איחור בהגשת ערר - תכנון ובניה

החלטה בפניי בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים (השופטת ש' גדות) מיום 26.7.05, אשר דחה את ערעורם של המבקשים על החלטת ועדת הערר של מחוז מרכז (להלן: ועדת הערר) בה נדחו ערריהם על הסף מחמת איחור בהגשתם. ביום 31.7.00 הגישו 223 מן המבקשים, תושבי בית דגן, תביעות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) לוועדה המקומית לתכנון ובניה מרכז (להלן: הוועדה המקומית). זאת, בעקבות אישור תמ"א/2/4, אשר נועדה להסדיר ולהגדיל את נפח פעילות נמל התעופה בן-גוריון. ביום 25.2.01 הגישו שאר המבקשים, 27 במספר, תביעות דומות, בהתאם להארכת מועד מצד שר הפנים. ביום 14.8.01 הודיעה הוועדה המקומית למבקשים כי אימצה את הסכמת הצדדים בשורה של תביעות נוספות הנוגעות לתמ"א/2/4 "לשמיעת העררים בועדת הערר של מחוז מרכז" (נספח ג' לבקשה). לפיכך נתבקשו המבקשים להודיע האם הם מבקשים להצטרף ליתר התובעים ולהעביר הדיון בתביעות לועדת הערר המחוזית (להלן: ועדת הערר), או שמא עומדים הם על שמיעת תביעותיהם בפני הוועדה המקומית. במכתב מיום 25.9.01 הודיע בא-כוח המבקשים ליו"ר ועדת הערר כדלקמן: "משרדי ומשרד עו"ד ח. שפרן מסכימים להעברת הדיון בתביעות בפני הועדה המקומית לתכנון ובניה "מרכז" לועדת הערר המחוזית, שבראשותך, וזאת בעקבות פנייתו של מר בני ודרריו, יו"ר הועדה המקומית מיום 14.8.01...". (נספח ד' לבקשה). ביום 10.10.01 הודיעה ועדת הערר לבא-כוח המבקשים כי "על מנת לקיים דיון בנ"ל, בין אם בהסכמת הצדדים ובין אם לאו, יש להגיש לועדת הערר כתבי ערר כקבוע בתקנות" (נספח ד' לבקשה). לטענת המבקשים, בשלב זה סברו שטרם קמה להם הזכות להגיש ערר, שכן עדיין לא נתקבלה כל החלטה מצד הוועדה המקומית בעניינם. על כן שבו ופנו ליו"ר ועדת הערר במכתב מיום 30.12.01 ובו ביקשו כי יורה לוועדה המקומית להעביר לידיו את תיקיהם. ועדת הערר השיבה כי אין ביכולתה ליתן החלטות ולהורות על העברת חומר בנוגע לעררים שטרם הוגשו. המבקשים נמנעו מלהגיש ערריהם לועדת הערר בשלב זה שכן לטענתם הוסיפו לסבור כי עדיין לא קמה להם זכות להגיש ערר ועל כן אין בידם אלא להמתין לקיום הדיון בפני הוועדה המקומית. על פי הנטען, המבקשים "סברו כי בכוונת הועדה המקומית ליזום את העברת התביעות לועדת הערר במעין הליך מינהלי פנימי (שפשרו אכן לא מוגדר בחקיקה)" (פס' 14 לבקשה). המבקשים אף סברו, לטענתם, כי תביעותיהם אכן הועברו, בהתאם להחלטה מיום 14.8.01, אל ועדת הערר. רק בחלוף כשנתיים, ביום 13.1.04, הגישו המבקשים ערריהם לועדת הערר. זאת, לטענתם, לאחר שבירור שערכו העלה כי לא נעשה דבר בעניינם ותביעותיהם עדיין מונחות בפני הוועדה המקומית, ומשום שסברו כי יש לראות את הימנעותה המתמשכת של הוועדה המקומית ממתן החלטה כדחיית תביעותיהם. ביום 22.11.04 קיבלה ועדת הערר את בקשת המשיבה 1 לדחיית העררים על הסף בשל איחור בהגשתם. ועדת הערר דחתה את טענת המבקשים כי המתינו להחלטת הוועדה המקומית, וזאת על סמך מכתב בא-כוחם מיום 25.9.01 בו הביע הסכמתו להעברת הדיון לועדת הערר. כן קבעה כי טענת המבקשים לפיה עד לקבלת החלטת דחייה מפורשת אין קמה זכות ערר אינה עולה בקנה אחד עם עצם הגשת העררים במועד שבו הוגשו. עוד ציינה ועדת הערר כי לא אחת נפסק על ידיה כי משלא ניתנה החלטה מצד הוועדה המקומית בחלוף פרק הזמן של תשעים יום, אשר נקצב לשם כך בסעיף 198(ב) לחוק התכנון והבניה, הרי שהדבר יכול להיחשב כהחלטת דחייה, המקנה זכות ערר. ועדת הערר ציינה כי אמנם אין הדבר מחייב הגשת ערר לא יאוחר מתום שלושים יום לאחר שחלף פרק זמן זה, אך בנסיבות העניין מצאה כי המתנה של כשנתיים וחצי חורגת מן הסביר בצורה ניכרת. ועדת הערר הוסיפה עוד כי לא הוצג בפניה כל טעם סביר להמתנה ממושכת זו וכי המבקשים אף לא הראו כי במהלך תקופה זו פנו לוועדה המקומית בכדי להתעניין בגורל תביעתם. ועדת הערר קבעה כי לאחר שיהוי כה קיצוני, היו המשיבות רשאיות להניח כי התובעים זנחו את זכותם לערור, וכי אינטרס סופיות הדיון מחייב לדחות את העררים. ערעור שהגישו המבקשים על החלטה זו נדחה, כאמור, על ידי בית המשפט קמא, אשר סמך ידיו על החלטתה של ועדת הערר. בתוך כך דחה בית המשפט קמא את טענת המבקשים כי מירוץ הזמן להגשת ערר מתחיל אך ורק עם המצאת החלטה של הוועדה המקומית הדוחה את התביעה. בית המשפט קמא מצא כי "המועד להגשת ערר על 'דחית' התביעות ע"י הועדה המקומית הוא המועד בו הוסכם על העברת התביעות לועדת הערר, היינו, סוף דצמבר 2001 והגשת ערר לועדת הערר לאחר למעלה משנתיים לוקה בשיהוי בלתי סביר" (פס' 15 לפסק הדין). כן קבע בית המשפט קמא כי אף אם היה מקבל את עמדת המבקשים כי לא נתקבלה כל החלטה בעניינם מצד הוועדה המקומית, עדיין היה מקום לדחות את טענתם כי טרם החל מרוץ הזמן להגשת ערריהם. בהקשר זה קבע בית המשפט קמא כדלקמן: "חוק התכנון והבניה קוצב לועדה המקומית פרק זמן של 90 ימים להכרעה בתביעות (ס' 198(ב) לחוק). מבלי להיכנס לשאלה מתי בדיוק היה על המערערים להגיש את הערר לועדת הערר בגין 'העדר החלטה' - הגשת ערר לאחר למעלה משנתיים הוא שיהוי בלתי סביר. על כן יש להוסיף כי המערערים לא נתנו כל הסבר מדוע הוגשו העררים באיחור של שנתיים...". (פס' 18 לפסק הדין; ההדגשה במקור - ד.ב.) כן התייחס בית המשפט קמא בהחלטתו למשקלו של האינטרס הציבורי בסופיות הדיון. מכל הטעמים האמורים קבע כי החלטת ועדת הערר הינה החלטה נכונה, סבירה וראויה וכי אין מקום להתערב בה. מכאן הבקשה שבפניי, בה מתעוררות, לטענת המבקשים, שאלות עקרוניות המצדיקות מתן רשות ערעור בפני בית משפט זה, ובראשן השאלות האם הימנעות הוועדה המקומית מליתן החלטה בתביעות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה כמוה כדחיית התביעות לגופן ומהו המועד להגשת ערר במקרה כזה. טענתם המרכזית של המבקשים הינה כי מרוץ הזמן להגשת ערר מתחיל באירוע אחד ויחיד: המצאת החלטה בדבר דחיית תובענה שהוגשה לוועדה המקומית. המבקשים טוענים כי הוועדה המקומית מעולם לא קיבלה החלטה הדוחה את תביעותיהם. לשיטתם, אין לראות בהודעה מטעם הוועדה המקומית בדבר ההסכמה שהושגה להעברת הדיון בתובענות לועדת הערר משום החלטת דחייה. על כן טוענים הם כי מעולם לא החל מרוץ הזמן להגשת ערריהם, כך שממילא אין הגשת העררים נגועה בשיהוי. המבקשים טוענים כי רק לאחר חלוף פרק זמן ארוך דיו, העולה כדי התרשלות הוועדה המקומית, ראו לנכון להגיש ערריהם, שכן סברו כי אוזלת ידה המתמשכת של הוועדה המקומית כמוה כדחיית התביעות. לטענת המבקשים, נסיבות כגון אלה אינן מובילות לפתיחת מרוץ הזמן להגשת ערר ועל כן אין זכותם להגיש ערר מוגבלת לפרק זמן קצוב כלשהו. מכל הטעמים האמורים טוענים המבקשים כי שגה בית המשפט קמא כאשר אימץ את קביעות ועדת הערר כי המתנה של שנתיים וחצי היא הרבה מעל לסביר. כן מצביעים הם על ההשלכות הקשות של דחיית ערריהם על הסף, אשר תוביל לפגיעה בקניינם ובגישתם לערכאות. המשיבות, מצידן, טוענות בתגובתן כי הבקשה אינה מצדיקה מתן רשות ערעור, שכן קביעות הערכאות קמא מבוססות בעיקר על דחיית טענות המבקשים במישור העובדתי ואין מתעוררת בעניין הנדון כל שאלה משפטית בעלת חשיבות ציבורית כללית. לגופו של עניין שבות המשיבות וטוענות כי על רקע התכתובת בין בא-כוח המבקשים לבין ועדת הערר, נשמט הבסיס מתחת לטענת המבקשים כי סברו שבכוונת הוועדה המקומית ליזום את העברת התביעות לועדת הערר וכי המתינו לכך שתעשה כן מאחר שסברו כי לא קמה להם זכות להגיש ערר. כן עומדות המשיבות, בין היתר, על מה שנתפס בעיניהן ככשלים בגישתם של המבקשים. ראשית טוענות הן כי הטענה כאילו נמנעה הוועדה המקומית מלקבל החלטה בעניינם של המבקשים מתעלמת מכך שהוועדה המקומית החליטה כבר באוגוסט 2001 לאמץ הסכמה בדבר העברת הדיון לועדת הערר, ומכך שבספטמבר 2001 הסכימו המבקשים כי הסכמה זו תחול גם עליהם. המשיבות טוענות כי מרוץ הזמן להגשת הערר החל ביום שבו נודע למבקשים על ההחלטה האמורה, היינו - לכל המאוחר בספטמבר 2001; שנית טוענות המשיבות כי גם אלמלא הייתה הוועדה המקומית מקבלת החלטה פוזיטיבית כאמור, אלא חודלת לחלוטין מלקבל החלטה בתביעות, עדיין היה מקום לבחון מהו פרק הזמן הסביר להמתנה בטרם הגשת ערר. בנסיבות אלה סבורות המשיבות כי המתנה של למעלה משנתיים הינה ללא ספק מעל ומעבר לסביר; שלישית טוענות המשיבות כי גישתם של המבקשים לפיה הגם שהימנעות מהחלטה מקימה זכות לערור, הרי שזכות זו אינה מוגבלת כלל בזמן, חותרת תחת עקרון סופיות הדיון. אשר לטענת המבקשים בדבר ההשלכות הקשות של דחיית ערריהם על הסף, המשיבות מדגישות כי אף על פי כן מתחם הדין את הזכות להגשת ערר במועדים קבועים, וארכה להגשתו ניתנת רק במקרים מיוחדים ובמשורה. בנסיבות הענין, טוענות המשיבות, לא עלה בידי המבקשים להביא כל הסבר סביר למחדלם, שיש בו כדי להצדיק מתן אורכה. על פי החלטתי מיום 28.11.05, התייחסו המשיבות בתגובתן גם למצבם של העררים האחרים שהוגשו בגין התכנית נשוא הבקשה. המשיבות מציינות כי במסגרת הדיון באלפי העררים התלויים בפניה, קיימה כבר ועדת הערר למעלה מחמישים ישיבות. עד כה נשמעו 11 עדים מומחים מטעם העוררים ומטעם המשיבה 2, בנושאי אקוסטיקה, תפעול וסביבה, וכן עדויות כל המומחים השמאים מטעם העוררים. המשיבות מוסיפות כי כעת נשמעות עדויות המומחים השמאים מטעם המשיבה 2 ועם סיום עדויותיהם יגיע שלב ההכרעה בעררים. המבקשים, מצידם, הגישו תשובה להיבט זה בתגובת המשיבות ובה הם טוענים כי צירוף ערריהם ליתר התיקים הנשמעים בפני ועדת הערר לא יגרום לכל נזק דיוני. כן מצהירים הם כי אין בכוונתם לבקש לחקור עדים שזה מכבר העידו ואף לא להגיש חוות דעת מומחים מטעמם. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים באתי לידי מסקנה כי דין הבקשה להידחות. המועד להגשת ערר על החלטת הוועדה המקומית בתביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מוסדר בסעיף 198(ד) לחוק האמור. וכך מורנו סעיף זה: "תביעה לפיצויים -198(ד). החליטה הועדה המקומית לדחות את התביעה, כולה או חלקה, או החליטה כי בנסיבות הענין אין זה מן הצדק לשלם פיצויים עקב הוראות סעיף 200, רשאי התובע או מי שעלול להיפגע מהחלטת הועדה המקומית כאמור, לערור בפני ועדת הערר תוך שלושים ימים מיום המצאת החלטה הועדה המקומית כאמור בסעיף קטן (ב)..."; המבקשים מצביעים על שורה של שאלות עקרוניות הנוגעות למועדים להגשת ערר, והמתעוררות, לשיטתם, בעניינם. שאלות אלה, הגם שראויות הן להסדרה - רצוי בדרך של חקיקה או התקנת תקנות - אינן מחייבות הכרעה בענייננו. אף מבלי לקבוע מסמרות בשאלה מתי קמה זכותם של המבקשים להגיש ערר ומתי הסתיים מירוץ הזמן להגשתו, הרי שבנסיבות המקרה דנן לא מצאתי עילה להתערב בהחלטותיהן המנומקות והמפורטות של הערכאות הקודמות, אשר קבעו כי הגשת העררים לוקה בשיהוי בלתי סביר. זאת, בראש ובראשונה בשים לב לכך שכבר בחודש ספטמבר 2001 ניתנה הסכמת המבקשים לכך שעניינם יידון בפני ועדת הערר וזו אף הורתה להם, למעשה, לפנות אליה בערר. הודעת הוועדה המקומית מיום 14.8.01 בדבר העברת הדיון, בשילוב עם הסכמת בא-כוח המבקשים מיום 25.9.01, דינם כדין החלטה הדוחה את התביעות לצורך הגשת ערר, שכן בשלב זה נתברר כי הוועדה המקומית לא תוסיף לדון בתביעות. בנסיבות אלה, החלטתם של המבקשים להמתין למעלה משנתיים בטרם יגישו ערריהם עולה כדי שיהוי בלתי סביר ומעוררת תמיהות קשות. לנוכח התכתובת בין בא-כוח המבקשים לועדת הערר ואף על פי הגיונם של הדברים, אין בידי לקבל את טענת המבקשים כי סברו שהוועדה המקומית תיזום את העברת התיקים וכי אלה תלויים בפני ועדת הערר. שנית, אף אם היה בידי לקבל את טענת המבקשים כי יש לראות את הוועדה המקומית כמי שלא קיבלה כל החלטה בעניינם, עדיין הייתי מוצאת לנכון לדחות את טענתם כי מעולם לא החל לגביהם מרוץ הזמן להגשת ערר. מקובלת עלי עמדת הערכאות הקודמות כי בנסיבות מסוימות, משחלפו 90 הימים שקצב המחוקק בסעיף 198(ב) לחוק התכנון והבניה לקבלת החלטת הוועדה המקומית, וטרם ניתנה כל החלטה, יכול הדבר להיחשב כהחלטה לדחות את התביעה, המקנה זכות ערר. למעשה, רעיון זה מקובל אף על המבקשים עצמם, אשר הגישו לבסוף את ערריהם על סמך ההנחה כי יש לראות את הימנעותה המתמשכת, לשיטתם, של הוועדה המקומית ממתן החלטה כדחיית התביעות. אלא, שהמבקשים חולקים, למעשה, על שני היבטים בגישת הערכאות הקודמות: ראשית, המבקשים סבורים כי המתינו פרק זמן מתאים, עד לשלב שבו חלוף הזמן עלה כדי התרשלות הוועדה המקומית והיה בו כדי להביא לכך שהימנעותה ממתן החלטה תיחשב כדחיית התביעות; שנית, המבקשים סבורים כי הימנעות ממתן החלטה כמוה כדחיית התביעות אך ורק לצורך הקמת זכות ערר, אך אין בה כדי להביא לפתיחת מרוץ הזמן להגשת ערר. כפועל יוצא סבורים המבקשים כי אין לראותם כמי שהשתהו בהגשת ערריהם. גישה זו, על מרכיביה השונים, אין בידי לקבל. כשם שהימנעות ממתן החלטה עשויה להיחשב בנסיבות מסוימות כדחיית התביעה לצורך הזכות להגיש ערר, הרי שיש בה גם כדי לפתוח בשלב מסוים את מרוץ הזמן להגשת ערר. טענת המבקשים כאילו צומחת בנסיבות אלה זכות ערר שאיננה מוגבלת בזמן אינה יכולה לעמוד, באשר אין היא עולה בקנה אחד עם העקרון הבסיסי של סופיות הדיון. אשר למסגרת הזמנים המתאימה להגשת ערר, הערכאות הקודמות אינן קובעות בהחלטותיהן מהו המועד המדויק שבו היה על המבקשים להגיש ערריהם בגין העדר החלטה. בהקשר זה הן מדגישות כי אין משמעות עמדתן כי הגשת ערר מתחייבת עד לא יאוחר מתום 30 יום לאחר חלוף פרק הזמן של 90 ימים. אכן, דומה כי קשה להגדיר בבירור את פרק הזמן שבו נדרשים תובעים לערור לועדת הערר בהעדר החלטה מצד הוועדה המקומית, שהינו, מטבעו, תלוי נסיבות. מכל מקום, מקובלת עלי קביעת הערכאות הקודמות כי בנסיבות העניין השתהו המבקשים הרבה מעל לסביר. זאת, בשים לב למועדים הקצרים הקבועים בחוק ולמצבן של התביעות אשר לא חלה בהן כל התפתחות מאז נתן בא-כוח המבקשים הסכמתו להעברת הדיון לועדת הערר. לנוכח מסקנתי כי העררים לא הוגשו במועד, הרי שהדיון בהם לגופם מותנה בהוכחת טעמים המצדיקים מתן הארכת מועד (ועדת הערר בחנה בהחלטתה האם ישנה סיבה סבירה להגשת הערר באיחור, וזאת על סמך אמות המידה שנקבעו בבר"ם 2340/02 הועדה המקומית לתכנון ובניה, רמת השרון נ' אגא וכט, פ"ד נז(3) 358; סעיף 198(ד) לחוק התכנון והבניה בנוסחו המתוקן, אשר אינו חל על ענייננו, מורה על אמת מידה מחמירה יותר של "טעמים מיוחדים"). המבקשים - הדבקים בטענה כי הערר לא הוגש באיחור וממילא אין עליהם חובה לנמק את מועד הגשתו - לא הצליחו להצביע על כל סיבה מתקבלת על הדעת לפרק הזמן הממושך של למעלה משנתיים במהלכו ישבו באפס מעשה. בנסיבות אלה, האינטרס במניעת מצב בו תהינה המשיבות חשופות להליכים משפטים עד לבלי קץ הוא המכריע את הכף, חרף ההשלכות העלולות להיות לדבר על המבקשים. זאת, אף לו הייתי יוצאת מנקודת הנחה כי אכן ניתן לצרף את ערריהם של המבקשים לעררים המתבררים מזה זמן רב בפני ועדת הערר, כטענת המבקשים - ובשאלה זו אינני נוקטת עמדה. אשר על כן, הבקשה נדחית. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. בניהתכנון ובניהערר