גדר הספיקות הוא במשקל שהמנהל נתן לעמדת השר השוללת את מינויו של העותר. בעניין זה עולה מהחומר שהונח בפנינו, כי ברגע ששר התחבורה הודיע למנהל כי הוא מתנגד להארכת מינויו של העותר לתקופת כהונה נוספת, נפלה מועמדותו של זה. המנהל לא הפעיל כל שיקול דעת עצמאי בעניין זה. הוא לא שקל, אם חרף התנגדותו של השר, ראוי הוא להמליץ בפני המועצה על מועמדותו של העותר - אם כמועמד יחיד (העדיף על המשיב מס' 5) ואם בצד המלצתו על המשיב מס' 5. מסקנה זו עולה יפה ממכתבו של המנהל אל חברי המועצה. במכתב זה (המובא בפסקה 2 לעיל) ציין המנהל כי "לאור הודעת שר התחבורה כי לא יאשר חידוש כהונת מר עוזני, נבדקה מועמדותם של 12 מועמדים...". השר קבע את עמדתו - ומנהל הרשות לא יסף עוד. זאת ועוד: בתצהיר שהגיש לבית משפט זה (במסגרת הודעה מטעם פרקליטות המדינה) ציין המנהל כי: "מיום שהודיע השר כי אין בכוונתו להאריך כהונתו של המשיב מס' 5 (הוא העותר - א.ב.) הוחל בפעולות לאיתור ומיון מועמדים לתפקיד". עולה בבירור, מנתונים אלה, כי משהחליט שר התחבורה, כי לא יאשר את מינויו של העותר, נפלה מאליה מועמדותו של העותר. את גישתו זו הצדיק המנהל בפנינו במעורבות ההולכת וגוברת של שר התחבורה בענייני רכבת ישראל, מימון תקציבה, תכניות הפיתוח שלה, קביעת מדיניותה ופיקוח על פעולותיה. הודגש בפנינו, כי מזה שנים עובד המשנה ישירות מול משרד התחבורה, שלא באמצעות הנהלת הרשות. יש בכל אלה כדי להצדיק מתן משקל ניכר לעמדת השר במסגרת שיקוליו של המנהל. אין בכל אלה כדי להצדיק השתחררות המנהל מחובתו להפעיל שיקול דעת עצמאי. ואם המנהל אינו מכיר מספיק את מהות תפקידו של המנהל הכללי של מסילות הברזל בכלל ואת תיפקודו של העותר בפרט, עליו להקדיש זמן ללימוד הסוגיות, בטרם יחליט על המועמד עליו ימליץ בפני המועצה. 13. הנה כי כן, נפל פגם בהחלטתו של המנהל. פגם זה אינו בהעדפה שנתן למשיב מס' 5, אלא בכך שלא שקל באופן עצמאי את מועמדותו של העותר, ולא הישווה בינה לבין מועמדותו של המשיב מס' 5. אכן, תחת התחשבות בעמדת השר כאחד הנתונים מתוך מכלול שלם, הוא העניק לעמדת השר משקל מכריע. הוא התייחס לעמדתו השלילית של השר כאל תנאי סף אותו לא עבר העותר. בכך הוא ביטל את שיקול דעתו שלו כנגד שיקול דעת השר; בכך הוא שלל את עצמאות שיקול דעתו; בכך הוא שיבש את התהליך המשולש שקבע החוק למינויו של המשנה. אין מנוס, איפוא, מביטול החלטתו של המנהל. עליו לשקול העניין מחדש. עליו לעשות כן בלב פתוח. עליו לשקול את מועמדותו של העותר באותו אופן בו הוא שקל את מועמדותם של המועמדים האחרים. על כן, עליו לקבל מידע על תיפקודו של העותר. עליו לבחון מהימנותו של מידע זה. עליו להתעניין בעמדת הגורמים השונים עימם קשור המשנה בעבודתו ברשות. עליו לשקול את עמדתו של שר התחבורה. אין עמדתו של השר מכרעת, אך יש לה, ללא כל ספק, משקל ניכר. לאחר כל אלה יחליט, באם להמליץ על העותר כמועמד לכהונה נוספת של משנה או שמא ימליץ על מועמד אחר. 14. חלק ניכר מהעתירה ומהתשובות לה הוקדשו לשיקוליו של שר התחבורה. העותר טען בפנינו כי שיקולים אלה מבוססים על טעמים פוליטיים פסולים. שר התחבורה טען בפנינו כי שיקוליו הם ענייניים ואין בהם כל גוון פוליטי. העותר הציג בפנינו את הצלחותיו הרבות בניהול הרכבת ובקידום ענייניה. השר הציג בפנינו את כשלונותיו של העותר, את סגנונו הבוטה והארוגנטי, ואת התלונות הרבות שקיבל על תיפקודו של העותר. לא ננקוט עמדה בכל אלה. הם יובאו בוודאי בפני המנהל וייבדקו על ידו. נציין רק זאת, כי לא שוכנענו כי המניע אשר עמד ביסוד עמדתו של שר התחבורה לשלול את מועמדותו של העותר ולהעדיף על פניה את מועמדותו של המשיב מס' 5 (מר שניר) הוא מניע פוליטי. נחה דעתנו כי עמדתו של השר היא עניינית, וכי שיקוליו נעוצים בתפישתו שלו את טובתה של הרשות. המנהל רשאי, איפוא, להתחשב בשיקוליו של השר ולהעניק להם משקל ניכר, תוך שעליו להימנע מלתת להם את המשקל המכריע שנתן להם בעבר. התוצאה היא כי אנו עושים את הצו-על-תנאי למוחלט, במובן זה שהחלטתו של מנהל הרשות (המשיב מס' 3) להמליץ בפני הרשות על המשיב מס' 5 (מר י' שניר) מתבטלת. העניין חוזר למשיב מס' 3 אשר יחליט על המועמד (או המועמדים) עליהם ימליץ בפני המועצה לתפקיד המשנה למנהל הרשות והמנהל הכללי של מסילות הברזל. ה נ ש י א השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: 1. אני מצטרפת למסקנתו של חברי, הנשיא ברק, כי יש להפוך את הצו על תנאי למוחלט ולהחזיר את הענין למשיב 3 כדי שיחליט על המועמד או המועמדים עליהם ימליץ בפני המועצה לתפקיד המישנה למנהל הרשות והמנהל הכללי של מסילות הברזל. כן אני מסכימה לניתוח סעיף 17א(ד) לחוק באשר לסדר הפעולות שנקבע לענין הארכת כהונה של המישנה למנהל ולעיקרי השיקולים הענייניים הצריכים להנחות את הגורמים המופקדים על בחינת נושא זה, על כל שלביו. אבקש, עם זאת, להסתייג מאמות המידה המוצעות ככל שהן נוגעות למעורבות אפשרית של שר התחבורה בהליך הבחינה של הארכת המינוי בשלביו הראשונים וקודם לשלב שהוא נדרש להחליט אם יאשר את הארכת המינוי או יסרב לכך. 2. בפסק דינו של הנשיא הוסבר כי במסגרת שיקול הדעת העצמאי שעל מנהל הרשות להפעיל בהקשר להמלצתו בענין המינוי הוא רשאי להתחשב, בין היתר, בעמדת שר התחבורה, כמו גם בעמדת גורמים ממשלתיים אחרים, למשל, ביחס למערכת היחסים הצפויה בין בעל המינוי המיועד לבין אלה שעימם הוא עתיד להימצא בקשרי עבודה, לרבות השר הממונה; אלא שיש ליתן לכך את המשקל הראוי במסגרת כלל השיקולים שעל המנהל לשקול. מאחר שבין הרשות לשר התחבורה קשר הדוק, ומאחר שלשר השפעה רבה על הנעשה ברשות, ראוי הוא כי לעמדתו ינתן משקל ניכר, אף כי לא משקל מכריע, והוא - כל עוד שיקולו של השר הוא כדין ואינו נגוע בפסול. כלל דומה צריך לחול גם ביחס לשיקוליה של הרשות, אשר צריכה גם היא להתחשב בעמדת השר ולייחס לה משקל ניכר, כאמור. 3. נראה לי כי פרשנות ההסדר בחוק והמדיניות הראויה שוללים את מעורבותו של שר התחבורה בהליך המינוי - בין מכח יוזמתו שלו ובין מכח פנייה אליו על ידי המנהל או מועצת הרשות - קודם שהגיע השלב בו נדרש אישורו למינוי. באותה מידה, אין זה נכון וראוי כי המנהל יפנה למועצה קודם שגיבש דעתו אם להמליץ על הארכת המינוי כדי לבחון את סיכויי המינוי להתקבל על ידה. וכך, אין גם מקום שמועצת הרשות תפנה, קודם להחלטתה בדבר המינוי לברר את עמדתו העתידית של השר אם וכאשר יתבקש אישורו למינוי. כל שלב בסדר הפעולות בהליך המינוי צריך להישמר בנפרד מהשלב הבא אחריו ולהתבצע על טוהרת שיקול הדעת של הגורם המוסמך המופקד עליו, ואין מקום להיפוכו של סדר השלבים, של הקדמת המאוחר למוקדם, או של עירובו של גורם מוסמך המופקד על שלב מתקדם בהליך המינוי בשלב הקודם לו בסדר הדברים. אין זה מקרי שסעיף 17א(ד) לחוק קבע הסדר תלת-שלבי לבחינת נושא הארכת מינוי המישנה למנהל. ההסדר ביקש להשיג תכלית שלה כמה פנים: ראשית - עמידה על כך ששיקולי הארכת המינוי ייעשו מתוך בחינת טובתה של הרשות שלקידומה ראוי למנות את המועמד בעל הכשירויות הטובות ביותר. שנית - למנוע עירובם של שיקולים לא ענייניים בהליך המינוי, ובתוכם שיקולים פוליטיים. בהליך הארכת המינוי התלת-שלבי, לכל גורם תפקיד וסמכות משלו: מנהל הרשות אמור לשקול אם להמליץ על הארכת כהונת המישנה, ויוזמתו פותחת את התהליך. שיקוליו בהארכת המינוי בנויים בדרך כלל מהיכרות קרובה ועבודה שוטפת, יומיומית עם המועמד. הוא הגורם הסמוך ביותר למועמד להארכה, והוא המכיר מקרוב את כישוריו המקצועיים והאישיים. שניה בסדר הפעולות היא מועצת הרשות, המהווה אורגן של הרשות והיא בוחנת את הארכת המינוי כאשר המלצת מנהל הרשות לפניה. להמלצה זו יש משקל בשיקולי המועצה, והיא אמורה לבחון את התאמת המועמד בראיית שיקולי טובתה של הרשות כמי שמצויה בפרטי צרכיה ומדיניותה. עמדתם של המנהל ושל מועצת הרשות להאריך מינוי מוגשת לשר התחבורה. לעמדתם, כאורגנים של הרשות, יש משקל נכבד בשיקולי השר אם לאשר או לסרב לאשר את הארכת המינוי. מעבר לכך, וכגורם המופקד על הפיקוח הכללי של הרשות, אמור השר לשקול את טובתה של הרשות וצרכיה מתוך ראייה מערכתית כוללת של גורם חיצוני לרשות. וכך, לכל שלב בתהליך המינוי מקומו השמור לו, ועל כל בעל סמכות לשקול את שיקוליו בעיתוי שיועד לו בחוק. 4. החשיבות שבשמירת סדר הפעולות - המלצת מנהל, החלטת מועצת הרשות ואישור השר - אינה טכנית בלבד. היא אמורה להבטיח את עצמאות שיקול הדעת ונקיון הדעת של כל גורם מוסמך בתהליך בתחום הנתון להחלטתו ובעיתוי שנועד לה. שמירה על סדר פעולות כאמור אינה מתיישבת, לדעתי, עם מעורבות של גורם מאוחר בסדר הפעולות בשלב הקודם לו בתהליך. כך, מעורבות השר, בין ביוזמתו ובין עקב פנייה אליו בשלב בו נדרש המנהל להחליט אם להמליץ על הארכת מינוי, או בשלב בו מתבקשת המועצה להחליט על דבר המינוי, אינה עולה בקנה אחד עם ההסדר ואינה ראויה. באותה מידה, מעורבות המועצה בדרך פורמלית או בלתי פורמלית בשלב בו נדרש המנהל לקבוע את עמדתו גם היא איננה במקומה. על סדר הפעולות להישמר בלא טשטוש תחומים, זאת מהבחינות העיקריות הבאות: ראשית - גורם מוסמך, שסמכותו יועדה לסוף התהליך המעורב בשלב מוקדם של התהליך עלול להשפיע על שיקול דעתו העצמאי של הגורם המוסמך בשלב הראשון, במיוחד כאשר מדובר במעורבות המבקשת לשלול את הארכת המינוי. קיים חשש כי אם יביע השר כבר בשלב הראשון את עמדתו כי המועמד אינו מתאים ואין הוא מתכוון לאשרו, עלול הוא בכך להניא את המנהל ממתן המלצה בדבר הארכת המינוי גם מקום שהיה עושה כן אלמלא המעורבות האמורה. אם יניח המנהל כי גם אם ימליץ בפני המועצה על המינוי והמלצתו תאושר על ידיה השר ממילא לא יתן את אישורו, עלול התהליך להיות מסוכל כבר בראשיתו בבחינת "ברכה לבטלה", בלא שמוצו שלביו השונים, ובלא שבעלי הסמכות הפעילו את שיקולם העצמאי. הדבר עלול להשפיע כך גם על שיקולי המועצה. הגבולות בין התחשבות בדעת השר לבין סיכול שיקול הדעת העצמאי של הגורם המוסמך הוא דק. עמד על כך י. זמיר בספרו הסמכות המינהלית, כרך א', עמ' 407-8: "הרבה גורמים שאינם כתובים עלי ספר משפיעים על מידת הכפיפות של התאגיד לשר. הרבה תלוי באישיותו של השר ובנחישות הרצון שלו להשפיע על מהלך העניינים בתאגיד ולעומת זאת הרבה תלוי גם בהרכב האישי של מוסדות התאגיד ובמידת התלות האישית שלהם בשר. ...הרבה דרכים, שאין להן ביטוי בספר החוקים, פתוחות בפני השר, שרצונו בכך, כדי שההצעות היוצאות מן השר אל התאגיד יהיו הצעות שאי אפשר לסרב להן. ...לא פעם המסגרת שנקבעה בחוק הינה מעורפלת וגמישה במידה המאפשרת לשר להרחיק לכת אולי מעבר לכוונת החוק, ועם זאת, למראית עין, לא לחרוג מן המסגרת. ...ההערכה היא שלא פעם המעורבות של זרים בניהול השוטף של תאגידים ציבוריים, במיוחד תאגידים הנראים לשר חשובים, רבה ועמוקה יותר, אולי אפילו הרבה יותר מכפי שניתן להסיק מהחוק. המרחק בין פיקוח כללי לבין שליטה כללית עשוי להיות קצר" (עמ' 407-408). ראה גם דבריו של השופט זמיר בבג"צ 7157/95 נאוה ארד נ' יו"ר הכנסת ואח', פ"ד נ(1) 573, בעמ' 607 ואילך). הסיכונים עליהם מדבר השופט זמיר קיימים גם בענייננו. חשוב, אפוא, לקבוע אמת-מידה אשר תבטיח, במידת האפשר, מפני סיכול הפעלת סמכותו של הגורם המוסמך על ידי הבא אחריו בסדר הפעולות בהליך המינוי. שנית - ההסדר התלת-שלבי של הליך המינוי מניח כי כל גורם מוסמך מייחס משקל נאות לעמדת הגורם שקדם לו. כך, המועצה מייחסת משקל לעמדת המנהל והשר אמור לייחס משקל לעמדות המועצה והמנהל. כל עוד לא הובאו בפניו עמדות אלה שיקולו של הגורם המוסמך בשלב הסופי אינו יכול להבשיל ולהתגבש, ובמיוחד כך כאשר מדובר בהארכת מינוי של בעל כהונה שיש מאחוריו שנות נסיון בתפקיד, ואשר לצורך הערכת כישוריו חשוב להביא בחשבון את עמדת האורגנים של הגוף שלצרכיו נשקל המינוי. מכאן, שעל השר להמתין ולקבל את עמדת הגורמים המוסמכים מטעמה של הרשות ולשקול אותה במכלול שיקוליו, ולא לתת ביטוי לעמדתו הראשונית קודם לכך. שלישית - השמירה על ההפרדה בין שלבי הליך המינוי עשויה לתרום לחיזוק הפיקוח על ענייניות שיקולו של השר בסופו של התהליך וניתוקו מגורמים זרים ופוליטיים. המלצה חיובית להארכת מינוי על ידי המנהל ואישור המינוי על ידי המועצה יוצרים כלפי השר תשתית בעלת משקל שאין להתעלם ממנה. בנסיבות כאלה סירוב השר לאשר מינוי, אם ניתן חלילה מטעמים בלתי ענייניים, נחשף לביקורת ציבורית ומשפטית באורח טבעי יותר מאשר מקום ששלבי הליך המינוי נטמעים אלה באלה. 5. נראה לי, אפוא, כי השמירה על סדר הפעולות בהליך המינוי הינה חיונית להבטחת עצמאות שיקול הדעת של הגורמים המוסמכים השונים וליצירת מסגרת עניינית של פעולה, ללא מעורבות המאוחר במוקדם, העלולה לטשטש ולערפל את סדר הדברים הנכון. ביצירת חיתוך חד בין שלב לשלב במינוי יש גם כדי לחזק את המגמה להגן בפני שיקולים זרים בהליך המינוי, ובתוכם שיקולים פוליטיים. הדבר מחייב כי הגורם המוסמך בשלב מתקדם של ההליך יימנע ממעורבות כלשהי בשיקולו של הגורם המופקד על השלב הקודם לו בהליך. כל חוליה תפעל באורח עצמאי בלא תלות בעמדתה של החוליה הבאה וכך, כל גורם בשרשרת יפעל במידת האפשר כשהוא משוחרר מהשפעת הגורם הבא אחריו בתהליך המינוי. בכפוף להערות אלה, אני מצטרפת לפסק דינו של הנשיא. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא א' ברק. תחבורה