פסק-דין השופטת ד' ביניש: ?1. עניינו של הערעור שלפנינו בחוקיות היתר בנייה שניתן לעיריית חיפה וחברת יפה נוף להקים מחלף דרכים ומעבר להולכי רגל, בצומת הרחובות אלנבי ודרך ההגנה (כביש החוף) בחיפה. בית המשפט קמא (השופטת ר' חפרי-וינוגרדוב) פסק בדונו בעתירה מינהלית, כי ההיתר הוצא בניגוד לכניות המתאר החלות במקום, ולכן הוציא צו להפסקת עבודות והתלה את תוקפו של ההיתר עד לקבלת האישורים הנדרשים מרשויות התכנון. על פסק דין זה הוגש ערעור מצד הועדה המקומית לתכנון ובנייה - חיפה, ועדת הרישוי שליד הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה, עיריית חיפה וחברת יפה נוף תחבורה תשתית ובנייה (להלן: המערערות). כן הוגש ערעור שכנגד מצד החברה להגנת הטבע, חוק הטבע ואדם טבע ודין (להלן: המשיבות). העובדות ביום ?13.8.00 ניתן לעיריית חיפה ולחברת יפה נוף, על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה (להלן: הועדה המקומית), היתר לבנייתו של מחלף דרכים ומעבר להולכי רגל, שנועד לחבר בין דרך ההגנה (כביש החוף) ובין רחוב אלנבי. בשלמותו אמור המחלף להגיע עד לרחוב יוברט המפי - רחוב מקביל לדרך ההגנה בצד הסמוך לים, המוביל לשכונת בת גלים. ההיתר האמור ניתן מכוח תכנית המתאר חפ/?654 - תכנית עיר מפורטת מן התקופה המנדטורית (?1945) (להלן: התכנית המנדטורית) החלה על רצועת חוף באורך של ?5.5 ק"מ, ובכלל זה האזור נשוא ההיתר. שתי תוכניותספות הנוגעות לעניין הן: תמ"א ?13 - תכנית המתאר הארצית לחופים (להלן: תמ"א ?13), ותכנית המתאר חפ/?1901 (להלן: התכנית החדשה) שנועדה לאפשר את בניית השלב השני של המחלף - החיבור לרחוב יוברט המפרי - אולם טרם אושרה על ידי המועצה הארצית לתכנון ובניה (להלן: המועצארצית) ועל כן אינה בת תוקף. העתירה בעתירה שהגישו לבית המשפט קמא טענו המשיבות כי ההיתר האמור נוגד את התכנית המנדטורית ואת תמ"א ?13. לטענתן, על אף שהתכנית המנדטורית התירה בניית גשר ברוחב ?16 מטר המחבר בין רחוב אלנבי ורחוב יוברט המפרי ועובר מעל רחוב ההגנה, ההיתר האמור מאפשר הקמת גשר שונה לחלין: גשר ברוחב של ?29 מטר, שנועד לחבר בין רחוב ההגנה ורחוב אלנבי, ואף כולל נתיבי השתלבות עם רחוב ההגנה. באשר לתמ"א ?13, טענו המשיבות בעתירתן כי ההיתר הוצא בלא אישור או פטור של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, למרות שאישור כזה נדרש בתמ"א מקום שמדובר בבניה במרחהקטן מ-?100 מטר מחוף הים. העתירה הוגשה לבית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. פסק הדין של בית המשפט קמא ?2. בפסק דינו קיבל בית המשפט קמא את טענותיהן של המשיבות, הוציא צו להפסקת העבודות, והתלה את תוקפו של ההיתר עד לקבלת אישור מן המועצה הארצית לבנייה במרחק הקטן מ-?100 מטר מקו החוף, ועד לאישורה של התכנית החדשה. בפסק דינו דחה בית המשפט את טענת השיהוי שהועלתה ע הרשויות, בקבעו שעבודות ההכנה הקשורות בפרוייקט שנמשכו כחמש שנים (מאז ?1996), אינן רלוונטיות לעתירה שהוגשה כנגד ההיתר שניתן ב-?13.8.00. בית המשפט סבר כי לא הוכחה השקעה גדולה בפרוייקט ממועד קבלת ההיתר, ובכל מקרה, כך סבר, השיקול של שלטון החוק הוא הגובר. לגוהעניין, קיבל בית המשפט קמא את טענת המשיבות כי ההיתר שהוצא נוגד את התכנית המנדטורית, שכן מימדי המחלף נשוא ההיתר חורגים מן המצוין בתכנית, התוואי של המחלף שונה מן האמור בתכנית, והוא אף אמור לכלול רמפות גישה לדרך ההגנה שאינן קיימות כלל בתכנית המנדטורית. בית המשפט דחה את טענת המערערות כי נוכח ההגדרה הרחבה של המושג "דרך" בחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-?1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק), בכל מקום שתכנית מייעדת אזור מסוים ל"דרך" ניתן לבנות במקום גם מבני דרך דוגמת המחלף המדובר. בית המשפט קמא אף קבע כי ההיתר נוגד א הוראות סעיף ?12 לתמ"א ?13, בהתירו בנייה בתחום של ?100 מטר מקו החוף בלא קבלת אישור לכך מהמועצה הארצית. בית המשפט הבהיר כי סעיף ?6 לתמ"א, המכשיר שימושים שהיו מותרים בעת כניסת התמ"א לתוקף, אינו יכול להכשיר את הקמתו של המחלף, שכן המחלף מהווה שימוש חדש שלא קיים בעת קבלת התמ"א. לבסוף, בהפעילו את תורת הבטלות היחסית קבע בית המשפט קמא, כי למרות שההיתר ניתן בניגוד להוראות תכניות המתאר, ונוכח האינטרס הציבורי בפיתוח דרכי תחבורה והכספים שהושקעו בפרוייקט, הוא אינו קובע את בטלותו של ההיתר, אלא מסתפק במתן צו להפסקת עבודות והתליית תוקפו של ההיתר עד לקבלת האישורים הנחוצים. טיעוני הצדדים ?3. המערערות העלו שורה של טענות כנגד פסק דינו של בית המשפט קמא. בין היתר טענו הן, כי העתירה לוקה בשיהוי כבד, וכי לא ניתן להתעלם מעבודת ההכנה הרבה שהושקעה במקום עוד בטרם החלה בניית המחלף עצמו. לטענתן, העתירה הוגשה חמש שנים לאחר תחילת הפרוייקט ולאחר שהושקעובו כבר ?50 מיליון ש"ח, ונותרו רק ?10 מיליון ש"ח נוספים עד סיומו. עוד ציינו, כי קיים בלבול אצל המשיבות ואף אצל בית המשפט קמא, בין גשר ההגנה שנועד לחבר בין דרך ההגנה ורחוב אלנבי תוך ביטול הרמזור על דרך ההגנה, ובין הגשר השני - הגשר שנועד לחבר את רחוב אלנבי רחוב יוברט המפרי ובכך לאפשר כניסה נוספת לשכונת בת גלים. לטענתן, בשלב זה ההיתר ניתן לבניית הגשר מעל רחוב ההגנה בלבד ואין כוונה להתחיל בבניית גשר החיבור לבת גלים בלא אישור התכנית החדשה. עוד טענו הן, כי בניית הגשר נשוא ההיתר, אינה נעשית על בסיס הגשר המופיע בתכנית המנדטורית אלא מכוח ההגדרה הרחבה של המושג "דרך" בחוק התכנון והבנייה ובתכנית המתאר של חיפה (חפ/?229), הגדרה הכוללת גם מבני דרך (ובכלל זה גשרים). לאור הגדרה זו, בכל מקום שתכנית מסווגת שטחים לדרך, ניתן להוציא היתר לבניית מבנה דרך. באשר לתמ"א ?13, טוענוהן, כי על-פי תשריט התכנית וחוות דעתה של גב' בן אשר, דרך ההגנה מצויה מחוץ לתחומי תמ"א ?13, ולכן הגשר שנבנה מעל דרך ההגנה, אינו חייב באישור של המועצה הארצית. לעניין הסעד, טענו הן כי גם אם טעו בפרשנות שנתנו לתוכניות המתאר, לא היה מקום להתלות את ההיתר, ובוודא לא היה טעם להתנות את המשך הבנייה באישור התכנית החדשה שממילא אינה רלוונטית לגשר נשוא ההיתר. בתשובתן לערעור סמכו ידן המשיבות על קביעותיו של בית המשפט קמא. לטענתן, צדק ביהמ"ש קמא משדחה את טענת השיהוי, שכן המשיבות לא היו יכולות "לנחש" מן העבודות המקדימות שנערכו בשטח, כי ייבנה במקום מחלף. לטענתן, המועד הרלוונטי לבחינת שאלת השיהוי הוא מועד תחילת בניית המחלף בפועל וביחס למועד זה פעלו העותרות במהירות הראויה. עוד טענו, כי הבלבול המסוים בפסק דינו של בית המשפט קמא ביחס לתחומי התכנית החדשה, אינו משנה את העובדה הבסיסית כי הגשר נשוא ההיתר נבנה בחוסר התאמה לתכנית. לטענתן, אין להיתלות בהגדרה הרחבה של המושג "דרך" כדי לאפשר בנייה של כל מבנה דרך במקום המסווג כדרך בתכנית מתאר. פרשנות זו פוגעת בצורה קשה בזכות ההתנגדות של הציבור הרחב שאינו יכול לדעת כי במקום שבו מתוכנן כביש ייבנה לפתע מחלף גדול. כן טענו הן, כי אין לקבל את הטענה החדשה של המערערות ולפיה המחלף נשוא ההיתר אינו מצוי בתחומי תמ"א ?13, שכן התשריט שאליו מתייחסת חוות דעתה של המומחית מטעם המערערות מבוסס על המצב בשנת ?1983, בעוד שהתוואי של דרך ההגנה כיום (לאחר הרחבות ושינויים) "פולש" לתוך שטחה של התמ"א. בערעור שכנגד שהגישו, מבקשות המשיבות כי בית משפט זה יקבע את בותו של ההיתר ויורה לרשויות להשיב את המצב לקדמותו באזור נשוא ההיתר. לטענתן, נוכח קביעותיו של בית המשפט קמא בסוגיות שעמדו לדיון, אין להסתפק בהתליית ההיתר בלבד, שכן צעד זה מהווה מסר למוסדות התכנון לאשר רטרואקטיבית את הבניה הבלתי חוקית. דיון ?4. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל, ודין הערעור שכנגד להידחות. הטעם להכרעה זו נעוץ בטענה המקדמית שהועלתה על ידי המערערות בבית המשפט קמא ובערעור שלפנינו - טענת השיהוי, ואעמוד עליה בהרחבה עתה. כפי שנפסק בבית משפט זה לא פעם, בבואנו לבחון טענת שיהוי, עלינו לבחון שלושה יסודות שונים המרכיבים את השיהוי. היסוד הראשון מתמקד בטיב התנהגות העותרים עצמם, ובשאלה: האם חלוף הזמן מרמז כי ויתרו על זכויותיהם, יסוד זה הוגדר בפסיקתנו "שיהוי סובייקטיבי". יסוד שני, עניינו בשינוי המצב, והפגיעה באינטרסים ראויים - של הרשות או של צדדים שלישיים - שנגרמה בעקבות האיחור בהגשת העתירה. יסוד זה הוגדר בפסיקתנו על פי אותה גישה "שיהוי אובייקטיבי". על פי גישה אחרת מבטא יסוד זה את עקרון "טובת הכלל" שהוא כשלעצמו עילה לדחיית העתירה על הסף (ראו דברי השופט חשין בבג"ץ ?2632/94 דגניה א', אגודה חקלאית שיתופית נ' שר החקלאות, פ"ד נ(?2) 715, בעמ' ?741-744). היסוד השלישי, עניינו חומרת הפגיעה בשלטון החוק המתגלה במעשה המינהלי שהוא נשוא העתירה. יסוד זה נותן ביטוי לעקרון לפיו בית המשפט לא יתן ידפגיעה חמורה בשלטון החוק, גם אם העתירה הוגשה בשיהוי שפגע באינטרסים מוכרים. היחס בין שלושת היסודות הרלוונטיים לשיהוי ייקבע על פי משקלו היחסי של כל אחד מהשיקולים בנסיבותיו של כל עניין. בבואו להכריע בשאלת השיהוי יפעיל, אפוא, בית המשפט מערכת איזונים על פיה יבחן בעיקר את היחס בין הפן האובייקטיבי של השיהוי, היינו מידת הפגיעה באינטרסים ראויים של היחיד או של הרבים, לבין מידת הפגיעה בחוק ובערכי שלטון החוק (ראו: בג"ץ ?170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת, פ"ד מב(?1) 678, 694-695; בג"ץ ?2285/93 אוסי נחום נ' גיורא לב,ד מח(?5) 630, 640-643; בג"ץ ?7053/96 אמקור נ' שר הפנים, פ"ד נג(?1) 193, 201-204 ?5. בענייננו, בכל הנוגע ליסוד הראשון של טענת השיהוי - היסוד הקשור בהתנהגות המשיבות - ניתן לקבל את קביעת בית המשפט קמא כי התנהגות המשיבות לא לקתה בשיהוי כבד. ההחלטה המינהלית אותה הן תוקפות - מתן ההיתר - נעשתה במחצית אוגוסט ?2000, והבנייה של הגשר החלה זמן ר לאחר מכן. המשיבות עמדו בטיעוניהן על כך שבמהלך ינואר ?2001 פנו לרשויות ביחס לגשר, ולאחר שפניותיהן לא הניבו כל תוצאה הגישו את עתירתן. אמנם נראה בעיני כי המשיבות היו יכולות לפעול במהירות רבה יותר, אך נוכח מועד מתן ההיתר, התנהגותן אינה עולה כדי שיהוי סובייקיבי חמור. זאת במיוחד על רקע הגישה המקלה שאנו נוהגים בה לעניין זה, כאשר מדובר בעותרות ציבוריות דוגמת המשיבות כאן. אלא שכאמור, בחינת התנהגות העותרות עצמן אינה ממצה את שאלת השיהוי. בבואנו לבחון טענת שיהוי, ניתן משקל רב יותר דווקא לבחינת הרכיב האובייקטיבי, קרי: מידת הנזק שנגרם לרשות ולצדדים שלישיים עקב ההשתהות בהגשת העתירה. במקרה דנן, נראה כי אין ניתן להתעלם מן הנזק הכבד שיגרם מביטול ההיתר או עצירת בנייתו של המחלף, נוכח השלב המתקדם בו מצוייה הבנייה כעת. לעניין זה אין לקבל את גישת בית המשפט קמא, ולפיה כל עבודות ההכנה שנעשו בטרם קבלת ההיתר, אינן רלוונטיות לבחינת שאלת השיהוי. כאשר אנו בוחנים את שאלת שינוי המצב לרעה, או הנזק שיגרם לרשות או לצד שלישי עקב קבלת העתירה במועד מסוים, איננו יכולים להתעלם ממכלול הנסיבות הרלוונטיות. בכלל זה נסיבות שנוצרו עוד בטרם ביצוע האקט המינהלי של מתן ההיתר, שנגדו מכוונת העתירה. על כן, גם אם ההיתר לבניית המחלף שבו עסקינן, הוצא רק באוגוסט ?2000, הרי עבודות ההכנה לבניית הגשר נמשכו חמש שנים תמימות ובמהלכן הושקעו ברוייקט ?50 מיליון ש"ח. במסגרת עבודות אלה, נסלל רחוב סמוך, הועתק צומת מרומזר, הורחבה דרך אלנבי והועתקו כל התשתיות התת קרקעיות המצויות באזור. למעשה, על פי עדות המערערות, הפרוייקט הושלם ברובו, וכל שנותר עתה הוא עבודה מוגבלת יחסית שתמשך כחצי שנה ועלותה כעשרה יליון ש"ח. אשר על כן, שוכנעתי כי במקרה שלפנינו, עניין לנו בעתירה מאוחרת שקבלתה תוביל לבזבוז רב של כספי ציבור שהושקעו בביצוע הפרוייקט עד כה, ועל כן אינה רצויה מבחינת האינטרס הציבורי. כפי שציינתי, גם משקבענו כי מתקיים היסוד האובייקטיבי של טענת השיהוי, אין די בכך כדי להכריע את גורל העתירה, שכן עלינו לבחון עוד את השיקול שעניינו פגיעה בשלטון החוק. במצבים מסוימים שבהם הפעולה המינהלית המשמשת נושא לעתירה מהווה פגיעה חמורה בשלטון החוק, יוענק לעותרים סעד למרות הנזק שיגרם לרשות או לצדדים שהסתמכו על ההחלטה המינהלית. מצבים אלה הם בבחינת החריג לכלל, שכן בדרך כלל עצם קיומו של פגם בפעולה המינהלית לא בהכרח יפסול את ההליך כולו ובודאי שאין די בו כדי להתגבר על טענת השיהוי. כפי שהבהיר השופט זמיר בבג"ץ ?225/93 הנ"ל, בעמ' ?642: "לא כל פגם משפטי בהחלטה מינהלית גובר על שיהוי מצד העותר. להיפך, בדרך כלל השיהוי משמש לדחיית עתירה על הסף על אף הטענה שההחלטה המינהלית לוקה בפגם משפטי. רק במקרים מיוחדים עשויה הטענה בדבר פגם משפטי להגיע לדרגת חומרה הגוברת על הנזק הנובע מן השיהוי." (הדגשה הוספה) בענייננו, כאשר נשקלת מידת הפגיעה הנטענת בחוק אל מול השיהוי בהגשת העתירה, ובמיוחד לנוכח הפן האובייקטיבי של השיהוי - הפגיעה באינטרסים ראויים של הציבור ושל הרשויות - הכף נוטה לטובת קבלת טענת השיהוי. אשר לפגיעה בעקרונות החוק נתנו דעתנו לנסיבות הבאות: ככל שהטענה מתבססת על חריגה מהוראות תמ"א ?13, הרי שמחוות הדעת ומן התשריט שהוגשו על ידי המערערות, עולה לכאורה כי דרך ההגנה והגשר שנבנה מעליה מצויים מחוץ לתחומי תמ"א ?13, ולכן בניית הגשר אינה מחייבת קבלת פטור מיוחד מן המועצה הארצית. גם אם נקבל את עמדת המשיבות ולפיה שריט שהוגש אינו משקף את השינויים שנעשו בדרך ההגנה מאז כניסת התמ"א לתוקף, ברור כי ה"חדירה" הנטענת לתחומי תמ"א ?13, נעשית בשוליים בלבד, באזור שממילא קיים בו כביש ומסילת ברזל, ואין מדובר בכניסה משמעותית לתוך תחומי התמ"א. על כן שוכנעתי כי אף אם קיימת חריגה מסימת מהוראות התמ"א, אין מדובר בפגיעה חמורה הפוגעת בליבה של התמ"א - הגנת חוף הים עצמו (בשונה מן הנסיבות המתוארות בע"א ?1054/98, 1069/98, 1978/98 חוף הכרמל נ' אדם טבע ודין (טרם פורסם)), ובוודאי אין מדובר בפגיעה חמורה מן הסוג שיש בו כדי להתגבר על טענת השיהוי. נראה כי גם החריגה הנטענת מהוראות התכנית המנדטורית, אינה מן הסוג שיש בו כדי להצדיק דחיית טענת השיהוי. ככלל, מקובלת עלי עמדת המשיבות כי אין די בסיווגו של אזור מסוים בתכנית מתאר כ"דרך", כדי לאפשר בניה של כל מבנה דרך במקום, אף אם אינו כלול בתכנית. העובדה כי בסעיף ?1 לחוק נכללים מבני דרך בהגדרת המונח "דרך", אינה מחייבת את המסקנה כי ניתן להקים מבני דרך ללא תכנון. באותו סעיף הוגדרו מבני דרך כך: "מבנה דרך" - מחלף, גשר או מנהרה לרבות חפיר או סוללה המצויים בתחילתו או בסופו של אחד מאלה;" מעיון בנוסח ההגדרה האמורה ובסעיפים נוספים בחוק נלמד, כי הן מבחינת הלשון והן מבחינת התכלית, פרשנותן של המערערות לחוק אינה סבירה. כך למשל, סעיף ?119ב לחוק המצוי בסימן ו'?1 לחוק - סימן שעניינו תכנון דרכים ומסילות ברזל שנוסף לחוק בשנת תשנ"ד - נקבע ?119ב. הוראות מיוחדות לדרכים בהליכים לאישור תכנית דרך ינהגו לפי הוראות חוק זה, זולת ההוראות המיוחדות והשינויים המפורטים להלן: ... (?4) נכללו מבני דרך בתכנית דרך, יצוינו מבנים אלה בתשריט התכנית;... כעולה מן הסעיף, כאשר מדובר בתכנית דרך התשריט חייב לכלול התייחסות ספציפית למבני דרך, ואין די בהגדרת שטח מסוים כ"דרך" כדי לאפשר בניית מבני דרך במקום. אף כי ההוראה האמורה אינה חלה על העניין שלפנינו, יש בה כדי לסייע בידינו כאשר אנו מנסים להתחקות אחר כוונת המחוקק בסוגייה. גם בחינה תכליתית של הוראות החוק מלמדת כי הפרשנות המרחיבה שבה מחזיקות המערערות בעייתית היא, ועומדת בניגוד למגמתו ולרוחו של חוק התכנון והבניה. על פי גישת המערערות נפגעת זכות ההתנגדות של הציבור לתכנית, שהרי אדם סביר אינו יכול ואינו צריך לצפות כי בשטח המסווג בתכנית כ"דרך" יוקם גשר או מחלף אדיר מימדים. אף יתכנו מצבים רבים שבהם אדם שלא התנגד לקיומה של דרך רגילה במקום מסוים, יסתייג מקיומו של גשר מוגבה באותו מקום (השוו: בג"ץ ?10/00 עיריית רעננה נ' המפקחת על התעבורה - מחוזות ת"א והמרכז (טרם פורסם), פיסקות ?23-29 לפסק דינה של השופטת נאור). אשר על כן, נראה כי עמדתם העקרונית של המערערות בסוגייה זו היא עמדה שקשה לקבלה. עם זאת, אין די במסקנה כי פרשנות המערערות לחוק מוטעית היא, כדי להתגבר על טענת השיהוי וזאת משני נימוקים: ראשית, מקובל עלי כי ההלכה בסוגייה הנוגעת להגדרת "דרך" לא הייתה ברורה די צרכה, וכי לא הייתה כאן התעלמות מהוראות התכנית או הפרה מכוונת של הוראות אלה. אולם חשוב מכך: במקרה דנן, כפי שציינתי לעיל, גם בתשריט של התכנית המנדטורית נכלל גשר שתוכנן בסמוך למקום המיועד לבניית הגשר נשוא הערעור, אף כי מדובר בגשר השונה במימדיו ובתוואי שלו מן הגשר הנדון כאן. בנסיבות אלה הפגיעה בזכות ההתנגדות מוגבלת יחסית ואינה שקולה כנגד הנזק שיגרם לציבור מדחיית טענת השיהוי. אשר על כן, הערעור מתקבל, במובן זה שצו הפסקת העבודות שניתן על ידי בית המשפט המחוזי והחלטתו בדבר התליית ההיתר מתבטלים. הערעור שכנגד נדחה. בנסיבות העניין לא ראינו לעשות צו להוצאות. ש ו פ ט ת הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופט מ' חשין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ביניש. בניהעירייההיתר בניה