פסק דין סגנית הנשיא נילי ארד המחלוקת מושא הערעור שלפנינו סבה על שאלת זכאותו הרטרואקטיבית של המערער לקצבת ניידות על פי תיקון 18 להסכם הניידות ממועד פרסומו, בנוסף לקצבת שירותים מיוחדים המשתלמת למערער. זאת נוכח טענתו כי לא ידע על התיקון במועד פרסומו, וכי המוסד לביטוח לאומי לא יידע אותו על זכאותו להטבות הנתבעות, למרות חובתו לעשות כן. בית הדין האזורי לעבודה בתל אביב (השופטת אריאלה גילצר כץ ונציגי הציבור גב' הסה שליסל וגב' ניצה בראל; בל 7116/05) דחה תביעתו של המערער ומכאן הערעור שלפנינו. עד שנבוא לגופם של דברים נעמוד על הוראות הדין הצריכות לענייננו. 2. הסכם הניידות הוא "יוצא חלציו של חוק הביטוח הלאומי" [עב"ל 1248/00 יששכר יהודה - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לט 212 והאסמכתאות שם (להלן: עניין יששכר יהודה)]. לאור תכליתו של הסכם הניידות יש בו "צד המתקרב לדבר חקיקה" והוראותיו הן בגדר חקיקת משנה [ראו בהתאמה: עבל 1365/04 אסתר ארוש - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם), 18.10.06 (להלן: עניין אסתר ארוש)]; עבל 773/08 קלאודיו אלי - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם), 6.7.09 (להלן: עניין קלאודיו אלי); עבל 1533/02 תקוה איילון - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם) 3.3.05 (להלן: עניין תקוה איילון)]. כפועל יוצא מכך, מעמדו של הסכם הניידות על תיקוניו הינו בגדר "חיקוק" כמשמעותו בחוק הפרשנות, תשמ"א - 1981 והוראותיו הן בנות פועל תחיקתי, בהיותן נורמות משפטיות המפורסמות ברשומות והמכוונות לציבור מבוטחים שאינו מסוים. בהתאם, פיקוחו של בית-הדין לעבודה על הסכם הניידות "כמוהו ('מתקרב') כפיקוח על חקיקת משנה" [דב"ע מז/0-77 המוסד לביטוח לאומי - לבין, פד"ע יט 75; עניין יששכר יהודה]. 3. בסעיף 4(ד) להסכם הניידות נקבע כי "מוגבל בניידות הזכאי לקצבה מיוחדת כמשמעותה בו, בשיעור קצבת יחיד מלאה או שנקבעו לו 100% מוגבלות בניידות או שוועדה רפואית קבעה כי הוא זקוק לכיסא גלגלים ומשתמש בו, יהא זכאי לקבל הטבות לפי הסכם זה". סעיף 16 להסכם הניידות שכותרתו "תחילת תשלום קצבת הניידות" עוסק בתחימת מועד תשלום קצבת ניידות למפרע ומורה כך: "קצבת הניידות תשולם בעד התקופה המתחילה בראשון לחודש שבו הוגשה לוועדה הרפואית הבקשה, לפיה נקבעו אחוזי מוגבלות בניידות, ובלבד שהתביעה לקצבת הניידות הוגשה למוסד בתוך חודשיים מהיום שבו נשלחה למוגבל בניידות הודעה על החלטת הועדה הרפואית או הועדה הרפואית לעררים, לפי העניין. הגיש המוגבל בניידות למוסד את התביעה לקצבת ניידות לאחר תום חודשיים מהיום שבו נשלחה לו ההודעה כאמור, תשולם לו הקצבה למפרע בעד תקופה של חודשיים שקדמו לחודש שבו הגיש את התביעה לקצבת ניידות למוסד. לא תשולם קצבת ניידות אלא בעד תקופה שמתקיימים בה התנאים המזכים על פי הסכם זה בקצבת ניידות". תיקון 18 להסכם הניידות 4. ביום 7.3.2001 פורסם בילקוט הפרסומים תיקון להסכם הניידות (להלן גם: ההסכם) במסגרתו נקבע כי נכה בשיעור 100% זכאי לכפל גמלאות של קצבת שירותים מיוחדים ולקצבת ניידות גם יחד (להלן: תיקון 18 להסכם הניידות או התיקון). על חשיבותו של תיקון 18 להסכם עמד בית דין זה בפרשת אודליה זוגע [עבל 1242/04 אודליה זוגע - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם), 5.5.05 מפי השופטת ורדה וירט ליבנה (להלן: עניין אודליה זוגע)] תוך שהטעים כי תיקון זה "הטיב עם הנכים מוגבלי הניידות בכך שעד לאותו תיקון מוגבלי ניידות חסרי רכב לא היו זכאים לקבל גימלת שירותים מיוחדים וגמלת ניידות במקביל ונאלצו לבחור אחת מבין השתיים ואילו בהתאם לתיקון אין עוד מניעה כזו" [ההדגשה במקור - נ.א.]. מועדי כניסתו לתוקף של תיקון 18 להסכם הניידות ותחולת הזכאות לקבלת ההטבות למפרע נקבעו בסעיף 20 לתיקון לאמור: "(א) תחילתו של הסכם זה ביום כ"ב בחשוון התש"ס (1 נובמבר 1999). (ב) על אף האמור בסעיף 16 להסכם העיקרי, הטבה הניתנת לפי הוראות הסכם זה, תינתן למפרע גם בעד התקופה שמיום התחילה, ובלבד שהתקיים אחד מאלה - (1) בקשה להטבה לפי הסכם זה הוגשה למוסד לא יאוחר מתום 60 ימים מיום פרסומו ברשומות. (2) המבוטח הגיש בקשה להיבדק על ידי ועדה רפואית לא יאוחר מתום 60 ימים מיום פרסום ההסכם ברשומות, ובקשה להטבה לפי הסכם זה הוגשה למוסד בתוך חודשיים מהיום שבו נשלחה למוגבל בניידות הודעה על החלטת הועדה הרפואית". הנה כי כן, במסגרת האיזונים בין התכלית החברתית של הסכם הניידות וההטבות מכוחו ובין השיקולים התקציביים, מותנית הזכאות לתשלום למפרע של כפל גמלאות ניידות ושירותים מיוחדים, בהגשת תביעה של "בקשה להטבה" לתשלום קצבת ניידות או "בקשה להיבדק על ידי ועדה רפואית" ולאחריה בקשה להטבה בעקבות החלטת הועדה הרפואית, לא יאוחר מתום 60 ימים מיום פרסום התיקון ברשומות. על רקע המסגרת הנורמטיבית נפנה להשתלשלות העניינים במקרה שלפנינו. דחיית התביעה לתשלום קצבת ניידות למפרע בהסתמך על תיקון 18 להסכם 5. המערער יליד 1979 ומוגבל בניידות בשיעור 100% החל בשנת 1992. לאור הוראות הסכם הניידות באותה עת ויישומן על המערער, שולמה לו גמלת שירותים מיוחדים בלבד. ביום 7.2.2005 הגיש המערער בקשה לבדיקה רפואית לקביעת מוגבלות בניידות, ובהחלטה מיום 28.3.2005 אישרה לו ועדה רפואית "אחוז ליקוי של 100%". נוכח קביעה זו, הגיש המערער ביום 19.4.05 תביעה למשיב (להלן: המוסד לביטוח לאומי או המוסד) לתשלום הטבה לפי הסכם הניידות של קצבת ניידות. בהסתמך על תיקון 18 להסכם, תבע המערער אישור לזכאותו לגמלת ניידות, ותשלומה למפרע החל מחודש נובמבר 1999, מועד תחולתו הרטרואקטיבית של התיקון, בנוסף לגמלת שירותים מיוחדים המשתלמת לו. 6. בקשתו של המערער לתשלום רטרואקטיבי של קצבת הניידות "מתחילת חקוק החוק" נדחתה על ידי המוסד. בהסתמך על הוראת סעיף 16 להסכם הודיע המוסד למערער כי קצבת ניידות תשולם לו החל מיום 1.2.05 שהוא "ראשון לחודש שבו הוגשה לוועדה הרפואית הבקשה, לפיה נקבעו אחוזי מוגבלות בניידות" (להלן: החלטת המוסד). דחיית התביעה לתשלום רטרואקטיבי - בפסק דינו של בית הדין האזורי 7. נגד החלטת המוסד הגיש המערער תביעה לבית הדין האזורי לעבודה בה עתר להכיר בזכאותו לגמלת ניידות למפרע החל מנובמבר 1999, מועד תחולתו של תיקון 18 להסכם הניידות. זאת, מן הטעם שהמוסד לא מילא חובתו ליידע את המבוטחים על זכויותיהם לפי תיקון 18, ומכיוון שהתיקון לא פורסם, לטענתו, באופן ברור. בית הדין האזורי דחה את התביעה תוך שקבע כי תיקון 18 להסכם הניידות נעשה כדין ועל פי דין. מחומר הראיות הוברר, כי התיקון פורסם ברשומות ביום 7.3.2001 וכי די בפרסום ברשומות כדי להעניק תוקף חוקי לתיקון 18 להסכם. בית הדין הטעים, כי ככלל לא חלה על המוסד לביטוח לאומי חובה "ליידע את מבוטחיו באמצעות משלוח הודעה". אף לא הוכחה טענת המערער לפיה בחלק מסניפי המוסד "יידעו את המבוטחים אודות התיקון להסכם הניידות. כל שטען התובע בעניין זה טען בעלמא ולא פירט". בית הדין האזורי הוסיף וקבע, כי בדין אושרה זכאות המערער לגמלת ניידות רק מיום 1.2.05 לאור הוראות סעיף 20(ב) לתיקון 18 להסכם. אי לכך נקבע, כי אילו הגיש המערער "תביעתו עד 6.5.01 (חודשיים מיום הפרסום ברשומות) היה זכאי, על פי התיקון להסכם הניידות, לקצבת ניידות החל מחודש 11/99 (תחולת התיקון להסכם)". משהגיש תביעתו למוסד זמן רב לאחר חלוף המועד האמור, אין המערער בא בגדר הוראת התחולה למפרע של התיקון, וזכאותו לתשלום קצבת הניידות קמה ממועד פנייתו לוועדה הרפואית, כאמור בסעיף 16 להסכם (להלן: פסק דינו של בית הדין האזורי). הערעור טענות הצדדים בערעור 8. המערער חזר על טענותיו בבית הדין האזורי שעיקרן באלה: המוסד "יודע ו/או היה עליו לדעת אודות 'קבוצות הזכאים' הקיימות"; לאור נכותם הקשה של נכים מוגבלים כמוהו "אין לצפות מהם לבדוק את אופי זכאותם לעתים כה קרובות"; על המוסד היה "להנהיג 'ייזום תביעות' " מכוח חובות תום הלב והגילוי המוגברים החלות עליו; בהיותו גוף סטטוטורי היה על המוסד "להודיע באופן פרטני לכל אחד ואחד מהמבוטחים עליהם חל התיקון בהסכם הניידות" ולפרסם התיקון "באופן נהיר וברור... בעיתון יומי נפוץ ובצורה בולטת לעין ולא רק ברשומות ובעיתונים האזוטריים בהם מתפרסמות מודעות מסוג זה"; עוד טען כי לאור תכליתו של הסכם הניידות יש לאמץ גישה סוציאלית "ולפרש את ההסכם לטובת זכאותו החל ממועד כניסתו לתוקף של התיקון לחוק". 9. המוסד לביטוח לאומי תמך בפסק דינו של בית הדין האזורי מטעמיו תוך שטען כי "המערער לא הרים את נטל הראיה, המוטל עליו, להיותו זכאי לגמלת ניידות למפרע מחודש 11/1999" וכי אין להקנות לו זכאות לתשלומים מעבר לאלה המגיעים לו לפי דין. הוסיף המוסד וטען, כי התיקון להסכם הניידות מאפשר למבוטחים לקבל באופן רטרואקטיבי גמלת שירותים מיוחדים וגמלת ניידות במקביל, אך זאת תוך פרק זמן קצוב; וכי זכאותו של המערער לכפל גמלאות על פי התיקון להסכם, התגבשה ביום 1.2.2005 מועד הגשת התביעה ולא במועד מוקדם יותר. לטענת המוסד לא חלה עליו חובה ליידע את המבוטחים בדבר כל אפשרויות התביעה וכי "על המבוטח עצמו לברר זאת ולהגיש תביעה כנדרש בדין" וכי בטענת המערער לפיה לא ידע על פרסום התיקון ותחולתו, אין די כדי להקנות לו זכאות לתשלומים מעבר למגיע על פי דין. בנדון זה טען המוסד כי "המידע בדבר תיקונו של ההסכם פורסם בילקוט הפרסומים ביום 7.3.2001 ובשני עיתונים יומיים, ואף "נעשו מאמצים רבים כדי לידע את ציבור המוגבלים בניידות". על כן, ונוכח החזקה לפיה דברי חקיקה הם בידיעתו של הפרט, מן הדין לדחות את התביעה לתחולה רטרואקטיבית של כפל גמלאות, המבוססת על טענת אי ידיעתו של המערער בדבר שינוי ההסכם. הכרעה 10. נקדים סוף דבר לאחריתו ונאמר כי דין הערעור להדחות. ונבאר. הזכאות לתשלום כפל גמלאות למפרע הינה בכפוף למועדים הקבועים בהסכם 11. מושכלות ראשונים הם כי "קופת המוסד לא נועדה לשמש קופת חיסכון (עם ריבית והצמדה) לצבירת קצבאות שנועדו לצריכה שוטפת ומיידית לקיום" [דב"ע מד/128-0, המוסד לביטוח לאומי - חיה המר, פד"ע, כרך ט"ז, ע' 278, 280.]; ו"תשלום גמלאות מכוח חוק הביטוח הלאומי, נועד למימון הצרכים השוטפים והמיידיים של הנזקקים לגמלאות, ולייחוד המשאבים המוגבלים העומדים לרשות המוסד" [עבל 515/05 דאר סאלם אחלאם - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם), 17.1.08]. אשר על כן, משנמצא המבוטח זכאי לגמלה "התניית תשלום הגמלה, במועד הגשת התביעה לגמלה למוסד, עולה בקנה אחד עם תכלית תשלומה של הגמלה לשם מתן מענה לצרכי הקיום השוטפים של המבוטח" [עבל 96/03 דוד פריג' - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם) 31.12.03 (להלן: עניין פריג')]. בהתאם לעקרונות אלה, נקבעו בסעיף 296(ב) לחוק הביטוח הלאומי "כללי זכאות פשוטים ואחידים" לפיהם ככלל לא תוכר זכאות לתשלום למפרע של גמלה מעבר לתקופה של 48 חודשים, למן החודש שבו נוצרו התנאים המזכים לגמלה [עניין פריג']. מכוח ההרמוניה הנורמטיבית ולאור תכליתו של הסכם הניידות, חלים עקרונות אלה אף על מימוש זכויות שמקורן בהסכם הניידות, באופן ששיקול דעתו של המוסד כבול למועדים הקבועים בהסכם הניידות ולמסגרתם בלבד. עמד על כך בית דין זה בפסיקתו בה הטעים, כי "מקרא של הוראות הסכם הניידות מלמד על כוונה חד משמעית למתוח קו גבול אחיד לגבי תחילתו וקביעה זו הינה סבירה ומקובלת" [עניין אודליה זוגע] ו"הסכם הניידות אינו נותן בידי המוסד שיקול דעת להארכת המועדים הקבועים בו" [עב"ל 1195/02 ברוך אלרון - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם) 1.9.04 (להלן: עניין ברוך אלרון)]. בהתאם, ולפי הפרשנות הראויה של הסכם הניידות ותכליתו, אין המוסד מוסמך "להקדים את מועד תחילת התשלום למועד שנקבע בסעיף 16" [עניין קלאודיו אלי] ככלל. בתוך כך ולענייננו - המוסד אף אינו רשאי לסטות מן ההוראות בדבר תחולת המועדים כפי שנקבעו בתיקון 18 להסכם בנוגע לזכאות למפרע לכפל גמלאות של ניידות ושירותים מיוחדים. כבילת שיקול הדעת של המוסד לביטוח לאומי למועדים הקבועים בהסכם הניידות ולמסגרתם בלבד, על פי העיקרים הנזכרים לעיל, משליך אף על סמכותו של בית הדין לעבודה, המנוע אף הוא מלהעניק זכויות לפי שיקול דעתו, ככל שאינן תואמות את הסכם הניידות והזכויות שהוקנו מכוחו [בג"צ 363/84 המוסד לביטוח לאומי נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד לט(1) 724, 727; עניין ברוך אלרון; עניין אודליה זוגע]. כללם של דברים: נוכח כבילת שיקול דעתו של המוסד לביטוח לאומי בכל הנוגע לתנאים המזכים בתשלום ההטבות מכוח הסכם הניידות ולאור ה"איזון הנדרש לעניין בין האינטרסים הסוציאליים חברתיים שההסכם נועד להגשים לבין ההיבטים התקציביים הכרוכים ביישומו והנובעים הימנו" [עניין תקוה איילון] אין להתיר סטייה מן המועדים הקבועים בסעיף 20(ב) לתיקון 18 המזכים בתשלום גמלה למפרע. תשלום גמלה למפרע ייעשה במסגרת הוראות אלה בלבד, ועל כן לא תשולם גמלה למפרע עבור תקופה החורגת מן המועדים הנקובים בסעיף 20(ב) לתיקון 18 להסכם. מן הכלל אל הפרט 12.מכוח הוראת סעיף 20(ב) לתיקון 18 להסכם, המועד האחרון להגשת תביעה להטבה לתשלום למפרע של קצבת ניידות, בנוסף לתשלום גמלת שירותים מיוחדים, הינו חודשיים מיום פרסומו של התיקון בילקוט הפרסומים, ובהתאם, מוגבל בניידות שהגיש תביעה למימוש ההטבה בהסכם עד ליום 6.5.2001, היה זכאי לגמלת ניידות וגמלת שירותים מיוחדים החל מנובמבר 1999. זכאותו של המערער לקצבת ניידות בַּשְלָה לראשונה במועד פנייתו לוועדה הרפואית ביום 7.2.2005. טופס התביעה להטבות על פי הסכם הניידות הוגש למוסד לאחר החלטת הוועדה הרפואית ביום 19.4.05. בחומר הראיות לא נמצא תיעוד כלשהו על פניות קודמות של המערער למימוש זכויותיו לפי תיקון 18 להסכם. בנסיבות אלה, משפנייתו הראשונה של המערער לגמלת ניידות נעשתה בחלוף ארבע שנים ממועד פרסום תיקון 18 להסכם הניידות, אין הוא ממלא אחר התנאים הנדרשים בסעיף 20(ב) לתיקון, וממילא אינו זכאי לתשלום רטרואקטיבי של ההטבה מאז נובמבר 1999. משכך הוא, בדין אושרה תביעת המערער לתשלום קצבת ניידות החל מחודש פברואר 2005 ואילך. 13. אף אין לקבל טענות המערער בכל הנוגע להעדר ידיעה על תיקון 18 להסכם הניידות, על פרסום בלתי ראוי בציבור ועל זכאותו הרטרואקטיבית לכפל הגמלה כתוצאה מכך. כפי העולה מתעודת עובד ציבור שהוגשה מטעם המוסד, פורסם תיקון 18 להסכם הניידות ברשומות ביום 7.3.2001 ובשני עיתונים יומיים. בהתאם להוראת סעיף 10 לפקודת סדרי השלטון והמשפט [נוסח חדש], תש"ח - 1948, הפרסום ברשומות מקנה לדברי חקיקה "תוקף חוקי עם פרסומם ברשומות". לאור מעמדו הנורמטיבי של הסכם הניידות כ"חיקוק" ותכליתו, ומשנעשה "פרסום רשמי" ברשומות ופרסום פומבי נוסף בעיתונים, התגבשה חזקת חוקיות המינהל המעוגנת בדין לפיה תיקון 18 להסכם הניידות "נעשה כראוי" ו"'תוכנו' של הפרסום נכון הוא" [ראו בהתאמה: יצחק זמיר, המשפט המנהלי, עמ' 924; סעיף 34א לפקודת הראיות; קדמי, על הראיות הפן האזרחי קובץ הרצאות, תש"ן - 1990, עמ' 293]. משהסכם הניידות הינו בבחינת "דין" כמשמעותו בחוק הפרשנות חלה החזקה לפיה "כל דין הוא מן המפורסמות שאינן צריכות ראיה, אם אין הוראה אחרת משתמעת" [סעיף 57ב לפקודת הראיות]. כפועל יוצא מכלל הוראות החוק והפסיקה, חלה אף על המבוטחים החזקה בדבר ידיעת החוק וחזקה זו חלה אף על ידיעת הוראותיו של הסכם הניידות; וככלל, תידחה טענה בדבר אי ידיעת הדין [ראו בהתאמה: עב"ל 677/08 מריאנה ברש - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם), 14.6.09. (להלן: עניין מריאנה ברש); עניין אסתר ארוש בפסק דינו של השופט צור]. מה גם שאי ידיעת הדין "אינה מהווה טעם לפעולה באיחור" [עבל 1112/01 נוגידאת ראתב - המוסד לביטוח לאומי, 18.5.03. וראו גם: עניין אודליה זוגע]. משכך הוא, אין המערער יכול להיתלות בטענת אי ידיעת הדין כטעם המצדיק את האיחור הניכר בהגשת תביעתו להטבה של תשלום כפל הגמלאות למפרע ממועד כניסתו לתוקף של תיקון 18 להסכם. על האמור נוסיף, כי לאור החזקה בסעיף 57ב לפקודת הראיות ועל פי ההלכה הפסוקה, אף אילו נמצא ממש בטענת המערער לפיה פרסום זכויות המבוטחים מכוח הדין לא נעשה כראוי - לא היה בפגם זה כדי להקנות זכויות שלא נקבעו בחקיקה. 14.לבסוף יצוין כי אין לקבל טענת המערער לפיה קמה זכאותו לתשלום הרטרואקטיבי מאז כניסת התיקון לתוקף בשנת 1999, בהסתמך על הטענה כי המוסד הפר חובתו ליידע את המבוטחים בכלל, ואותו בפרט, אודות ההטבות לפי תיקון 18 להסכם. אמנם הטעים בית דין זה בפסיקתו כי נוכח מעמדו של המוסד לביטוח לאומי ובהיותו מופקד על יישום מדיניות חברתית וביצועה, לרבות במסגרת הסכם הניידות, מן הראוי הוא שהמוסד יעשה כל הניתן כדי להביא לידיעת ציבור המבוטחים את הזכויות והחובות שבחוק [עבל 90/09 שלומית מוסקוביץ - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם), 17.1.10; עניין מריאנה ברש והאסמכתאות שם]. אולם, בכך אין כדי להקנות זכות תביעה למבוטחים בניגוד לדין, מקום בו לא הגיע הפרסום לידיעתם. כמבואר לעיל, חלה על המבוטחים והמערער בכלל זה, החזקה בדבר ידיעת הדין. ולעצם העניין נקבע כי "אין חובה על המוסד ליידע את המבוטחים בדבר כל אפשרויות התביעה את המוסד העומדות בפניהם אלא על המבוטח עצמו לברר זאת ולהגיש תביעה כנדרש בדין" [עבל 313/03 בניאל ויקטור - המוסד לביטוח לאומי, (לא פורסם), 11.5.04]. כמבואר לעיל, המערער לא מילא אחר התנאים הנדרשים בתיקון 18 להסכם הניידות בכל הנוגע למועדי הגשת התביעה למוסד, ומשכך הוא אין מנוס מדחיית תביעתו לתשלום כפל גמלאות החל מנובמבר 1999. 15. סוף דבר - הערעור נדחה. אין צו להוצאות. ניידותשירותים מיוחדיםרטרואקטיביות