פסק דין השופטת נילי ארד פתח דבר 1. עניינו של ערעור זה בהליכי הפיטורים שננקטו כלפי המשיבים 1 ו-2 (להלן גם: המשיבים או בהתאמה: אמין ועכרי), על ידי המשיבים 3 ו-4 (להלן בהתאמה: ראש המועצה והמועצה), בהתאם להנחייתו של המערער (להלן גם: הממונה על המחוז או הממונה). בית הדין האזורי בחיפה (השופטת מהא סמיר-עמאר ונציגי הציבור מר גיורא רדר וגב' עאסי לורנס; עב 55/03) פסק כי פיטורי המשיבים אינם בעלי תוקף משפטי, מן הטעם שנעשו בחוסר סמכות. כנגד פסיקתו של בית הדין האזורי הגיש הממונה ערעורו לפנינו. 2. בעת הגשת כתבי הטענות בערעור, תמכו ראש המועצה והמועצה בעמדת הממונה, ושלושתם כאחד טענו כי פיטורי המשיבים נעשו בסמכות ומשכך הריהם בעלי תוקף מחייב. אולם, לקראת הדיון לפנינו ובמהלך השמעת הטענות, חזרו בהם ראש המועצה והמועצה מעמדתם המקורית, והודיעו כי "החליטו לשנות מעמדתם בבית הדין האזורי ולמשוך את מכתבי הפיטורים מיום 1/1/03" וכי עניינם של המשיבים "ייבדק בעתיד, כחלק מבדיקת מכלול מערך כח-האדם במועצה". לטיעון בכתב שהוגש מטעמה, הודיעה המועצה על צירוף "... תצהירם של ראש המועצה וגזברה". תצהירים אלה לא צורפו להודעה זו או לכל הודעה אחרת. בעת שמיעת הערעור הוסיפה המועצה ועמדה על טיעוניה אלה, תוך שהוברר כי בין לבין נבחר לראשות המועצה מר חסן בוקאעי, תחת המשיב 3, מר ריאן. במצב דברים זה, טענו המועצה וראש המועצה, הפעם בעצה אחת עם המשיבים, מייתרת משיכת מכתבי הפיטורים את הדיון בערעור. על כן, גרסו, אין לקיים דיון תיאורטי בערעור, ומכל מקום דינו להידחות. 3. הממונה מצידו עמד על קבלת הכרעה בערעור חרף שינוי עמדת המועצה וראש המועצה, ולוּ בהיבט של היקף הסמכויות המוקנות לממונה בדין בהוראותיו למועצה שאינה ממלאת חובתה, לרבות הוראה על פיטורי עובדים. זאת, נוכח האינטרס הציבורי הגלום בהפעלת סמכות הממונה כלפי המועצה, בדרישתו לפטר את המשיבים, וכדי שלא "לשלוח מסר חברתי ומשפטי מוטעה, שבסופו של דבר יוביל להתרופפות נוספת בשלטון החוק, במקום לביצורו". 4. משהגענו עד הלום, ומשחזר בו ראש המועצה מפיטוריהם של המשיבים, אשר המשיכו כל העת בעבודתם במועצה, נדרשים אנו להכרעה מקדמית בטענה בדבר היות הערעור תיאורטי ודחייתו בשל כך בלבד. אכן, הלכה היא כי בית משפט, ובית הדין לעבודה בכלל זה, יכריע בסכסוכים קונקרטיים ואין הוא נדרש לסוגיות תיאורטיות (ראו: עס"ק 1015/01 פויכטונגר תעשיות אשדוד (1994) בע"מ - ההסתדרות הכללית החדשה, מרחב אשדוד, פד"ע לז 193. עוד בהקשר זה ראו: בג"ץ 2406/05 עיריית באר שבע נ' בית הדין הארצי לעבודה, ניתן ביום 27.7.2005 והאסמכתאות שם). אולם, כפי שנפסק : "בכל מקרה ומקרה ייתן בית הדין דעתו לכלל נסיבותיו של המקרה הספציפי, לסכסוך בו מדובר, להיקפו, להשלכותיו, לרקע העובדתי והדיוני ההולם הכרעה בסוגיות הנדונות, ולצורך בחריגה מגבולותיה של ההכרעה בעצם הסכסוך, אל עבר התחום התיאורטי עיוני" (עניין פויכטונגר, עמ' 199). 5. בענייננו, סירובה של המועצה לפטר את המשיבים הוא שהוליד מלכתחילה את ההליך המשפטי בגלגולו הנוכחי. משנמשך שטיח הפיטורים מתחת רגליו של הסכסוך מושא פסיקתו של בית הדין האזורי, מחמת ההיפוך בעמדתם של ראש המועצה והמועצה, ממילא אין אנו נדרשים עוד לדיון בחוקיות החלטת הפיטורים ביחסים שבין המועצה וראש המועצה לבין המשיבים, וככל שהמדובר בהמשך עסקתם של המשיבים במועצה, הפך סכסוך לתיאורטי. 6. אולם, בכך לא תמה מלאכתנו. לאור פסיקתו של בית הדין האזורי, מתחייבת בחינת הליכי הפיטורים וכשרותם גם באספקלריה של הפעלת סמכויות הממונה כלפי המועצה וראש המועצה, והשלכותיה של מסכת יחסים זו, בגלגוליה השונים, על העסקתם של המשיבים במועצה ופיטוריהם. משנה תוקף יש להכרעה בשאלה זו, נוכח השלכותיה על סמכויות הפיקוח של השלטון המרכזי על הנעשה ברשויות המקומיות, ויישום הפיקוח הלכה למעשה. לשם דיון והכרעה בסוגיות אלה, אין מנוס מלפנות תחילה למסכת ההתדיינות הנפתלת שליוותה את העסקתם של המשיבים מראשית עבודתם במועצה, אשר הביאתנו עד הלום. רקע עובדתי ודיוני 7. בשנת 1998 בחרה הוועדה להעסקת עובדים במועצה באמין לתפקיד הנדסאי במחלקת ההנדסה. עכרי נבחר לשמש כפקיד במחלקת הגבייה, והחל משנת 1999 עבד במחלקת ההנדסה כמנהל עובדי התחזוקה. חוזה עבודה לתקופה קצובה, שנחתם עם כל אחד מהם החל מיום 31.12.1998, הוארך מעת לעת. 8. ביולי 1999 הגיש המשיב 3 (להלן: מר ריאן), באותה עת חבר האופוזיציה במועצה, תביעה לבית הדין האזורי לחייב את המועצה ואת העומד בראשה, מר איברהים סעיד, לפטר את המשיבים (בש"א 6864/99; עב 2374/99). בתגובה טענה המועצה כי אמין ועכרי הם עובדים חיוניים, המועסקים באופן זמני על פי חוזה אישי באישור משרד הפנים. האישור להעסקתם של אמין ועכרי, עליו סמכה המועצה, ניתן ביום 12.7.1999 על ידי קצין מחוז צפון במשרד הפנים, מר רקאד טאפש, וזו לשונו: "א. במועצה המקומית כאבול מועסקים שני עובדים במחלקה הטכנית בחוזה מיוחד, זה כבר 6 חודשים, כאשר החוזה המיוחד להעסקתם מסתיים ב-30.6.99 ולהלן הפרטים: אמין טאהא - עובד הנדסאי ב-50% משרה עד 18.5.99 ומאז במשרה מלאה לאחר התפטרות מהנדס המועצה. שריף עכרי - התחיל לעבוד בגבייה, ולאחר התפטרות המהנדס עבר לעבוד במחלקה הטכנית. ב. עלות שני העובדים ברוטו בחודש כ-9,000 ש"ח. עלות המהנדס שהתפטר שעבד בקבלנות, בחודש הייתה כ-9,500 ש"ח. ג. מאשר המשך העסקת שני העובדים הנ"ל באותם תנאים של אותו חוזה עד לשיבוץ מהנדס למועצה". במכתב מיום 26.10.1999 ובמענה למר ריאן הוסיף והבהיר מר ישראל שפיצר, מנהל האגף לכח-אדם ושכר ברשויות המקומיות במשרד הפנים (להלן: מר שפיצר): "מאשר את קבלת מכתבך על מצורפיו והריני לענות כלדקמן: הארכת תקופת העסקה לפי סעיף 88 לצו המועצות המקומיות נוהל קבלת עובדים לעבודה הינה מסמכותו של החתום מטה, ואין קצין המחוז מוסמך לעשות כן. אי לכך, מאחר ומדובר בשני עובדים שלדעת ראש המועצה והחשב המלווה העסקתם חיונית למועצה בגלל שאין שם מהנדס, אני מאשר הארכת חוזי העסקתם בלבד שתקופת שירותם הכוללת במועצה לא תעלה על 11 חודשים או עד לאיוש משרת המהנדס לפי המוקדם. על המועצה לפרסם מכרז בהקדם לאיוש משרת מהנדס המועצה לא לפני אישורנו לנחיצות משרה" (ההדגשה הוספה - נ.א.). 9. משפג תוקף חוזה ההעסקה של אמין ועכרי ביום 31.3.2000 הודיעו להם ראש המועצה מר סעיד איברהים וגזבר המועצה מר קאסם ריאן, כי "לאחר תום תקופת חוזה העסקתך במועצה ביום 31.3.00, הנך עובד קבוע במועצה החל מיום 1.4.00". ההליכים המשפטיים 10. בשנת 2000 נבחר מר ריאן לראש המועצה. במסגרת הליך משפטי בו נדון עניינם של אמין ועכרי, פרסמה המועצה ביום 22.3.2001 מכרז פנימי למשרת מנהל מחלקת המים והביוב (להלן: המכרז). בו ביום הוזמנו אמין ועכרי לשימוע, במכתב מטעם ראש המועצה, אשר זו לשונו: " הואיל והנך מועסק במועצה כעובד זמני על פי חוזה מיוחד; והואיל ותקופת החוזה המיוחד הסתיימה; והואיל ועל פי האישור שקיבלה המועצה מקצין המחוז מר רקאד טאפש ביום 12.7.1999 האישור להמשך העסקתך כעובד זמני הנה עד לשיבוץ מהנדס המועצה; והואיל ועל פי אישור מר ישראל שפיצר מיום 26.10.1999 הארכת חוזה העסקתך במועצה הנו עד לאיוש משרת מהנדס המועצה; והואיל והמועצה פרסמה מכרז בגין תפקיד מהנדס המועצה. אי לכך החליטה המועצה להפסיק את עבודתך במועצה. למען הסדר הטוב הנך מוזמן להשמיע את דבריך בעניין בפני ראש המועצה ביום 29.3.01 בשעה 09:00 בבוקר. אי התייצבות משמעה הסכמתך לאמור לעיל". לאחר ישיבת השימוע הודיע ראש המועצה לאמין ולעכרי על פיטוריהם. 11. המשיבים, שהתנגדו להליכי הפיטורים, החתימו ששה מחברי המועצה על מכתב לראש המועצה, בו נאמר כי ההחלטה על פיטוריהם הנה "צעד מיותר" וראש המועצה נדרש "לכנס מיד את חברי המועצה לישיבה בלתי פורמלית" למציאת פתרון לסוגיה. בד בבד הגישו המשיבים בקשה לבית הדין למתן צו זמני למניעת פיטוריהם (בש"א 1057/01 בתיק עב 973/01). בית הדין האזורי קיבל את עתירתם ובהחלטתו מיום 23.5.2001 (השופטת מיכל אריסון-חילו ונציגי ציבור מר אליעזר סעדה ומר יוסף הלפרין; בש"א 1155/01) קבע, בין היתר, כך: לכאורה הפכו המשיבים לעובדים קבועים במועצה. זאת, לאור העובדה שהוסיפו לעבוד גם לאחר תום תקופת החוזה המיוחד שנחתם עמם ולנוכח כתב המינוי שניתן על ידי ראש המועצה הקודם; פיטורי השניים לא אושרו על ידי הגורם המוסמך על פי הוראת סעיף 144א' לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950 (להלן: צו המועצות המקומיות); השימוע שנערך למשיבים היה למראית עין בלבד, מתוך שהמועצה פעלה בחוסר תום לב. התביעה העיקרית בוטלה, לאור הודעת המועצה כי היא חוזרת מהחלטת הפיטורים, תוך שמירה על הזכות לפעול בעניין המשך העסקתם של המשיבים על פי החוק והנחיות משרד הפנים. 12. בעקבות הזמנה מחודשת לשימוע, חזרו המשיבים ופנו לבית הדין האזורי ובמהלך הדיון לפניו הגיעו הצדדים להסכמה שקיבלה תוקף של החלטה (בש"א 1699/01) בדבר קיום שימוע מחדש למשיבים, ככל שיוחלט על פיטוריהם. אי לכך נמחקה התביעה העיקרית שהגישו המשיבים, והשניים המשיכו בעבודתם במועצה. מהלכים שנקט ראש המועצה מעת לעת לקבלת החלטה בדבר פיטורי המשיבים לא צלחו, בהעדר הרוב הנדרש במועצת העירייה. פעולת הממונה 13. בספטמבר 2002 החלה חליפת מכתבים בין הממונה לבין המשיבים, לה היו מכותבים גם המועצה וראש המועצה, בנוגע להפסקת עבודתם של המשיבים במועצה, כאמור להלן. במכתב מיום 10.9.2002 הודיע מר שפיצר לאמין ולעכרי כך: " מבדיקת תנאי העסקתך במועצה המקומית כאבול עולה חשש כי תנאים אלה חלקם או כולם נוגדים את צו המועצות המקומיות נוהל קבלת עובדים לעבודה, התשל"ז-1977 (להלן: הצו). הח"מ שוקל לדרוש ביטול חוזה העסקתך במ"מ כאבול בהתאם לסעיף 105 לצו. לאור האמור לעיל החלטתי בהתאם לסעיף האמור ליתן לצדדים המעורבים הזדמנות להביא את טענותיהם בעניין זה בכתב וכן להביא בפני כל מידע כתוב שימצאו לנכון שיש בו כדי לתמוך בטענות האמורות. להלן תנאי העסקתך הנוגדים לכאורה את הוראות הצו: א. המשרה שהנך מועסק בה אינה משרה קבועה בתקן בהתאם לסעיף 2 לצו. ב. קבלתך לעבודה ללא מכרז פנימי או פומבי בניגוד לסעיף 3 לצו. ג. למשרה שהנך ממלא אין אישור נחיצות בהתאם לסעיף 4 לצו. אוסיף כי אף תגובת המועצה בעניין זה התבקשה במכתב נפרד. הנך מתבקש להעביר את התייחסותך וטענותיך בכתב, כאמור, תוך 30 יום". בתשובתם לפנייתו של מר שפיצר טענו המשיבים: " ראש המועצה חותר לפטר את התובעים ממניעים פוליטיים פסולים והוא אף מנסה לגייס את משרד הפנים למשימה. למר שפיצר אין סמכות לפעול ע"פ סעיף 105 לצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), התשל"ז-1977. התובעים הם עובדים קבועים שנתקבלו לעבודה בהליך של מעין מכרז. התובעים נתקבלו מלכתחילה למשרות שהן צמיתות מטבען, אך המועצה החליטה להעסיקם ע"פ חוזים מיוחדים שהוארכו מדי פעם, עד שניתנו להם כתבי המינוי ב-1.4.00, ומאז הפכו לעובדים קבועים ששאלת הפיטורים צריכה להידון במסגרת סעיף 144א' לצו. ראש המועצה מנסה להטעות את מר שפיצר ע"י זה שמעלים מעיניו שהוא עצמו חרג מהוראות הצו בעשרות מינויים של עובדים ללא מכרז וללא אישור נחיצות משרה, כאשר כל העובדים כולם כרובם קרובי משפחתו ו/או מקורביו. חרף הפגם "המינורי" שנפל בהליך מינויים של התובעים, הרי שלאחר 4 שנים הם רכשו מעמד של עובדי מועצה קבועים שאין לבטלו בהוראה מינהלית, ופיטוריהם אם בכלל יעשו ע"פ סעיף 144א' לצו". המענה שהתקבל ממר שפיצר במכתבו מיום 28.11.2002 היה כהאי לישנא: " כבר ביום 26.10.99 הודענו לב"כ המועצה, לראש המועצה ולחשב המלווה כי חוזי העבודה של התובעים יוארכו לכל היותר עד איוש משרת מהנדס ולתקופה שלא תעלה על 11 חודשים, לפיכך כתבי המינוי שניתנו לתובעים ביום 28.3.00 וביום 25.5.00 ניתנו בחוסר סמכות ושלא בתום לב וככאלה הם חסרי נפקות משפטית, מה גם שכתבי המינוי אינם חתומים ע"י החשב המלווה דאז, מר עזיזה אסעד. מדובר במינוי לא חוקי במהלך שנת הבחירות שהתקיימו בחודש 10/00 וזאת בניגוד להוראות חוזר מנכ"ל מס' 4/98 מיום 15.7.98. לאור הנ"ל, על המועצה להפסיק את העסקתם של העובדים תוך 30 יום, ועל המועצה לקבל החלטה על הפסקת עבודתם, כמתחייב מהוראות סעיף 144א(2) לצו, ובמידה ולא תתקבל החלטה במסגרת הזמן שנקבע לכך, יתבקש הממונה להפעיל את סמכותו לפי סעיף 36 לפקודת המועצות המקומיות וכן מימוש הסמכויות ע"פ חוק יסודות התקציב". 14. תכתובת זו הובאה לידיעת המועצה ובעקבותיה כינס ראש המועצה את המועצה ביום 18.12.2002 לדיון בעניינם של אמין ועכרי. בסיום הדיון ולאחר שנשמעו גם טיעוני המשיבים דחתה המועצה את ההצעה לפטר את אמין ועכרי (להלן: החלטת המועצה). משהובאה החלטת המועצה לידיעתו, שלח הממונה על המחוז במשרד הפנים ביום 29.12.2002 מכתב למשיבים, בו נכתב כך: " לאחר שעיינתי בטענותיך בישיבת המועצה שדנה בהפסקת עבודתך במועצה (החלטת מליאת המועצה) ולאחר שעיינתי שוב במכתבו של מר ישראל שפיצר, מנהל אגף כוח אדם ושכר ברשויות המקומיות במשרד הפנים-ירושלים מיום ה-10 בספטמבר 2002, החלטתי לפעול ע"פ הסמכות לפי סעיף 36 לפקודת המועצות המקומיות וחוק יסודות התקציב ולהורות לפטר אותך מיידית מעבודתך במועצה המקומית כאבול לאלתר" (להלן: החלטת הממונה). ראש המועצה פעל לפי החלטת הממונה ובמכתב מיום 1.1.2003 שכותרתו "מכתב פיטורין" הודיע למשיבים כי "בהתאם להחלטת מר יגאל שחר הממונה על המחוז במשרד הפנים במכתבו שמצ"ב, מודיע לך על הפסקת עבודתך במועצה החל מיום 2.1.03". ההליך ופסק הדין בבית הדין האזורי 15. כנגד החלטת הממונה, כפי שאומצה על ידי ראש המועצה במעשה הפיטורים, הוגשה תביעתם של המשיבים לבית הדין האזורי, בטענה שהפיטורים נעשו בחוסר סמכות ועל כן הם משוללים תוקף משפטי. בפסק הדין מושא הערעור קבע בית הדין האזורי, בין היתר, כך: "... בנסיבות שנוצרו אין מנוס מכך שפיטורי התובעים אמורים היו להתבצע בדרך המפורטת בסעיף 144א(ב) לצו המועצות א'... כלומר בכל מקרה, החלטת ראש המועצה על הפיטורים הייתה טעונה אישור של מליאת המועצה או ועדה שהוסמכה לכך מכח סעיף זה"; משהחליטה המועצה שלא לפטר את המשיבים, ונוכח הוראתו של סעיף 36 לפקודת המועצות, לא קמה לממונה הסמכות "ליטול לעצמו באופן אוטומטי את זכות ההחלטה במקום המועצה ו/או ראש המועצה, או להמיר את שיקול דעת המועצה בשיקול דעתו הוא"; לפיכך, פיטורי המשיבים, כפי שנעשו על ידי ראש המועצה בהסתמך על הוראת הממונה "אינם בעלי תוקף, משום שנעשו בחוסר סמכות". טענות הצדדים בערעור 16. ערעורו של הממונה סב על הכרעת בית הדין בדבר גבולות הסמכות המוקנית לו בדין ואופן הפעלתה כלפי המשיבים. לטענת משרד הפנים, בנסיבות העניין חייבת הייתה המועצה להחליט על הפסקת העסקתם של אמין ועכרי. זאת, מן הטעם שהועסקו במועצה שלא כדין, ללא אישור משרד הפנים בדבר נחיצות משרה, ללא תקן, ללא מכרז ומבלי שהחשב המלווה של המועצה חתם על המינוי; למועצה ניתנה הזדמנות להפסיק את העסקתם של השניים, לאור הפגמים החמורים שנפלו בהעסקתם; בנסיבות העניין, ומשהמועצה לא מילאה אחר חובותיה בדין וכדין, מוצדקת הפעלת הסמכות על ידי הממונה, כפי שהוקנתה לו במפורש בסעיף 36 לפקודת המועצות; לחלופין, גם אם נפל פגם בהפעלת הסמכות על ידי הממונה, הרי שלאור תורת הבטלות היחסית אין בפגמים אלה כדי להביא לבטלות ההחלטה בדבר פיטוריהם של אמין ועכרי. 17. אמין ועכרי תמכו בתוצאת פסק דינו של בית הדין האזורי ובמסקנותיו, והוסיפו וטענו כי מזה מספר שנים נאלצו לנהל מאבקים בלתי פוסקים לביטול החלטות שונות ובלתי חוקיות בדבר פיטוריהם; אקט פיטורים אינו נכנס בגדר הוראתו של סעיף 36 לפקודת המועצות, ועל כן מנוע הממונה מליטול את סמכות המועצה ולהורות על פיטורי עובדים ברשות מקומית; למעלה מזאת, פיטוריהם נגועים בהפליה, מן הטעם שאין הם היחידים שהתקבלו שלא כדין לעבודה במועצה, וכנגד אחרים כמותם לא ננקטו הליכי פיטורים. 18. בכתב הטיעונים שהגישו לבית דין זה, תמכו המועצה וראש המועצה בעמדת משרד הפנים, וציינו כי בנסיבות העניין התקיימה "התשתית העובדתית המצדיקה את התערבות משרד הפנים לביטול המינוי", שכן מינויים של אמין ועכרי היה פסול מלכתחילה. ערב שמיעת הערעור שינו המועצה וראש המועצה טעמם, והודיעו על החלטתם למשוך את מכתבי הפיטורים שנשלחו לאמין ועכרי ועל כך שהמשך העסקתם תיבחן בעתיד כחלק מבדיקה כוללת של מערך כוח האדם במועצה. לנפקות שינוי עמדתה של המועצה נקדיש פרק בסיום פסק הדין. עוד הוברר מטיעוני המועצה, כי אמין ועכרי השתלבו במערך כוח האדם במחלקת ההנדסה במועצה; וכי במסגרת הליכי הבראה והפחתת כוח אדם נדרשה המועצה לפטר עשרים מעובדיה שהתקבלו לעבודה שלא כחוק. הערעור - דיון והכרעה המסגרת הנורמטיבית 19. סמכות הממונה, עליה סב ערעור זה, מעוגנת בהוראתו של סעיף 36(א) לפקודת המועצות שכותרתו "מועצה המסרבת למלא חובה מסוימת", אשר זו הוראתו: " כל אימת שנראה לממונה שמועצה מקומית לא מילאה חובה או לא ביצעה עבודה שהיא נדרשת או מוסמכת לעשות, לפי הפקודה או לפי צו-הכינון או לפי כל דין אחר, רשאי הוא לדרוש ממנה בצו למלא החובה או לבצע העבודה תוך זמן הנקוב בצו". אופן הפעלת הסמכות מותווית בסעיף 144א' לצו המועצות המקומיות, לפיו "עובד המועצה שאינו מהעובדים המנויים בסעיף 144... רשאי ראש המועצה לפטרו באישור המועצה או ועדה שהמועצה מינתה לכך - אם הפיטורים היו שלא מחמת עבירת משמעת כמשמעותה בחוק המשמעת". האם פיטורי אמין ועכרי היו בבחינת "חובה המוטלת על המועצה" אותה לא מילאה המועצה, כדי כך שקמה סמכותו של הממונה להורות למועצה על פיטוריהם? לשאלה כגון זו נדרש בית המשפט העליון בעניין המועצה המקומית תמרה. באותה פרשה דחה בית המשפט העליון, מפי השופטת ש' נתניהו, את עתירת המועצה כנגד הממונה וחייב את המועצה לפעול כפי הוראתו של הממונה למועצה בתוקף סמכותו לפי סעיף 36(א) לפקודת המועצות המקומיות, למינוי המשיב דשם למשרת מזכיר המועצה חרף התנגדותה לכך (בג"ץ 355/82 המועצה המקומית תמרה נ' הממונה על מחוז הצפון, פ"ד לז(1) 524). משנקבע כי סמכות הממונה לפי סעיף 36 לפקודת המועצות המקומיות חלה על מינוי עובדים, ממילא חלה היא על הפסקת העסקתם ברשות המקומית. זאת, מתוקף הכלל היסודי שבסעיף 14 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981, לפיו "הסמכה לעשות מינוי - משמעה גם הסמכה להתלות את תקפו, לבטלו, לפטר את מי שנתמנה או להשעותו מתפקידו". 20. אכן, ככלל הרשויות המקומיות הן המופקדות על ניהול ענייניהן ועליהן האחריות להתנהלותן התקינה. עם זאת, ובהיותן סמוכות על תקציב המדינה וניזונות הימנו, הקנה הדין לרשויות השלטון המרכזי סמכויות פיקוח ואכיפה על הרשויות המקומיות. כך, ובין היתר, נתונות הן לפיקוחו של הממונה על השכר במשרד האוצר, לביקורתו של מבקר המדינה ולפיקוחו של משרד הפנים, בין היתר מכוח פקודת המועצות המקומיות, לרבות סעיף 36(א) לפקודה. קביעה לפיה הממונה אינו מוסמך להורות למועצה לסיים את העסקתם של עובדים שהועסקו בניגוד לכל דין, הוראה והנחיה, מסכלת את אפשרות הפיקוח של השלטון המרכזי על פעולת השלטון המקומי, פיקוח שהוא בבחינת הכרח בל יגונה. אך לאחרונה התוודענו לממדי המשבר שפרץ בשלטון המקומי, ושכתוצאה ממנו נגרמה הלנת שכר מתמשכת לעובדי הרשויות המקומיות. משהגיע המשבר לפתחנו, עמדנו על חובת הפיקוח והאחריות בצידה, אשר על השלטון המרכזי להפעיל כלפי התנהלותו התקינה של השלטון המקומי (ראו: ס"ק 1016/04 איגוד לשכות המסחר ואח' - הסתדרות העובדים הכללית החדשה, החלטה מיום 22.9.2004; וכן עע 1242/04 עירית לוד - אבלין דהן, פסק דין מיום 28.7.2005). כמו כן עמדנו בפסיקתנו על סמכויות הפיקוח של השלטון המרכזי על חובת הריסון התקציבי ברשויות המקומיות, מכוח הוראות חוק יסודות התקציב (ראו בין היתר: עע 1381/01 זאב אורפז ואח' - עירית בת-ים, פסק דין מיום 26.12.2004 והאסמכתאות שם). ברי, כי לא ניתן לדרוש מהשלטון המרכזי פיקוח ראוי על הרשויות המקומיות מבלי שהגורמים המוסמכים לכך יעשו שימוש בכלים שהעמיד להם שם כך המחוקק. ולענייננו: 21. אין מקובלת עלינו שיטתם של המשיבים, לפיה הממונה אינו מוסמך להורות על פיטורי עובד המועסק שלא כדין, לאחר שהמועצה סירבה למלא חובתה לעשות כן. פרשנות מעין זו משמעה עיקור סמכויות הפיקוח של השלטון המרכזי על התנהלותן של הרשויות המקומיות, ותוצאתה - סיכול תכלית החוק ומטרתו. בגדר הסמכות המוקנית לממונה במסגרת הוראת סעיף 36 לפקודת המועצות המקומיות באה, לכאורה, אף החלטת הממונה להורות למועצה לפטר את אמין ועכרי, ככל שסמכות זו הופעלה כדין בנסיבות העניין. במסגרת זו נדרשים אנו לבחינת השאלה האם אכן הייתה מוטלת על המועצה חובה לפטר את השניים, וככל שהתשובה לכך חיובית - האם משלא מילאה המועצה חובתה לעשות כן, כדין נדרש הממונה להפעיל את סמכותו ולהורות למועצה לפטר את אמין ועכרי. 22. מנסיבות המקרה, עליהן עמדנו בהרחבה הנדרשת לעניין, הובררו עובדות אלה, עליהן אין חולק: אמין ועכרי התקבלו לעבודה במועצה מבלי שהיה באותה עת תקן פנוי למשרתם וללא שניתן אישור לנחיצות המשרה אותה מילאו. רק בחלוף עשרה חודשים למן המועד בו החלו השניים לעבוד במועצה נתן מר שפיצר אישורו להעסקתם, בסייג מפורש לפיו "[ש]תקופת שירותם הכוללת במועצה לא תעלה על 11 חודשים או עד לאיוש משרת המהנדס לפי המוקדם". בד בבד הנחה מר שפיצר את המועצה לפרסם מכרז למשרת המהנדס. המועצה פעלה בניגוד להנחייתו של מר שפיצר, והוסיפה להעסיק את אמין ועכרי אף בחלוף למעלה מ-11 חודשים מהמועד בו החלו בעבודתם במועצה. אם לא היה בכך די, הרי שהגדיל עשות ראש המועצה דאז, אשר בניגוד מפורש להנחיית משרד הפנים הודיע לשניים כי החל מיום 1.4.2000 ייחשבו לעובדים קבועים במועצה. זאת, מבלי שהייתה למשרתם של השניים תקן פנוי, ללא אישור בדבר נחיצות המשרות, ללא קבלת אישור החשב המלווה שמונה למועצה וללא עריכת מכרז. במצב דברים זה, החלטת ראש המועצה והודעתו לאמין ועכרי על היותם עובדים קבועים במועצה ניתנה בחוסר סמכות והייתה משוללת תוקף. במיוחד כן, נוכח הנחייתו של מר שפיצר, לפיה נאסר על המועצה להעסיק את אמין ועכרי לתקופה של למעלה מ-11 חודשים. כמתואר לעיל, עלו בתוהו מהלכיו של ראש המועצה להביא לפיטריהם של אמין ועכרי. הסיבות לכשלון זה היו שונות ומשונות, אולם השורה התחתונה נותרה לכל אורך התקופה אחת, והיא שהמועצה לא עמדה בחובתה שלא להוסיף ולהעסיקם. משכלו כל הקיצים, פעל הממונה בתוקף סמכותו והורה למועצה על פיטורי אמין ועכרי, בהתאם לדרך המותווית בסעיף 144א' לצו המועצות המקומיות. משלא עשתה כן המועצה, רשאי היה הממונה להפעיל את סמכותו על פי סעיף 36 לפקודת המועצות ולדרוש מהמועצה לפטר את השניים. 23. המסכת שנפרשה בפנינו במסגרת ההתדיינות בערעור העלתה כי המועצה עשתה דין לעצמה והמשיכה להעסיק עובדים בניגוד להנחיות משרד הפנים, ללא אישור, ללא תקן וללא מכרז. אף שעה שביקש משרד הפנים להביא לתיקון המצב לא מילאה המועצה אחר הנחיות הגורמים המוסמכים במשרד. עם דרך התנהלות זו אין להשלים. לפיכך, הנחייתו של הממונה למועצה להביא לסיום העסקתם של אמין ועכרי כדין ניתנה ובמסגרת סמכותו, ומשכך אף מכתב הפיטורים שהוציא ראש המועצה לשניים הינו בר-תוקף. בשולי הדברים 24. לא מצאנו בסיס לטענת הפליה שהעלו אמין ועכרי, לפיה הופלו ביחס לעובדים אחרים במועצה, שהתקבלו לעבודה שלא כדין וכלפיהם לא ננקטו הליכי פיטורים. בהקשר זה צירפו אמין ועכרי רשימה של עובדים במועצה, תוך פירוט נסיבות קבלתם לעבודה. בתגובתו, הצביע הממונה על כך שעניינם של חלק מהעובדים במועצה אליהם התייחסו המשיבים מצוי בטיפולם של משרדי הפנים והאוצר, דבר העולה גם מדו"חות ביקורת שהוגשו לבית הדין האזורי. יתרה מכך. אף אם הופלו המשיבים ביחס לעובדים אחרים במועצה, אשר לגביהם לא ננקטו הליכי פיטורים על אף שהתקבלו לעבודה שלא כדין, הרי שאין בכך כדי להכשיר את הפגם המהותי שנפל בהעסקתם. יפים לעניין זה דבריו של השופט א' ברק בפסק הדין עניין חוקה לישראל: " אין פלוני יכול להביא לידי כך שהרשות השלטונית תעניק לו טובת הנאה או אינטרס. כל שביכולתו של פלוני לעשות הוא להביא לידי כך שהרשות השלטונית תחדל ממנהגה המפלה, ותפסיק להעניק לאחרים טובות הנאה שאינן מגיעות להם כדין. תרופתו של פלוני הינה אפוא בעלת היבט "שלילי" (מניעת טובת הנאה שניתנה שלא כדין לאחרים) ולא בעלת היבט "חיובי" (הענקת טובת הנאה לעצמו)" (בג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 204). הנה כי כן, אף טענת ההפליה אותה העלו המשיבים אין בה כדי לסייע להם, ככל שמעונינים הם לבסס את טענתם, לפיה זכאים הם להמשיך ולעבוד במועצה. 25. במסגרת השלמת טיעון, הוצגה לפנינו תכנית הבראה שנחתמה בין המועצה לבין ההסתדרות הכללית. באישור שנתן משרד הפנים לתכנית ההבראה, נדרשה המועצה לפטר חלק מעובדיה. אמין ועכרי לא נמנו על רשימת העובדים המפוטרים. בתצהיר שצירפו ראש המועצה הנוכחי (שכאמור אינו עוד מר ריאן, המשיב 3) וגזבר המועצה צוין, כי "מבדיקת מערך כח האדם הכולל במועצה, המועצה החליטה כי המשך העסקתם של המשיבים 1-2 חיוני למועצה, שכן המשיב מס' 1, מר אמין טאהא, מונה כמנהל עבודה ופיקוח פרויקטים ואילו המשיב 2, מר שריף עכרי, מונה כמנהל מחלקת מים וביוב במועצה". אחרית דבר 26. למעלה מן הנדרש, וכדי להעמיד דברים על מכונם, ראינו לנכון להבהיר את תוצאתו האופרטיבית של פסק דין זה. סמכות הממונה להורות לראש המועצה לפטר את המשיבים, המעוגנת בסעיף 36 לפקודת המועצות, הופעלה כדין. עם זאת, אין הממונה מוסמך לבוא תחת ראש המועצה בהחלטה אופרטיבית בדבר פיטורי עובדים במועצה, באשר הסמכות לפיטורי עובדים, ובתוך כך אף לביטול הפיטורים, מסורה לראש המועצה בלבד, וזאת מתוקף הוראתו של סעיף 144א' לצו המועצות המקומיות. אשר על כן, כדין ניתנה הוראת הממונה לראש המועצה לפטר את המשיבים, וכדין החליט ראש המועצה ביום 1.1.2003 על פיטוריהם של השניים. דא עקא, שכיום השתנו הנסיבות במובהק: ראש המועצה (הוא המשיב 3) חזר בו מהחלטת הפיטורים ובהסכמת המועצה הודיע למשיבים על ביטול מכתבי הפיטורים; המועצה והעומד בראשה רואים במשיבים עובדים חיוניים; בתכנית ההבראה שקיבלה אישורו של משרד הפנים, במסגרתה הוסכם על פיטורי עובדים, לא נדרשה המועצה לפטר את המשיבים. במצב דברים זה, נשמט הבסיס מהחלטתו של ראש המועצה בדבר פיטוריהם של טאהא אמין ושריף עכרי, היא ההחלטה מושא הדיון בפני בית הדין האזורי ולפנינו. באמור לעיל, אין כדי למנוע מן הממונה על המחוז להפעיל סמכויותיו, לרבות אלה המוקנות לו בסעיף 36 לפקודת המועצות, כלפי המועצה וראש המועצה, אם וככל שימצא לנכון להורות על נקיטת הליכי הפיטורים כלפי המשיבים. 27. סוף דבר: מתקבל ערעורו של הממונה על המחוז. לאמור, בנסיבות המקרה, כדין הפעיל הממונה על המחוז במשרד הפנים את הסמכות המוקנית לו בסעיף 36 לפקודת המועצות, כלפי המועצה, לאחר שלא מילאה חובה שהייתה מוטלת עליה. נוכח תוצאת הדברים, אין אנו עושים צו להוצאות. פיטורים