פסק דין השופטת ד' ביניש: 1. עניינו של הערעור שלפנינו בהחלטת הועדה המקומית לתכנון ובנייה יזרעאלים (להלן: הועדה המקומית) להעניק לחברת הולנדר בנאי בע"מ (להלן: חברת הולנדר או החברה) היתרי בנייה לבניית 5 יחידות דיור במושב בלפוריה אשר בעמק יזרעאל. המערערים - המושב בלפוריה, חברי הועד המקומי של הישוב וכן, חברי המושב מבקשים מבית המשפט לקבוע כי היתרי הבנייה ניתנו שלא בסמכות ובניגוד לדין, ולקבוע את בטלותם. רקע כללי מושב בלפוריה הוא מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בעמק יזרעאל, שנוסד בשנת 1922. במושב מתגוררים חקלאים, תושבים העובדים מחוץ למושב וכן עובדי ציבור. המושב מצוי בתחומיה של "תוכנית מפורטת מס' ג/1631 מושב בלפוריה" (להלן: התכנית). בתוך המושב מצויה החלקה נשוא הערעור שלפנינו - חלקה 2 בגוש 16718 - קרקע בבעלות פרטית - שנרכשה בידי חברת הולנדר. על פי התכנית, מורכבת החלקה שבידי החברה משני סוגי אזורים; אזור מגורים ג', שגודלו 1,201.4 מ"ר, ואזור מגורים א', המהווה את חלקה העיקרי של החלקה ושטחו 7,730 מ"ר. בתכנית המפורטת נקבעו אזורי המגורים השונים במושב כך: אזור מגורים א' מיועד "למגורי מתיישבים בחזית הרחוב ובנייני משק בחלק האחורי". אזור מגורים ב' מיועד ל"הרחבה למגורי מתיישבים בחזית הרחוב ובניני משק בחלק האחורי". אזור מגורים ג' מיועד ל"מגורים לעובדי ציבור או מתיישבים הפורשים מאזור מגורים א' או ב'". לשם שלמות התמונה נציין כי בחודש פברואר 1997 פרסמה הועדה המחוזית של מחוז הצפון, בהתאם לסעיף 77 לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה או החוק) הודעה בדבר הכנת שינוי תכנית מפורטת מס' ג/8714 המהווה שינוי לתכנית הקיימת (ג/1631). כמו כן, קבעה הועדה תנאים למתן היתרי בנייה בהתאם לסעיף 78 לחוק. השתלשלות העובדות 2. תחילתה של הפרשה בשנת 1996, כאשר חברת הולנדר הגישה בקשה לועדה המקומית להיתר לבניית 24 יחידות דיור, בקרקע הנמצאת בבעלותה במושב בלפוריה (גוש 16718, חלקה 2). הועדה המקומית לא אישרה את הבנייה בקבעה כי: "... אין תכנית תקפה המאפשרת התרת המבוקש. המבוקש חורג ממגמות התכנון במושב בלפוריה. המבוקש משנה לגמרי את אופי הסביבה, לשינוי כזה נחוץ הליך תכנוני מתאים קודם. החלקה ללא חלוקה. הועדה מחליטה שלא להתיר יותר ממבנה אחד על חלקה ללא חלוקה". חברת הולנדר ערערה על החלטת הועדה המקומית לועדת הערר של הועדה המחוזית מחוז הצפון וזו דחתה את הערר. ועדת הערר נימקה את הדחייה בכך שהבנייה בבקשה חורגת מן היעוד הקבוע בתוכנית, ובכך, שהבקשה כוללת חלוקת החלקה בלא הגשת בקשה לתשריט חלוקה, על-פי סעיף 137 לחוק התכנון והבנייה. בעקבות דחיית הבקשה המקורית, הגישה חברת הולנדר לועדה המקומית בקשות חדשות להיתרי בנייה על הקרקע שבבעלותה כדלקמן: במגרש 101, בשטח המסווג כאזור מגורים א': שני מבנים - מבנה חד-משפחתי בשטח של 161.8 מ"ר, ומבנה דו-משפחתי בשטח של 274.4 מ"ר. במגרש 102, בשטח המסווג כאזור מגורים ג': מבנה חד-משפחתי בשטח של 303 מ"ר. במגרש 103, בשטח המסווג כאזור מגורים ג': מבנה חד-משפחתי בשטח של 303 מ"ר. סך הכל, חמש יחידות דיור. הבקשה החדשה של חברת הולנדר אושרה בועדה המקומית בכפוף למספר תנאים מגבילים, החשוב בהם: הגבלת ההיתר לבנייה בלבד, תוך קביעה כי יהיה צורך בהיתר נפרד לצורך אכלוס המבנים. בעקבות מתן ההיתר הגישו המערערים, המתנגדים למתן ההיתר, עתירה לבית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית במשפט לעניינים מינהליים (השופט א' אסא). בית משפט קמא החליט לדחות את עתירתם של המערערים, ונתן מספר נימוקים לכך. ראשית, דחה בית המשפט את טענת המערערים כי הקמת המבנים ואכלוסם יפגעו באופי היישוב שהוא כיום חקלאי. בית המשפט קבע כי אופיו של היישוב אינו חקלאי באופן מובהק, שכן לצד חקלאים גרים במושב תושבים העובדים מחוץ למושב או משמשים כעובדי ציבור במושב, ואינם מחזיקים כלל במשק חקלאי. על כן, סבר כי כניסתם של תושבים חדשים למושב אשר אינם חקלאים לא יהווה חידוש או שינוי של ממש ולא יפגע באופיו של הישוב. זאת במיוחד בהתחשב בעובדה כי מדובר במספר מצומצם של יחידות דיור שהשפעתן בטלה ביחס לאוכלוסיית היישוב בכללותו. שנית, בית המשפט דחה את טענת המערערים כי בנייתם של המבנים על ידי חברת הולנדר בשטח המיועד לעובדי ציבור ובנים ממשיכים תותיר אותם ללא שטחים עתידיים לבנייה. בית המשפט קבע כי לא הובאה כל ראיה לכך שלא נותרו קרקעות פנויות במושב וכי הבנייה האמורה לא תאפשר בנייה עתידית עבור בני המושב. בית המשפט הדגיש כי במאזן הנוחות בין הצדדים, מניעת בנייה מחברת הולנדר הינה קשה ומוחשית, בעוד הפגיעה הנטענת בבנייה עתידית היא ערטילאית ולא ברורה. שלישית, בית המשפט לא קיבל את עמדת המערערים כי הועדה המקומית חרגה מסמכותה כאשר נתנה היתרים לבנייה בלבד, המותנים בקבלת היתר לצורך האכלוס. בית המשפט קבע כי הועדה פעלה במסגרת סמכותה ובהתאם לתוכנית המתאר החלה על השטחים המדוברים, וכי אין זה סביר להגביל את המתיישבים בבתים לכשייבנו לסוג אוכלוסייה מסוים, כשם שכיום הישוב אינו הומוגני באופי תושביו. בית המשפט הוסיף כי לפנים משורת הדין, מסכים הוא כי בטרם יאוכלסו המבנים, יעברו הדיירים החדשים ועדה שתורכב מנציגי המושב ונציגי חברת הולנדר שיאשרו את הדיירים החדשים בהתאם לקריטריונים סבירים שיקבעו על ידם. לפנינו מעלים המערערים טענות מטענות שונות כנגד היתרי הבנייה שהוענקו לחברת הולנדר. טענתם העיקרית נוגעת לפיצול בין היתר הבנייה והיתר האכלוס, אולם הם מעלים טענות רבות נוספות. המשיבים דוחים את טענותיהם של המערערים וגורסים כי יש להותיר את פסק דינו של בית המשפט קמא על כנו. בדיון שנתקיים בבית משפט זה ביום 21.1.2001 הוצע לצדדים לבוא בדברים כדי להגיע להסכמה ביניהם, ואולם הם הודיעונו כי כשלו בכך, ולכן, עלינו להכריע במחלוקות ביניהם. אדון, איפוא, בסוגיות שהועלו כסדרן, ונציג את טענות הצדדים ביחס לכל סוגייה בנפרד. 3. בטרם ניכנס לדיון לגופו, קיימות שתי טענות מקדמיות שעלינו להסיר מדרכנו. האחת נוגעת לטענת המשיבים כי הסעד המבוקש בערעור הוא סעד תיאורטי בלבד ועל כן אין להדרש לו כלל, והשנייה, נוגעת לטענת המשיבים ולפיה העיסוק בחוקיות ההיתרים הוא למעשה מסווה לתביעה כספית שיש למערערים כנגד החברה. טוענים המשיבים כי מכיוון שהיתרי הבנייה ניתנו זה מכבר ושלא נתבקש עיכוב ביצוע, הרי שהעתירה הפכה לתיאורטית ועל כן יש לדחותה מבלי לדון בה לגופה. מנגד, המערערים טוענים כי לא החלה כל בנייה בפועל ולכן, לא נוצרו עדיין עובדות בלתי הפיכות בשטח. בדיון שלפנינו, טען בא כוחה של חברת הולנדר כי הבנייה נמצאת כבר בשלב היסודות, אולם טרם נמצאו קונים לדירות. נראה לי כי גם אם הבנייה החלה כבר בפועל, אין הערעור דנן מיותר או תיאורטי כלל ולהכרעה בשאלות העולות בו יש נפקות מעשית גם עתה. תפקידו של בית משפט המבקר את רשויות המינהל, הוא לוודא כי הרשויות הללו פועלות כחוק, וכאשר מדובר ברשויות תכנון מתמקדת הביקורת השיפוטית בכך שהיתרי בנייה הוענקו כדין - על פי חוק ובהתאם להוראות תוכניות המתאר. חובה זו חלה גם כאשר נוצרו כבר עובדות בשטח, וזאת כל עוד הגורמים התוקפים את המעשה המינהלי לא נהגו בשיהוי, ופעלו במסגרת תקופת הזמן הראויה. במקרה דנן, אין טענה כי המערערים השתהו ולא פנו במועד לבית המשפט, וגם לגוף העניין, בשאלה המרכזית העולה בערעור - שאלת האכלוס, אין מדובר בערעור תיאורטי כלל וכלל, שכן טרם הגיע שלב האכלוס של המבנים ויש משמעות להכרעה ביחס לסוגייה זו גם עתה. אף ביחס לסוגיות האחרות העולות בערעור, קיימים צעדים אופרטיביים שניתן לנקוט בהם, בין בדרך של הפסקת הבנייה ובין בדרך של פעולות שינקטו במוסדות התכנון הרלוונטיים אם אמנם יתברר כי נפל פסול בהליכי התכנון והאישור. על כן, דין הטענה להידחות. החברה טוענת עוד, כי העניין האמיתי בערעור הוא תביעה כספית. לדידם, מטרתם העיקרית של המערערים הינה לקבל מן המשיבה השתתפות בהשקעות הציבוריות המוניציפליות של המושב כגון: בית כנסת, בית תרבות, כבישים וכדומה. לטענתם, מכיוון שהמערערים לא הביאו כל ראיה להיקף ההשקעה הכספית, ולאור אופיה של הקרקע כקרקע פרטית, יש לדחות את תביעת המערערים. לצורך הדיון בערעור אין אני רואה מקום להידרש לטענה זו של המשיבים. הערעור נסוב סביב שאלת חוקיות ההיתרים שהוענקו לחברת הולנדר, ובכלל זה שאלת חוקיות ההפרדה בין היתר לבנייה והיתר לאכלוס. המערערים והמשיבים מעלים טענות קונקרטיות בעניין זה ובטענות אלה נעסוק. לגופו של עניין העלו המערערים מספר טענות כנגד תקפותם של ההיתרים נשוא הערעור. כאמור, הטענה המרכזית בהן נוגעת לשאלה העקרונית של אפשרות ההפרדה בין היתר בנייה והיתר אכלוס. סטייה ניכרת 4. למען הסדר, נזכיר תחילה את הבסיס המוכר היטב, עליו מושתת הדין הנוגע להיתרי בנייה. על-פי סעיף 145(א)(2) לחוק התכנון והבנייה, המבקש להקים בניין חייב לקבל היתר לכך מאת רשויות התכנון. סעיף 145(ב) לחוק קובע כי לא יינתן היתר אלא אם העבודה אשר בקשר אליה מבוקש ההיתר מתאימה לתכנית הרלוונטית על-פי חוק התכנון והבנייה. ואולם, החוק מאפשר גם לחרוג בצורה מוגבלת מן האמור בתוכנית, באמצעות מתן הקלות או היתרים לשימוש חורג. וזו לשון הסעיף בו נקבעה חובת ההיתר. 145. עבודות טעונות היתר (א) לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית, לפי הענין, היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר: (1) ... (2) הקמתו של בנין, הריסתו והקמתו שנית, כולו או מקצתו, הוספה לבנין קיים וכל תיקון בו, למעט שינוי פנימי בדירה; ... (3) כל עבודה אחרת בקרקע ובבנין וכל שימוש בהם שנקבעו בתקנות כעבודה או כשימוש הטעונים היתר כדי להבטיח ביצוע כל תכנית. ... סעיפים 146 ו-147 לחוק מאפשרים לועדה המקומית להעניק הקלה או היתר לשימוש חורג למבקש ההיתר, שינתנו בכל מקרה לתקופה מוגבלת מראש. "הקלה" ו"שימוש חורג" הוגדרו בסעיף 1 לחוק כך: "'שימוש חורג', בקרקע או בבנין - השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין או לפי היתר על פי כל חוק הדן בתכנון ובבנייה; 'הקלה'- הרשאה לבצע עבודה שהיא טעונה היתר לפי סעיף 145 בסטיה מהוראות תכנית או תקנה אחרת החלות במקום הנדון ושאין בה משום שימוש חורג;" בנוסף, נקבע בחוק כי היתר לשימוש חורג או להקלה יינתן רק בתנאים הקבועים בסעיף 149 לחוק ובהתאם להליכים המיוחדים שנקבעו לשם כך, ובסעיף 151 נאמר כי בכל מקרה לא תינתן הקלה או היתר לשימוש חורג המהווה "סטיה ניכרת" מהוראות התכנית. סטיה ניכרת הוגדרה בהרחבה בתקנות התכנון והבנייה (סטיה ניכרת מתכנית), תשכ"ז-1967, כאשר התקנה הרלוונטית לעניינו היא תקנה 1(2) הקובעת כי סטייה ניכרת היא "שימוש בבניין או בקרקע שיש בו שינוי מהייעוד שנקבע בתוכנית והוא משנה את אופיה של הסביבה הקרובה". בענייננו, טוענים המערערים כי בית המשפט קמא טעה כשקבע שאין בהיתר משום סטייה ניכרת מתכנית, משום שכניסתם של תושבים חדשים שאינם חקלאים לא תפגע באופי המושב. לטענתם, מדובר בישוב חקלאי וכניסת תושבים חדשים שאינם חקלאים תפגע באופי הישוב, ותפתח פתח לכניסתם של רבים אחרים שאינם חקלאים למושב, מה שיגרום, לטענתם, הן לשינוי יעוד והן לשינוי האופי של הסביבה. שינוי כזה, לא יהיה בבחינת סטייה קלה מן התוכנית שניתן להכשירה כהקלה, אלא "סטייה ניכרת" כהגדרתה בתקנה 1(2) לתקנות הנ"ל. בנוסף, לטענתם, כל חריגה מן התוכנית גם אם היא אינה עולה כדי "סטייה ניכרת", חייבת להיות מאושרת בידי ועדות המושב, דבר שלא נעשה במקרה דנן, והוא כשלעצמו פוסל את חוקיות ההיתרים. המשיבים טוענים כי לחששם של המערערים ביחס לשינוי האופי של הסביבה, אין על מה לסמוך, שכן מדובר בסך הכל בחמש יחידות דיור שאינן יכולות לשנות את האופי של המושב, ולכן, ודאי שאינן מהוות "סטייה ניכרת" מהוראות התכנית. מעבר לכך, לטענתם, המערערים לא הביאו כל ראיה לכך שהיתרי הבנייה האמורים יהוו תקדים לבנייה מרובה נוספת. עוד לטענתם, טענה זו תמוהה במיוחד בהתחשב בעובדה שהמערערים עצמם יזמו תוכנית מתאר חדשה שבמסגרתה "יופשרו" לבנייה מגרשים רבים בתחום המושב, שיאוכלסו בתושבים הזרים למושב. בא-כוח הועדה המקומית טען כי במתן היתרי הבנייה אין כל הקלה ביחס לתוכנית הקיימת ובוודאי שאין סטייה ניכרת מן התוכנית. ביחס לועדות המושב, טוענת החברה כי אין צורך באישורן, שכן מנוסח תקנון התוכנית המפורטת עולה כי הועדות שאישורן נדרש אינן ועדות המושב אלא הועדות המוסמכות על-פי חוק התכנון והבנייה. אולם מעבר לכך, מכיוון שהחברה לא ביקשה שינוי או תוספת כלשהי לתוכנית הקיימת, גם על-פי הפרשנות של המערערים, היא לא הייתה זקוקה כלל לאישור ועדות המושב. בענייננו אין להידרש לשאלה, האם מדובר ב"סטייה ניכרת" מתכנית אם לאו. כאשר הגישה החברה את הבקשה להיתרי בנייה, היא הגישה אותה כביכול על פי תכנית המתאר ולא ראתה בבקשתה משום "הקלה" או "שימוש חורג", וגם הועדה המקומית לא קבעה כי בהיתרי הבנייה יש משום חריגה מן התוכנית הקיימת. על כן, לא זו בלבד שלא נבחנה שאלת "הסטייה הניכרת", אלא אף לא ננקטו הצעדים המתחייבים מכוח סעיף 149 לחוק כדי לאשר הקלה או שימוש החורג מהתוכנית. ממילא אין אנו נדרשים עתה להכריע בשאלה האם מדובר בשימוש חורג או בהקלה המותרת מכוח התכנית או בשימוש המהווה "סטייה ניכרת" מן התוכנית, ועלינו לבחון את ההיתרים שהוצאו על פי התאמתם לתכנית הקיימת (ולהודעה שהוצאה מכוח סעיפים 77-78). (ראו לעניין זה: בג"ץ 137/76 "רמת מוצא" אגודה שיתופית נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, פ"ד לא(1) 365, שם נקבע כי היתר לשימוש חורג שניתן ללא קיום הוראות סעיף 149 הוא בטל). למעלה מן הצורך אוסיף, כי אין בידינו נתונים מספיקים להכריע בשאלה אם בניית הבתים הנדונים תשנה את אופי הסביבה עד כדי סטייה ניכרת מהתכנית. לכאורה, צדק השופט קמא בקבעו כי חמש יחידות דיור, כשלעצמן, אין די בהן כדי להשפיע על שינוי אופי הסביבה. טענות המערערים בעניין זה נראות על פניהן מוגזמות. אך כאמור, נוכח הצורך בנתונים עובדתיים באשר לבינוי המתוכנן, איני רואה להכריע בשאלה לגופה. 5. המערערים טוענים כנגד ההיתרים שניתנו לחברה טענות שונות הנוגעות לתכנון גופו. טענה אחת היא כי ההיתרים לוקים בשימוש בזבזני בשטח הציבורי הפתוח, משום שלא הוסדר מעבר אחד לכל יחידות הדיור והותר לכל יחידה מעבר משלה. הטענה הנוספת שמעלים המערערים נוגעת לחלוקת החלקה למגרשים נפרדים בלא להגיש תשריט לחלוקת קרקע כנדרש בסעיף 137 לחוק. בהתחשב במסקנה אליה הגענו באשר לטענתם המרכזית של המערערים לא ראינו להכריע ביחס לשאלות אלה, אשר בית המשפט המחוזי בדונו בערעור כלל לא נתן דעתו להם. נעיר רק לעניין זה, כי מתן ההיתרים לבנייה במקרקעין נשוא התכנית כפוף הן לתכנית התקפה והן להודעה ולתנאים בדבר שינוי תכנית מפורטת, שהוצאו על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז הצפון מכוח סמכותה לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק. הודעה זו לכאורה ועל פני הדברים, יוצרת קושי ביחס להיתרים שניתנו לחברת הולנדר, ושמכוחם חולקו המקרקעין המצויים באזור מגורים ג' לשני מגרשים: מגרשים 102 ו-103. קושי זה מתעורר משום שבהודעה נקבע כי באזור מגורים ג' יינתן היתר בנייה לבית מגורים אחד בלבד. הגבלה זו בצירוף ההוראה הכללית המופיעה בהודעה ומגבילה חלוקות חלקה באזורים המיועדים למגורים, מגבילה לכאורה את הועדה המקומית בחלוקת המקרקעין המצויים באזור מגורים ג' לשני מגרשים נפרדים, ובמתן היתר בנייה לבית מגורים בכל אחד מהם. אולם כאמור בהתחשב בעמדתנו בטענה המרכזית של המערערים לא ראינו להכריע בעניין זה. ההפרדה בין היתר בנייה להיתר איכלוס א. טיעוני הצדדים 6. השאלה העקרונית הנתונה להכרעה בערעור שלפנינו, נוגעת לתוקפה של החלטת הועדה המקומית להעניק לחברה היתרים לבנייה בלבד, תוך שהיא מציינת כי לעניין המגורים (האכלוס) תוגש בקשה נפרדת, וההיתר יינתן רק באישורם של מוסדות המושב. המערערים טוענים כי מתן היתר לבנייה בנפרד מהיתר לאכלוס מהווה חריגה מסמכותה של הועדה המקומית משום שאין כל מקור חוקי להפרדה זו. לטענת המערערים, סעיף 145 לחוק והתקנות שהוצאו מכוחו (תקנות התכנון והבנייה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), תשכ"ז-1967), מגדירים במפורש מהן העבודות והשימושים הטעונים היתר, ומאחר ומדובר ברשימה סגורה, מתן היתר לאכלוס אינו בסמכותה של הועדה. טענת המערערים היא כי היה על הועדה לבדוק את עמידתם של מבקשי ההיתר בהוראות הנוגעות לאכלוס בטרם מתן ההיתרים לבנייה, כחלק מבחינת התאמת הבנייה לשימוש הקבוע בתכנית המתאר, ולא "לעצום עיניה" לנוכח האפשרות הסבירה שההוראות הנוגעות לייעוד הבנייה על פי התכנית יופרו. לטענתם, במקרה דנן, קיים חשש כבד במיוחד מהפרת הוראות תכנית המתאר. זאת בהתחשב באופי הבנייה, כפי שעולה מתשריט הבנייה ושנראה כמיועד להשכרה, ולאור העובדה שהחברה כלל לא ניסתה למצוא קונים מקרב תושבי המושב והתקשרה עם מתווכים חיצוניים למושב. עוד לטענתם, הפיצול של ההיתר לשני היתרים מהווה ראיה לכך שהועדה המקומית עצמה חשדה בכוונותיה של החברה. המערערים גורסים כי אין כל דרך שבה הועדה המקומית תוכל לבדוק עמידה בתנאי האכלוס לאחר שהמבנים עומדים על תלם. לאחר מתן היתר הבנייה, על פי הסמכות הקבועה בחוק, כל שניתן לעשות הוא לוודא שהבנייה נעשתה בהתאם להיתר, ואם כך הדבר, להעניק אישור על סיום הבנייה בהתאם להיתר, אולם לא יותר מכך. בנוסף, בשלב זה עלולה גם להיווצר הסתמכות של צדדים שלישיים שירכשו את הדירות ויפגעו מנקיטת צעדים כנגד הקבלנים. מנגד, החברה טוענת כי ההפרדה לשני היתרים היא הליך חוקי ותקין, הנעשה כעניין שבשגרה, כאשר ניתן בשלב הראשון היתר לבנייה, ולאחר מכן, "טופס 4" המאפשר חיבור לרשתות החשמל והמים שהוא למעשה היתר לאכלוס. בנוסף, החברה דוחה את פרשנותם של המערערים לייעודים הנזכרים בתוכנית המפורטת. לטענתם, במונח "מתיישבים" הכוונה ל"משתכנים", קרי: אנשים המתגוררים בבתים, והביטוי "עובד ציבור" צריך להתפרש, ככל בעל מקצוע המעמיד בחלק מזמנו את שירותיו לציבור. זאת במיוחד לאור העובדה כי החלקה נשוא הערעור אינה חלק מן ה"משבצת" שהוקצתה לאגודה השיתופית על ידי מנהל מקרקעי ישראל. הועדה המקומית מצדה, גורסת כי בהתחשב בעובדה שהמגבלות החלות מכוח התוכנית מתייחסות לאכלוס ולא לבנייה, הפתרון שהיא אימצה משקף איזון נאות בין זכויותיה הקנייניות של החברה ובין הרצון לעמוד במגבלות שמטילה התוכנית על האכלוס של המקרקעין. לטענתה, ההפרדה בין שני ההיתרים נעשתה בסמכות ומעוגנת היטב בצירוף שבין לשונו של סעיף 145 לחוק, המאפשר לועדה להעניק היתר לשימוש, ובין הסמכות להתנות היתר בתנאים המעוגנת בתקנה 16 לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970. הסדר זה גם מאפשר לעכב את אכלוס המבנים עד לקבלת אישור ממוסדות המושב. לטענת בא-כוח הועדה, עמדת המערערים לעניין זה, ולפיה יש מקום לבחון כבר מלכתחילה האם החברה עומדת בתנאי התכנית לעניין האכלוס, מניחה שהחברה עבריינית בכוח וכי על הועדה לפעול מתוך הנחה זו. לטענתו, שיקולים של חשד והשערות אינם שיקולים חוקיים בדיון בבקשות למתן היתרי בנייה. 7. בעקבות הדיון שנתקיים בפנינו ביום 13.6.00, סברנו כי שאלת הפיצול של היתר בנייה אינה יחודית למערערים ונוגעת במיוחד לישובים חקלאיים המצויים כיום בתהליך של שינוי אופיים החקלאי. לפיכך, החלטנו לבקש מהיועץ המשפטי לממשלה להצטרף כמשיב לערעור, כדי שיחווה דעתו לגבי ההיבטים המשפטיים של האישור שניתן לבנייה אך לא לאכלוס. בתגובתו גרס בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה כי ככלל אין הועדה צריכה לעסוק בשאלת השימוש בקרקע בעת מתן היתר הבנייה, שכן לכאורה קיימת חזקת כשרות בבקשה להיתר. עיסוק זה הכרחי רק בנסיבות מיוחדות הדורשות זאת, כגון במצבים שבהם לא הוגדר השימוש המותר בתוכנית המתאר, או כאשר התוכנית מגדירה מספר שימושים אפשריים ויש צורך ליצור אחידות בין מבנים סמוכים. כמו כן, לטענת בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה, הועדה יכולה להידרש לנושא כאשר תשריט הבנייה אינו מתיישב עם היעוד המוצהר של הקרקע. בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה טען עוד, כי במקרה דנן הועדה לא הייתה צריכה להידרש לנושא השימושים בקרקע שכן השימוש היה מוגדר בתוכנית המתאר, ואין פער בין תשריט הבנייה ובין השימוש הקבוע בתוכנית. לדעתו, עיסוק זה לא רק שאינו יעיל אלא שיש בו גם משום פגיעה בקניינה של החברה המוחזקת כשומרת חוק. בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה טען עוד שמכיוון שהשימוש במקרקעין אינו חלק מעבודת הבנייה אשר לה מתבקש ההיתר, אין בהחלטת הועדה לעסוק רק בבנייה, משום "פיצול" ההיתר. לשיטתו, ככל שלא נעשה במקרקעין שימוש חורג אין החברה צריכה לבקש היתר לשימוש והועדה אינה צריכה לקבוע מראש הוראות שיבטיחו כי השימוש חוקי. במידה ויתברר שנעשה שימוש לא חוקי במבנה - טוען הוא - קיימות דרכים שונות שבאמצעותן ניתן להתמודד עם כך - בהליכים פליליים (סעיפים 204 ו-205 לחוק), בהוצאת צו הפסקה שיפוטי (סעיף 234 לחוק), ואולי אף תוך שימוש בסעיף 157א(א) לחוק המאפשר להימנע מלאשר חיבור לרשת המים, החשמל והטלפון, אם נעשה שימוש המנוגד ליעוד. מהטעמים שיפורטו להלן העמדה שהציג בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה אינה מקובלת עלינו, וסבורים אנו שאינה מתאימה לנסיבות העניין שלפנינו. ב. חוקיות ההפרדה לשני היתרים 8. מושכלות יסוד הן כי היתר בנייה צריך להינתן בהתאם לתכנית המתאר. תכנית זו קובעת את ההגבלות על הבנייה הן מבחינת הביטוי הפיזי של הבנייה על כל היבטיו, והן מבחינת השימושים המותרים הנקבעים בה ביחס למקרקעין שבתחומה. על כן, בדרך העניינים הרגילה אין הליך נפרד לקבלת היתר לשימוש, ובעת קבלת היתר הבנייה נבחנת גם ההתאמה של השימוש המתוכנן בבניין ליעוד הקבוע בתוכנית המתאר. כך, למשל, מובן מאליו כי לא ינתן היתר בנייה למרכז מסחרי או לחנויות במקום בו היעוד על פי התכנית הוא למגורים בלבד, ולא ינתן היתר למגורים באיזור שעל פי התכנית נועד למטרה אחרת. מובן כי בדיקת היעוד תעשה תמיד אל מול תוכנית קונקרטית, וכאשר בתכנית מפורטת מוגדר השימוש באופן פרטני יבחן ההיתר על פי הפירוט האמור (ראו: בג"ץ 53/86 ירמיהו עיני בע"מ נ' ראש עיריית קרית מוצקין, פ"ד מ(4) 45). היתר לשימוש יינתן בנפרד רק אם מדובר בשימוש הנזכר בתקנות התכנון והבנייה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ"ז-1967. תקנות אלה קובעות רשימה סגורה של שימושים ועבודות הטעונים היתר, והשימוש היחיד הנזכר בהם הטעון היתר מיוחד הוא "שימוש חורג". מטעם זה, כאשר ניתן היתר בנייה למגורים והשימוש בבניין למגורים הוא בהתאם לקבוע בתכנית המתאר, הן מבחינת היעוד והן מבחינת יתר התנאים, סיימה הועדה את תפקידה עם מתן ההיתר ואינה נזקקת עוד לדון בנפרד בשימוש שיעשה במבנה. בקשה מאוחרת לשימוש אפשרית, כמובן, כאשר מבוקש שינוי השימוש. עם זאת, גם בשלב מתן ההיתר, כאשר מתעורר חשד מבוסס בקרב מוסד התכנון הרלוונטי כי ההיתר המבוקש נועד לבנייה לצורך שימוש חורג מתכנית המתאר שבתוקף, והמבקש אינו מצהיר על שימוש כזה, רשאי המוסד התיכנוני ואף חייב לוודא כי היתר הבנייה יותאם לשימוש החוקי. אם יש צורך בכך, ישקול בין היתר אם יש מקום לאשר "שימוש חורג" בדרך הקבועה בחוק. המתחייב מן האמור הוא שהועדה המקומית אינה רשאית לדחות את בחינת השימוש לשלב האכלוס. בדרך העניינים הרגילה, אם עולה מהבקשה להיתר בנייה שאלה הנוגעת לשימוש, חובה על הועדה המקומית לבחון את שאלת השימוש בעת מתן היתר הבנייה, ביחד עם השאלות הקשורות בבנייה עצמה ובייעודה, שכן מדובר בשני עניינים השלובים זה בזה. אין בנייה אלא לתכלית מסוימת, לשימוש מסוים, והקשר שבין אופי הבנייה ובין השימוש במבנים שהינו חלק מתוכנית המתאר, חייב לקבל ביטוי גם בעת בחינת הבקשה להיתר ובעת מתן ההיתר עצמו. בעניין שלפנינו, ביקשה חברת הולנדר היתרי בנייה על יסוד מצג כי ההיתרים המבוקשים מותאמים ליעוד שנקבע בתוכנית. על כן, לכאורה, היה על הועדה המקומית להעניק לחברה היתר בנייה בהתאם לתוכנית, ללא כל הגבלה. אולם, מהחלטת הועדה להגביל את ההיתר לבנייה בלבד ניכר כי סברה שקיים חשש ממשי שחברת הולנדר לא תעמוד בתנאי תכנית המתאר, ובשל כך, כללה בהיתר הבנייה דרישה להיתר אכלוס נפרד. לטענת הועדה, ניתן לעגן צעד זה בתקנה 16 לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970, וניתן אף לבססו על ההשוואה להפרדה הקיימת בין מתן היתר הבנייה לפני הבנייה ומתן "טופס 4" על-ידי רשות מאשרת, כמפורט בסעיף 157א לחוק, עם סיום הבנייה. אלא ששני מקורות אלה שהוזכרו בידי הועדה אינם מסייעים בידה. אכן, תקנה 16 הנ"ל קובעת כי ניתן לכלול בהיתר הבנייה תנאים שונים ורשימת התנאים המפורטת בתקנה אינה בבחינת רשימה סגורה. ואולם, התנאים שבהם מדובר בסעיף הם כולם תנאים טכניים הקשורים בתהליך הבנייה, ולא נראה כי ניתן לקבוע מכוח התקנה תנאים המתייחסים לשלב האכלוס והשימוש בקרקע. (ראו לעניין זה: ע"א 630/97 הועדה המקומית לתכנון ובנייה נהריה נ' שיר הצפון חברה לבנייה בע"מ, פ"ד נב(3) 399; שבו נדחה ערעורה של הועדה המקומית שרצתה להתנות מתן היתר בהפקדת ערבות בנקאית). באשר להקבלה שניסו המשיבים לעשות בין הענקת "טופס 4" ובין מתן היתר לאכלוס, גם הקבלה זו אינה במקומה. בסעיף 157א לחוק נאמר במפורש: 157א. הגבלת הספקת חשמל, מים וטלפון ... (ה1) רשות מאשרת רשאית לתת אישור לפי סעיף זה [טופס 4], אם שוכנעה כי המבנה נושא הבקשה נבנה בהתאם להיתר הבנייה, למעט פרטים הטעונים השלמה אשר לא הושלמו במועד הגשת הבקשה מטעמים שפורטו על ידי מבקש הבקשה, אך הוא ראוי לשימוש גם לפני השלמתם של אותם פרטים; שר הפנים יקבע בתקנות את נוסח הבקשה לפי פסקה זו, יגדיר מהו מבנה הראוי לשימוש לענין סעיף זה, ויקבע את התנאים או הערבויות שיידרש מבקש אישור למלא או ליתן כדי להבטיח השלמת המבנה בהתאם להיתר הבנייה, אם קיבל אישור לפני שהבנייה הושלמה בהתאם להיתר. (הדגשה הוספה) כלומר: כל תפקידה של "הרשות המאשרת" כהגדרתה בסעיף 157א (א) לחוק, הוא לבחון האם הבנייה נעשתה בהתאם להיתר הבנייה, ואם אכן כך הדבר, להעניק למבקש "טופס 4" כדי שיוכל להתחבר לרשת החשמל, המים והטלפון. מעבר להשוואה ה"טכנית" בין היתר הבנייה ובין הבנייה שניתנה בפועל, אין ללמוד מהסעיף על סמכותה של הועדה להעניק או לא להעניק היתרים לשימוש. איננו יכולים לקבל גם את טענת הועדה ולפיה, ההפרדה בין שני ההיתרים נובעת מן הרצון שלא לפגוע בצורה לא מידתית בזכויות הקניין של חברת הולנדר. עלינו לזכור לעניין זה כי זכות הקניין של החברה מוגבלת וכפופה להוראות התכנית החלה עליה. כפי שציין השופט א' וינוגרד בע"פ 377/87 נחום קלקא נ' מדינת ישראל, פ"ד מא(4) 673, עמ' 680: "זכות הקנין של כל אדם במקרקעין שלו כפופה מכוח חוק התכנון והבנייה למגבלות הבנייה שבחוק ושבתכניות המיתאר החלות על מקרקעיו. ממילא איננו עוסקים אלא בפרשנות הנכונה של המגבלות הללו. כל הרוכש מגרש - רוכש אותו בכפוף לאותן מגבלות. מגבלות אלו הן גם הגורם הדומיננטי לקביעת ערכו הכספי של המגרש. על כן אין לו לרוכש יותר ממה שרכש וממה שהשביחו מקרקעיו לאחר הרכישה על ידי שינוי תכניות המתאר החלות עליהן." (הדגשה הוספה) הועדה אינה מנועה מלבחון את שאלת השימוש בטרם מתן היתר הבנייה, בשל החשש מפגיעה בזכות הקניין של בעל הקרקע. עליה לכבד את זכות הקניין ולהתחשב בה, בכפוף למגבלות דיני התכנון המתווים את שיקול דעתה. יתירה מזו, בחינת שאלת סוג השימוש במבנה שביחס אליו מבוקש היתר בנייה, בטרם מתן ההיתר, מהווה חלק מהותי מתפקידה של הועדה המקומית. אם הועדה תיאלץ לבחון את שאלת השימוש רק בדיעבד, לאחר סיום הבנייה, היא עלולה לעמוד בפני עובדות מוגמרות ואף בפני הסתמכות של צדדים שלישיים. בנסיבות כאלה, מצד אחד עלול שיקול הדעת של הועדה להיות מושפע שלא כראוי מהמצב שנוצר עקב אי החוקיות, ומצד אחר בהפעילה את שיקול דעתה בשלב מאוחר עלולה היא לפגוע בזכות הקניינית פגיעה קשה יותר. לפיכך, ניתן לקבוע כי כאשר החליטה הועדה לדחות את ההכרעה בחוקיות השימוש לשלב האכלוס נמנעה מלהפעיל את שיקול הדעת הנדרש ממנה. כפי שיפורט להלן, חששה של הועדה בדבר שימוש שלא בהתאם לתכנית היה חשש מבוסס, על כן משעלה בועדה הנושא האמור, היה עליה להתמודד עמו ולהכריע בשאלה שלפניה. התאמת ההיתר לתכנית המפורטת 9. החלקה המדוברת כוללת שלושה מגרשים, שניים מהם מסווגים על-פי התוכנית כ"אזור מגורים ג'", ומגרש אחד מסווג כ"אזור מגורים א'". כאמור, על-פי הוראות התוכנית, אזור מגורים א' מיועד "למגורי מתיישבים בחזית הרחוב ובנייני משק בחלק האחורי", ואזור מגורים ג' מיועד ל"מגורים לעובדי ציבור או מתיישבים הפורשים מאזור מגורים א' או ב'". על מנת לבחון האם קיים חשש שמא החברה - מקבלת ההיתר, תסטה מהוראות התוכנית, עלינו לבאר תחילה את משמעות המונח "מתיישבים", ואף את המונח "עובדי ציבור". לעניין זה, איני יכולה לקבל את הפרשנות שהעניקה החברה למונחים אלה. כבר נאמר לא פעם בפסיקתנו, כי פרשנות של מונח בדבר חקיקה או בתכנית מתאר, צריכה להתפרש בהתאם לתכלית דבר החקיקה או התכנית לפי העניין, ובהתאם להקשרם של הדברים (ראו: ע"א 1216/98 אסתר אבוטבול נ' ועדת ערר מחוז מרכז (לא פורסם), פיסקה 12 לפסק הדין). במקרה דנן, ברור כי במונח "מתיישבים" הכוונה לחברי האגודה השיתופית - חברי המושב. הפירוש שניתן למונח בידי החברה, ולפיו הביטוי "מתיישבים" זהה במשמעותו לביטוי "משתכנים", קרי: כל אדם הגר בבית, אינו הגיוני, ואינו מתיישב עם ההתייחסות בתוכנית ל"מתיישבים פורשים". מושג זה יכול לקבל משמעות סבירה רק אם נראה ב"מתיישבים הפורשים", אנשים שהיו חברי האגודה השיתופית ופרשו ממנה. מעבר לכך, פרשנותה של החברה מייתרת בכלל את המונח "מתיישבים" ואת ההבחנה בין אזורי מגורים שונים. גם פרשנותה של החברה למושג "עובדי ציבור" ולפיו, מדובר בכל אדם שיש במקצועו היבט של שירות הציבור, אינו מתיישב עם הגיונה הכולל של התוכנית. התוכנית המפורטת שנועדה להסדיר את שימושי הקרקעות במושב בלפוריה, הביאה בחשבון מציאות מיוחדת של מושב שיתופי חקלאי והותאמה למקום ישוב בו מתגוררים חברי מושב המקיימים משקים חקלאיים ובקרבם חיים עובדי ציבור לפי צרכי המושב וסביבתו. מכאן כי במונח "עובדי ציבור" הכוונה לעובדי ציבור המשרתים את המושב. בנוסף, בדומה לפרשנות של המושג "מתיישבים", גם במקרה זה, הפרשנות הרחבה של המונח "עובדי ציבור" מייתרת את השימוש בו, שהרי על-פי הגדרת החברה, כמעט כל אדם הוא בבחינת "עובד ציבור" - בעל מקצוע שיש בעבודתו היבט כלשהו של שירות לקוחות. אם כן, מהאמור עד כה, עולה כי הפרשנות הנכונה להוראות התכנית כפי שתוכננה ואושרה בזמנה, משמעותה כי החלקה תאוכלס בחלקה (אזור מגורים א') במתיישבים - חברי האגודה השיתופית, ובחלקה (אזור מגורים ג') במתיישבים פורשים - אנשים שהיו חברי האגודה השיתופית ופרשו ממנה, או בעובדי ציבור - בעלי מקצוע המשרתים את תושבי המושב. ניתן לומר כי הפרשנות האמורה, התואמת את התכנית שבתוקף, אינה מביאה בחשבון את המציאות המשתנה במושבים ובמושב בלפוריה בכללם, ואמנם כך הוא. התכנית הנדונה אינה נותנת ביטוי למציאות זו, ובין היתר יתכן שמקנה היא למושב ולמוסדותיו מעמד שאינו מוצדק עוד. אלא שהמתחייב מכך אינו התעלמות מתכניות בנות תוקף, אלא הליכים של התאמת התכניות או ההיתרים למציאות. במצב הדין הקיים פרשנות הוראות התוכנית מעוררת קושי רציני ביישומה. אם נחילה כלשונה יתברר כי פוטנציאל האכלוס של החלקה המדוברת הוא מצומצם ביותר. בנסיבות העניין כפי שנפרשו בפנינו, בניית המבנים בלא יצירת קשר מוקדם עם רוכשים פוטנציאליים מקרב תושבי המושב מצביעה בבירור על כך שהחברה אינה מתכוונת לעמוד בהוראות האכלוס על פי השימוש שנקבע בתוכנית, שהרי חזקה על החברה כי אינה מתכוונת לבנות מבנים ולא לאכלסם. לכך מצטרף התיאור של המבנים העולה מתשריט הבנייה, תיאור שאינו מתאים להוראות התכנית: באזור מגורים א' יעוד הקרקע הוא למגורי מתיישבים בחזית, ולבנייני משק בחלק האחורי, ואילו ההיתר שניתן הוא לשני מבני מגורים. באזור מגורים ג' תוכננו שני מבנים האמורים להיות חד-משפחתיים אולם המבנה שלהם נראה הולם יותר דיור להשכרה למספר רב של משפחות. כל אחד מהם כולל שטח של 303 מ"ר - תשעה חדרי מגורים, חמישה חדרי אמבטיה ושני חדרי שירותים. בהתחשב בכל אלה, נראה כי במתן היתר בנייה לחברה יש משום "הטמנת הראש בחול", והתעלמות מן האפשרות הנראית כודאית שהשימוש שיעשה במבנים לאחר בנייתם יהיה בניגוד לתוכנית. 10. בנסיבות האמורות, אין מנוס אלא להורות על ביטול היתרי הבנייה שהוענקו לחברה בחלקה נשוא הערעור, והשבת העניין לבחינה מחדש בועדה המקומית. בפני הועדה פתוחות אפשרויות שונות ליצירת התאמה בין התכניות החוקיות לבין המציאות המתפתחת. כפי שניתן ללמוד מהודעות הצדדים, מצוייה כיום בהכנה תכנית חדשה הכוללת "הפשרת" קרקעות ומתן אפשרות לבנייה רחבה לאנשים שאינם חברי המושב. יש להניח כי על פי התוכנית החדשה, יישקל שינוי יעוד החלקה שבבעלותה של חברת הולנדר, ויבוטלו ההגבלות הקיימות כיום על אכלוס החלקה כך שיתאפשר אכלוסה בתושבים שאינם חברי המושב, בניו או עובדיו. הועדה תוכל לשקול גם את ההתאמה לתכנית החדשה במסגרת ההודעה לפי סעיפים 77-78 או כל הודעה אחרת שבסמכות הועדה המחוזית להודיע עליה בהקשר כזה. בכל מקרה רשאית הועדה לבחון את השימוש המיועד ואף לשקול בקשה להקלה או לשימוש חורג, אם זו נדרשת. ובאמרנו כך, לא הצבענו, כמובן, על כל הדרכים הפתוחות בפני הועדה בשוקלה את מתן ההיתרים מחדש. בשולי הדברים נעיר כי המחלוקת בין הצדדים בפרשה זו ראויה היתה לפתרון ענייני שלא בין כתלי בית המשפט ואף ניסינו להביא לידי כך ולא עלה בידינו. הסכסוך שנתגלע בין החברה למושב חשף רק טפח מתמונת המצב שנוצרה עקב התהליכים בהם משנים הישובים החקלאיים בישראל את אופיים. דומה, כי בתחומים השונים ובעיקר בתחום התכנון והבנייה הגיעה העת שהדין יותאם למציאות החדשה, וכל המעורבים בתהליכים לא יזקקו לצעידה בדרכים עוקפות בנסיון לתת ביטוי להתפתחויות חברתיות וכלכליות. דרך המלך היא הדרך הראויה. על יסוד כל האמור אנו קובעים כי דין הערעור להתקבל במובן זה שהיתרי הבנייה יבוטלו ושהבקשות להיתרי בנייה ידונו מחדש בפני הועדה המקומית. המשיבה 2 תשלם למערערים שכר טירחת עורך-דין בסך 10,000 ש"ח והוצאות משפט על-פי תקנה 513 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984. ש ו פ ט ת המשנה לנשיא ש' לוין: אני מסכים. המשנה לנשיא השופט י' אנגלרד: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ביניש. בניההיתר בניה