סעיף 246 לחוק התכנון והבנייה

החלטה ביום 09.06.03 הגישה המבקשת (אמנם בכותרת הבקשה הוכתרו הצדדים כ"מאשימה" ו"נאשמים", אלא שנדמה כי המדובר בטעות, ולו לנוכח היות ההליך בקשה), בקשה למתן צו למניעת פעולות, לפי סעיף 246 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה - 1965 (להלן:"החוק"), כנגד שלושת המשיבים. בעתירתה ביקשה המבקשת כי בית המשפט ידון בבקשה במעמד המבקש בלבד. ביום 10.06.03, מצאתי לנכון להורות לב"כ המבקשת להציג כתב הסמכה שנוסחו עולה בקנה אחד עם הוראת סעיף 258 לחוק וזאת, כתנאי לדיון בעתירה. המבקשת ערערה על החלטה זו ובית המשפט המחוזי, בהחלטתו מיום 25.06.03, מצא לנכון לבטל את החלטתי ולהורות על קביעת הבקשה לדיון. כמצוות ערכאת הערעור, קבעתי הבקשה לדיון. במסגרת הדיון נחקר מר אבי לוי, שתצהירו הוגש בתמיכה לבקשה וכן נחקר המשיב מספר 3, אשר הצהיר מטעמם של המשיבים בתשובה לעתירה. על פי הנטען, המשיבים 1 ו- 2 מחזיקים בקרקע חקלאית, הידועה כמשק מספר 35 במושב הודיה. עוד נטען כי המשיב מספר 3 מחזיק במשק חקלאי מספר 34 באותו מושב. בתצהירו טוען מר לוי כי בימים 07.01.03 ו- 31.01.03 הוא ביקר במשק מספר 35 ומצא שם 5 מבנים בגודל של 18.24 מ"ר כל אחד, העשויים מפנלית מבודדת. עוד נטען כי באותם מועדים נמצאו 7 מבנים נוספים שהוקמו במשק מספר 34, אף הם עשויים מאותו חומר ובגודל הנטען לעיל (שם וכאן - להלן:"המבנים"). המבקשת טוענת כי המקרקעין הינם אדמה חקלאית וכי השימוש המותר בהם, על פי התוכנית החלה, הינו לצרכים חקלאיים בלבד, כך שהשימוש שנעשה לצורך הקמתם של המבנים הינו שימוש חורג טעון היתר ובנוסף לכך, כי כל אותם 12 מבנים הוקמו בלא שניתן בידי המשיבים או מי מהם היתר לכך, על פי חוק התכנון והבנייה. מר לוי בתצהירו מוסיף וטוען כי גם ב- 19.05.03 ביקר במקרקעין ומצא כי מסביב לאותם מבנים נשתלו עצים, המתחם גודר, הוכנו שבילים בין המבנים וכן הותקנו מיחמי-מים לרחצה. משכך, סברה המבקשת כי קמה לה הזכות לדרוש ולבקש הנתנו של צו למניעת פעולות, על פי הסמכות הקבועה בסעיף 246 לחוק התכנון והבנייה. הואיל ולשון ההוראה הקבועה בסעיף 246 לחוק התכנון והבניה חיונית להמשך החלטתי, תובא ההוראה כלשונה: ”246. צו זמני למניעת פעולות [תיקון תשל"ח] נעשו במקום פלוני פעולות הכנה לבניה או לשימוש במקרקעין ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתכנית, רשאי בית המשפט לפי בקשתם של יושב ראש הועדה המחוזית או של יושב ראש הועדה המקומית, ובעיריה - של יושב ראש ועדת המשנה לתכנון ולבניה, או של היועץ המשפטי לממשלה או נציגו, ליתן צו על כל אחד מהמנויים בסעיף 208 להימנע מפעולה באותו מקום, לרבות צו האוסר את השימוש במבנה או במקרקעין או צו לסגירת המבנה או המקום (להלן - צו מניעת פעולות); בית המשפט רשאי לתת צו כאמור בכפוף לתנאים שימצא לנכון בנסיבות העניין.” יצויין כי ההוראה הנ"ל בנוסחה דהיום היא זו שתוקנה על ידי המחוקק במסגרת תיקון מספר 9 (תשל"ח) של החוק, ס"ח 906, מיום 04.02.78. בטרם אפנה לידון בעתירה לגופה, אסיר מדרכי אבן נגף ראשונה הנוגעת לטענת ב"כ המשיבים כי דינה של הבקשה להדחות על הסף מחמת העדר הסמכה כדין למר לוי, להגיש תצהיר בתמיכה לעתירה. נכון אמנם כי המבקשת עתרה למתן הצו במעמדה בלבד, אלא וכנזכר לעיל, בית המשפט לא דן בבקשה במעמד המבקשת וכל שכן, שלא ניתן תחת ידו צו במעמד המבקשת בלבד ומכאן, כי התנאים הקבועים בתקנה 5 לתקנות התכנון והבנייה (סדרי הדין למתן צווים על פי המבקש בלבד), התשמ"ג - 1982, אין צורך להחילם על הבקשה, שעה שזו נידונה במעמד שני הצדדים. נכון אמנם כי בתקנה 5 לתקנות הנזכרות הוסמך בית המשפט ליתן צו למניעת פעולות, לפי סעיף 246 לחוק על פי המבקש בלבד, רק אם הבקשה נתמכת בתצהיר של עובד שמהנדס הוועדה המקומית הסמיכו לכך, אך כאמור, במקרה דנן נדונה הבקשה במעמד שני הצדדים. אכן לא הוצג כחלק מהעתירה ואף לא במסגרת חקירתו של מר לוי, כתב הסמכתו מאת מהנדס הוועדה, אלא שכאמור, דרישה מקדמית זו אין נזקקים לה, אלא אם נידונה הבקשה במעמד המבקשת בלבד, מה שאין כן בענייננו. לפיכך, טענת המשיבים בעניין זה נדחית. כפי שציינתי קודם לכן, הוראת סעיף 246 לחוק, בנוסחה דהיום, אינה זו אשר היתה עת נחקק החוק. אמנם כותרות השוליים של סעיפי החוק אינן בגדר הוכחה ניצחת למהותה של ההוראה, אך אין ספק כי כותרות הסעיפים הינם כלי פרשני בידיו של בית המשפט בבואו להתחקות אחר כוונתו של המחוקק. בהקשר להוראת סעיף 246 אציין כי כותרת הסעיף, בנוסחו של החוק ערב חקיקתו של תיקון מספר 9, היתה "צו זמני למניעת בנייה" ואילו בעקבות תיקון מספר 9, הרי שמעבר לניסוחה מחדש של ההוראה, שונתה כותרת הסעיף ל- "צו זמני למניעת פעולות". מדברי ההסבר להצעה לתיקון סעיף 246 עולה, כי כוונת הצעת החוק היתה ליתן לבתי המשפט הכוח והסמכות להוציא צווי מניעה לפעולות שונות, גם אם אלה אינן קשורות בבנייה דווקא ובלבד שקיים חשש כי פעולות אלו לא נועדו אלא כדי להקל על מבצען להתחיל בבוא היום בביצוע עבודות בנייה ללא היתר. בהקשר זה מצאתי לנכון לצטט מדברי ההסבר הדברים הבאים: ”הסעיף (סעיף 246 - נ.נ.) דן במניעת פעולות בניה במובנן הצר אולם, מתלוות לעבריינות הבניה תופעות שקשה להגדירן כפעולות בניה של ממש אלא כפעולות לוואי. ”כאשר אדם מקרב עגורן ענק לאתר הבניה שלו, ולכל הדעות אין צורך בעגורן לבניית ארבע הקומות שהותרו לו, אך הוא נחוץ לו לבניית שמונה קומות שהוא ביקש לבנות והדבר לא הותר לו... מוצע איפוא לאפשר לבית המשפט להוציא צווי מניעה לפעולות מסוגים שונים, גם אם הן אינן קשורות בבנייה במובנה הצר, וכן צווים לאיסור השימוש וצווים לסגירת השטח שבו יש חשש שתיעשה עבירה.” כפי שראינו, צו זמני למניעת פעולות מטרתו לחסום פעולות הכנה לבנייה או לשימוש במקרקעין שלא הותרו בהיתר. בהדרשו ללשון ההוראה ובעיקר לשימוש במונח "פעולות הכנה" לבנייה קובע בית המשפט המחוזי בתל-אביב, בע"פ (ת"א) 54/83 לוי נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה מרכז, פסקים מחוזיים, מד (1) 77: ”פה (בסעיף 246 - נ.נ.), להבדיל מאשר בכל הסעיפים האחרים, המקנים סמכות לתת צווים בין שיפוטיים ובין מנהליים, העילה להוצאת צו איננה עבירה בכלל. עבירה כידוע, היא לרבות נסיון, שהרי נסיון אף הוא עבירה בפני עצמה... לעומת זאת "הכנה" היא כידוע שלב קודם לנסיון. שלב אשר אפילו לכלל נסיון לא הגיע. שלב אשר איננו עבירה בכלל. העילה אשר בה יכול סעיף 246 להסתפק היא "פעולות הכנה" (לבניה או לשימוש) להבדיל מפעולה העולה כדי עבירה ופעולת ההכנה הנדונה, אשר איננה עבירה בטרם ניתן הצו, איננה הופכת עבירה על ידי מתן הצו. כל אשר מחוקק סעיף 246 עשה, הוא להעניק לבית המשפט סמכות להוציא צו, כאשר הוא משתכנע שבפניו מקרה אשר בו עושה פעולות ההכנה לא ייעצר בהן מעצמו להמתין עד אשר ישיג היתר, אלא יגלוש אל עבר פעולה, שהיא כבר בגדר עבירה...” ויש להדגיש כי מפסק דינו של בית המשפט המחוזי (מפי כב' הנשיא ב. כהן), עולה כי המחוקק בהעניקו לבית המשפט הכוח ליתן צו למניעת פעולות, ראה לנגד עיניו הצורך בפעולה דחופה שכוונתה למנוע פעולות שהן כשלעצמן אינן עבירה על חוק התכנון והבנייה, אך אם לא ייעצרו עודן באיבן, יובילו הן להפרה ולפגיעה בהוראות חוק התכנון והבנייה. לעניין אחרון זה, להיות הצו מיועד להפסקת הפעולות עודן באיבן, ראה גם החלטתו של השופט פרקש, כפי שניתנה בב"ש (י-ם) 1478/98 קזלה יצחק נגד מדינת ישראל, שם נאמר בין היתר: ”המטרה בהפסקת פעולות ההכנה לבניה או לשימוש במקרקעין בעודם באיבם, היא כי באם לאחר הרשעה על פי סעיף 204 לחוק יינתן צו הריסה או איסור שימוש על פי סעיף 205 לחוק, ניתן יהא לבצע לפי סעיף 206 לחוק הצו שהוצא טרם נסתיימה הקמתו של אותו בניין. פשיטא שקל יותר לבצע צו הריסה של חלק ממבנה לא גמור, מאשר לבצע הריסה של בניין שבנייתו הושלמה או אם הוחל השימוש בו.” אמנם נכון כי השופט פרקש בהחלטה הנזכרת לעיל הביע דעתו כי ניתן ליתן צו למניעת פעולות אף לאחר שאלה הסתיימו, אלא שבאותו הבל-פה מוצא הוא לנכון להדגיש כי הדברים חלים ”במיוחד לאחר שניתנה התראה והוצא צו הפסקה שיפוטי אשר המבקשים לא שעו ולא מילאו אחריהם.” וזאת, בשונה מהמקרה בו אנו עוסקים, שבו כידוע לא נתבקש וממילא לא הוצא צו הפסקה שיפוטי. שלא לדבר על העדר כל נסיון מצד הוועדה לעשות שימוש בהוראת סעיף 224 לחוק, המסמיכה ליתן צו הפסקה מינהלי. כפי שהובא לעיל, אישר מר לוי כי כבר בביקורו מיום 07.01.03 הבחין בקיומם של מבנים. באשר למספרם המדוייק של המבנים, אשר נמצאו במקרקעין בביקורו הראשון של מר לוי, שהתרחש ב- 07.01.03, קיימת אי-בהירות בתצהיר. אולם, בחקירתו הנגדית בפניי, בתשובה לשאלה ישירה שהופנתה אליו בעניין זה, השיב מר לוי כי ביום 07.01.03 הוא הבחין ב- 5 מבנים ובביקורו הנוסף, ביום 31.01.03, הוא הבחין בקיומם של עוד 7 מבנים. מר לוי הוסיף וציין כי ב- 19.05.03 הוא שב למקרקעין או-אז הבחין כי במקום נשתלו עצים, המקום גודר, הוכנו שבילים בין המבנים ואף הותקנו מיחמי-מים לרחצה. גם אם תמצא לומר כי בביקורו ביום 07.01.03 טרם יכול היה מר לוי לרדת לסוף דעתם של המשיבים או לקבוע מסמרות באשר לכוונתם של המשיבים בהציבם את חמשת המבנים, כי אז בביקורו הנוסף, שהתרחש ביום 31.01.03, כאשר לפי טענתו הוא הבחין בעוד שבעה מבנים מוצבים ועומדים על תילם, בנוסף לחמישה אותם ראה בראשית החודש, ובנוסף לכך את ידיעתו כי המבנים הוקמו ללא היתר, שהרי בחקירתו הנגדית מוצא הוא לנכון לומר כי ”יום יומיים אחרי (הכוונה אחרי ה- 07.01.03 - נ.נ), ידעתי שהם נבנו ללא היתר, כי אני בדקתי...” בהצטברותם של כל אלה יחד, מחוייב היה מר לוי לגרום לכך שהיועץ המשפטי לממשלה, או נציגו המוסמך, יפנה בבקשה למתן צו למניעת פעולות, אם אכן הכוונה היתה לפעול בדחיפות למניעת הפעולות עודן באיבן. כפי שראינו, הבקשה לא הוגשה, לא ב- 31.01.03 ואף לא בסמוך לכך ולמעשה, יחלפו להם כארבעה וחצי חודשים נוספים עד אשר ימצא לנכון נציגו של היועץ המשפטי לממשלה להפנות עתירה למתן צו למניעת פעולות. בעיניי חמורה פי כמה העובדה כי בין ה- 31.01.03 ועד ה- 19.05.03 לא נעשתה כל פעולה אשר יכולה היתה לגרום לכך כי המבנים לא יאוכלסו או כי יופסקו העבודות במתחם כולו. וראוי להדגיש כי דווקא בתקופה זו ניתן היה לפעול להוצאת צווים שיפוטיים, אשר בהינתנם היו גורמים, לכך שהפעולות להשלמת המבנים לא היו מסתיימות וכל שכן, שעבודות הפיתוח שנגלו לעיניו של מר לוי בביקורו ביום 19.05.03, מן הסתם לא היו "באות לעולם". לגבי דידי, ניתן וגם צריך היה כבר ביום 09.01.03, אם ידע מר לוי כי 5 המבנים הוקמו שלא על פי היתר, ולכל המאוחר ב- 31.01.03, עת גילה כי אותם חמישה מבנים לא נותרו בשממונם, אלא נתווספו להם 7 מבנים נוספים, לעתור מוקדם ככל האפשר להוצאת צווים שיפוטיים, כדוגמת זה הקבוע בסעיף 239 לחוק ובכך ניתן גם ניתן היה לגרום למשיבים או מי מהם לחדול מהפעולות ואף למנוע מהם השימוש במבנים שהוקמו. אמנם ספק בעיני אם בסמוך לאחר ה- 07.01.03 ניתן היה ליתן צו לפי סעיף 246, שכן אני כשלעצמי סבורה שעובדת הצבתם של 5 המבנים חורגת מעבר ל"פעולות הכנה", שכן המדובר במעשה עבירה עשוי ומוגמר. יחד עם זאת, ברור כי הגשתה של הבקשה למתן צו למניעת פעולות לראשונה רק בחלוף כ- 5 חודשים ממועד ביצועה של העבירה, קרי ממועד הצבתם של המבנים שלא על פי היתר, יש בו כדי להעצים בצורה ניכרת אותו ספק, במיוחד משהוברר כי ב- 19.05.03 המבנים כולם עומדים על תילם, מצויידים בחלונות ובדלתות ואף "נהנים" מצמחיה פורחת בצידם. אם זה לא יחשב למעשה עבירה מוגמר, מהי איפוא עבודת בנייה הבאה בעבירה?! בשימי לנגד עיני הכוח שניתן בידי הרשויות המוסמכות לפעול באופן דחוף ונחרץ למניעת פעולות, כשאלה כשלעצמן אינן מעשה עבירה, מתחזקת אני בדעתי כי שימוש בסמכות זו צריך היה להעשות עוד בטרם נולד מעשה העבירה, שהרי כפי ששנינו לעיל - העילה להוצאת צו לפי סעיף 246 איננה עבירה בכלל. יודגש כי הסמכות הקבועה בסעיף 246 איננה סמכות יחידה, שהרי בצד הוראה זו עומדת וניצבת לה הוראת סעיף 239 לחוק, שנדמה כי אין מתאימה ממנה להפעלה וליישום בנסיבות העולות כדי נסיבותיו של המקרה דנן ולו מן הטעם, כי מר לוי הודה שיומיים לאחר המועד שבו גילה דבר קיומם של 5 מבנים, ידע הוא אל נכון כי לא קיים היתר למבנים הללו. ב"כ הצדדים השחיתו מילים לרוב בשאלת מועד איכלוסם של המבנים, אלא שסבורני בכל הכבוד, כי לשאלת עצם איכלוסם של המבנים או למועד האיכלוס בפועל, אין ולא יכולה להיות כל משמעות לשאלת הוצאתו של צו למניעת פעולות, שכן כפי ששנינו וחזרנו ושנינו, צו למניעת פעולות צופה פני עתיד וכוונתו למנוע ממכין הקרקע את האפשרות לגלוש אל עבר מעשה עבירה, דהיינו לביצוע עבודות בנייה. מאחר וכבר בביקורו הראשון, קרי ב- 07.01.03, נוכח מר לוי, בעין בלתי מזויינת, בקיומם של 5 מבנים, כאשר זמן לא ארוך לאחר מכן, נוספו לצידם 7 מבנים נוספים, הרי שבכל אלו יש משום מעשה עבירה גמור ומושלם. העולה מן המקובץ, כי המבקשת שגתה בבוחרה לעתור למתן צו למניעת פעולות, שעה שהיה ברור לה עובר להגשת בקשתה, כי מעשה העבירה הושלם וכי אין לנו עניין בפעולות שכל מטרתן להכין את הקרקע לקראת בנייה, אלא בבנייה ממש, אשר עומדת וניצבת על תילה מזה ארבעה חודשים ויותר, קודם להגשת הבקשה. ערה אני לכך כי יהיה מי שיטען כי בדחותי העתירה ניתן ולו הכשר משתמע למשיבים, למרות שאין בידם היתר להקמתם של המבנים וכי אלו יכולים להמשיך ו"להנות" מ"הפרי האסור", תוצאת מעשה העבירה, אך לכך אשיב כי בית המשפט אינו רשאי לפעול במנותק ובניגוד להוראות החוק וכל שכן, שהוא אינו רשאי ליתן מה שלא התבקש, שלא לדבר על כך כי בדחותי העתירה למתן צו למניעת פעילות, אין כדי לפגוע או לסכל זכותה של המבקשת לעתור למתן צו הפסקה שיפוטי, לפי סעיף 239 לחוק, מה שצריכה היתה היא לעשות מלכתחילה. בית המשפט, לא זו בלבד שאינו מקל ראש בחומרת מעשיהם של המשיבים, אלא סבור הוא כי במידה ותוכח אשמתם, יש למצות עימם מלוא חומרת הדין, במיוחד משנוכחתי לדעת כי אין מורא הדין על המשיבים וכי אלו המשיכו בביצוע עבודות בנייה, למרות שידעו כי אין בידם היתר כדין לביצוע העבודות. מהנימוקים הנ"ל ועם כל הקושי שבדבר, אין מנוס אלא מלהורות על דחיית העתירה. אינני עושה צו להוצאות, חרף דחיית העתירה וזאת, לאור חוסר נקיון כפם של המשיבים. בניהחוק התכנון והבניה