דברי הסבר להצעת חוק מבהירים את מטרת הצעת החוק. מקריאת דברי הסבר להצעות חוק ניתן להבין את מהות הצעת החוק. להלן דברי הסבר בעניין הצעת חוק הפקעות קרקע הצעת חוק הפקעת מקרקעין, התשס"ה-2005 דברי - הסבר הפקעת מקרקעין הינה רכישה כפויה של זכויות פרטיות במקרקעין על ידי המדינה או על ידי רשות ממשלתית למטרה ציבורית כנגד תשלום פיצויים. עם השנים הוסדרו הליכי הפקעת המקרקעין בדברי חקיקה רבים (פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943; חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965; פקודת הדרכים (רוחבן והתוויתן); חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, התשכ"ה-1965; חוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), התשכ"ד-1964; חוק הרשויות המקומיות (שימוש ארעי במגרשים ריקים), התשמ"ז-1987; חוק רשות הדואר, התשמ"ו-1986; חוק התקשורת (בזק ושירותים), התשמ"ב-1982; חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962; חוק המים, התשי"ט-1959; חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח-1957; חוק רשויות נחלים ומעיינות, התשכ"ה-1965; חוק העתיקות, התשל"ח-1978; פקודת המכרות; חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953; חוק להסדר תפיסת מקרקעים בשעת-חירום, התש"י-1949. דברי חקיקה אלה אינם אחידים ולעיתים רבות קיים שוני מהותי ביניהם. על אף השוני המהותי שבין דברי החקיקה השונים, נקבע בפסקי דין שעסקו בנושא כי הרשות הינה בת חורין לבחור על פי איזה דבר חקיקה תפקיע את המקרקעין מאת בעליהם. דבר שהציב את בעל המקרקעין בעמדה נחותה ביחס לרשות המפקיעה. בכדי לעגן את זכותו של בעל המקרקעין, בין היתר, לאור חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שקבע את ההגנה על קניינו של אדם כזכות חוקתית, מוצע לאחד בהצעת החוק את כל דברי החקיקה ולקבוע כי הפקעת מקרקעין תחסה בצלו של חוק אחד בלבד. איחוד דברי החקיקה בהצעת החוק יגביר את הוודאות ואת הבהירות בהליך ההפקעה וייטיב את מעמדו של בעל המקרקעין. כמו כן, לאור נסיון העבר ביישום הליכי הפקעות מקרקעין, הוכנסו לחוק הלכות חדשות המאזנות בין זכותו של בעל המקרקעין להגנה על קניינו לבין הצורך הציבורי בהפקעת המקרקעין. סעיף 2 הגדרת מקרקעין - נקבע בהגדרה כי מקרקעין משמעם גם קרקע שהינה אף בחיבור שאינו של קבע וזאת בניגוד להגדרת "מקרקעין" בחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 ובחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 המחייבים חיבור של קבע. הגדרת צורכי ציבור - הגדרות אלו מפורטות בסעיף 188 בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה), ובניגוד להוראת פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) (להלן - פקודת הקרקעות) שאינה מפרטת מהן המטרות הציבוריות לשמן ניתן להפקיע ומותירה את הסמכות לקבוע זאת בידי שר האוצר בלבד. הצעת החוק כוללת גם את ההפקעה למטרות של דרך ומסילות ברזל, במקום פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן - פקודת הדרכים) שנחקקה למטרה ספציפית זו. פקודת הדרכים עוסקת במצבים שההפקעה דרושה ל"הגנה ופיתוח", אך היא מעניקה סמכות נרחבת להפקעה שאינה ברוח הוראות חוקי היסוד החלים כיום. הכללת מטרותיה של הפקודה בהצעת החוק באה לתקן מצב זה, כך שגם הפקעה למטרות אלו תהיה כפופה להוראות חוק זה שיהיו ברוח חוקי היסוד. בניגוד לסעיף 188 בחוק התכנון והבניה, אין ההגדרה כוללת "שווקים", שכן זו למעשה הפקעה למטרת מסחר בבעלות פרטית ואינה בגדר "צרכי ציבור". הצעת החוק מעניקה את הסמכות לשר הפנים ולא לשר האוצר, זאת בהמשך לקביעה בגוף הצעת החוק כי ההפקעה מותנית בקיומה של תכנית על פי חוק התכנון והבניה וכי סמכות ההפקעה היא בידי הועדה המקומית. לפיכך, ראוי כי הסמכות תוקנה לשר הפנים הממונה על גופים אלו. הגדרת דרך - הגדרה זו מקורה בהגדרות "דרך" ו"מבנה דרך" שבסעיף 1 בחוק התכנון והבניה. בניגוד להוראות סעיף 4(2) לפקודת הדרכים, הגדרה זו אינה מגבילה את רוחבה של הדרך המופקעת, וזו תקבע לפי שיקול דעתה של הוועדה. סעיף 3 לפי המצב כיום, סמכויות ההפקעה נתונות לגופים שונים, בהתאם לחוקי ההפקעה השונים. כך לדוגמה, פקודת הקרקעות מקנה את סמכות ההפקעה לשר האוצר עם אפשרות להאצלתה לועדה המקומית; פקודת הדרכים הקנתה בעבר את הסמכות לשר העבודה, לשר הבינוי והשיכון, לשר התשתיות הלאומיות וכיום לשר התחבורה; וכיוצא בזה. מצב זה הביא לפיצול ההליכים המקדמיים להפקעה בין הרשויות השונות, מה שהביא להתמשכות מיותרת של הליכי הפקעה וכתוצאה מכך להתמשכות יתר של פיתוח תשתיות עירוניות וארציות. בנוסף, גרם מצב זה לפגיעה בזכויותיהם של בעלי מקרקעין בהעדר רשות מוסמכת אחת ומוגדרת לה יוגשו ההתנגדויות להפקעה וכיוצא בזה. גם מועצת מקרקעי ישראל וכן הוועדה המייעצת להפקעות שהוקמה על ידי מנהל מקרקעי ישראל מונו על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, אך ללא מעמד נורמטיבי או סטטוטורי בענין. חוק זה מאמץ את הוראות פרק ח' לחוק התכנון והבניה, ומעניק את הסמכות להפקעות ולטיפול בהן לידי ועדות התכנון השונות, המופקדות בלאו-הכי על תכנון ופיתוח מקרקעין, החל מקביעת ייעודן של המקרקעין להפקעה ועד לביצוע ההפקעה בפועל. סעיף 4 בעבר, הפקעת מקרקעין מכח פקודת הקרקעות לא הייתה מותנית בייעודם של המקרקעין לצורכי ציבור בתכנית, שכן הפקודה עסקה במישור הקנייני ולא במישור התכנוני. בעקבות חקיקת חוק היסוד: כבוד האדם וחירותו, יש מקום להגביל את הסמכות להפקיע מקרקעין ללא הליכי תכנון מסודרים, המאפשרים מטבעם גם שמיעת התנגדויות והליכים מנהליים נוספים, את על מנת לצמצם את הפגיעה בזכויות הקנין של בעלי המקרקעין המיועדים להפקעה. לעניין זה ראה בג"ץ 3028/14 מהדרין בע"מ ואח' נ' שר האוצר ואח' (פ"ד נא (3) 85, 97), בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר ואח' (פ"ד נ (1) 309, 324). על פי חוק התכנון והבניה, לא ניתן להפקיע מקרקעין המיועדים לצורכי ציבור בתכנית מתאר ארצית או מחוזית מבלי שהדבר ייכלל גם בתכנית מתאר מקומית או מפורטת. כך גם נקבע בהוראות פקודת הדרכים הכלולה גם היא בחוק זה. הדבר מתחייב גם מאופיין השונה של התכנית והרשויות העוסקות בהן. לעתים קביעת ייעודם של המקרקעין לצורכי ציבור נעשה בתכנית ארצית או מחוזית, אולם ייעודם בפועל להפקעה נקבע בתכנית מתאר מקומית או מפורטת. הנפקות שבכך היא לעניין עיתוי ביצוע ההפקעה; הגבלת ביצוע ההפקעה למועד הקבוע בתכנית; מתן הודעות וכן עריכת שומה לפיצויים כפי שיפורט בחוק זה להלן. הגדרת "תכנית" בסעיף 1 לעיל, כוללת את כל התכניות שהוגדרו בפרק ג' בחוק התכנון והבניה, ובכללן תכנית מתאר ארצית או מחוזית, תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת. הגדרה כוללנית זו היא משום שבשל אופיין השונה של המטרות המוגדרות כ"צרכי ציבור", מצויה הסמכות לקביעתן בידי הרשויות השונות לפי העניין, כך, לדוגמה, הסמכות לקביעת תוואי דרך מצוי לעתים בידי הועדה המקומית ולעתים בידי הועדה המחוזית, לפי הענין (ראו גם סעיף 261 (ד) בחוק התכנון והבניה). כך הדבר גם לגבי קביעת אזורים מסוימים כמיועדים לצורכי ציבור, דוגמת שמורות טבע, אתרי פסולת אזוריים או מקומיים, וכיוצא בזה. סעיף 4(ג) המוצע, שעניינו קביעת תאריך ההפקעה על ידי הגוף המפקיע, זהה למעשה לסעיף 84 בחוק התכנון והבניה, ומטרתו להסדיר את נושא מועד ביצוע ההפקעה, ולמנוע שיהוי מופלג בין קביעת ייעודם של המקרקעין למטרת הפקעה לבין ביצוע ההפקעה בפועל, שיהוי שעשוי לגרום לפגיעה חמורה בזכויותיהם של בעלי המקרקעין בכך שמחד גיסא הקרקע אינה יכולה לשמש אותם למטרותיהם, ומאידך גיסא כל עוד לא בוצעה ההפקעה אין משולמים להם פיצויים בגינה. (לעניין זה ראו בג"ץ 75/57 מ. קלמס נ' הועדה המקומית לבניה ותכנון ערים תל-אביב - יפו (פ"ד יא 1601). סעיף 5 הוראה זו היא בעקבות בג"ץ 307/82 לוביאניקר ואח' נ' שר האוצר (פ"ד לז (2) 141, 147), וכן על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 60.124. בהמשך להוראה זו יתוקן חוק מיסוי מקרקעין, התשכ"ג-1963 באופן שיאפשר מסירת מידע לצורך מתן הודעה כאמור. מאחר שקשת הזכויות עליהן חלה ההפקעה כוללת גם זכויות שאינן רשומות בפנקסי המקרקעין, כמפורט בהגדרת "זכות במקרקעין" לעיל, ראוי כי ההודעה תינתן גם לבעלי זכויות שאינם רשומים בפנקסי המקרקעין אלא בספרי מס רכוש או מיסוי מקרקעין וכן בפנקסי הרשות המקומית, הכל על מנת שלא תגרם פגיעה בזכויותיהם ללא מתן אפשרות למיצויין. סעיף 8 סעיפים 8(א) ו 8(ב) המוצעים מהווים, למעשה, את הוראות סעיף 189 לחוק התכנון והבניה, כשהוא מוסדר בהתאם לפרשנות שניתנה לו בע"א 48/76 מרדכי בצלאל ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (פ"ד ל (3) 11, 13). סעיף 8(ג) המוצע הינו המשכו של סעיף 3(ג) ותכליתו דומה. ראו לענין זה בש"א 6479/94 מועלם נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב - יפו ואח' (לא פורסם). סעיף 8(ד) מוצע בהתאם להוראות סעיף 28 (ב) לחוק התכנון והבניה. סעיף 9 הוראה זו באה למנוע את המצב כיום לפיו אין מתבצעת ההפקעה בפועל למרות שהמקרקעין יועדו בתכנית למטרה זו. מצב זה מביא לפגיעה בזכויותיו של בעל המקרקעין ולסתירת הזכות להפקעת המקרקעין בשל העובדה שהם אינם משמשים את הציבור. הוראה זו באה לתקן מצב זה, זאת ברוח חוקי היסוד ובעקבות פסיקת ביהמ"ש העליון בבג"ץ 75/57 קלמס נ' הוועדה המקומית לבניה ותכנון ערים תל-אביב - יפו (פ"ד יא, 1601) וכן בדנג"ץ 6/88 הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז המרכז נ' אמיתי ואחי' (פ"ד מג (1) 318), בהם הומלץ כי אם בתוך פרק זמן סביר לא התממש שינוי הייעוד יש לבטל את הליכי ההפקעה ולהחזיר את המצב לקדמותו. סעיף 10 החוק המוצע קובע למעשה, כי בניגוד להסדר שנקבע בחקיקה המנדטורית כגון פקודת הקרקעות, פקודת הדרכים וכיוצא בזה, יש לשנות את ייעודם של המקרקעין המיועדים להפקעה, למקרקעין המיועדים לצורכי ציבור, בטרם ביצוע ההפקעה. זאת, בדומה להסדר שנקבע בחוק התכנון והבניה. בהתאם, נקבעים הסדרי הפיצוי בגין שינוי יעודם של המקרקעין, לפי ההוראות העוסקות במתן פיצויים בשל פגיעה במקרקעין על פי תוכנית, המשנה את ייעודם לצורכי ציבור, בחוק התכנון והבניה. סעיף 11 החוק המוצע מסדיר את הליכי קביעת השומה לצורך תשלום פיצויים לבעל המקרקעין, על ידי הרשו המפקיעה. החוק המוצע קובע את המועדים להכנת השומה לפיצויים, וקובע כי יש להכין את השומה עד למועד ביצוע ההפקעה בפועל. בכל מקרה, יוכל בעל המקרקעין להגיש שומה של שמאי מטעמו, תוך 30 יום מיום שהודעה לו השומה שהוכנה על ידי הוועדה. על פי החוק המוצע, במידה ואין הסכמה בין בעל המקרקעין לוועדה המקומית לגבי גובה השומה, וממונה שמאי מכריע, לא יקבע השמאי המכריע את שווי המקרקעין, אלא לאחר שייתן לצדדים הזדמנות נאותה לטעון טענותיהם. הצורך במתן הזדמנות נאותה לצדדים לטעון טענותיהם מופיע בסעיף 14(ג) בתוספת השלישית בחוק התכנון והבניה, בכל הנוגע לעילות הערעור על החלטת שמאי מכריע, במטרה לקבוע הליך שיאפשר הגעה לתוצאה שמאית צודקת ומאוזנת. השתתפות הצדדים בשכרו של השמאי המכריע, לא תיקבע על ידי יושב ראש ועדת הערר, אלא על ידי השמאי המכריע עצמו. זאת, לאור העובדה שהדיון בנוגע לשווי המקרקעין נערך על ידי השמאי המכריע. סעיף 12 החוק המוצע מסדיר את האפשרות להעניק פיצוי באמצעות מתן קרקע חלופית, ואת אופן קביעת ערכה של הקרקע החלופית. סעיף 14 החוק המוצע מאפשר לוועדה לתפוס חזקה במקרקעין לאחר שיועדו לצורכי ציבור, בדומה להסדרים שנקבעו בסעיפים 189-190 בחוק התכנון והבניה, אולם הוא קובע כי יש להקדים ולפרסם הודעה ברשומות, לפחות חודשיים בטרם ביצוע ההפקעה. סעיף 15 הסעיף נועד לדאוג לזכויות מי שמתגורר על הקרקע המיועדת להפקעה, וקובע כי יש להעמיד לו דיור חלוף, אם התגורר על המקרקעין במועד פרסום ההודעה על ייעודם של המקרקעין לצורכי ציבור או להפקעה. זאת, על מנת למנוע מצב בו ייגרם נזק למתגוררים על המקרקעין כתוצאה מן ההפקעה. זאת, גם אם מדובר במי שאינו בעל המקרקעין אלא מתגורר בהם מכוח זכות אחרת, כגון שוכר, במונח "דיור חלופי סביר" הכוונה היא לדיור חלופי התואם את זכויותיו של הדייר במקרקעין, כמו כן ניתנת אפשרות לשלם פיצויים שיאפשרו לדייר להשיג דיור חלופי סביר. סעיף 16 הסעיף נועד ליידע את מי שמבקשים לרכוש זכויות במקרקעין המיועדים להפקעה, או המיועדים להיפגע על ידי תוכנית המפקיעה מקרקעין. סעיף 19 מוצע, כי הוראות החוק יחולו גם על איחוד מגרשים על פי תוכנית, שלא בהסכמת הבעלים, על פי סעיף 127(ד) לחוק התכנון והבניה. סעיף 20 הסעיף מאפשר לוועדה המקומית, לוועדה המחוזית לרשות המפקיעה, לקבל ממאגר המידע שהוקם לצורך חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), התשכ"ג-1963 את שמו ומענו של בעל המקרקעין או בעל זכות בהם, לצורך מתן הודעה על ההפקעה. הצעות חוקקרקעותהפקעה