פסק דין השתלשלות עניינים העותרים הם בעלי זכויות חכירה של דירה בקומה העליונה של בית משותף ברחוב גבע 16 בגבעתיים. חשקה נפשם בהפיכת גג הבית המשותף, מעל דירתם, לגג רעפים משופע, על מנת שניתן יהיה לנצל את החלל שמתחתיו כ"עליית גג". על הבנייה הזאת חלה תכנית מתאר מקומית גב' -353/ד' בנייה על גגות (להלן: "התוכנית"). התוכנית מתירה, בעיקרון, בניית גג משופע, אך מסייגת את הדבר כך: אם בתוכנית בניין עיר החלה על המקום, אין הוראה מפורשת לגבי עיצוב גגות, תותר בניית גג משופע באישור הועדה המקומית ובתנאי שמהנדס העיר שוכנע כי קיימת הצדקה לכך, על מנת להתאים את הגג לבניינים קיימים ברחוב או בסביבה. [ההדגשות שלי. להלן, לפי העניין: "אישור הועדה המקומית" ו"הסכמת מהנדס העיר" או "תנאי ההסכמה"] במרץ 2000 פתחו העותרים בהליכים לקבלת היתר לבניית גג משופע. הם פנו לוועדה המקומית לתכנון ובנייה (להלן: "הוועדה המקומית") אך נתקלו בהתנגדות שכנים שונים וכן בהתנגדות מהנדס העיר. חרף ההתנגדויות החליטה הוועדה המקומית לקבל את בקשתם (24.7.00). מי מן המתנגדים להתרת הבנייה הגיש ערר לוועדת הערר לתכנון ובניה מחוז תל אביב (להלן: "וועדת הערר"). וועדת הערר קבלה את הערר (12.10.00). אחד הטעמים ששימשו בידה נעוץ בעובדה שמהנדס העיר התנגד להתיר את הבנייה. כיון שלפי הוראות התוכנית מהווה הסכמת מהנדס העיר תנאי לאישור הבנייה בידי הועדה המקומית, סברה וועדת הערר שפשיטא שבהעדר הסכמה של המהנדס התנאי אינו מתקיים ולא ניתן להתיר את הבנייה (אלא בהליך של "הקלה" שבאמצעותו יכולה הוועדה המקומית להרשות בנייה בסטייה מהוראות תוכנית). כיוון שוועדת הערר מצאה פגמים תכנוניים נוספים בבקשת ההיתר, ערכו העותרים שינוי בתוכנית הבנייה שלהם והציגוה לעיון גורמי התכנון השונים כדי "למשש את הדופק" אצלם. מסתבר כי היו גורמים שראו את בקשת העותרים באור חיובי (כגון, אדריכל העיר) אולם מהנדס העיר נותר עיקש בדעתו ולפיה אין להתיר שינוי הגג לגג משופע משום שהדבר אינו הולם את תצורת הגג של רוב הבניינים ברחוב (או בצד הרחוב שבו ממקום הבניין שבו גרים העותרים). העותרים חששו לפנות אל הוועדה המקומית; שמא זו תסמיך החלטתה על השקפת וועדת הערר ותאמר להם שידיה כבולות לנוכח התנגדות מהנדס העיר. העותרים לא ראו טעם גם בנקיטת הליך שיוליך את דרכם אל ועדת הערר, שכן זו כבר הביעה דעתה בנדון זה. על כן נמנו וגמרו בדעתם להגיש את העתירה דנן כשהיא מכוונת נגד מהנדס העירייה. סוגיית העתירה - שלוש השקפות הואיל והתוכנית, כמוה ככל תוכנית, היא בגדר "דין", יש צורך לפרשה על פי כללי פרשנות הדין. השאלה הפרשנית היא מה טיבו של התנאי בדבר הסכמת מהנדס העיר. מה היחס בין תנאי ההסכמה האמור לבין סמכויותיה של ועדת התכנון והבנייה. האם הקנתה התוכנית למהנדס העיר כוח או סמכויות של "רשות תכנון"? או שמא ראוי לפרש את התוכנית באופן שאינו מפרק את הועדה מכוח ההכרעה התכנוני שבידיה? הוצגו בפני שתי השקפות שונות ולצדן השקפה נוספת הפוסחת על שני סעיפים. ההשקפה האחת נובעת מהחלטת ועדת הערר (עו"ד ענת בירן(רקם) - יו"ר; אדר' חיים בן ארי; פנחס גולדשטיין; אלי הללי). השקפה זו מתייחסת למשמעות הלשונית הפשוטה של התוכנית. אכן מבחינה לשונית פשוטה הטקסט של התוכנית משמיע כי הסכמת מהנדס העיר (שהיא, כשלעצמה, אינה אמירת "הן" סתמית, אלא פרי שכנוע מקצועי, המבוסס על אמת מידה תכנונית שהתוכנית קבעה אותה) היא תנאי שבלעדיו לא ייכון כוחה של הוועדה המקומית לאשר בניית גג משופע. וועדת הערר סברה שתנאי זה כמוהו ככל תנאי תכנוני אחר שאפשר לקבוע אותו בתוכנית (כגון: אופי הגג, גובה מינימאלי של הגג, התרת מרפסות או מניעתן, קווי בניין וכיו"ב). על כן סטייה ממנו הוא סטייה מתוכנית והדבר אינו אפשרי אלא אם כן ננקט הליך של "הקלה". ההשקפה השניה היא זו של העותרים. השקפה זו מתייחסת למשמעות המשתמעת של התוכנית. העותרים גורסים את המשמעות המשתמעת משום שלשונו הפשוטה של חלק הטקסט האחד, בדבר תנאי ההסכמה אינה מתיישבת עם חלק הטקסט האחר המניח את הכוח לאשר בניית גג משופע בידי הוועדה המקומית. איך תדמה אישור בידי הוועדה המקומית אם האישור מותנה באישור של גורם אחר? הרי האחרון מאיין את כוחו של הראשון. ובכל זאת, הרי התוכנית נתנה כוח של אישור בניית גג משופע בידי הוועדה, אז איך מותירים תוכן של ממש לכוח זה? הרצון ליישב בין שני חלקי הטקסט משמיענו כי דרישת ההסכמה איננה אלא דרישה לקבל חוות דעת ממהנדס העיר. רק כך, בראיית תנאי ההסכמה כחוות דעת - יהיה משקלה גדול ככל שיהיה - נותר כוח האישור של הוועדה בעל משמעות אפקטיבית. זוהי קריאה בין שיטי הטקסט כדי למנוע תוצאה שאין הדעת סובלת אותה (ראה: א. ברק, פרשנות במשפט, כרך שני, פרשנות החקיקה (תשנ"ד) 111-112). ההשקפה השלישית, תלויה ניד, לא ניד, בין שתי ההשקפות הקודמות. זו הוצגה על ידי בא כוח הועדה המקומית. כאמור לעיל, הועדה המקומית התירה, בתחילה, את הבנייה המבוקשת, אף על פי שמהנדס העיר התנגד לה. מכאן שהוועדה סברה שהכוח בידיה ליתן היתר בנייה, או לסרב לו גם כנגד דעתו של מהנדס העיר. באה וועדת הערר וטפחה לוועדה המקומית על פניה. וועדת הערר היא סמכות תכנונית גבוהה במדרג מן הוועדה המקומית. על כן רואה הוועדה המקומית את עצמה מחויבת על פי הפרשנות של ועדת הערר, אף על פי שפרשנות זו אינה תואמת את השקפת הוועדה המקומית. על כן מבקשת הוועדה המקומית את פסיקת בית המשפט. אם ייצא מלפני בית המשפט פסק דין המקבל את גישת העותרים יהיה פסק כזה לרצון לוועדה המקומית והיא תפעל על פיו. אך הוועדה אינה מתעקשת על פסק כזה. לדידה גם הגישה הפרשנית של וועדת הערר מתקבלת על הדעת והיא נכונה לפעול על פיה. הכרעה בסוגיית העתירה כל שאני מתבקש לעשותו, בעתירה זו, הוא להכריע איזו השקפה פרשנית משקפת נכון יותר את הוראת התוכנית כהוראת דין. אם עניין זה הוא דוגמה לטקסט שיש לו יותר מפירוש סביר אחד, הריהו "מקרה קשה". לכאורה העניין שבפני אינו "מקרה קשה" שכן גישת וועדת הערר נסמכת על משמעות מפורשת של הטקסט ואילו גישת העותרים על משמעותו המשתמעת. אלא שהכלל הפרשני הוא : אין מקום למצוא משמעות לשונית משתמעת מקום שהיא נוגדת את המשמעות הלשונית המפורשת (א. ברק, שם, 112) בכל זאת, לדעתי, אינני בן חורין להימלט מן ההכרעה בין שתי הגישות. אולי מפני שגישת העותרים איננה דווקא של "משמעות משתמעת". בא כוח העותרים אומר - ואני סבור שהוא צודק בדברו - שמתקיימת סתירה פנימית בין שני חלקי הטקסט, על פי משמעותם המפורשת. על כן, כדי לפתור את הסתירה יש לבדוק את המשמעות הלשונית המשתמעת מן הטקסט. שוב ניתן לעגן את הדבר בדבריו של נשיא בית המשפט העליון בחיבורו פרשנות במשפט: משמעות לשונית משתמעת נגזרת מהמשמעות הלשונית המפורשת (שם, 112) בחתירה אחר המשמעות הלשונית או המשתמעת של הטקסט לא די. שכן יש לאתר את המשמעות המשפטית שלו. זו נגזרת מן המשמעות הלשונית (המפורשת או המשתמעת) ומתכלית הדין כאחד. פרשנות הדין כפופה לתכליתו, אם כי היא זקוקה לעיגון מסוים בלשון החוק (ברק, שם, 143-155). עיון בחוק התכנון והבנייה מלמד שענייני התכנון והבנייה - ובמיוחד רישוי בנייה - נמסרו ל"מוסדות תכנון". "מוסד תכנון" מוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבנייה לאמור: "כל רשות שיש לה סמכות בענייני תוכניות והיתרים". הוועדה המקומית היא "מוסד תכנון". לה נתכנו סמכויות רישוי בנייה (סעיף 145 לחוק התכנון והבנייה). מהנדס העירייה אינו "מוסד תכנון" ואינו רשות העוסקת בתכנון (השווה מעמדה של "העירייה" מול "הוועדה המקומית כפי שביאר השופט מ, בן יאיר ב- ע"א 324/82 עיריית בני ברק נ' רוטברד מה(4) 102) ככל שיש לו מעמד בחוק התכנון והבנייה, אין זה אלא מעמד של גורם מייעץ, גורם מנהלי או חבר בפורום תכנוני (למשל: סעיפים 111, 224, 238 לחוק וסעיפים 14 , 15 לתוספת הרביעית של החוק). אינני סבור שבכוחה של תוכנית - יהא מעמדה אשר יהא - להתגבר על הוראות החוק ולהפקיע את סמכות הרישוי, בענייני בנייה ולהעבירה מידי מוסד תכנון לידי גורם אחר. החוק מאפשר לקבוע הוראות תכנוניות בתוכניות מתאר מקומיות או בתוכניות מפורטות (סעיפים 63, 69 לחוק התכנון והבנייה) אך לדידי העברת הסמכות התכנונית ממוסד תכנון לגורם אחר איננה הנחייה או תנאי תכנוני שניתן לקובעה בתוכנית. עמד על כך עמיתי השופט ד"ר גרוניס: על פי החוק, החלטות בענייני תכנון חייבות להתקבל על ידי אחד ממוסדות התכנון. המושג "מוסד תכנון" מוגדר בסעיף 1 לחוק... הוועדה המקצועית איננה גוף המוכר בחוק. אף אם ניתן להקים מכוחה של הוראה בתכנית סטטוטורית גוף מייעץ, לצד מוסד תכנון סטטוטורי, "אסור לרשות המינהלית לאמץ המלצה או דעה של גוף מייעץ בלי להפעיל שיקול דעת עצמאי" (זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב' (נבו, 1996), עמ' 861) התוכנית עסקינן הקנתה, לכאורה, למהנדס העיר, סמכות שהיא יותר מסמכות מייעצת. לדעתי זו סמכות רישוי. הן נאמר בתוכנית שניתן להקים גג משופע ,בתחומי התוכנית, " באישור הועדה המקומית ובתנאי שמהנדס העיר שוכנע כי קיימת הצדקה לכך, על מנת להתאים את הגג לבניינים קיימים ברחוב או בסביבה". בא כוח הוועדה המקומית אמר שגם על פי נוסחו הפשוט של הטקסט אפשר לומר שסמכות הרישוי נותרה בידי הוועדה המקומית, כשהיא אינה מרוקנת מכל תוכן. שהרי התוכנית נוקטת לשון: "באישור הועדה המקומית וגו'". גם אם תאמר שבידי מהנדס העיר סמכות וטו והוועדה המקומית אינה יכולה לאשר בניית גג משופע בלי הסכמת מהנדס העיר, עדיין נותרת בידה אפשרות לסרב להתיר בנייה כזאת גם אם נתנה הסכמת מהנדס העיר לדבר. אינני מקבל את הטיעון הזה. כוח הוטו של מהנדס העיר (שהוא כשלעצמו גריעה של מירב סמכות הרישוי של הוועדה המקומית) מנוסח כתנאי פוזיטיבי. דהיינו, אין זו "הסכמה" גרידא של מהנדס העיר. הכוח שהתוכנית מניחה בידי מהנדס הוא להצביע בפני הוועדה המקומית על כך שבניית הגג המשופע מוצדקת ולמעשה נחוצה כדי להתאים את הגג למבנים שבסביבה. גם אם מקובל בידינו לומר כי החיים עשירים מכל דמיון, אינני רואה איך אפשר, באופן סביר, שכאשר ניתנת הסכמה, מעין דרישה, של הנדס העיר, תינתן החלטה מסרבת על ידי הוועדה המקומית. הנה כי כן תנאי ההסכמה הניח בידי מהנדס העיר הן סמכות וטו והן יכולת לגרום לאישור בניית גג משופע. הצירוף של שני אלה הוא בגדר שלילת סמכות הרישוי שבידי הוועדה המקומית, לפי החוק. הדבר אינו מתיישב עם תכלית החוק והוא מחייב פרשנות של הנורמה הטקסטואלית בהתאמה לחוק ולתכליתו. לפיכך אני סבור שהסמכות המוקנית למהנדס העיר בתוכנית, איננה אלא להוות גורם ממליץ. ההמלצה, בהקשר זה, איננה אלא יצירת תמונת מצב בפני הוועדה המקומית. תמונת מצב האומרת כי בנסיבותיו של עניין קונקרטי, מהנדס העיר משוכנע, או איננו משוכנע, כי בניית גג משופע נחוצה לשם התאמה סביבתית. ברור שכל אימת שמהנדס העיר מציג את תמונת המצב שהוא שוכנע בה, יקשה מאד על הוועדה המקומית להחליט בניגוד לתמונת המצב המצויירת בפניה. אולם לפי שמדובר בחוות דעת ולא בתנאי מגביל, נותר ביד הוועדה מרחב שיקול דעת עצמאי (לפחות במקרים שבהם היא סוברת שחוות דעת המהנדס היא באורח ברור מופרכת). החלטה אופרטיבית מעיקרה ביקשו העותרים סעד של ביטול החלטת מהנדס העירייה ולפיה אין הצדקה להתיר לעותרים להקים גג משופע משום שהקמתו אינה מותאמת לבניינים שבסביבה וכן לחייב את מהנדס העירייה להחליט אחרת. אולם במהלך הדיון לפני הסכים בא כוח העותרים כי די בקביעה פרשנית האומרת כי חוות דעת מהנדס העירייה אינה יותר מאשר המלצה (חזקת חוסן ככל שתהיה) בפני הועדה המקומית. את הסעד הזה אני נתן ביד העותרים ובמובן זה עתירתם מתקבלת. לנוכח העמדה שנקטה הוועדה המקומית, אין צו להוצאות. בניהגג