פסק דין הנשיא סטיב אדלר לפנינו ערעור על גזר דינו של בית הדין האזורי בתל-אביב (השופט שמואל טננבאום; פ 03/ 221). המערערת הורשעה על פי הודאתה בהעסקת שמונה עשר עובדים זרים שלא כדין בניגוד להוראת סעיפים 2(א)(1) ו- 5 לחוק עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), התשנ"א - 1991, והוטל עליה קנס בסך 200,000 ש"ח. נוסף על כך, חייב בית הדין את המערערת ליתן התחייבות בסך מיליון ש"ח, להימנע מביצוע העבירות בהן הורשעה לתקופה של שלוש שנים, וזאת ללא ערבים. להשלמת התמונה יצויין, כי המערערת העסיקה עובדים פלסטינאים המתגוררים בשטחי הרשות הפלסטינאית, עת הוטל סגר על השטחים אשר נועד למנוע כניסתם או העסקתם של עובדים כאמור. בבית הדין האזורי ביקש בא כוח המדינה להטיל על המערערת קנס בסך 939,600 ש"ח, המהווה מחצית הקנס המרבי על העסקת שמונה עשר עובדים זרים שלא כדין. בא כוח המערערת ביקש להסתפק בהטלת קנס סמלי. בערעורה עתרה המערערת, כי נסתפק בהטלת קנס סמלי או לחילופין קנס שאינו עולה על 5,000 ש"ח בגין כל עובד, קרי 90,000 ש"ח בסך הכל. הנימוקים העיקריים לתמיכה בבקשה להקל בעונשה של המערערת, היו אלו: למערערת אין עבירות קודמות; לא ניתנה למערערת האפשרות לשלם הקנס המנהלי אלא הוגש כנגדה כתב אישום; העבירה בוצעה עם פרוץ האינתיפאדה והמערערת התקשתה להשיג פועלים; מועד ביצוע העבירה היה בתחילת עונת קטיף תות השדה; המערערת כבר נענשה בפועל, כיוון שלאור הפסקת עבודתם של שמונה עשר הפועלים לא יכלה היא לקטוף את יבול אותה עונה; בעת מתן גזר הדין העסיקה המערערת כשמונים פועלים ישראלים ותשלום הקנס עלול למוטטה ולהביא לפיטוריהם. [3] לאחר שנתנו דעתנו לטיעוני באי כוח הצדדים הגענו לכלל מסקנה, כי דין הערעור להידחות, מהטעמים הבאים: [א] כעניין שבשגרה אין ערכאת הערעור מתערבת בחומרת העונש שהוטל על ידי הערכאה הדיונית. לא מצאנו כי הליך זה מצדיק חריגה מן הכלל האמור ; ב] המערערת הורשעה בעבירה חמורה של העסקת עובדים זרים שלא כדין. במקרה דנא מדובר בעבירה אשר עלולות להיות לה אף נפקויות בטחוניות, באשר מדובר בהעסקת שוהים פלסטינאים ללא היתר בתקופת סגר. עם זאת, התחשב בית הדין קמא בטיעוני המערערת והפחית את הקנס לשיעור של כ- 10% מהקנס המרבי. [ג] מכוח סעיף 15 לחוק העבירות המינהליות, התשמ"ו - 1985, הגשת כתב אישום הנה בשיקול דעת התביעה. וזו לשונו של הסעיף האמור: 15. קביעת עבירה כעבירה מינהלית אין בה כדי לגרוע מסמכותו של תובע להגיש בשלה כתב אישום, כאשר הוא סבור שהנסיבות מצדיקות זאת מטעמים שיירשמו, ובלבד שטרם נמסרה הודעה על הטלת הקנס; סעיף זה אינו גורע מסמכותו של תובע להגיש כתב אישום אם ביקש מקבל ההודעה להישפט על העבירה. בנסיבות המקרה ולאור חומרת העברה, אין לומר כי נפל פגם בהפעלת שיקול הדעת של התביעה בהחליטה להגיש כתב אישום. [ד] המערערת העסיקה בשנים 2001 - 2002 בין 29 ל- 110 עובדים, היא בעלת מחזור עסקים של כ - 14.3 מיליון שקלים לשנה ומרבית תוצרתה משווקת למדינות אירופה. ההחלטה להמשיך את העסקת העובדים, למרות הסגר, היתה החלטה כלכלית. אחת המטרות העיקריות של הטלת קנס במקרה כזה היא הפיכת העבירה לבלתי כדאית מבחינה כלכלית. אשר לטענה, כי תשלום הקנס עלול להביא לפיטורי עובדים רבים, עלינו לציין כי החברה כבר שלמה 160,000 ש"ח מן הקנס תוך שהיא ממשיכה לפעול ולהעסיק עובדים רבים. [ה] בית הדין האזורי התחשב בהמלצות שניתנו למערערת על ידי חברת אגרקסקו בע"מ ואחרים כאשר העמיד את הקנס שנגזר על המערערת על כ- 10% מהקנס המקסימלי. אף אנו התרשמנו מן ההמלצות והדברים החיוביים האחרים שנכתבו ונאמרו בשבחה של המערערת ומן התפקיד הכלכלי החשוב אותו היא ממלאה. עם זאת, לא מצאנו כי יש בדברים אלה כדי להצדיק התערבותנו בשיקול דעתו של בית הדין קמא בעניין שיעור הקנס. [4] לאור כלל האמור לעיל אנו דוחים את הערעור. השופט עמירם רבינוביץ 1. קראתי את פסק דינו של חברי, הנשיא סטיב אדלר וברצוני להוסיף דברים מספר. המערערת דנא נאחזת בטיעונה לעונש בסעיף 15 לחוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985 (להלן - חוק העבירות המינהליות), שזו לשונו: "קביעת עבירה כעבירה מינהלית אין בה כדי לגרוע מסמכותו של תובע להגיש בשלה כתב אישום, כאשר הוא סבור שהנסיבות מצדיקות זאת מטעמים שיירשמו, ובלבד שטרם נמסרה הודעה על הטלת הקנס; סעיף זה אינו גורע מסמכותו של תובע להגיש כתב אישום אם ביקש מקבל ההודעה להישפט על העבירה". סעיף זה פורש בהרחבה ובפירוט רב בבג"צ 5537/91 אליהו אפרתי נ' כרמלה אוסטפלד פ"ד מו(3), 501 (להלן - הילכת אפרתי) בו נאמרו, בין השאר, הדברים הבאים: "חוק העבירות המינהליות תשמ"ו-1985 (החוק), עניינו העיקרי הוא בהסבת הליכים פליליים להליכים מינהליים. הצורך ביצירתן של 'עבירות מינהליות' - ובצידן 'קנסות מינהליים' - תחת עבירות פליליות רגילות הנדונות בבתי משפט מן-המנין, משתית עצמו על כמה וכמה יסודות, ובהם: שיפור האכיפה של דבריי חוק הקובעים עבירות ההופכות מעבירות פליליות רגילות לעבירות מינהליות; הקלה על מערכת התביעה ומערכת בתי המשפט; ומתן אפשרות למי שעברו עבירה מינהלית לשאת בעונש מתאים בלא שיוכתמו בכתם של מי שעברו עבירה פלילית, אלא בנסיבות מיוחדות (ראה דבריי ההסבר להצעת החוק, הצעות חוק לשנת תשמ"ה,59, 61). החוק (בסעיף 1 בו) נותן סמכות בידי שר המשפטים לקבוע בתקנות כי עבירות פלוניות תהיינה 'עבירות מינהליות', ובתקנות אף אמור להיקבע לכל עבירה מינהלית קנס שניתן להטילו בדרך מינהלית - והוא 'קנס מינהלי' (סעיף 2). לביצוע החוק מתמנות רשויות מוסמכות ('מפקחים' ו'רשם'), והחוק מוסיף וקובע דרכים והליכים להטלתו של קנס מינהלי ולתשלומו. הוא שאמרנו: הליכים פליליים עוברים מעין הסבה להליכים מינהליים: 'עבירה מינהלית' גוררת 'קנס מינהלי' ובהליכים מינהליים, לאמור, הליכים שלא בפני בית משפט. זו דרכו של החוק וזו מגמתו. בצד כל אלה מצינו את הוראת סעיף 15 לחוק, והיא עיקר לענייננו כאן: '15. קביעת עבירה כעבירה מינהלית אין בה כדי לגרוע מסמכותו של תובע להגיש בשלה כתב אישום, כאשר הוא סבור שהנסיבות מצדיקות זאת מטעמים שיירשמו, ובלבד שטרם שולם קנס מינהלי בשל אותה עבירה'. 'תובע' הוא כהוראת הדיבור בסעיף 12 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982, ובראש אלה היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו, בהם פרקליט המדינה, מישנהו, פרקליטי המחוז ועוד. מה מקומה של הוראת סעיף 15 במסגרת החוק, וכיצד משתלבת היא במסכת החוק הכוללת? עיקרו של החוק הוא, כאמור, בהסבת עבירות פליליות לעבירות מינהליות; מגמה זו תלמדנו, וזה הפירוש הראוי שיש ליתן לחוק, כי עבירות שנקבעו כעבירות מינהליות - בהן העבירות שבגינן הוגש כתב אישום נגד העותר - דרך המלך היא להטיל בגינן קנס מינהלי, ובהליך מינהלי; זו דרך המלך, ואילו יוזמת הפרקליטות להגיש אישום פלילי בגין עבירה מינהלית הוא החריג והיוצא לכלל. מסקנה זו - כי הגשת אישום בגין עבירה מינהלית הינה חריג ויוצא - נדרשת לא אך ממגמתו הכללית של החוק אלא אף מלשונו של סעיף 15 לחוק גופו: תובע כי יבקש להגיש כתב אישום בגין עבירה מינהלית, סמכותו עומדת לו, ואולם זאת רק 'כאשר הוא סבור שהנסיבות מצדיקות זאת מטעמים שיירשמו'. החוק כמו מטיל על תובע נטל של הסבר על שום מה ולמה אומר הוא לנקוט בהליך פלילי תחת הליך מינהלי: מוסמך הוא לעשות כן רק אם הוא סבור שהנסיבות מצדיקות זאת 'מטעמים שיירשמו'. ומתוך שהמדובר ביוצא לכלל, ממילא חייב להימצא בצידו הצדק ראוי. יתירה מזאת: החובה להעלות על הכתב נימוקים להגשתו של אישום פלילי ('מטעמים שיירשמו') מלמדת מעצמה על החשיבות שהמחוקק מבקש ליתן לאותם נימוקים שחובה לרושמם. לא עוד, אלא שעצם יצירתה של החובה לרישומם של נימוקים יש בו כדי ללמד על אפשרות ביקורת חיצונית על מעשה הפרקליטות: '... ניתן להניח כי לו היתה הכוונה אך לביקורת מינהלית פנימית על הטעמים הללו על ידי מי שממונה על התובע, לא היה נושא זה מוצא ביטויו בחוק החרות' (הנשיא שמגר ברע"פ 91/92 קאסם נגד מדינת ישראל; טרם פורסם)... אימתיי שומה על תובע לרשום את טעמיו להגשתו של כתב אישום? פשוטם של דברים הוא, שאותם טעמים יירשמו קודם הגשת כתב האישום, או בד בבד עם הגשתו לבית המשפט. 'תובע... סבור שהנסיבות מצדיקות [להגיש כתב אישום] מטעמים שיירשמו', ופשוטה של לשון הוא שהטעמים אמורים להירשם לא יאוחר ממועד הגשתו של כתב האישום. אכן, המחוקק נוקט לשון עתיד ('מטעמים שיירשמו'), אך לשון עתיד זו הוראתה היא לשון עבר או לשון בינוני לענין הגשת כתב האישום. כך בבחינת הלשון, ובוודאי כך בבחינת הגיון הדברים: אין כל טעם שהמחוקק יורה על רישום טעמים לאחר הגשת כתב האישום, אך טעם רב יש ברישום אותם טעמים דווקא לפני הגשת כתב האישום לבית המשפט. ההכרעה על הגשת כתב אישום לבית משפט - לעולם אמורה היא לבוא לפני הגשת כתב האישום (נעשה ונעשה, ולא נעשה ונשמע): ההכרעה מייסדת עצמה בטעמים אלה ואחרים, ומיצוות המחוקק היא שאותם טעמים יועלו על הכתב. ומה ההכרעה זמנה לפני הגשת כתב האישום, כך אף רישומם של הטעמים להכרעה. חובת רישום הטעמים מלמדת מעצמה על החשיבות שהמחוקק מייחס לאותם טעמים לגופם: חובת הרישום הינה בבחינת אספקלריה לגופם של הטעמים. חובת הרישום נועדה לא אך כדי לאפשר ביקורת על הטעמים. חובת הרישום נועדה לא אך כדי לאפשר ביקורת על הטעמים לגופם; יש בה כדי להעיד על הצורך בקיומם של טעמים בני מישקל, ועל הרצינות שהמחוקק מייחס להחלטה על הגשת כתב אישום. יתירה מזאת: כבכל נושא אחר בו דורש המחוקק מיסמך בכתב דווקא - בין לענין מהות בין לענין ראיה - כך אף בענייננו נדע את החשיבות שמייחס המחוקק להחלטה בכתב, את ריכוז המאמץ והמחשבה לביקורת עצמית ולשיקול בכובד ראש קודם העלאת דברים על הכתב (לדרישת הכתב, ראה, למשל: הרנון דיני ראיות, חלק ראשון (תש"ל) 157 ואילך; קדמי, על הראיות, חלק שני (1991), 703 ואילך; ע"א 65/49 פריזלר נ' וויס, פ"ד ה 878, 888 ואילך; ד"נ 13/67 בחן" חברה לביטוח בע"מ חיפה נ' רוזנצווייג, פ"ד כב(1) 569 (והדיון בערעור גופו: פ"ד כא(1) 637); ע"א 726/71 גרוסמן את ק.ב.ק. נ' מנהלי עזבון י' בידרמן פ"ד כו(2) 781). לעניינו של בית משפט אין כל רבותא בדרישה כי החלטה פלונית תיעשה 'מטעמים שיירשמו' - והרי בית משפט, כעקרון, מחליט ומנמק תמיד בכתב - אך לענינה של רשות מינהל הדרישה האולטימטיבית לרישום יש בה כדי ללמד על מהות ההחלטה ועל חשיבותה. אכן, לא הרי המשלם קנס מינהלי כהרי העומד למשפט פלילי, וכבר עמדנו על האות שנאשם במשפט פלילי עשוי לשאת על מיצחו. שמו הטוב של אדם - כבודו ושמו הטוב - נתונים בידיו של תובע, וראוי איפוא שתובע ישקול בכובד ראש אם יגיש ואם לא יגיש כתב אישום בעניינו של פלוני. הדרישה לרישום הטעמים נועדה לשמש ערובה - ולו חלקית - לאותו כובד ראש נדרש. לעולם יזכור תובע ותשמור פרקליטות מה כוח ושליטה על חיי אדם וכבודו ניתנים בידיהם. וכדבריי השופט ג'קסון כפי שהם מובאים על ידי השופט ברק בבג"צ 329/81 נוף נגד היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד לז(4) 326, 335: The prosecutor has more control overlife liberty and reputation than any other person in america נוסיף ונזכיר כי על היבט זה של הכתמת שמו של אדם במשפט פלילי עמדו חברי הכנסת בדיונם בחוק, ולא בכדי כך. ראה, למשל, דברי הכנסת בישיבתה מיום 15.1.85, בעמ' 1178 - דברי שר המשפטים חה"כ משה ניסים; בעמ' 1180 - דברי חה"כ שבח וייס; דברי חה"כ דוד ליבאי בעמ' 1182. בקריאה שנייה וקריאה שלישית, בישיבת הכנסת מיום 16.10.85 דברי חה"כ קולס, יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, בעמ' 60. כל דברים אלה כולם מלמדים כי אותם טעמים להגשתו של כתב אישום יש לרושמם עובר להגשתו לבית המשפט, והרי רישום הטעמים הוא חלק בלתי נפרד מהגשת כתב האישום...". על הלכה זו חזר בית המשפט העליון בבג"צ 2126/99 מתי דה הס - עיריית תל אביב יפו ואח' (פ"ד נד(1) 468) ובעקבותיה הלכו גם בתי המשפט המחוזיים במקרים דומים. 3. עינינו הרואות הגשת כתב אישום במקום קנס מינהלי אינו מלתא זוטרא, והיא תעשה במשורה ובמקרים המוצדקים תוך חשיפת הטעמים המיוחדים להגשתם. 4. במקרה הנוכחי, לא עמדה המערערת על קבלת הטעמים המיוחדים להגשת כתב האישום קודם לטענותיה בבית דין זה, ולכן על פי הילכת אפרתי אין באי הצגת הטעמים המיוחדים להגשת כתב אישום במקרה זה במועד מוקדם כשלעצמה כדי לפגום בהחלטה, להגיש כתב אישום נגד המערערת ולא להשית עליה קנס מנהלי. 5. ההחלטה להגיש כתב אישום במקום להסתפק בקנס על עבירה מנהלית תורצה במקרה הנוכחי, בין השאר, בכך שמדובר בעובדים זרים רבים, ובימים של "אינתיפדה" בהם העסקת עובדים זרים פלסטינאים כרוכה הייתה בסיכון בטחוני. 6. אכן, לא ניתן לומר ששיקול הדעת במקרה זה היה בלתי סביר בעליל, באופן שמצדיק ביטול כתב האישום, ולכן אין מקום להתערבותנו. 7. יחד עם זה לא למותר לציין, כי אין תכליתם של חוק עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), התשנ"א-1991 ותקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי - איסור העסקת עובדים זרים שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), התשנ"ב-1992, להילחם בצדדים הביטחוניים של כניסה שלא כדין לישראל. לכך יש כלים אחרים. 8. סוף דבר - אני מצטרף לדעת הנשיא בכפוף להערותי אלה. סגנית הנשיא אלישבע ברק - אוסוסקין אני מסכימה. סוף דבר העסקת עובדים זריםקנסעובדים זרים