פסק דין רקע כללי: 1. זוהי תביעה שעניינה עדכון שכר החורג ממה שהוסכם או הונהג לגבי עובדי המדינה, עפ"י חוק יסודות התקציב התשמ"ה - 1985 (להלן החוק). 2. התובעים, עובדים ותיקים של עיריית ירושלים (שהינה גוף מתוקצב), בעלי שכר גבוה, העולה על זה שהוסכם או הונהג בשירות המדינה. מלכתחילה לא ניתן אישור של שר האוצר לשלם לתובעים שכר בסכום ששולם להם. ביום 3.3.99 נחתם הסכם קיבוצי מיוחד, (להלן הסכם קיבוצי 3.3.99), שהסדיר את חריגות השכר בגופים נתמכים ומתוקצבים. בסעיף 5.2 להסכם נקבע כי: "משכורתו של עובד ותיק לא תעלה בכל עת על שכר גבוה העולה על זה שהוסכם או הונהג בשירות המדינה". כמו כן גם נקבע בהסכם כיצד יעודכן השכר הגבוה. חרף האמור בהסכם, המשיבה, עיריית ירושלים, שילמה לתובעים עד 10/00 שכר העולה על "השכר הגבוה". 3. רק באוקטובר 2000 החלה הנתבעת לשלם לתובעים שכר שאינו עולה על "השכר הגבוה", לפי תקרה של 82.5% משכר מנכ"ל. כאמור בהסכם הקיבוצי מיום 3.3.99, ועל פי החלטתו של הממונה על השכר, מיום 6.7.00, אושר לשלם לכל אחד מהתובעים שכר גבוה. החלטת הממונה על השכר, מיום 6.7.00, היתה נגזרת משכר מנכ"ל רשות מקומית בדרגה 10, דהיינו 23,480 ₪, לשנת 1999 ו- 24,884 ₪ החל מינואר 2000. בהתאם להחלטה הנ"ל נדרשה העירייה להגיש תביעה להשבת הסכומים שנתקבלו שלא כדין (מעבר לסכומים המאושרים הנ"ל) החל מיום 1.3.99. התובעים שנדרשו להשיב הסכומים שקיבלו, מעת החתימה על ההסכם הקיבוצי 3.3.99, העולים על "השכר הגבוה", סירבו לעשות כן. ביום 1.1.01 התעדכן שכר מנכ"ל ועלה ב-10%. התובעים דורשים להחיל עליהם העדכון. הנתבעת, לפי דרישת האוצר, מתנגדת לעדכן שכרם. טענות הצדדים: 4. לטענת התובעים, עדכון הגדרת "שכר גבוה" נעשה עפ"י הסכם 3.3.99 ומעת שעודכן שכר מנכ"ל צריך היה לעדכן גם שכרם של התובעים. אין מקום להתנות את עדכון שכרם בהשבת כספים, שלטענת הממונה על השכר, שולמו לתובעים, תוך חריגה מהסכם 3.3.99 ובלא אישור כדין. 5. לטענת הנתבעת, בהתאם להוראת הממונה על השכר באוצר, אין לעדכן את תקרת השכר למי שלא השיב הכספים, אותם קיבל בניגוד להסכם קיבוצי המיוחד- מיום 3.3.99. העדכון אינו אוטומטי אלא פרי החלטת ועדה פריטטית. זו, צריכה להחליט האם לעדכן את השכר, כשאחד השיקולים המרכזים הינו האם השיב העובד את חלק השכר העולה על המותר, ששולם לו. מכיוון שהתובעים סירבו להשיב את חלק השכר העולה על המותר, ששולם להם, הרי שהם אינם זכאים לעדכון תקרת השכר, המאושר (כאמור בהחלטה מיום 6.7.00) חרף עדכון שכר המנכ"ל. 6. עמדת היועץ המשפטי לממשלה הינה: העדכון אינו אוטומטי ויש להביא העניין בפני הועדה הפריטטית. זו תשקול, כשיקול מרכזי ומכריע את השאלה, האם השיב העובד את הכספים ששולמו לו שלא כדין. ההסתדרות הסכימה עם טענת היועמ"ש לפיה, העדכון צריך להיעשות עפ"י החלטת הועדה הפריטטית, אלא שזו אינה שוקלת את השיקול של השבת כספי העירייה דווקא. התובעים, כאמור, חלקו על פרשנות היועמ"ש כמו על פרשנות ההסתדרות והעיריה וטענו שעדכון התקרה של "שכר גבוה" הינו אוטומטי ונגזר מעדכון שכר מנכ"ל. ההליך המשפטי: 7. התובעים הגישו בקשה לסעד זמני שניתן להם, ובו נקבע כי הנתבעת לא תנכה משכרם את הסכומים שנתקבלו, לטענת הנתבעת, שלא כדין, וזאת עד להכרעה בתיק העיקרי. שכרם של העובדים נותר מוגבל בתקרה המופיע בהחלטה מיום 6.7.00, היינו 24,884 ₪. לאחר הגשת התביעה, הוגש כתב תביעה מתוקן ומנגד כתב הגנה מתוקן. היועץ המשפטי לממשלה הגיש את עמדתו בתובענה וכך גם ארגון העובדים היציג, ההסתדרות, זה כמו זו ביקשו להתייצב בהליך. הצדדים הסכימו כי המחלוקת בתובענה הינה משפטית ולא עובדתית, ולכן ויתרו על שלב ההוכחות והגישו סיכומיהם, כשהם נסמכים על הסכם קיבוצי מ-3.3.99. הכרעתנו תעסוק, אפוא, בפלוגתא הנ"ל, על יסוד האמור. הפלוגתא היחידה בין הצדדים, כאמור ברשימת המוסכמות והפלוגתאות, נוסחה, בסיוע כב' הרשמת, כדלקמן: "האם העדכון של שכר הבכירים שנעשה ב-1/01,חל על התובעים כטענתם או שמא עדכון השכר כרוך בהחלטת ועדה פריטיטית. בהתאם לכך האם היתה רשאית הנתבעת שלא לעדכן שכר התובעים החל מ-1.1.01". פסק דין: 8. חוק יסודות התקציב וסעיף 29 לו נדונו בפסיקת בתי הדין לעבודה פעמים רבות. רק לאחרונה חזר בית הדין הארצי ודן בעניין סמכותו של ביה"ד לעסוק בסוגיה, ע"ע 1183/01, מיום 24.6.03, וקבע כי בית הדין מוסמך לעסוק בסוגיה זו. נדמה שמיותר לחזור על הדברים הרבים שנכתבו בענין סעיף 29 לחוק, אך פטור בלא כלום אי אפשר ולכן נאמר דברים אחדים. 9. הסמכות עפ"י ס' 29 לחוק, לאשר שכר החורג ממה שהוסכם או הונהג בשירות המדינה,הואצלה לממונה על השכר במשרד האוצר, המקיים פיקוח על השכר בשירות הציבורי ובגופים מתוקצבים ונתמכים כשהוא מופקד על יישום מדיניות הממשלה, בתחום השכר בסקטור הציבורי. תכליתו של ס' 29, לחוק יסודות התקציב, הינה לקבוע אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים המתוקצבים והנתמכים מתקציבה. בסעיפים 29 א' ו 29 ב' ניתנו לממונה על השכר סמכויות רחבות להתערב בתחום השכר ולקבוע, חלף הסכמי עבודה והסכמות בין המעביד לעובדיו, שכר אחר מהמוסכם. הסדר זה, יש בו התערבות קשה באוטונומיה של הצדדים ליחסי עבודה. הסדר זה נועד להתמודד עם החשש של פריצת מסגרות תקציב השירות הציבורי ולהביא ליציבות ואחידות בתחום השכר. מדובר בהסדר שעוגן בחקיקה ראשית של הכנסת שחוקיותו אושרה בכל הערכאות. במסגרתו של הסדר זה נקבע, בסעיף 29(ב), הכלל לפיו "כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא..."(ההדגשות כאן ולהלן שלי א.א) חורג מהמסגרת הקיימת לגבי עובדי המדינה או במידה ולא ניתן לו אישור שר האוצר. זהו, אפוא, הכלל. בעשור האחרון נעשו פעולות רבות כדי לאכוף את חוק יסודות התקציב, בין היתר, הוקמה יחידת אכיפה, כדי לגלות את המקרים בהם היתה חריגה מהמוסכם והמאושר, ונעשו פעולות למנוע תשלום שכר חורג. 10. ביצוע ההסכם הקיבוצי המיוחד, מיום 3.3.99, בא לעולם לאחר מו"מ ארוך ושביתה, ובעצם הסדיר את סוגיית ההסכמים המקומיים הבלתי מאושרים בשלטון המקומי. הסכם זה סומן מ/1 ואליו מתיחסים הצדדים. הסכם זה מתייחס לעובדים ותיקים ומאשר את תוספות השכר החורגות ששולמו להם, ובלבד שלא יהיה בכך כדי לגרום לשכר של עובד להיות "שכר גבוה". באופן זה ביקשו הצדדים להסכם הקיבוצי ליצור איזון בין הצורך שלא לפגוע בעובדים ותיקים, שתנאי שכרם נקבעו טרם המועד הקובע, לבין האינטרס הציבורי, שבהגבלת אישור החריגות עד לתקרה מסוימת, הועמדה על 82.5% משכרו של מנכ"ל. להלן הסעיפים הרלבנטים, מתוך ההסכם הקיבוצי מיום 3.3.99, המציגים את פני הדברים: 11. בסעיף 4.1 להסכם נאמר כדלקמן: "כל ההסכמים המקומיים שנחתמו, שהוסכמו, שנקבעו או שהונהגו מ-1.4.82 ועד למועד הקובע, אשר לא אושרו על ידי הממונה על השכר, וכפי שהם מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכם, ימשיכו לחול על עובדים ותיקים, ככל שאין בהם כדי לגרום לשכרו של עובד ותיק להיות שכר גבוה כהגדרתו בהסכם זה.. ויהיו מאושרים לפי סעיף 29(א) לחוק כמפורט באישור הממונה על השכר בסיפא להסכם זה". "שכר גבוה" הוגדר בסעיף 2 להסכם: "משכורת העולה על 82.5% משכר מנכ"ל הרשות המקומית בה מועסק העובד בהתאם לטבלת השכר של העובדים הבכירים ברשויות המקומיות, כפי שזו תעודכן מעת לעת בחוזר מנכ"ל במשרד הפנים, או הסכם השקלי המפורט בטבלה המצורפת כנספח א', לפי הגבוה מביניהם". מוסכם בין הצדדים כי בכל מקרה משכורתו של עובד ותיק לא תעלה, בכל עת, על שכר גבוה כהגדרתו בהסכם זה... והממונה יפעל התאם להוראות סעיפים 29 א, 29 ב' לחוק, כך שמשכורתו של עובד ותיק לא תעלה, בכל עת, על שכר גבוה כאמור" 12. כאמור, בהחלטה מיום 6.7.00 בעניינם של התובעים קבע הממונה על השכר באוצר, (מתוקף הסמכות שהואצלה לו עפ"י ס' 29 לחוק), כי חרף העובדה ששכרם חורג ממה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה, הרי שהם יהיו רשאים לקבל ממרץ 1999 ועד דצמבר 1999, שכר בסך 23,480 ₪ והחל מינואר 2000 , שכר מעודכן בסך של 24,884 ₪. 13. שכר הבכירים ברשויות המקומיות מתעדכן וממילא "שכר גבוה" שהינו נגזרת של שכר הבכירים מתעדכן אף הוא. האם פועל יוצא של עניין זה הינו הגדלת תקרת השכר של התובעים? התשובה לכך שלילית. האישור שניתן ע"י הממונה על השכר הוא זה שקובע את השכר, לו זכאי עובד ותיק, ששכרו היה גבוה בעת החתימה על הסכם הקיבוצי. יש לזכור כי הסמכות בחוק הוענקה לממונה על השכר באוצר. בהעדר הסכמתו/ אישורו, הרי שחל הכלל, הקבוע בסעיף 29 (ב), לפיו ההסדר וההסכמה מכוחה ניתן השכר הגבוה, בטל. הממונה על השכר הסכים, בהסכם הקיבוצי, להעמיד את שכרם של עובדים ותיקים בעלי שכר חורג על שיעור של 82.5%, כפי שהיה בעת חתימת ההסכם הקיבוצי מיום 3.3.99 - כמפורט בנספח א' לו (כאמור לעיל בהגדרת שכר גבוה). עוד הסכים הממונה על השכר, בהסכם קיבוצי 3.3.99, כי מכאן ואילך העדכון של השכר יהיה בהתאם למה שהסכימו הצדדים כאמור בסעיף 5.3 להסכם וכך נאמר בו: "מוסכם בין הצדדים כי עובד שבמועד הקובע או לאחריו משתכר משכורת הגבוהה מהגדרת שכר גבוה כאמור בהסכם זה, יפעל לגביו הממונה בהתאם להוראת סעיפים 29-29ב, ו 33 א לחוק, כך שמשכורתו לא תעלה בכל עת על שכר גבוה כהגדרתו בהסכם זה ובאופן שיישמרו הוראות סעיף 5.2 דלעיל..." פעל הממונה על השכר בהתאם לסעיף זה, ולאחר מכן כתוצאה מעדכון טבלת השכר של העובדים הבכירים ברשויות המקומיות פחת שכרו של העובד מהגדרת שכר גבוה, רשאים הצדדים במסגרת ועדה פריטטית להחזיר את החלק שהופחת משכרו של עובד כאמור עד לגבוה שכר גבוה כפי שיהיה באותו מועד, בכפוף לאישור הממונה בכתב. החזרת חלק השכר שהופחת לעובד כאמור בסעיף זה תהא לפי ערכו במועד ההחזרה בהתאם למנגנון העדכון הרלוונטי. למען הסר ספק מובהר בזאת כי הממונה יאשר החלטות הועדות הפריטטיות על פי סעיף זה במידה ויעלו בקנה אחד עם הכללים הקבועים בסעיף זה". סעיף 5.3 עוסק, אפוא, בעדכון שכרו של עובד ותיק שמרוויח שכר גבוה, שכתוצאה מהעדכון והעלאת שכר הבכירים, פחת שכרו מהגדרת "שכר גבוה" (שהרי התקרה נקבעה כנגזרת משכר הבכירים, וזה הועלה בעקבות העדכון). סעיף 5.3 מכוון בדיוק למקרה דנן. 14. מנסחי ההסכם קבעו מנגנון של ועדה פריטטית, בה יישבו הצדדים להסכם הקיבוצי ואלה יהיו רשאים לעדכן את ההפרש בין שכרו של העובד הותיק, כפי שנקבע ע"י הממונה על השכר, לבין הסכום עליו עומד שכר גבוה, לאחר עדכונו. כך טענו בצדק הן היועמ"ש והן ההסתדרות. אין מדובר (כפי שטען ב"כ התובעים) בעדכון אוטומטי. הוראת סעיף 5.3 הנ"ל, שהינה חלק מהסכם קיבוצי 3.3.99, תפורש עפ"י מבחן אובייקטיבי. לשונו הברורה של ההסכם, כמו גם תכליתו, כמוסבר לעיל, ולשונו של סעיף 5.3 הנ"ל, חד משמעית וברורה ואינה משתמעת לשתי פנים. מהסעיף עולה כי הוא חל בעת עדכון שכר הבכירים בה בעת פוחת שכרו של העובד משכר גבוה. היינו, אין עדכון אוטומטי של השכר לעובד הוותיק, ששכרו חורג, אלא שהעדכון יעשה בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף 5.3 הנ"ל. הממונה על השכר הגביל, אפוא, בהסכם 3.3.99 ובסעיף 5.3 הנ"ל את השימוש בסמכותו החוקית. הגבלה המתייחסת, ככל הגבלה המתייחסת לשימוש בסמכות חוקית שניתנה לרשות מנהלית, צריכה להתפרש בצמצום וראה, בין היתר, פס"ד 394/82 מייזלר נ' המועצה המקומית נשר פד"י לז (4) 42 , ע"א 783/86 גרוס נ' ע.ת"א פד"י מג (4) 595). כעולה מפסקי דין אלה יש להעדיף את הפירוש המגביל פחות את הרשות המנהלית, בשימוש בסמכויותיה ואף מטעם זה יש להעדיף את פירוש הנתבעת. ב"כ התובעים העמיד את המנגנון הועדה הפריטטית למקרה מיוחד - לסיטואציה בה מבקש עובד ותיק החזרת שכר ביחס לתקופה בה הופחת שכרו והועמד על תקרת שכר גבוה אם יעודכן שכר הבכירים מעבר לשכרו, עפ"י ההסכמים החורגים כאמור בסעיף 46 לסיכומיו. היינו, לשיטתו, עת שכרו החוזי יפחת משכר הבכירים יהיה הוא רשאי לדרוש את החזר השכר שהופחת בעבר - עת הועמד שכרו על התקרה של שכר הבכירים. העמדת מנגנון הוועדה הפריטטית למקרה מעין זה אינו מתיישב עם האמור בהסכם 3.3.99 ובסעיף 5.3 כמו גם בסעיפים אחרים ולפיו משכורתו של עובד "...לא תעלה בכל עת על שכר גבוה" החזר שכר שהופחת ביחס לתקופת עבודה בעבר יביא לכך שעבור אותה עבודה -בעבר- ישולם (עפ"י החלטת הועדה הפריטטית לשיטתו) שכר העולה על שכר גבוה ביחס לעבודה שעבד בעבר - לאותה יחידת זמן. הצדדים במפורש שללו אפשרות זו. הועדה אינה מוסמכת לעשות כן. יש לזכור שאת הסכמת הממונה על השכר, לפעול בהתאם להחלטת הועדה הפריטטית, יש לפרש בצמצום וכל הסכמה שיש בה צמצום שיקול הדעת של רשות מנהלית. ב"כ התובעים פירש הסעיף, משום מה, מבלי להתייחס לאמור בו, תוך פרוש המתעלם מלשונו ותכליתו של הסעיף (כאמור בסעיף 40 ואילך לסיכומיו), וכשהוא מעמיד אותו בסיטואציה שאינה מתיישבת עם לשונו ותכליתו כמוסבר לעיל. 15. נציין כי הרשות המקומית - הנתבעת, אינה רשאית לוותר על כספי הציבור השייכים לה ולעשות בהם כבתוך שלה. מדובר בכספים המוחזקים בנאמנות על ידה לטובת הציבור. ללא אישור הממונה על השכר באוצר, היה מקום להפחית את שכר התובעים הרבה יותר ממה שהופחת, עד לרמת הסכום המוסכם או הנוהג במדינה, לעובדים בדרגתם. היינו, הפחתה גדולה לעין שיעור מזו שנעשתה להם. הסכמת הממונה על השכר באוצר להעמיד את שכרם על תקרה 24,884 ₪ מוגבלת לאמור בה בלבד. ארגון העובדים הצליח, בהסכם הקיבוצי 3.3.99, להשיג הסכמה לפיה הממונה על השכר באוצר יסכים לעדכון כפי שהוסכם בועדה פריטטית, בכל אופן הנתבעת חייבת לדרוש כספי הציבור ששולמו שלא כדין לתובעים מיום 3.3.99 ועד אוקטובר 2000 ועד בכלל. התובעים טענו כאילו יש להם טענת הגנה באמתחתם. טענה כזו לא פורטה ולא נטענה ואם יש כזו יתכבדו ויציגו אותו, בפני הועדה הפריטטית. 16. במקרה זה לא אושר על ידי הועדה הפריטטית עדכון השכר שבודאי אינו אוטומטי. נציין כי היועמ"ש טען שהועדה הפריטטית רשאית לשקול האם השיב העובד כספים שקיבל בניגוד להסכם הקיבוצי. בעניין זה אין אנו חייבים להכריע בשלב זה, מאחר והעניין כלל לא הובא לועדה. אך בשולי הדברים נאמר שעניין זה בהחלט ראוי שילקח בחשבון בין שיקולי הוועדה אף כי לא כעניין יחידי. 17. סוף דבר: שכרם של התובעים החורג מהשכר הנוהג או המוסכם במדינה הועמד על ידי הממונה על השכר באוצר בגובה "שכר גבוה", כפי שהיה עד סוף שנת 2000 ע"ס 24,884 ₪. יודגש כי אף שכר זה חורג ממה שהוסכם או הונהג לגבי עובדי המדינה וללא אישורו זה, צריך היה להתבטל לאור ס' 29 (ב) לחוק. הגדלת השכר מעבר לכך צריכה אישור פרטני של הממונה על השכר באוצר שהסכים בהסכם קיבוצי 3.3.99, לעדכן השכר עפ"י מה שיוחלט בועדה הפריטטית. הבקשה להגדלת השכר צריכה, אפוא, להבחן ע"י הועדה הפריטטית, שתיקח בחשבון בין היתר את אי השבת הכספים ששולמו בניגוד להסכם הקיבוצי 3.3.99. לאור זאת תביעת התובעים נדחית. כל אחד מהתובעים ישלם לנתבעת הוצאות משפט בסך 2,000 ₪ וזאת תוך 30 יום מהיום. יסודות התקציב