להלן פסק דין בנושא עתירה לקבלת מידע ממשרד הבריאות: כללי העותרת, התנועה לחופש המידע (להלן – "העותרת"), ביקשה בעתירתה להורות למשיבים 1 ו- 2, משרד הבריאות והממונה על חופש המידע במשרד הבריאות (להלן – "משרד הבריאות", או "המשיב" ו"משיבה 2"), למסור לידיה מידע שעניינו פערים בקבלת שירותי רפואה, בחתך לפי קופות החולים השונות, המוצג בדו"ח "תוכנית מדדי איכות לרפואת הקהילה בישראל עבור השנים 2003-2005", מחודש אפריל 2006 (להלן – הדו"ח). המידע המבוקש – "פרויקט המדדים הלאומי" הדו"ח (וכן דו"ח דומה משנת 2007) הוא פרי תוכנית הידועה כ"מערכת המדדים הלאומית", או "פרויקט המדדים הלאומי". על פי האמור בדו"ח (עמ' 11 לגרסת הדו"ח שפורסמה לעיון הציבור), מדובר בתוכנית שתחילתה ביוזמה מחקרית של אוניברסיטת בן גוריון, "בשיתוף ארבע קופות החולים בישראל, בתמיכת ההסתדרות הרפואית ובחסות המכון הלאומי לחקר מדיניות הבריאות ושירותי הבריאות בישראל". יוזמה זו אומצה בהמשך על ידי משרד הבריאות, ש"הכריז על פעילות זו כתוכנית לאומית, קבועה וממוסדת" (שם). "המוטיבציה לתוכנית" היא, בין היתר, ללוות ולהעריך את השפעת חוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994, המבטיח סל שירותי בריאות אחיד ורחב לכלל התושבים, על איכותם יעילותם ועלותם של שירותי הרפואה בישראל (שם). ועדת ההיגוי של התוכנית, שמינה מנכ"ל משרד הבריאות בחודש דצמבר 2003, כוללת נציגים בכירים של המשרד ושל הגופים האחרים הלוקחים חלק בפרויקט. מטרת הפרויקט היא, בין היתר, "לעודד שיפור איכות הרפואה בקופות החולים ולהגביר עקב כך את הבריאות ושביעות הרצון של המבוטחים" (עמ' 14 לדו"ח), "לשפר את איכות שירותי רפואת הקהילה בישראל באמצעות מדידת ביצועים מתמשכת" ו"לספק מידע לציבור (ההדגשה לא במקור – מ.א) ולקובעי מדיניות בנושא האיכות של שירותי הבריאות בישראל" (ר' עמ' 11 לדו"ח). כל זאת, באמצעות, "הקמת מערכת מדדים עבור רפואת הקהילה בישראל, אשר תאפשר הערכה מתמשכת של רמת הטיפול מול יעדים לאומיים ובינלאומיים". המידע בדו"ח "מקורו בנתונים המצויים בארבע קופות החולים הפועלות בישראל. נתוני השנים 2003-2005 נמסרו על ידי הקופות מיוזמתן ומרצונן. החל משנת 2004 נתבקשו הקופות על-ידי משרד הבריאות להמשיך למסור את המידע הנדרש לתכנית באופן קבוע והן נענו לבקשה ברצון..." (עמ' 14 לדו"ח. לצורך השגת המטרות האמורות, הוחלט לבחון מספר מדדים, המתייחסים לתחום איכות הטיפול הרפואי. תוצאות המדדים כפי שבאו לידי ביטוי בדו"ח מבוססות, כאמור, על נתוני קופות החולים "ומוצגות עבור כלל אוכלוסיית המבוטחים, ועבור קבוצות אוכלוסייה שונות, כגון קבוצות גיל ומצב כלכלי חברתי. הצגת המדד על פי קבוצות אלו נועדה להצביע על הבדלים באיכות הטיפול בין הקבוצות, ולבחון האם ניתן שירות שוויוני והוגן למבוטחים" (עמ' 13 לדו"ח). קבוצות הגיל שנבחנו לעניין כל מדד, נבחרו על דעת צוות מומחים לתחום הרלוונטי. מצבם הכלכלי-חברתי של הנבדקים, נבחן על פי זכאות לפטור או הנחה מאגרת שירותי בריאות. לצורך המחשת הדברים יצוין כי במסגרת הדו"ח נבחן, בין היתר, מהו שיעור האוכלוסייה, לפי קבוצות גיל שונות, שחוסן נגד שפעת ומהו הפער לעניין זה בין זכאים לפטור מאגרת שירותי בריאות לכלל האוכלוסייה (נמצא כי בעלי פטור חוסנו פחות באופן משמעותי); מהו שיעור האוכלוסייה שביצע בדיקת ממוגרפיה ומהו הפער לעניין זה בין כלל האוכלוסייה לבין בעלי פטור (נמצא פער של כ- 8% לרעת בעלי הפטור); מהם הפערים בתחלואה במחלות הסוכרת והאסתמה בין קבוצות גילאים שונות לבין כלל האוכלוסייה ובין בעלי פטור לבין כלל האוכלוסייה (נמצא כי קיימים פערים לרעת בעלי הפטור) ועוד. הדו"ח כולל גם – ונושא זה יידון בהמשך – התייחסות לנושא פרסום המידע הכלול בו לציבור הרחב: "דו"ח זה מבטא את מחויבותה של מערכת הבריאות בישראל למתן דין וחשבון ציבורי במטרה להבטיח שהיעדים הבריאותיים של האוכלוסייה מושגים על הצד הטוב ביותר. ישנה חשיבות נוספת בחשיפת המידע המובא בדו"ח זה לציבור הרחב, שכן הוא שותף פעיל ומרכזי בתהליך הקליני המתבטא בתוצאות המדדים. בכוחו להביא לשיפור בכל תחומי הטיפול והשירות המוצגים במדדים על ידי יתר מודעות ואחריות אישית לבריאותם, אשר יתבטאו בהיענות לטיפול הרפואי המוצע, עריכת הבדיקות המומלצות בתדירות הרצויה, ושימוש נכון בשירותים השונים שמציעה מערכת הבריאות" (עמ' 14 לדו"ח). ההליכים שקדמו להגשת העתירה ביום 4.1.07 פנתה העותרת למשיבה 2 וביקשה כי יועבר לידיה המידע האמור, קרי, מידע המוצג בדו"ח, שעניינו פערים בקבלת שירותי רפואה, בחתך לפי קופות החולים השונות. ביום 8.1.07 השיבה משיבה 2 לעותרת כי אין באפשרותה למסור לידיה את המידע המבוקש. משיבה 2 סיפקה שני טעמים לסירוב. הטעם האחד הוא ש"סעיף 22 לחוק זכויות החולה מבטיח חיסיון מלא, גם בפני בית המשפט, לנתונים הנאספים במסגרת פעילות לשיפור איכות". הטעם השני הוא שלפי סעיף 9(ב)(7) לחוק חופש המידע, רשות ציבור אינה חייבת לגלות מידע שאי גילויו היה תנאי למסירתו לידיה ושגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע. לדברי משיבה 2, "המידע שהתקבל מקופות החולים ... עונה על שני סעיפים אלה". העתירה בעתירתה, שכוונה במקור כלפי משרד הבריאות בלבד, ובכתבי טענות נוספים מטעמה שהוגשו בהמשך, טענה העותרת כי הדו"ח, בגרסתו הגלויה לעיון הציבור, מפרט פערים בין השירותים הרפואיים שמהם נהנים תושבים ממעמד סוציו-אקונומי נמוך (המוגדרים, כאמור, כמי שזכאים לפטור או הנחה מאגרת שירותי בריאות), לבין השירותים הרפואיים שמהם נהנית כלל האוכלוסייה. מדובר, לשיטת העותרת, במידע בעל חשיבות ציבורית רבה. עם זאת, הדו"ח, בגרסתו הגלויה האמורה, אינו מפרט את המידע שבידי הרשות באשר לשיעור הפערים בקבלת שירותי רפואה הקיימים בין קופות החולים השונות. פירוט זה, המאפשר לבחון את ביצועיה של קופת חולים זו או אחרת אל מול הרמה הארצית, כלול, לדברי העותרת, בדו"ח מפורט יותר, שהופץ לקובעי מדיניות, לרבות משרד הבריאות וקופות החולים. מידע השוואתי זה, מבקשת העותרת לחשוף לציבור במסגרת העתירה. במסגרת טיעונה המשפטי, עמדה העותרת על חשיבותם של עקרונות גילוי ושקיפות ועל חשיבות הזכות למידע בחברה דמוקרטית. העותרת הוסיפה כי הנטל לשכנע בקיומו של אינטרס נוגד, שיש בו כדי למנוע גילוי מידע שבידי הרשות לציבור, מוטל על כתפי הרשות, ובמקרה הנוכחי לא הרימה הרשות את הנטל האמור. לטענת העותרת, גילוי המידע לציבור לגבי פערים בקבלת שירותי רפואה בחתך לפי קופות החולים צפוי להניב תועלת ציבורית רבה, בין היתר במישור של קידום הזכויות לבריאות ולשוויון ובלימת תהליכים של הפיכת שירותי הרפואה מזכות, למצרך שיש לשלם עבורו. הדבר יאפשר לציבור ללמוד האם הפערים הקיימים בין תושבים ממעמד סוציו-אקונומי נמוך, לבין כלל האוכלוסייה, מאפיינים רק או בעיקר חלק מקופות החולים, או שהם משותפים לכלל קופות החולים. כמו כן, פרסום המידע צפוי לעורר דיון ציבורי בנושא, לאפשר לצרכני קופות החולים בחירה מושכלת יותר בין קופות החולים ולהגביר את התחרות בין קופות החולים. העותרת טוענת כי יש לדחות את נימוקי המשיבים לסירובם לגלות את המידע. לעמדת העותרת, החיסיון הקבוע בסעיף 22 לחוק זכויות החולה והסייג הקבוע בסעיף 9(ב)(7) לחוק חופש המידע, אינם חלים על המידע הנידון. לטענת העותרת, לא כל גורם העוסק בשיפור איכות שירותי הבריאות צריך להיחשב ועדת בקרת איכות כמובנה בחוק זכויות החולה. לטענתה, ועדות בקרה ואיכות, במרבית המקרים הן ועדות "אד-הוק", שנועדו לענות על צורך ספציפי או על מקרה ספציפי של יחסי מטפל מטופל. תמיכה למסקנה זו רואה העותרת בהוראות סעיפים 22(ד) ו-22(ה) לחוק זכויות החולה, המתייחסות למטופל ולמטפל הנוגעים בדבר. להבדיל מועדות אלה, פרויקט המדדים הלאומי הוא פרויקט מתמשך, המהווה חלק מעבודתו הרציפה של משרד הבריאות. כמו כן, הנתונים שמהם ניזון הפרויקט, אינם נתונים הנוגעים למקרה מסוים, הנמסרים על ידי הרופא הנוגע בדבר, שעלול לחשוש ממסקנות הועדה, אלא על ידי קופות החולים, הכפופות בעצמן לחוק חופש המידע, כך שלא מתקיים הטעם שבבסיס החיסיון. זאת ועוד, בניגוד לדו"חות פרי עבודתן של ועדות בקרה ואיכות, הנותרים חסויים, הדו"חות המופקים במסגרת הפרויקט מתפרסמים לציבור (גם אם אינם כוללים את כל המידע שנאסף). עוד נטען, כי חוק חופש המידע אמנם משמר דינים שקדמו לו, אך יש בו כדי להשפיע על פרשנותם. מטעם זה, מן הראוי לפרש באופן מצמצם את החיסיון הנוגע לועדת בקרת איכות. זאת, בדומה לפרשנות המצמצמת שהעניק בית המשפט העליון לחיסיון הקבוע בפקודת מס הכנסה. לעניין זה מפנה העותרת לעע"מ 398/07 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל (כב' השופטים נאור, ארבל ורובינשטיין). עוד טענה העותרת, כי אין מדובר במידע הנכנס בגדרו של סעיף 9(ב)(7) לחוק. על פי סעיף זה, רשאית הרשות שלא לגלות, מידע אשר אי גילויו היה תנאי למסירתו לרשות, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע. לטענת העותרת, קופות החולים מחויבות, על פי סעיף 40 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994, לספק למשרד הבריאות "את כל הנתונים הדרושים לשם ביצוע תפקידיו לפי חוק זה". לכן, אין מדובר במידע שגילויו לציבור עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע. לבסוף, טוענת העותרת, כי הואיל וקיימת חשיבות רבה בגילוי המידע לציבור, והואיל ומשרד הבריאות סירב לגלותו לציבור, הרי שעל בית המשפט לעשות שימוש בסמכותו לפי סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע ולהורות על גילוי המידע. עמדת משרד הבריאות בכתב התשובה לעתירה התנגד משרד הבריאות לעתירה. לטענתו, בשלב זה, המידע המצוי בידיו אינו מאפשר עריכת השוואה הוגנת בין קופות החולים, ולכן, אין לפרסמו. חרף התנגדותו של משרד הבריאות לעתירה, התברר כבר בשלבים הראשונים של ההליך, כי הוא איננו מתנגד לעצם פרסום המידע וכי בכוונתו לפרסם את המידע בעתיד, עם הבשלת התנאים הנדרשים לשם כך. "המטרה העיקרית של הפמ"ל היא לספק לארגונים החברים מידע המאפשר ומעודד שיפור איכות הטיפול הרפואי. המנהלים הרפואיים בארבע קופות החולים מקבלים לידיהם נתונים מצרפיים לאומיים על רמות ביצוע בעשרות מדדי איכות רפואיים בתחומי המחלות הכרוניות השכיחות, הם אינם מקבלים מהפמ"ל מידע מצרפי על ביצועי הקופה. נתונים אלה משמשים אותם כאמת מידה להערכת ביצועי הקופה, ולפיתוח תוכניות התערבות לשיפור האיכות של הטיפול הרפואי על בסיס ההנחיות הרפואיות. הפמ"ל מקבל נתונים גולמיים מהקופות אך אינו ערוך בשלב זה להפקת דוחות ברי ערך לציבור על ביצועיהן של הקופות. יש לפמ"ל כוונה לפתח יכולת כזאת בעתיד אך הדבר כרוך במאמץ מחקרי ומתודולוגי משמעותי ובמידע סוציו אקונומי עדכני שככל הנראה יעמוד לרשות הפרויקט לאחר המפקד המתוכנן של הלמ"ס. מסירת מידע על ביצועי הקופות ללא הבשלת התנאים המדעיים לכך כמוסבר לעיל ובכפיית בית המשפט יגרום ללא כל ספק לסופו של אחד הפרויקטים החשובים ביותר שהתקיימו מזה זמן רב במערכת הבריאותית הישראלית ואשר מביא תועלת עצומה לכלל אוכלוסיית המדינה" (ההדגשה במקור – מ.א) (סעיפים 9 ו- 10 לכתב התשובה). משרד הבריאות ציין כי בחינת המצב החברתי-כלכלי של חברי קופות החולים לצורך המחקר נעשתה עד כה על פי משתנה של זכאות לגמלאות. ואולם, משתנה זה אינו מספק תמונה אמינה של אופי האוכלוסייה וסיווגה, שכן הוא מתעלם ממאפיינים רלוונטיים נוספים, כמו רמת דיור, השכלה, חינוך, תעסוקה ומשתנים גיאוגרפיים. לעמדת משרד הבריאות, רק בחינה אינטגרטיבית של משתנים אלה, במשולב עם משתנים אחרים כמו מין וגיל, יכולה לתת תמונה השוואתית מהימנה. לטענת משרד הבריאות, המידע הנידון הינו מידע חסוי לפי סעיף 22 לחוק זכויות החולה, ולכן, חל עליו סעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע, הקובע כי רשות ציבורית לא תמסור מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין. לעניין זה טוען משרד הבריאות, כי מטרתו של פרויקט המדדים הלאומי היא שיפור איכות שירותי הרפואה בישראל, ולפיכך, המידע הנוגע לו בא בגדרי סעיף 22 הנ"ל, החל על "ועדה לשם שיפור איכות שירותי הבריאות". כמו כן, מדובר בוועדה ש"הקים המנהל הכללי", כדרישת הוראת הסעיף. הפרויקט אמנם החל כיוזמה מחקרית של אוניברסיטת בן גוריון, אך לאחר מכן הוא אומץ על ידי משרד הבריאות, ומנכ"ל המשרד מינה ועדת היגוי לפרויקט. משרד הבריאות הוסיף, כי גם מהות הפרויקט ועבודת ועדת ההיגוי מחייבים את המסקנה האמורה. לטענתו, הדבר נלמד, בין היתר, מכלי העבודה ששימשו לצורך הפרויקט, הכוללים איסוף נתונים מקופות החולים והצלבתם עם נתונים לאומיים ממקורות אחרים; הפעלת מתודות מחקריות שונות; שיתוף של אנשי מקצוע מתחומים שונים; ביצוע "מבדק" על ידי גורם חיצוני לגורמים שפעילותם נבדקת. כל אלה, הם כלים מובהקים של ועדת בקרה ואיכות. עוד טען משרד הבריאות, כי אין מדובר במצב שבו הוכרז בדיעבד על ועדת ההיגוי כועדת בקרת איכות, שכן הוא ראה את הועדה ככזו כבר מלכתחילה. המשיב אף הציג זאת לקופות החולים, בציינו כי "נתוניה יישארו חסויים, וייחשפו בעתיד רק ברמה השוואתית, כשתתאפשר הצגה השוואתית אמינה שלו, לפי שיקול דעתה של ועדת ההיגוי" (סעיף 16(ד) לכתב התשובה). לעמדת משרד הבריאות, קיומן של סמכויות לקבלת המידע מקופות החולים בהתאם לחוק אינו מבטל את הצורך בשיתוף פעולה המבוסס על רצון טוב עם קופות החולים. הדבר נדרש לצורך היבטים שונים של הפרויקט, החורגים מעצם קבלת הנתונים. עוד טען משרד הבריאות, כי החיסיון בחוק זכויות החולה הנוגע לועדות בקרה ואיכות (בשונה מועדות בדיקה) הוא חיסיון מוחלט, שלא ניתן להסירו. לטענתו, הסרת החיסיון, תפגע קשה לא רק בפרויקט הנוכחי, אלא במערכת הבריאות בכלל. משרד הבריאות הוסיף כי הואיל והוצג לקופות החולים כי מדובר בועדת בקרת איכות וכי המידע "בחתך 'קופתי' לא יפורסם כל עוד לא הונחה דעתה של ועדת ההיגוי כי הדו"חות מספקים מידע השוואתי מהימן", הרי שחל במקרה זה גם סעיף 9(ב)(7) לחוק חופש המידע, לפיו רשות ציבורית אינה חייבת לגלות מידע שאי גילויו היה תנאי למסירתו לידיה, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע. חרף עמדה זו, הדגיש משרד הבריאות כי התנגדותו לפרסום המידע מתייחסת לשלב הנוכחי. לדבריו, המידע המצוי בידיו אינו מלא ומדויק דיו על מנת שניתן יהיה לפרסמו באופן "שיהווה בסיס מספק להשוואה הוגנת ולא מוטה בין הקופות". ואולם, קיימת כוונה קונקרטית לפרסם את המידע בעתיד, וזאת, לאור "...חשיבות פרסום המידע המבוקש בשלב מסוים (ההדגשה במקור – מ.א) לציבור כולו" (סעיף 38 סיפא לכתב התשובה). לעניין זה הפנה המשיב למסמך מאת מנכ"ל משרד הבריאות שצורף לכתב המינוי של ועדת ההיגוי של הפרויקט (צורף בחלקו כנספח 4 לכתב התשובה), בו נאמר, בין היתר, כי "כעקרון, המדדים יפותחו באופן מובנה וגלוי, בשיתוף מומחים העוסקים באופן פעיל בתחומים הנבחרים (עמ' 1 למסמך)... אחרי התייעצות מתאימה יפורסמו ממצאי הביצוע לציבור... יעשה מאמץ לפרסום הממצאים באופן זהיר... (עמ' 3 למסמך)". משרד הבריאות ציין (סעיף 44 לכתב התשובה), כי המודל שעל פיו הוחלט לפעול באשר לפרסום המידע, הוא זה שגובש ב"כנס ים המלח השישי" מחודש יוני 2005 של המכון הלאומי, בנושא "תחרות והסדרה במערכת הבריאות". בכנס נדון, בין היתר, הנושא של "פרסום השוואתי של מדדי איכות כמקדם תחרות". במסמך שפורסם בעקבות הכנס (נספח ה' לכתב התשובה) נסקרו יתרונותיו וחסרונותיו של פרסום מידע השוואתי בדבר ביצועי קופות החולים לציבור הרחב. יתרונות הפרסום כוללים, בין היתר, הגשמה של זכות הציבור לדעת ושל חופש הבחירה של הציבור בין ספקי שירותי הבריאות, הגברת אמון הציבור במערכת הבריאות, שכלול התחרות בשוק ספקי שירותי הבריאות ושיפור איכות שירותי הבריאות. חסרונות הפרסום מתייחסים, בין היתר, לקשיי הציבור להבין, להעריך ולעשות שימוש מושכל במידע, דבר העלול לסכל חלק מיתרונות הפרסום וליצור קשיים נוספים (עם קשיים אלה מומלץ להתמודד, בין היתר, באמצעות הסברה אפקטיבית שתלווה את פרסום המידע). בסופו של יום, בעקבות הכנס הומלץ על מודל מדורג בשלושה שלבים: בשלב הראשון, בשנת 2004, יפורסם המידע לציבור על פי חתכים של גיל, מין ומצב סוציו אקונומי (עמ' 120 למסמך). פרסום זה ילווה בדו"ח דיסקרטי לקופות החולים (עמ' 130 למסמך). בשלב השני, יפורסם המידע לציבור גם בחתך גיאוגרפי (בשלב זה, בלא השוואה בין קופות החולים). בשלב השלישי, יפורסם המידע לציבור, באישור הצוות המקצועי, בחתך גיאוגרפי ובחתך לפי קופות החולים. עוד נאמר (בעמ' 130 למסמך) כי "יש לקבוע תאריכי יעד לכל שלב (לדוגמא פרסום מלא עד 2007)". משרד הבריאות הבהיר, כי אין מדובר בשאיפה כללית בלבד לפרסם את המידע המבוקש, אלא "בלוחות זמנים קונקרטיים, במהלכם יישקל עניין הפרסום בחתך 'קופתי', ככל שהשיפור הצפוי ברמת המידע יניח את דעתה של ועדת ההיגוי" (סעיף 43 לתשובה). משרד הבריאות הוסיף, כי "יתכן כי "ניתן יהיה להשיג פרסום מלא במהלך שנת 2009" (סעיף 44 לתשובה). אשר לקיומה של גרסה מפורטת של הדו"ח, כמצוין בעתירה, טען המשיב כדלהלן: "קיימת גרסה אחת בלבד, והיא הגרסה הכללית האגרגטיבית, שאינה כוללת כל מידע פרטני, ביחס לכל קופה בנפרד או השוואה, בין קופות החולים לבין עצמן. הנכון הוא כי עד שנת 2004 לערך, בשלב ה"מחקרי" של הפרויקט, נמסר לכל קופת חולים מידע פרטני ביחס לנתוניה, המבוסס על המידע שהיא עצמה העבירה. מידע זה נעדר ערך השוואתי תקף מדעית, שכן הוא לא עבר כל עיבוד או תקנון המקובל, לצורך השוואה סטטיסטית. כלומר, אפילו במנותק מן המגבלות האינהרנטיות של היעדר התקפות ההשוואתית של המידע הקיים (בהתחשב בהיעדרו של פירוט לפי האמור בסעיף 42 להלן) היה המידע שהועבר לכל קופה חסר תקפות סטטיסטית השוואתית מינימלית, לפי הפרמטרים המדעיים האובייקטיביים. המידע היה גולמי גרידא בכל מובן מהותי. החל משנת 2005, עם המעבר של הפרויקט מן השלב המחקרי לשלב של 'פרויקט לאומי', לא נמסר גם מידע פרטני כאמור. מכאן, שלא ניתן להיענות לדרישה למידע פרטני השוואתי, כבר מן הטעם כי מידע כזה אינו קיים כלל בידי הועדה. מסירת מידע בחתך זה, (גם על בסיס תשתית הנתונים הקיימת בלבד, תחת ההנחות של אי תקפות השוואתית מהותית של תשתית נתונים זאת), היתה מחייבת עיבוד ו'תקנון' סטטיסטיים: כמובן שלתובעים אין כל זכות לקבל עיבוד כזה, וזאת כאמור בסעיף 7(ה) לחוק (היעדר חובה לעבד מידע לצרכיו של המבקש)" (סעיפים 46-48 לכתב התשובה, ההדגשה במקור – מ.א) עמדת קופות החולים קופות החולים צורפו כמשיבות לעתירה בעקבות דרישת משרד הבריאות והגישו כתבי תשובה מטעמן. קופות החולים הצטרפו בטיעוניהן לטיעוני משרד הבריאות. קופות החולים הוסיפו וטענו באשר לנזק שייגרם כתוצאה ממסירת המידע לעותרת ופרסומו לציבור בשלב הנוכחי. לעמדתן, מדובר במידע שאינו מתוקנן ושאינו מתייחס למשתנים חשובים. לפיכך, פרסום המידע בשלב זה, אינו הוגן כלפיהן ועלול להטעות את הציבור. קופות החולים ציינו, כי הן הצטרפו לפרויקט באופן וולונטרי ושיתפו עימו פעולה בשל חשיבותו הלאומית וכן חשיבותו עבורן. הצטרפותן נעשתה, לדבריהן, בהסתמך על מצג שלפיו המידע הנוגע לפרויקט לא יפורסם לציבור בטרם יבשילו התנאים לכך. מצג זה הוא שאפשר את שיתוף פעולה וההתנהלות החופשית הנדרשים לפרויקט. שיתוף פעולה מעין זה לא יימשך אם יפורסם המידע בטרם עת. כמו כן, הדבר עלול לסכל את הכוונה להרחיב את הפרויקט לבתי החולים (אחת מקופות החולים אף ציינה כי במקרה מעין זה, היא תשקול פרישה מהפרויקט). חרף עמדתן זו, עלה מטיעוני חלק מקופות החולים, בדומה לטיעוני משרד הבריאות, כי התנגדותן היא לפרסום המידע בטרם עת וכי הן מודעות לכך שבעתיד המידע יפורסם. כך למשל, ציינה קופת חולים מאוחדת, כי היא אינה חולקת על חשיבות פרסום מידע השוואתי. לדבריה, נדרש לצורך הפרסום מתאם סוציו-אקונומי "נכון מתוקף ומובהק". עוד ציינה קופת חולים מאוחדת כי "ועדת ההיגוי עמדה על עובדה זו, ולפיכך נעשית בשנים האחרונות עבודה שמטרתה לבצע מתאם סוציו-אקונומי נכון מתוקף ומובהק", וכי "בעתיד תתאפשר השוואה אובייקטיבית והוגנת בין שירותי הבריאות הניתנים ע"י הקופות, והמידע ייחשף לציבור". חלק מקופות החולים טענו כי המידע המבוקש אינו קיים, שכן אין בנמצא דו"ח בחתך לפי קופות החולים או נתונים מתוקננים הכוללים את המידע המתבקש על ידי העותרת. לטענתן, אין לעותרת זכות לקבל מידע שאינו בנמצא, או עיבוד של מידע, שגם יצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה. עם זאת, מתשובות קופות החולים לעתירה עולה כי כל אחת מהן העבירה למשרד הבריאות מידע על ביצועיה ולאחר מכן קיבלה מידע מהמשרד לצורך השוואת ביצועיה שלה אל מול הרמה הארצית, כך שהמידע על פערים בקבלת שירותי רפואה בחתך לפי קופות החולים קיים במשרד הבריאות, גם אם אינו נכלל בדו"ח הנדון. קופת חולים מאוחדת טענה לעניין זה כי בהתאם להוראות סעיף 9(ב)(1) לחוק חופש המידע, אין מקום לחייב את קופות החולים עצמן במסירת המידע, שכן הדבר עלול לשבש את תפקודן התקין; שירותי בריאות כללית טענה כי אין גם מקום לחייבה לחשוף את המידע לפני מתחרותיה. חלק מקופות החולים טענו כי הואיל ומדובר בפרויקט הצפוי להימשך ולהתרחב, הרי שחל הפטור מחובת הגילוי הקבוע בסעיף 9(ב)(2) לחוק חופש המידע, שעניינו "מדיניות בשלבי עיצוב". תגובת העותרת לטענות המשיבים בתגובה לטענות המשיבים חזרה העותרת על טענותיה האמורות והוסיפה כי אין לקבל את הנחת המשיבים כי הציבור נעדר תבונה מספיקה לצורך הבנת המידע על מגבלותיו וכי טעם זה אינו יכול למנוע גילוי מידע לציבור. העותרת הוסיפה כי גם האיום להפסקת שיתוף פעולה הוא איום סרק, שנועד להלך אימים, שכן קופות החולים הן גוף סטטוטורי, הכפוף להוראות הרגולטור, ואינן דומות לרופא המתבקש להשיב לועדת בדיקה. עוד נטען כי גם הטענה בדבר מצג שנעשה לפיו לא יגולה המידע, נטענה בעלמא ולא הוכח כל מצג. אשר לטענה כי מדובר ב"מדיניות בשלבי עיצוב", הרי שלא נתבקש מידע לגבי מדיניות כלשהי והמידע נוגע לדו"חות שכבר פורסמו. אשר לטענה לפיה המידע המבוקש אינו קיים, הרי שלטענת העותרת, המידע המבוקש אכן קיים, והועבר למשרד הבריאות על ידי קופות החולים. העובדה כי המידע קיים בצורה אחרת מזו שנתבקש על ידה, אין בה כדי למנוע את גילויו. הדיון בעתירה לפני כב' השופטת צור והסכמות הצדדים ביום 9.11.08 התקיים דיון בעתירה, לפני כב' השופטת צור, שבו הסכימו הצדדים כי הדו"ח יפורסם בעתיד בחתך קופתי. וכך נאמר בהסכמה שנרשמה מפי בא כוח העותרת: "התברר כי יש כוונה לפרסם את הדו"ח בעתיד בחתך קופתי. הדבר תלוי ביצירת שיטת תקנון מוסכמת על כל קופות החולים וזאת תלויה גם בקבלת נתונים עדכניים מהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. כעקרון, מקובל על העותרת להמתין פרק זמן סביר לטובת פרסום נתונים מעובדים בצורה איכותית יותר. מובן כי לדידה של העותרת לא ניתן להמתין 'לנצח' לפרסום הנתונים שלטעמה של העותרת יש חשיבות ציבורית לפרסומם". עוד הוסכם כי כל צד שומר על טענותיו. להסכמות אלו ניתן תוקף של החלטה ונקבע כי משרד הבריאות ייעדכן את בית המשפט, תוך מספר חודשים (עד חודש מרץ 2009), על התקדמות ההליכים בהתאם להסכמה האמורה. ההליכים שהתקיימו לאחר ההסכמה רק ביום 27.9.09 עדכן המשיב את בית המשפט. המשיב ציין כי מפקד האוכלוסין טרם הסתיים; המפקד צפוי להימשך עד סוף שנת 2009 וגם לאחר סיומו יידרש זמן נוסף לצורך עיבוד הנתונים. לפיכך, התבקש בית המשפט לקבוע מועד לעדכון נוסף, לאחר פגרת הקיץ. ביום 17.11.09 עדכן המשיב (באיחור) כי המועד הצפוי לפרסום נתוני מפקד הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה הוא חודש דצמבר 2009 וכי נתונים אלה יובאו לפני ועדת ההיגוי של הפרויקט. עוד נאמר כי "המכון הלאומי מצוי כיום בשלב של הזמנה לקבלת הצעות לניהול תוכנית המחקר בידי מוסד אקדמי, לאחר שהצוות הנוכחי בחר שלא להמשיך בפרויקט. יהיה צורך כנראה לערב גם את הצוות החדש, לכשיסתיים תהליך בחירתו, לפני שניתן יהיה לקיים דיון בנושא בניית מתודולוגיות השימוש בנתונים למטרות פרסום, על בסיס קופתי בועדת ההיגוי" וכי נוכח זאת, מן הראוי לקבוע מועד חדש, בעוד מספר חודשים, לעדכון בית המשפט. ביום 17.2.10 הוגש (באיחור) עדכון מטעם המשיב (העדכון הוגש למותב זה, שאליו עבר התיק לאחר פרישת כב' השופטת צור). על פי האמור בעדכון (ובעדכון מטעם משיבה 3) טרם הושלמה קבלת הנתונים מהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה והדבר יצריך עוד כחודשיים. כמו כן, טרם הסתיים הליך בחירת הצוות החדש לביצוע הפרויקט. לפיכך, התבקש בית המשפט לקבוע מועד חדש לעדכון. העותרת הגיבה לדברים אלה, בציינה כי עמדתה הייתה (ונשארה) כי ניתן וצריך היה למסור את המידע כפי שהוא, וכי הסכימה בעבר, במסגרת פשרה, להמתין פרק זמן סביר עד לפרסומו לצורך הסדרת נושא התקנון. לדבריה, חרף התנהלות המשיבים, שדומה כי לא אצה להם הדרך לסיים את התקנון ולפרסם את המידע, מוסכם עליה להמתין לפרסום המידע עד חודש מאי 2010. ביום 10.3.10 ניתנה החלטה לפיה הואיל ועוד בדיון מיום 9.11.08 הוסכם כי יש לפרסם את המידע המבוקש, הרי שעל המשיבים לנקוב במועד, קרוב ככל הניתן, שבו ישלימו את ההיערכות הנדרשת ויפרסמו את המידע, שאם לא כן לא יהיה מנוס מקביעת מועד כאמור על ידי בית המשפט. בעקבות זאת הודיע משרד הבריאות כי בכוונתו "לפרסם ממצאים של פרויקטים שבוצעו במסגרת 'תוכנית המדדים' בחתך לפי קופות החולים עד יום 1.9.11. המשיב ביקש להדגיש לעניין זה כי "אין מדובר בכלל הפרויקטים, תוך התמקדות בפרויקטים 'תהליכיים' ולא 'תוצאתיים', שלגביהם נתוני מפקד הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עשויים לאפשר הצגה השוואתית הוגנת". עוד צוין כי פרק זמן הוא פרק זמן ריאלי, שנדרש על מנת להבטיח את ביצוע כל הפעולות הדרושות בטרם פרסום המידע בחתך השוואתי. קופות החולים מצדן הודיעו כי טרם התקבלו נתוני מפקד האוכלוסין, ולכן, לא ניתן לקבוע מועד לפרסום המידע. קופת חולים מאוחדת אף ציינה כי הפרויקט לא התקדם מאז מועד פרסום הדו"ח האחרון, לשנים 2005-2007, וזאת, לטענתה – שלא נטענה על ידי משרד הבריאות – כתוצאה מהחשש מפני פרסום המידע. מנגד טענה העותרת כי עוד בדיון לפני כב' השופטת צור, הובהר למשיבים על ידי בית המשפט כי יש לפרסם את המידע, וכי הוסכם, לפנים משורת הדין, להמתין לפרסום במשך פרק זמן של מספר חודשים. ואולם, משרד הבריאות מצדו לא פעל לפרסם את המידע וגם דבריו לפיהם המידע יפורסם עד חודש ספטמבר 2011 הם בגדר הצהרת כוונות בלבד ולא התחייבות של ממש. לפיכך, התבקש בית המשפט להורות על פרסום המידע תוך חודשיים-שלושה, או לחילופין, להורות למשרד הבריאות ליתן פירוט מלא של הסיבות שבגינן לא ניתן, לשיטתו, לפרסם את המידע במועד מוקדם יותר. בעקבות דברים אלה, נקבע מועד נוסף לדיון בעתירה, והמשיבים נדרשו לפרט מדוע נדרש, לשיטתם, פרק זמן כה ארוך לצורך פרסום המידע. המשיבים, בתגובות מטעמם, ציינו כי פרק הזמן האמור נדרש בשל הציפייה לנתוני מפקד האוכלוסין (שטרם התקבלו בנוגע לאפיון סוציו-אקונומי, בפריסה גיאוגרפית, של אוכלוסיית ישראל); הצוות המקורי של הפרויקט הוחלף בצוות חדש, דבר שגרם לעצירת הפרויקט למשך זמן מה; הצוות החדש, מאז כניסתו לתפקיד, מתמקד בפרסום דו"ח לשנים 2007-2009, אם כי התבקש, נוכח קיומה של העתירה, לקדם גם את נושא הפרסום ההשוואתי ויצירת התקנון המוסכם, שאותו ניתן ליצור עד לקבלת נתוני המפקד ואז ליישמו עליהם. ערב הדיון, שנקבע ליום 17.10.10, הגישו העותרת והמשיב בקשה לדחות את הדיון למשך זמן של 60 יום, על מנת לנסות ולהגיע להסכמות ביניהם. בקשה זו נדחתה, והדיון התקיים במועד שנקבע. במהלך הדיון עשו הצדדים ניסיון נוסף להגיע להסכמה ביניהם, אך בסופו של יום, ניסיון זה לא צלח. הצדדים הסכימו כי יש לפרסם את המידע לכל המאוחר מספר חודשים לאחר קבלת נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הצפויים להתקבל באופן סופי לא יאוחר מסוף שנת 2011. ואולם, הסכמה זו סוכלה לבסוף, נוכח הצהרת בא כוח שירותי בריאות כללית, עו"ד יאראק, לפיה במקרה שלא יושג תקנון מוסכם, הוא מבקש שלא להגביל את טענותיו לעניין זה, אלא להעלות מחדש את כל טענותיו ובכלל זה טענת החיסיון. לכך סירבה העותרת. נוכח עמדתה זו של שירותי בריאות כללית, המבטלת למעשה את כל ההסכמות שהושגו במהלך הזמן הרב שחלף עד לשלב זה, ואשר אליה הצטרפו לאחר מכן גם יתר המשיבים, קם הצורך ליתן פסק דין שיכריע בעתירה. הצדדים הגישו, לבקשתם, טיעונים משלימים. בטיעון המשלים מטעמה חזרה העותרת על טענותיה האמורות. העותרת הוסיפה כי היא מתנגדת להתנות את פרסום המידע בתקנון מוסכם, שכן האחריות לפרסום המידע, על כל הכרוך בכך, רובצת על כתפי משרד הבריאות ולקופות החולים אין זכות למנוע את הפרסום. עוד נטען כי המשיבים לא עשו דבר במשך מספר שנים על מנת לקדם את נושא התקנון, וזאת, למרות שגם לדבריהם ניתן היה לעשות כן ללא תלות בנתוני מפקד האוכלוסין. עוד ציינה העותרת כי היא אינה חוזרת בה מהסכמתה לדחות את פרסום המידע עד קבלת נתוני המפקד, או עד חודש מרץ 2012, המוקדם מבין השניים, אך היא מתנגדת להפרדה (שהוזכרה על ידי המשיבים רק בשלב מאוחר) בין מדדים תהליכיים לתוצאתיים. מנגד חזרו המשיבים על טענותיהם שפורטו לעיל. בכלל זה חזר משרד הבריאות על כוונתו לפרסם את המידע המבוקש לכשיבשילו התנאים האמורים לכך. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בחומר הרלוונטי ושקלתי את טענות הצדדים הגעתי למסקנה כי דין העתירה להתקבל. הזכות למידע חוק חופש המידע מסדיר את זכות הציבור לקבל מידע מרשויות הציבור. על פי סעיף 1 לחוק "לכל אזרח או תושב, הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית", וזאת, מבלי שהוא נדרש לציין את הטעם שבבסיס בקשתו (סעיף 7(א) לחוק). נקודת המוצא של החוק היא, אם כן, כי המידע המוחזק בידי רשויות הציבור שייך לציבור וכי הרשות מחזיקה במידע כנאמן עבור הציבור. "במשטר חופשי ובמינהל תקין קמה לו ליחיד זכות לדרוש מרשויות הציבור כי תגלינה לו מידע שיש לו בו אינטרס ראוי. חובה זו המוטלת על רשויות הציבור נגזרת כמו-מעצמה ממעמדה של הרשות כנאמן, ולענייננו - כנאמן המחזיק במידע בנאמנות עבור הציבור כולו... מידע שרשות הציבור מחזיקה בו אין הוא קניינה של הרשות. קניינו של הציבור הוא. הרשות מחזיקה בו אך בנאמנות עבור הציבור - עבור הציבור ולמען הציבור - וממילא אסורה היא לנהוג בו דרך בעלים מָשָל ירשה אותו מאבותיה"ב(עע"מ 8282/02 הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ נ' מדינת ישראל, פיסקה 6 לפסק דינו של כב' השופט חשין). משכך, ועל מנת לאפשר לציבור לבקר את התנהלות הרשות, וכן לצורך קידום עקרונות של דמוקרטיה וזכויות אדם, קובע החוק כלל המחייב את הרשות למסור לאזרח מידע שבו היא מחזיקה. "זכותו של הציבור לחופש המידע המוחזק בידי רשויות הציבור, תפקיד ראשון במעלה נודע לה בתרבות השילטון. קבלת מידע על-אודות דרכיו ואורחותיו של השילטון חיוני הוא ליכולתו של הציבור לפקח על פעילותן של רשויות השילטון; וידיעתן של רשויות השילטון כי חשופות הן לביקורת תביא מצידה ליתר סדר ומישטר, ותרתיע אותן מעשיית מעשים החורגים מן המותר והראוי. ולכך נקשרת אף הזכות לחופש הביטוי"... שקיפות פעילותו של השילטון - והיא מעיקרי היסוד של המישטר הדמוקרטי - נבנית, בין השאר, על עקרון חופש המידע, והשקיפות מצידה מעלה תרומה שיקשה להגזים בערכה לדמוקרטיזציה של השילטון ולשיתופו של היחיד בהתהוות השינויים סביבו. לדברים אלה כולם הֵד בדברי ההסבר להצעת חוק חופש המידע, ומהם למדנו כי תכלית החוק היא לבסס את חובת הגילוי במטרה '[לסייע] לקידומם של ערכים חברתיים ובהם שוויון, שלטון החוק וכיבוד זכויות האדם, [ולאפשר] בקרה טובה יותר של הציבור על מעשי השלטון' (דברי ההסבר להצעת חוק חופש המידע, התשנ"ז-1997, ה"ח תשנ"ז, 397. ראו עוד הצעת חוק חופש המידע, התשנ"ו-1996, ה"ח תשנ"ו, 608)" (שם, בפיסקה 7). נ לכלל האמור, המחייב את הרשות למסור לאזרח מידע המצוי בידה, מספר סייגים הקבועים בחוק. מטרת סייגים אלה היא להגן על אינטרסים שעלולים להתנגש עם הזכות לחופש מידע. בהתקיים סייגים אלה, קובע החוק מנגנוני הכרעה ואיזון שאותם על הרשות להפעיל על מנת להכריע האם למסור את המידע למבקש המידע חרף קיומו של אינטרס נוגד (ר' סעיפים 8 ו- 9 לחוק; עע"מ 8282/02 הנ"ל, פיסקה 10; עע"מ 1825/02 מדינת ישראל נ' איגוד בתי אבות, פיסקה 20 לפסק דינה של כב' השופטת נאור). האופן שבו מיישמת הרשות את המנגנונים האמורים, נתון, לפי סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע, לביקורתו של בית המשפט (ר', עע"מ 8282 הנ"ל, פסקאות 10-11). כפי שיפורט להלן, במקרה הנוכחי, לא מתקיים טעם שיש בו כדי למנוע את גילוי המידע. המידע המבוקש – מידע קיים יש לדחות את טענת המשיבים לפיה המידע המבוקש "אינו קיים". כפי שצוין לעיל, המידע המבוקש בעתירה הוא מידע על פערים בקבלת שירותי רפואה "בחתך לפי קופות החולים השונות". אכן, המידע שנתבקש בתחילה בעתירה, הוא מידע המוצג בדו"ח משנת 2006, ואילו על פי האמור בדו"ח (בעמ' 14), "הדו"ח אינו מציג נתונים השוואתיים בין הקופות בשלב זה". כמו כן, לדברי המשיבים, אין ממש בטענת העותרת לפיה קיימת גרסה נוספת של הדו"ח, שבה מוצג המידע המבוקש. עם זאת, העותרת, עמותה המייצגת את האינטרס הציבורי שבקיום וקידום הזכות לחופש מידע, לא הייתה שותפה לפרויקט המדדים הלאומי, ואין לדרוש ממנה להכיר במדויק את האופן שבו מוחזק המידע המבוקש על ידי הרשות. לפיכך, ככל שהמידע המבוקש – מידע על פערים בקבלת שירותי רפואה בחתך לפי קופות החולים – מצוי בידי הרשות, גם אם באופן שאינו זהה במדויק לזה שביקשה העותרת, לא ניתן להימנע ממסירתו לידיה על בסיס טענה שלפיה מדובר במידע ש"אינו קיים" אצל הרשות. בדו"ח האמור (משנת 2006) צוין, בעמ' 14, כי "כל קופה קיבלה דו"ח מפורט, שבעזרתו היא יכולה להשוות את ביצועיה לרמה הלאומית הממוצעת". בעמ' 6 לדו"ח נאמר כי "הדו"ח מיועד לסוגי קהל שונים ולכן מופץ במבנים שונים. המבנה הנוכחי של הדו"ח מיועד לציבור הרחב, דו"ח מפורט יותר הופץ לקובעי מדיניות, ובראשם קופות החולים ומשרד הבריאות". במסמך מנכ"ל משרד הבריאות שצורף לכתב המינוי של חברי ועדת ההיגוי של התוכנית (המסמך צורף באופן חלקי כנספח ד' לכתב התשובה מטעם משרד הבריאות) נאמר, בעמ' 3, כי "המנהלים הרפואיים בארבעת הקופות יקבלו את הנתונים הלאומיים יחד עם נתוני הקופה למטרות השוואה". בנוסף, כפי שצוין לעיל, משרד הבריאות ציין בכתב התשובה כי הוא מסר לכל קופת חולים מידע פרטני ביחס לנתוניה, המבוסס על המידע שהיא עצמה העבירה. המשיבים אמנם טענו כי מדובר במידע שאינו מתוקנן, ולכן, אין למוסרו. ואולם, בכך, כמובן, אין כדי לומר שהמידע אינו קיים. מדברים אלה עולה כי הדו"ח הפתוח לעיון הציבור, אכן אינו כולל נתונים או מסקנות בחלוקה לפי קופות חולים. עם זאת, מידע הנוגע לנתוני קופות החולים השונות מצוי בידי משרד הבריאות, שכן נתונים אלה הועברו לידיו מקופות החולים במסגרת הכנת הדו"ח. מכאן שטענת המשיבים באשר לאי קיומו של המידע – נדחית. מידע שתנאי למסירתו היה אי גילויו המשיבים טענו, כאמור, כי מדובר במידע "שהגיע לידי הרשות הציבורית, שתנאי למסירתו היה אי גילויו, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע", ולכן, במידע, שהרשות אינה חייבת למוסרו, בהתאם להוראות סעיף 9(ב)(7) לחוק חופש המידע. דין טענה זו להידחות. עיון בחומר הרלוונטי אינו מגלה מצג כלשהו שנעשה לקופות החולים, מפורש או משתמע, כאילו הנתונים שיימסרו לצורך הפרויקט לא יפורסמו. כמו כן, לא נמצאה עדות לדרישה כלשהי מצד קופות החולים שלא לפרסם את המידע שתמסורנה. כלומר, אין מדובר במידע שאי גילויו היה תנאי למסירתו. יתרה מכך, המסמכים הנוגעים לפרויקט המדדים, שצוינו לעיל, לא רק שאינם כוללים מצג לפיו המידע המועבר על ידי קופות החולים לא יפורסם, אלא שאף נאמר בהם, כפי שצוטט לעיל, כי המידע הנוגע לפרויקט, ובכלל זה גם מידע בחתך לפי קופות החולים, שנמסר על ידי קופות החולים "מיוזמתן ומרצונן", צפוי להיות מפורסם, בשלב מסוים, בליווי ובאישור הגורמים המקצועיים וועדת ההיגוי, לציבור הרחב (ר' המצוטט לעיל מעמ' 14 לדו"ח, ממסמך מנכ"ל משרד הבריאות (נספח 4 לכתב התשובה) ומהמסמך שפורסם בעקבות כנס ים המלח השישי). כלומר, לכל הגורמים שנטלו חלק בפרויקט הובהר, מתחילת הדרך ולכל אורכה, כי המידע המבוקש צפוי להיות מפורסם, בשלב מסוים (המועדים שצוינו לעניין זה חלפו זה מכבר), לציבור הרחב. ודוק, אמנם נאמר, כי הפרסום צפוי להתבצע באופן זהיר ומדורג, באישור הגורמים המקצועיים הרלוונטיים וועדת ההיגוי. ואולם, לא נאמר כי המידע חסוי, ולא הוענקה לקופות החולים, או למי מהן, הזכות למנוע את הפרסום. כמו כן, לא ניתן לקבל את הטענה לפיה פרסום המידע עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע. קופות החולים כפופות לרגולציה, שעליה אמון משרד הבריאות, ומחויבות למסור למשרד הבריאות מידע על פי דרישה. חשוב לא פחות, קופות החולים הן רשויות ציבוריות, המוחזקות כמי שתתנהלנה בהתאם לנורמות החלות על רשויות ציבור. לפיכך, ומשאין חולק על חשיבות פרויקט המדדים, הן במישור הלאומי והן עבור קופות החולים, אין מקום לטענות לפיהן קופות החולים עלולות להפסיק או להגביל את העברת המידע לצורך פרויקט המדדים הלאומי, או להפסיק את השתתפותן בו, כתוצאה מפרסום המידע. חיסיון לפי סעיף 22 לחוק זכויות החולה טענתם העיקרית של המשיבים היא כי המידע המבוקש בעתירה בא בגדרו של החיסיון הקבוע בסעיף 22 לחוק זכויות החולה, ולכן, אין לגלותו בהתאם להוראת סעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע. גם טענה זו דינה להידחות. סעיף 22 האמור קובע: "22. (א) בחוק זה, "ועדת בקרה ואיכות" – אחת מאלה: (1) ועדה פנימית של מוסד רפואי שהקים מנהל המוסד לשם הערכת הפעילות הרפואית ושיפור איכותו של הטיפול הרפואי; (2) ועדה שהקים מנהל קופת חולים לשם שיפור איכות שירותי הבריאות במוסדות קופת החולים; (3) ועדה שהקים המנהל הכללי לשם שיפור איכות שירותי הבריאות. (ב) תוכן הדיונים שהתקיימו בועדת הבקרה והאיכות, הפרוטוקול, כל חומר שהוכן לשם הדיון ושנמסר לה, סיכומיה ומסקנותיה, יהיו חסויים בפני כל אדם לרבות המטופל הנוגע בדבר ולא ישמשו ראיה בכל הליך משפטי. (ג) על אף האמור בסעיף קטן (ב) סיכומיה ומסקנותיה של ועדת הבקרה והאיכות יימסרו למי שמינה את הועדה, ורשאי הוא לעיין בפרוטוקול דיוני ועדת הבקרה והאיכות ובכל חומר אחר שנמסר לה. (ד) מצא מי שמינה את הועדה כי קיימת לכאורה עילה לנקיטת אמצעי משמעת על פי דין כלפי מטפל יודיע על כך למנהל הכללי. (ה) ממצאים עובדתיים שקבעה ועדת הבקרה והאיכות הנוגעים למצבו של מטופל, לטיפול בו ולתוצאותיו, יתועדו ברשומה רפואית מיד עם קביעת הממצאים, אם לא היו רשומים קודם לכן, ויהיו חלק מהרשומה הרפואית". סעיף 22 לחוק זכויות החולה לא זכה להתייחסות מקיפה וממצה בפסיקה. עם זאת, דומה כי אין חולק שהסעיף כולל הן הוראת סודיות (האוסרת על חשיפת המידע) והן הוראת חיסיון (המונעת את הגשתו לבית המשפט), וזאת נוכח קביעתו המפורשת כי מידע הבא בגדר הסעיף יהיה חסוי בפני כל אדם ולא ישמש ראייה בהליך משפטי. כמו כן, הואיל והסעיף אינו כולל נוסחת איזון בין האינטרסים העומדים בבסיס החיסיון לבין אינטרסים התומכים בהסרתו, בדומה לזו הקיימת בעניין ועדת בדיקה (ר' סעיף 21 לחוק זכויות החולה), מקובל לראות את הסעיף כקובע חיסיון מוחלט. לכן, אם המידע המבוקש בא בגדר החיסיון האמור, לא ניתן לגלותו לעותרת. נוכח האמור לעיל, השאלה שלפנינו היא האם המידע המבוקש בא בגדר החיסיון הקבוע בסעיף 22 לחוק זכויות החולה, קרי, האם פרויקט המדדים הוא "ועדת בקרה ואיכות" כמשמעותה בסעיף 22 לחוק. אך מובן הוא כי לא כל פעולה שמבצע משרד הבריאות, שעניינה קידום איכות שירותי הבריאות בישראל, ולא כל ועדה שממנה מנכ"ל המשרד, הן בגדר ועדת בקרת איכות כהגדרתה בחוק. השאלה האמורה, צריך שתיבחן תוך שימת לב לתכלית החיסיון מחד גיסא, ולחשיבותה של הזכות למידע מאידך גיסא. זאת, על מנת שלא יהא בחיסיון כדי למנוע את גילויו של מידע לציבור שאין אינטרס מספיק בחיסויו. לצורך מתן מענה לשאלה האמורה הנוגעת לתחולת החיסיון, יש להביא בחשבון גם את העובדה שמדובר בחיסיון מרחיק לכת, המונע באופן מוחלט ובלא אפשרות להביא בחשבון אינטרסים נוגדים, את גילוי המידע שעליו הוא חל. שיקול זה תומך במתן פרשנות מצמצמת לחיסיון. בעע"מ 398/07 הנ"ל, נדרש בית המשפט העליון לשאלה דומה, באשר לתחולתו של חיסיון שבדין על מידע שגילויו נתבקש מכוח חוק חופש המידע. באותו עניין דובר בחיסיון מוחלט הקבוע בפקודת מס הכנסה ובמידע הנוגע לזהותם של חייבי מס שנערך עימם הסדר כופר כחלופה להעמדה לדין פלילי. בפסק דינו קבע בית המשפט העליון כי לצורך מתן מענה לשאלה האמורה יש לפרש את הוראת החיסיון בהתאם לתכליתה. עוד קבע בית המשפט העליון "כי נקודת המוצא הכללית והעקרונית הינה שחסיונות, בכל תחום שהוא, אינם הכלל אלא החריג לכלל" (פסקה 37 לפסק הדין). בית המפשט העליון הוסיף: "השאלה הצריכה הכרעה הינה אפוא האם תכליות הוראות החיסיון כפי שתוארו מצדיקות ו"מחייבות" – כלשונו של הנשיא ברק – את החלתו גם על המידע המבוקש. כפי שעולה מהדברים שצוטטו מעלה, הכרעה בשאלה זו מצריכה עריכת איזון בין התכליות העומדות בבסיסו של החיסיון לבין תכליות אחרות המצדדות בגילוי המידע" (פסקה 38 לפסק הדין). בסופו של יום הגיע בית המשפט העליון למסקנה כי מן הראוי לגלות את המידע המבוקש וכי אין תחולה לחיסיון האמור. במקרה הנוכחי, המשיבים, הטוענים לקיומו של חיסיון, לא הרימו את הנטל להראות כי המידע המבוקש בא בגדר החיסיון האמור. מהחומר שלפניי עולה כי פרויקט המדדים הלאומי לא הוגדר כפרויקט המתנהל במסגרת של "ועדת בקרת איכות" כמשמעה בחוק. אין חולק כי הדבר לא צוין בכתב המינוי של ועדת ההיגוי של הפרויקט, במסמך מנכ"ל משרד הבריאות שנלווה לו, או בדו"חות שהפיקה הועדה, אשר פורסמו לעיון הציבור. עמדת משרד הבריאות שלפיה מדובר בועדת בקרת איכות כהגדרתה בחוק, הובעה לראשונה בעת דחיית בקשת המידע של העותרת. נוכח המשמעות החוקית מרחיקת הלכת הגלומה בביצוע הפרויקט במסגרת של ועדת בקרת איכות, אין להניח כי אילו היה מדובר בוועדה מסוג זה, לא היה הדבר מקבל ביטוי מפורש ופורמאלי, או למצער ביטוי כלשהו, במסמכי הפרויקט. כמו כן, מהחומר שלפניי עולה כי חלק מהמידע הנוגע לפרויקט פורסם בדו"חות הגלויים לציבור וכי גישת המעורבים בפרויקט הייתה, לכל אורך הדרך, כי המידע הנוגע לפרויקט, ובכלל זה גם מידע בחתך לפי קופות החולים, צפוי להיות מפורסם, בשלב מסוים, לציבור הרחב. כלומר, גם גישת המעורבים בפרויקט, כפי שבאה לידי ביטוי במסמכים שונים לפני פניית העותרת לקבלת מידע בחתך לפי קופות החולים, הייתה כי אין מדובר במידע "חסוי", אלא במידע שקיים אינטרס ציבורי לפרסמו, גם אם יש לעשות כן בזהירות הראויה. יתרה מזו, גם בחינה של תכלית החיסיון מלמדת כי המידע המבוקש אינו בא בגדרו. אין חולק כי החסיונות הקבועים בסעיפים 21 ו- 22 לחוק זכויות החולה נחקקו בעקבות פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 1412/94 הסתדרות מדיצינית הדסה נ' גלעד (ר' לעניין זה סעיף 34 לכתב התשובה מטעם משרד הבריאות; רע"א 4708/03 חן נ' מדינת ישראל) . בע"א 1412/94 האמור הורה בית המשפט העליון לבית החולים הדסה, במסגרת תביעה נזיקית, להעביר לעיון התובעים, יורשיו של מנוח שנפטר בבית החולים, דו"ח בדיקה פנימי שערך בית החולים הנתבע לאחר הפטירה. בעקבות פסק הדין הנחתה ההסתדרות הרפואית את חבריה שלא לשתף פעולה עם ועדות בדיקה פנימיות וכן נחקקו הוראות החיסיון האמור במסגרת חוק זכויות החולה (ר' א' כרמי "חוק זכויות החולה – ועדות בדיקה וועדות בקרה ואיכות: סוגית החיסיון" רפואה ומשפט, גיליון 17). מטרת החסיונות האמורים היא, אם כן, לאפשר לרופאים, וכן לגורמים נוספים המעידים לפני הועדות והלוקחים בהן חלק, להעיד ללא מורא ולהתבטא בחופשיות, כדי לאפשר לועדת הבדיקה ולועדת הבקרה והאיכות לבצע את תפקידיהן באופן מיטבי (ר' רע"א 4708/03 הנ"ל, פסקה 24 והמובאות שם מדברי ימי הכנסת ה-13; האסמכתות המובאות בסעיף 26 לכתב התשובה מטעם משרד הבריאות). לעניין זה יש להבהיר, כי התכלית האמורה משותפת הן לחיסיון הנוגע לועדת בקרה ואיכות הקבוע בסעיף 22 לחוק זכויות החולה והן לחיסיון הנוגע לועדת בדיקה הקבוע בסעיף 21 לחוק (ר' שם). אמנם ועדת בדיקה מוקמת בדרך כלל לבירור תלונה של מטופל ספציפי ומכאן הצורך להתחשב בו ולאפשר לו, במקרים המתאימים, לעיין בחומר הרלוונטי. כמו כן, ועדת הבדיקה עוסקת בדרך כלל בנושא או אירוע ממוקד ולא בנושאים בעלי השלכה רוחבית. עם זאת, אבחנה זו אינה מוחלטת. ועדת בקרת איכות, בדומה לועדת בדיקה, עשויה לקום בעקבות אירוע מסוים, הנוגע למטופל מסוים ולהתמקד בבדיקתו (ר' סעיפים קטנים ב', ד' ו- ה' לסעיף 22 המתייחסים למטופל ולמטפל הנוגעים בדבר). כמו כן, מסקנותיה של ועדת בדיקה, בדומה לועדת בקרה ואיכות, עשויות להיות בעלות השלכות רוחב משמעותיות (לעניין האבחנה בין שני סוגי הועדות ר' ה"פ 201174/05 (ת"א) הר טל נ' פולק). חרף הבדלים מסוימים הקיימים בין שני סוגי הועדות, בבסיס החסיונות הנוגעים להן, עומד כאמור, רציונאל דומה. רציונאל זה אינו מתקיים באשר למידע המבוקש בעתירה, שעניינו פרויקט המדדים. עניינו של הפרויקט אינו בבחינת כשל או תקלה מסוימים או כלליים. ממילא אין מדובר בגביית עדויות מרופאים האחראים להם, שעלולים לחשוש להתבטא בחופשיות כדי לא לחשוף את מעורבותם בכשל ובכך לסכל את עבודת הועדה. הגורמים השותפים לפרויקט המדדים, הם משרד הבריאות, רשויות ציבוריות נוספות וקופות החולים, הכפופות בעצמן לחוק חופש המידע. נוכח חשיבותו הציבורית של הפרויקט, שאין עליה חולק, צפויים גורמים אלה לפעול כנדרש ולהמשיך בפרויקט גם אם יגולה המידע לציבור (השווה לדברי כב' השופט (כתוארו אז) ריבלין בסוף פסקה 23 לפסק דינו בעע"מ 6013/04 מדינת ישראל נ' חברת החדשות בע"מ). אין לקבל טענה מצד קופות החולים, שהן רשויות ציבוריות הכפופות לרגולציה, או מצד קופת חולים החוששת מפני ביקורת ציבורית בעקבות פרסום המידע הנוגע לה, כי כתוצאה מפרסום המידע הן יחדלו לשתף פעולה עם הפרויקט. כמו כן, אין לקבל את טענת משרד הבריאות כי פרסום המידע עלול להביא להפסקת הפרויקט. לצורך הקביעה בדבר תחולת החיסיון, יש ליתן משקל ממשי גם לחשיבות הרבה הגלומה בפרסום המידע לציבור. כפי שצוין לעיל, גם לשיטת משרד הבריאות והגורמים המקצועיים הרלוונטיים, פרסום המידע המבוקש, בנוגע לפערים בקבלת שירותי רפואה בחתך לפי קופות החולים, עשוי לתרום למימוש חופש הבחירה של הציבור בין ספקי שירותי הבריאות, להגברת אמון הציבור במערכת הבריאות, לשכלול התחרות בשוק ספקי שירותי הבריאות ולשיפור איכות שירותי הבריאות. המשיבים, ובכלל זה קופות החולים, לא טענו כי הם מתנגדים עקרונית לפרסום המידע בחתך לפי קופות החולים. המשיבים הביעו חשש כי פרסום המידע במתכונתו הנוכחית, בטרם התקבל מידע מהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ופותחה שיטה לתקנונו, יפורש באופן שגוי על ידי הציבור ולא יספק בסיס להשוואה הוגנת בין קופות החולים. ואולם, נימוק זה אינו עולה בקנה אחד עם תכליתו האמורה של החיסיון. אין חולק כי לצורך פרסום המידע לציבור בצורה מיטבית יש להשלים את ביצוע הפעולות הנדרשות ובכלל זה לקבל נתונים מהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה וליצור שיטת תקנון מתאימה. פרסום המידע לאחר ביצוע הפעולות האמורות, כפי שהובהר גם בכנס ים המלח השישי, יימנע פרשנויות מוטעות ויאפשר לציבור להפיק ממנו את מירב התועלת. עם זאת, אי ביצוע הפעולות הנדרשות לפרסום המידע בצורה מיטבית, אינו מצדיק את הסתרתו מהציבור והחלת החיסיון הקבוע בסעיף 22 לחוק זכויות החולה. כמו כן, החשש מפני ביקורת ציבורית שתופנה כלפי רשות ציבורית, ואפילו ביקורת המבוססת על נתונים שאינם מלאים, או שלא הובנו כהלכה, אינו יכול להוות טעם לאי פרסום המידע. הדרך להתמודד עם החשש האמור, כפי שנאמר בכנס ים המלח השישי שהתקיים בנושא זה, היא באמצעות ביצוע מושכל של הפרסום וליוויו בהסברה מתאימה, ולא באמצעות אי פרסומו. בקשת העותרת הוגשה למשרד הבריאות עוד בתחילת שנת 2007 והדיון שבו הוסכם כי המידע יפורסם בעתיד, התקיים עוד בשנת 2008. מאז חלפו כבר מספר שנים ועד חודש מרץ 2012, מועד שעד אליו נאותה העותרת להמתין, יחלוף עוד זמן לא מבוטל, שבמהלכו ניתן לסיים את התהליכים הנדרשים לשם פרסום המידע באופן מיטבי. סיכום החיסיון הקבוע בסעיף 22 לחוק זכויות החולה אינו חל על המידע המבוקש ואין בו כדי למנוע את פרסומו. כמו כן, אין מדובר במידע הבא בגדר סעיף 9(ב)(7) לחוק חופש המידע. גם בשאר טענות המשיבים, ובכללן טענותיהם לעניין "מדיניות בשלבי עיצוב", חשש מפגיעה בתפקודה התקין של הרשות והטענה בעניין אבחנה בין מדדים תהליכים ותוצאתיים שנטענה רק בשלב מאוחר, לא נמצא ממש. סוף דבר העתירה מתקבלת ועל משרד הבריאות לגלות לעותרים את המידע המבוקש. נוכח הסכמת העותרים ועל מנת לאפשר למשיבים להשלים את נושא תקנון המידע וקבלת נתונים מהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, אני מורה כי המידע יפורסם עד יום 31.3.12. למען הסר ספק יובהר, כי המידע יפורסם עד למועד האמור גם אם לא יושלמו הצעדים הנ"ל. משרד הבריאות וכל אחת מקופות החולים יישאו בחלקים שווים בהוצאות העותרת, בסכום כולל של 50,000 ₪. חופש המידעבקרת איכות