פסק-דין הנשיא א' ברק: שר הפנים מוסמך, על-פי הוראת סעיף 109 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, לאשר תכניות בניה שבסמכות הוועדה המקומית לתכנון ובניה. סמכות זו הואצלה, על-פי האמור בסעיף 269 לאותו חוק, לממונים על המחוזות. האם אצילה זו היא כדין - זו השאלה העיקרית הניצבת בפנינו בעתירה זו. העובדות וההליכים 1. עניינה של עתירה זו בתכנית לשינוי תכנית מתאר מקומית ענ/מק/568 (להלן - התכנית) בתחום היישוב באקה אל גרבייה, שעניינה חלוקה חדשה של מגרשים בחלקה 5 בגוש 8778. תכנית זו, אשר יזמיה הנם העותר ומשיב 10, שהנו אחיו, באה לשנות תכנית קודמת, על-פיה הייתה אמורה להיות דרך ללא מוצא המפרידה בין חלקת העותר לחלקתו של משיב 10. על-פי התכנית הקודמת, רוחבה של דרך זו הייתה 9 מטרים, ובסופה תוכננה רחבת סיבוב. מטרותיה של התכנית החדשה הן ביצוע חלוקה חדשה בהסכמת הבעלים, רישוי הבניינים הקיימים בתחום התכנית ושינוי קו הבניין (הכל במסגרת סעיף 62א לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965; להלן - חוק התכנון והבניה). במסגרת אותה תכנית בוטלה רחבת הסיבוב, הוספה רחבת תמרון באמצעיתה, הורחבה הדרך המפרידה ל-10 מטרים, ותוואי הדרך הוסט מזרחה. על תכנית זו חתמו הן העותר והן משיב 10. 2. התכנית הופקדה (ביום 20.9.2001) אצל הוועדה המקומית לתכנון ולבניה עירון, היא משיבה 8. ביום 2.12.2001, לאחר שפרטי התכנית הובאו לידיעת לשכת התכנון המחוזית, נתקבלה הודעת הממונה על המחוז (להלן - הממונה) כי התכנית טעונה אישורו, מכוח הסמכות שהואצלה לו על-ידי שר הפנים, לפי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה. ביום 20.1.2002, ולאחר שלא נתקבלו התנגדויות, אישרה הוועדה המקומית את התכנית, בכפוף לאישור שר הפנים. בהתאם להחלטת הממונה, נשלח (ביום 22.1.2002) מכתב מאת מר רונן סגל, הוא משיב 7 (להלן - סגל), סגן ראש צוות בלשכת התכנון המחוזית, ובו הוא מודיע על התנאים שעל העותר לעמוד בהם כדי שהתכנית תאושר על-ידי הממונה. בין היתר, נכתב כי הדרך המפרידה בין חלקות העותר ומשיב 10 צריכה להסתיים ברחבת סיבוב, ולא כפי שנכתב בתכנית, המבטלת את אותה רחבה. עם קבלת הודעה זו, שלחה הוועדה המקומית ללשכת התכנון המחוזית עותקים של התכנית לאישורה. אולם, בעותקים אלה לא סומנה רחבת סיבוב כנדרש. משכך, הודיע סגל (ביום 1.7.2002), בשם הממונה, כי לא ניתן יהיה לאשר את התכנית. 3. לאחר קבלת מכתבו של סגל, ומשנוכח לדעת כי לא יוכל לוותר על רחבת הסיבוב הנדרשת, פנה העותר בשנית לוועדה המקומית. הוא טען כי החלטתה הקודמת להתנות את התכנית באישור שר הפנים הנה שגויה, שכן אצילת סמכותו של שר הפנים לממונה על המחוז הנה בלתי חוקית. הוועדה המקומית קיבלה (ביום 16.1.2003) את טענת העותר, ואישרה את התכנית בלא שקיבלה את אישור שר הפנים. 4. על החלטה זו הוגשו שני עררים לוועדת הערר המחוזית. האחד על-ידי משיב 10 (שבינתיים חזר בו מתמיכתו בתכנית), ומשיב 9 (בעל קרקע המושפע מהתכנית). הערר השני הוגש על-ידי סגל, ומר חיים ג'בלי (להלן - ג'בלי), ששימש כנציג מנהל מקרקעי ישראל בוועדה המקומית. ועדת הערר קיבלה (ביום 12.6.2003) את העררים, וביטלה את החלטת הוועדה המקומית. נקבע, בין היתר, כי אין פגם באצילת סמכויותיו של שר הפנים לפי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה לממונים על המחוזות. עוד נקבע, כי אין הוועדה המקומית מוסמכת לבטל את קביעת הממונה על המחוז (הוא יושב-ראש הוועדה המחוזית לפי סעיף 7(א)(1) לחוק)), שכן פסילת החלטת שר הפנים בדבר אצילת סמכויותיו יכולה להיעשות אך ורק על-ידי בית משפט זה או בית משפט לעניינים מנהליים. 5. אחר קבלת העררים, התקיימו פגישות נוספות בין סגל לבין העותר, אך פגישות אלה לא הניבו פתרון מוסכם. משנואש לקבל את הסכמת סגל לתכנית, פנה העותר בעתירה לבית משפט זה. העתירה והתשובות לה 6. בקשתו העיקרית של העותר היא כי נקבע שאצילת סמכותו של שר הפנים לממונים על המחוזות בטלה. לטענתו, תכנית מתאר מקומית כמוה כתקנה בת פועל תחיקתי, ומשכך, אין שר הפנים מוסמך לאצול את הסמכות לאישורה לאדם אחר, לאור הוראת סעיף 269 לחוק התכנון והבניה, האוסר על כך. זאת ועוד, מכיוון שאצילת סמכות שר הפנים נתבצעה שלא כדין, הרי שיש לראות את התכנית כמאושרת. לטענתו, משחלף הזמן הנקוב בסעיף 109 לחוק להתערבותו של שר הפנים, ומשלא התערב, מתאשרת התכנית באופן אוטומטי. נוסף על כך, העותר טוען ארבע טענות חלופיות. ראשית, גם אילו היה מדובר באצילה תקינה, הרי שהממונה על המחוז אינו יכול לאצול בשנית את סמכותו, שהואצלה לו על-ידי שר הפנים, לאדם אחר, הוא סגל. שנית, סגל לא העניק לעותר זכות טיעון כנדרש עובר להחלטתו הסופית לחזור בו מהסכמתו לרחבת סיבוב מוקטנת. שלישית, התנאים הספציפיים שקבע סגל כתנאי לאישור התכנית הנם בלתי סבירים באופן קיצוני ומשכך דינם להתבטל. רביעית, על ועדת העררים המחוזית היה לדחות את ערריהם של סגל וג'בלי ושל משיבים 9-10, בשל קיומם של פגמים דיוניים שונים. 7. משיבים 1-7 (רשויות המדינה), בתגובה לעתירה, מבקשים לדחותה. לטענתם, הסמכות לאשר תוכניות אינה מהווה התקנת תקנה. אכן, בסיום תהליך האישור מתקבלת תכנית שהנה במעמד של חיקוק בהקשרים שונים, אולם מכך לא מתחייבת המסקנה כי מדובר בהליך של התקנת תקנה. שכן, חוק התכנון והבניה עוסק, רובו ככולו, בהליך אישורן של תכניות, ואין זה סביר לפרש את האיסור על אצילת הסמכות להתקין תקנות בנות פועל תחיקתי כחל על אישור תכנית. אשר ליתר טענות העותר, לדעת המשיבים הממונה לא אצל סמכותו לסגל, אלא האחרון אך סייע לו בהפעלתה. כן הם טוענים כי אין חובת שימוע בהליכים לפי סעיף 109 לחוק, מה גם שנתקיימו מגעים ענפים בין סגל לעותר. עוד נטען, כי הדרישות שהציב סגל הנן סבירות, וממילא אין קושי בחזרתו מהסכמתו לתכנית, בעקבות הסתמכותו על מצג שווא שהוצג לו על-ידי העותר. אשר לטענות העותר בדבר הפגמים הדיוניים בהחלטת ועדת הערר, נטען כי לאור סירובו של הממונה לאשר את התכנית, ממילא אין חשיבות בפגמים בפעולת ועדת הערר, ועל כן אין צורך בהכרעה האם נתקיימו פגמים אם לאו. גם אם נתקיימו פגמים כלשהם, הרי שהסמכות לדון בטענות אלה מסורה לבית המשפט לעניינים מנהליים, ולא לבית משפט זה. 8. בעלי העניין הפרטיים בתכנית, משיבים 9-10, מתנגדים לקבלת העתירה. לטענת משיב 10, החתמתו על התכנית בתור אחד מהיזמים נבעה מהטעייתו על-ידי העותר. לדבריו, סבר בתחילה כי התכנית לא תפגע בחלקתו, אולם רק לאחר מכן נתברר לו שאין הדבר כך. משיב 9, שחלקתו תושפע מהתכנית, טוען כי זו פוגעת בו, חושפת את ביתו להריסה ומסכנת את דייריו. המסגרת הנורמטיבית 9. סעיף 109 לחוק התכנון והבניה קובע: "109. סמכויות השר (א) החליט מוסד תכנון להפקיד תכנית, יעביר את התכנית לעיונו של שר הפנים מיד לאחר החלטתו; השר רשאי להורות, תוך 60 ימים מהיום שהועברה אליו התכנית, כי התכנית טעונה אישורו; החליט השר כאמור, יודיע על כך למוסד התכנון הנוגע בדבר תוך עשרה ימים מיום החלטתו. (ב) החליט השר כי התכנית טעונה אישורו, לא יינתן תוקף לתכנית אלא באישור השר; החלטת השר תינתן תוך 30 ימים מהיום שהתכנית הוגשה לאישורו; לא נתן החלטה תוך תקופה זו יראו את התכנית כמאושרת על ידי השר." סמכותו של שר הפנים לפי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה, בכל הנוגע לתכניות עליהן מופקדת הוועדה המקומית לפי סעיף 62א לחוק, הואצלה לממונים על המחוזות (י"פ 4977 (תשס"א) בעמוד 2184; הודעה מיום 6.3.2001). סמכות דומה, בכל הנוגע לתכניות עליהן מופקדת הוועדה המחוזית, הואצלה למנכ"ל משרד הפנים. העותר תוקף אצילה זו לממונים על המחוזות, שכן לטענתו ענייננו באצילה שלא כדין. את טענתו הוא מבסס על הוראות סעיף 269 לחוק התכנון והבניה, הקובע: "269. אצילת סמכויות שר הפנים רשאי לאצול לאחר מסמכויותיו לפי חוק זה, למעט הסמכות להתקין תקנות בנות פועל תחיקתי, אולם מי שרואה את עצמו נפגע על ידי פעולה שנעשתה לגביו בלבד, מכוח אצילת סמכות כאמור, רשאי לערור לפני שר הפנים." העותר סבור כי שר הפנים, באצלו את סמכותו לפי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה, פעל בניגוד לאמור בסעיף 269 לאותו חוק. לטענתו, ההליכים המוסדרים בסעיף 109 כמוהם כהתקנת תקנה בת פועל תחיקתי, ומשכך לא יכול שר הפנים לאוצלה לאחר. האם מעורבות שר הפנים בהליכי אישורה או אי-אישורה של תכנית, מכוח סמכותו לפי סעיף 109 לחוק, כמוה כהתקנת תקנה בת פועל תחיקתי שאין לאוצלה (השווה עם סעיף 33(ב) לחוק-יסוד: הממשלה שעניינו לא הועלה בפנינו, הקובע הסדר דומה, אם כי מתנה האצילה בכך שהנאצל הינו עובד ציבור. תנאי זה מתקיים בענייננו)? לשאלה זו אפנה עתה. תכנית מתאר כתקנה בת-פועל תחיקתי 10. תכנית מתאר הוכרה כבעלת מעמד של חקיקת משנה בהקשרים שונים (ע"א 416/58 ג'דעון נ' סליאמן, פ"ד יג(2) 916, 922; ע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, נתניה, פ"ד מו(5) 727, 742; ע"א 2962/97 ועד אמנים נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, תל-אביב, פ"ד נב(2) 362, 377; ע"א 3213/97 נקר נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד נג(4) 625, 636; ע"א 9355/02 מדינת ישראל נ' ראשד, פ"ד נח(4) 406; ע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבניה "מודיעין", פ"ד נא(2) 825, 854). השאלה אם תכנית מתאר עונה להגדרה של תקנה בת-פועל תחיקתי בהתאם למבחנים שגובשו בבית משפט זה (ע"פ 213/56 היועץ המשפטי לממשלה נ' אלכסנדרוביץ, פ"ד יא(1) 695, 701; ע"פ 402/63 רונן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד יח(3) 172, 178-179), הושארה בעבר בצריך עיון (בג"ץ 500/76 כהנוב נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, פ"ד לב(1) 48, 54). גם הפעם ניתן להשאירה בצריך עיון, שכן אין לי צורך, בנסיבות המקרה דכאן, להכריע בטענה. הנני מוכן להניח, בלא לפסוק בדבר, שאכן תכנית מתאר הנה תקנה בת-פועל תחיקתי כמשמעותו של ביטוי זה בסעיף 269 לחוק התכנון והבניה. השאלה בה עלינו להכריע במסגרת זו הינה האם סמכותו של שר הפנים לפי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה לאשר או שלא לאשר תכניות מתאר הינה סמכות להתקין תכניות מתאר. לדעתי התשובה לשאלה זו היא בשלילה. הסמכות שניתנה בידי שר הפנים בסעיף 109 אינה סמכות התקנת תכניות מתאר, כי אם סמכות בקרה ופיקוח על התקנתן של תכניות מתאר. לדעתי אין במעורבותו של שר הפנים באישורה של תכנית מתאר כדי להביא לידי המסקנה ששר הפנים הוא הגורם ה"מתקין" את תכנית המתאר. דעתי זו נתמכת בתכליות העומדות בבסיס הוראותיו של חוק התכנון והבנייה בכלל, ובתכליות העומדות בבסיס הוראות סעיפים 109 ו-269 בפרט. הסמכות להתקין תכניות מתאר 11. חוק התכנון והבניה מעניק את הסמכות להתקין תכניות מתאר בידי ועדות לתכנון ובניה - הוועדה הארצית, הוועדות המחוזיות, והוועדות המקומיות. הוא קובע הוראות מפורטות באשר לאופן הפעלתה של סמכות זו. כך למשל, ככל שמדובר בתכנית מתאר מקומית אשר נמצאת בסמכותה של ועדה מקומית, קובע סעיף 61א(ג) לחוק כי: "תכנית בסמכות ועדה מקומית תדון בה הוועדה המקומית, ורשאית היא להחליט על הפקדתה ועל אישורה של התכנית, עם או בלי שינויים; ובלבד שאם החליטה על הפקדת תכנית הכוללת הגדלת שטחים, כאמור בסעיף 62א(א)(3), תשלח הוועדה, במידת האפשר, הודעה לכל בעל רשום". סעיפים אחרים בחוק מוסיפים ומפרטים את הליכי התקנתה של תכנית מתאר מקומית, החל משלב התכנון, עבור בשלב ההפקדה, וכלה בשלב האישור. לעניין זה יש לציין את חקיקתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43) תשנ"ה-1995 (ס"ח 1544 תשנ"ה, בעמ' 450; להלן - תיקון 43). תכליתו העיקרית של תיקון זה הייתה קיצור וייעול הליכי התכנון. הדבר התבטא, בין היתר, בהקניית סמכויות אוטונומיות לוועדות המקומיות לאשר תכניות מתאר מקומיות ותכניות מפורטות בנושאים מסוימים, בלא להידרש להסכמתן של הוועדות המחוזיות, הסכמה שנדרשה עד אותה עת (ראו בג"ץ 5145/00 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חוף השרון נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 179, 192; להלן - פרשת חוף השרון). עובר לתיקון, שררה סחבת ניכרת בהליכי האישור של תכניות, כאשר אלה היו צריכות לעבור דרך הוועדה המקומית, משם לוועדה המחוזית, ולבסוף לקבל את אישור שר הפנים. צוואר הבקבוק העיקרי היה הוועדה המחוזית, שהייתה עמוסה בבקשות לאישור תכניות (א' פורז "חוק התכנון והבנייה - תיקוני חקיקה בכנסת לזירוז הליכי התכנון" המשפט א 249 (1993)). תיקון מס' 43 בא להרחיב את סמכותן של הועדות המקומיות בחוקקו את סעיף 61א האמור, וכן את סעיף 62א, המונה את סוגי התכניות אשר הכנתן ואישורן נתון בידי הוועדות המקומיות (ראו פרשת חוף השרון, בעמ' 193-197). 12. הנה כי כן, תיקון 43 העצים את מעמד הוועדה המקומית על חשבון הוועדה המחוזית ושר הפנים. סמכויותיה נתרבו. היא הוסמכה להכין ולאשר תכניות. הוועדה המקומית היא זו המפקידה את התכנית, היא זו השומעת את ההתנגדויות, דנה ומכריעה בהן. עם זאת, מילתה של הוועדה המקומית אינה המילה האחרונה. ראשית, החלטותיה של ועדה מקומית להתקין תכניות לפי סעיף 62א נתונות לערר לפני ועדת ערר, כהוראת סעיפים 12ב(א)(3) ו-112 לחוק התכנון והבניה. שנית, ועיקר לענייננו, תהליך התקנתה של התכנית נתון לביקורתו של שר הפנים. כהוראת סעיף 109 לחוק התכנון והבניה, עם הפקדתה של תכנית, יש להעבירה לעיונו של שר הפנים. בהיעדר התערבות מצד השר במועדים הנקובים, ימשיך הליך אישורה של התכנית כמקובל, ואישורה של הוועדה המקומית, אם וכאשר יינתן, יקנה לתכנית מעמד מחייב. אולם נתונה לו לשר הפנים סמכות ההתערבות, על-פיה יכול הוא להודיע כי התכנית שהופקדה טעונה את אישורו. הודיע כאמור, לא יינתן תוקף לתכנית אלא באישור השר. בנסיבות אלה, מועברת התכנית, לאחר אישורה על-ידי הוועדה המקומית, לאישורו של השר, שמוסמך להחליט אם לאשרה או לא. לא ניתנה החלטת השר בתוך שלושים יום - רואים את התכנית כאילו אושרה על-ידו. מה טיבה של סמכות השר לפי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה? 13. ניתוח המסגרת הנורמטיבית מעלה כי הסמכות להתקנתן של תכניות מתאר נתונה בידי ועדות התכנון השונות. הסמכות להתקין את התכנית נשוא עתירה זו נתונה בידי הוועדה המקומית, והיא זו הממונה על הכנתה, הפקדתה, ואישורה, הכל כקבוע בחוק התכנון והבניה. אמנם, הליך זה נתון, לאחר שלב ההפקדה, לביקורתו של שר הפנים. אולם אין בכך כדי להביא לידי המסקנה שהסמכות להתקין את התכנית נתונה לשר. במרבית המקרים, השר כלל איננו מעורב בהליכי התקנתה של התכנית, שכן אין הוא עושה שימוש בסמכות ההתערבות הנתונה לו מכוח סעיף 109. גם במקרים בהם התכנית טעונה אישורו של השר, אין לומר כי השר הוא הגורם המתקין את התכנית. הוא מהווה אך רשות מאשרת, ולא רשות מתקינה. מסקנתי היא, אם כן, שסמכות התקנתן של תכניות מתאר נתונה בידי ועדות התכנון השונות, ולא בידיו של שר הפנים. על כן, אחת היא אם תכנית מתאר היא תקנה בת-פועל תחיקתי אם לאו, שכן ממילא שר הפנים אינו מוסמך להתקינה. סמכותו של השר לפי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה, על-פי לשונה ועל-פי תכליתה, הינה סמכות ביקורת ופיקוח בלבד. לפיכך, סמכות האצילה שניתנה לשר הפנים בסעיף 269 לחוק התכנון והבניה משתרעת גם על סמכותו לפי סעיף 109 לחוק (השוו בג"ץ 4381/97 מייזליק נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, פתח-תקוה, פ"ד נא(5) 385, 395-396; ראו גם בג"ץ 347/84 עיריית פתח-תקוה נ' שר הפנים, פ"ד לט(1) 813). טענות נוספות 14. טענתו הבאה של העותר היא כי גם אם היה שר הפנים מוסמך לאצול את סמכותו לפי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה לממונה על המחוז, הרי שהממונה לא יכול היה לאוצלה לסגל. טענה זו אין בה ממש. הממונה לא אצל את סמכותו לסגל, כי אם נעזר בסגל לצורך הפעלת הסמכויות שהואצלו לו (ראו בג"ץ 2303/90 פיליפוביץ נ' רשם החברות, פ"ד מו(1) 410, 422; ראו גם י' זמיר, הסמכות המינהלית תשנ"ו, בעמ' 546; ב' ברכה, המשפט המנהלי, 1986, בעמ' 177; להלן - ברכה). אכן, לצורך קבלת ההחלטות אודות התיקונים שהיה על העותר לבצע נדרש צוות מומחים עליו נמנה, בין היתר, גם יועץ התחבורה של הוועדה המחוזית. בנסיבות אלה, אין לומר שהסיוע שהעניקו סגל ואחרים לממונה היווה אצילת הסמכות מהממונה לסגל (ראו והשוו: בג"ץ 2400/91 בוני בנין ופתוח בפתח-תקוה נ' עירית נתניה, פ"ד מה(5) 69, 72; בג"ץ 697/80 גלמונד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, אזור תל-אביב, פ"ד לו(1) 817, 822; ברכה, בעמודים 181-182). נמצא, אפוא, כי דין טענה זו להידחות. 15. טענתו של העותר כי לא הוענקה לו זכות טיעון כנדרש, דינה להידחות. מחומר הראיות שצורף לעתירה ולתשובה עולה כי העותר בא בדברים עם סגל בחליפת מכתבים, שיחות טלפוניות, ואף נפגש עמו פעמיים באופן אישי. יתירה מזו, הממונה (החדשה) על המחוז, שהיא זו המוסמכת בסופו של יום להעניק את האישור, הודיעה לעותר על נכונותה להיפגש עמו באופן אישי, ואף ביקשה כי יעביר אליה מסמכים מסוימים. 16. העותר מלין על התנאים הספציפיים שנקבעו לאישור התכנית, בהיותם בלתי סבירים באופן קיצוני. לדבריו, רחבת הסיבוב הגדולה גורמת לאובדן מגרש למגורים, כאשר ביישוב יש חוסר במגרשים לבניה. אין בטענה זו כדי להצביע על פגם בהפעלת שיקול דעתו של הממונה. הוא התבסס על שיקולים מקצועיים, בהתאם לחוות הדעת של יועץ התחבורה לוועדה המחוזית. אין לומר כי נפל פגם בתנאים שקבע. 17. לבסוף, העותר טוען שהיה על ועדת העררים המחוזית לדחות את ערריהם של סגל וג'בלי ושל משיבים 9-10, בהיותם עררים שהוגשו שלא כדין. אין טעם בבחינת טענה זו, שהרי דין החלטת הוועדה המקומית להתבטל. סוף דבר, העתירה נדחית. העותרים ישאו בהוצאות המשיבים בסך 10,000 ₪. ה נ ש י א השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא א' ברק. בניהחוק התכנון והבניהתכנון ובניה