חובת מבצע בניה למנות מנהל עבודה

פסק דין השופט א' ריבלין: 1. תקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בניה), התשמ"ח-1988 (להלן: תקנות הבטיחות) מטילות על "מבצע בניה" חובה למנות מנהל עבודה. מנהל העבודה אחראי, בין היתר, על קיומן של הוראות הבטיחות החלות על עבודות הבניה. מקום בו לא מונה מנהל עבודה כדין, עוברת האחריות לקיום ההוראות אל "מבצע הבניה". בפרשה שלפנינו נפגע אדם - הוא המערער - שהועסק כפועל באתר בניה. המשיב 1 הוא קבלן בניין שביצע עבודות בניה באתר. מנהל עבודה לא מונה, והופרו הוראות בטיחות, שמילוין אפשר שהיה מקטין את חומרת הפגיעה שנגרמה. השאלה העומדת במוקד הערעור היא האם היה המשיב 1 "מבצע בניה", ולפיכך מוטלת עליו אחריות לנזקים שנגרמו לנפגע. השתלשלות האירועים וההליכים 2. המשיב 1 (להלן: מלחי) הוא, כאמור, קבלן בניין, שבבעלותו מגרש בעיר חולון. הוא ביקש להקים על המגרש בניין בן שתי יחידות דיור, ושכר לשם כך קבלנים שונים ובהם קבלני ריצוף, קבלני טיח וצבע, חשמל, ביוב, מים וכיוצא באלה. בין היתר, התקשר מלחי בהסכם עם המשיב 2 (להלן: מזרחי) - קבלן לעבודות שיפוצים ולהחזקת בתים - לפיו יהיה האחרון אחראי לבניית שלד הבניין. מזרחי, מצידו, שכר מספר פועלים, וביניהם המערער, שהיה בן 16 באותה עת. לאחר סיום בניית השלד, עלה מזרחי אל גג הבניין על מנת לפרק תומכות טלסקופיות שהיו מצויות עליו. הוא הורה למערער להישאר למרגלות הבניין, על מנת לקלוט את התומכות ולאחסנן. הוא החל להשליכן לעברו. אחת התומכות פגעה בראשו של המערער וגרמה לו נזק גוף קשה. המערער הגיש לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו תביעה לפיצויים כנגד המשיבים - מלחי ומזרחי - ובה הוא מייחס, לכל אחד מהשניים, ביצוע עוולות של רשלנות והפרת חובה חקוקה. הדיון בתביעה פוצל על מנת שתוכרע קודם שאלת האחריות הנזיקית של שני המשיבים. 3. על-פי הוראות תקנה 5 לתקנות הבטיחות, אחראי מנהל העבודה באתר בניה למילוי הוראות הבטיחות הקבועות בתקנות. החובה למנות מנהל עבודה מוטלת על "מבצע הבניה". לא מונה מנהל עבודה, מוטלת האחריות לקיומן של הוראות הבטיחות על "מבצע הבניה". כפי שיובהר בפירוט בהמשך הדברים, "מבצע בניה" יכול שיהיה אחד משניים: ה"מזמין", קרי "בעל הנכס או מי שבעל הנכס ייפה את כוחו להתקשר עם קבלנים לביצוע עבודת בניה..." או "הקבלן הראשי", קרי מי "שהתקשר בהסכם חוזי עם מזמין לבצע עבודת בניה...". עבודות הבניה נשוא הערעור בוצעו מבלי שמונה מנהל עבודה. בית המשפט קמא (כבוד השופטת ה' גרסטל) מצא כי צורת הפינוי של התומכות מגג הבניין נעשתה בניגוד לתקנות הבטיחות ולתקנות ציוד מגן אישי, התשנ"ז-1997. מבצע הבניה אחראי היה אפוא לאי-מינויו של מנהל עבודה, וממילא גם לאי-מילוין של הוראות הבטיחות הנזכרות. 4. בית המשפט קמא קבע, בין היתר, את הממצאים העובדתיים והמשפטיים הבאים: על-פי ההסכם שנערך בין מלחי למזרחי, הוטלה על האחרון האחריות לבטיחותם של העובדים שהועסקו על-ידו ולביטוחם; מזרחי החליט, על דעת עצמו, לפנות את התומכות מגג בניין. הוא גם החליט על דרך הפינוי ועל שיתופו של המערער במלאכה; מעבידו של המערער היה מזרחי. מלחי לא העסיק את המערער, לא שילם את משכורתו, ולכל היותר פגש אותו באתר הבנייה פעם אחת; לא התקיימו כל יחסי שליחות בין מלחי למזרחי. בהסכם בין השניים, הוגדר במפורש מעמדו העצמאי של מזרחי ביחסיו עם מלחי. מזרחי היה, אפוא, קבלן עצמאי, ולא עובד או שלוח של מלחי; לא היה כל מעשה או מחדל ישירים מצד מלחי שהביאו לנזק שנגרם למערער, ואף אם היה מחדל עקיף מצדו של מלחי, הרי שלא היה קשר סיבתי בין המחדל לבין הנזק; לא היו קבלנים נוספים, מלבד מזרחי, שעסקו באותה עת במלאכת הבניה. על סמך ממצאים אלה, קבע בית המשפט את רשלנותו של מזרחי ואת אחריותו לנזקים שנגרמו למערער, ופסק כי אין להטיל על מלחי אחריות בגין ביצועה של עוולת רשלנות. נוסף לכך קבע בית המשפט, כי מזרחי, ולא מלחי, היה "מבצע הבניה", ולפיכך גם הוסרה ממלחי אחריות מכוח ביצוע עוולה של הפרת חובה חקוקה. על החלטה זו, לפיה לא היה מלחי "מבצע הבניה", משיג המערער לפנינו. אין בידי לקבל את מסקנתה של הערכאה דלמטה, לפיה חף מלחי מאחריות לנזקים שנגרמו למערער. על אף הממצאים האמורים של בית המשפט קמא, שאין לחלוק עליהם, אין אלא לקבוע כי מלחי היה "מבצע בנייה", כמשמעות המושג הזה בתקנות הבטיחות. לפיכך, אחראי מלחי - בצוותא עם מזרחי - לנזקים שנגרמו למערער, וזאת מכוח ביצוע עוולה של הפרת חובה חקוקה. דעתי היא, אם כן, כי דין הערעור להתקבל, בשל הנימוקים שיובאו להלן. המסגרת הנורמטיבית 6. הוראת תקנה 2 לתקנות הבטיחות מורה כי מלאכת הבניה תתבצע תחת הנהלתו הישירה והמתמדת של מנהל עבודה. האחריות למינויו של מנהל עבודה מוטלת על "מבצע הבניה". הוראת תקנה 5(א) מטילה על מנהל העבודה את החובה למלא אחר ההוראות הקבועות בתקנות הבטיחות ולנקוט בצעדים מתאימים על מנת להבטיח כי כל עובד ימלא אחר ההוראות הנוגעות לעבודתו. לא מונה מנהל עבודה, אחראי מבצע הבניה, מכוח תקנה 5(ג) לתקנות הבטיחות, למילוין של הוראות הבטיחות. כאמור, בפרשה שלפנינו בוצעה עבודת הבניה מבלי שמונה מנהל עבודה. בנסיבות אלה, נושא אפוא "מבצע הבניה" באחריות כפולה - הן לאי-מינויו של מנהל עבודה והן לאי-מילוין של הוראות בטיחות במסגרת עבודות הבניה. בענייננו, קבע בית המשפט קמא, על סמך חוות דעתו של מפקח העבודה שערך את דו"ח בירור התאונה נשוא הערעור, כי התאונה נגרמה בשל הפרתן של שתי הוראות בטיחות. ראשית, השלכת התומכות מן הגג אל הקרקע נעשתה בניגוד להוראת תקנה 177(א) לתקנות הבטיחות. שנית, המערער לא חבש קסדת מגן בעת שביצע עבודה מסוכנת, וזאת בניגוד להוראת תקנה 3 לתקנות ציוד מגן אישי. שילובם של שני הגורמים האלה - כך קבע מפקח העבודה - הוא-הוא שהביא להתרחשות התאונה. הנה כי כן, הופרו הוראות בטיחות בעת פינוי התומכות. נגרמו למערער נזקים בשל מעשי ההפרה. משלא מונה מנהל עבודה, מוטלת על מבצע הבניה האחריות לאי-מילוין של הוראות הבטיחות האמורות. "מבצע הבניה" חב, על כן, מכוחה של עוולת הפרת חובה חקוקה - כמשמעותה בסעיף 63 לפקודת הנזיקין - בפיצויים בגין הנזקים שנגרמו למערער. משמעות המושג "מבצע בניה" 7. "מבצע בניה" מוגדר, בתקנה 1 לתקנות הבטיחות, כ"קבלן ראשי או מזמין, המבצע את העבודה כולה או חלקה באמצעות עובדים שלו או באמצעות קבלנים העובדים עבורו". "מבצע בניה" יכול להיות, אם כן, אחד, ורק אחד, מהשניים - או "המזמין" או "הקבלן הראשי". "מזמין" מוגדר בתקנה 1 כ"בעל הנכס או [כ]מי שבעל הנכס ייפה את כוחו להתקשר עם קבלנים לביצוע עבודת בניה... כולה או חלקה". "קבלן ראשי" הוא, על-פי אותה תקנה, "מי שמתקשר בהסכם חוזי עם המזמין לבצע עבודת בניה...". תקנה 6 לתקנות הבטיחות מורה באילו מקרים יהא "המזמין" - "מבצע בניה", ובאילו מקרים יחבוש "הקבלן הראשי" מגבעת זו. ולשונה: 6. קבלן ראשי וקבלני משנה (א) הטיל המזמין את ביצוע הבניה על קבלן ראשי, יראוהו כמבצע הבניה לענין תקנות אלה והחובות המוטלות בתקנות אלה על מבצע הבניה מוטלות עליו. (ב) מעסיק קבלן ראשי בביצוע פעולת בניה קבלני משנה, יראו את הקבלן הראשי כמבצע הבניה, כאמור בתקנת משנה (א). (ג) הטיל המזמין את ביצוע פעולת הבניה על יותר מקבלן ראשי אחד, יראו את המזמין כמבצע הבניה לענין תקנות אלה והחובות המוטלות על מבצע הבניה מוטלות עליו. (ד) הוראת תקנת משנה (ג) לא תחול אם קיבל אחד הקבלנים הראשיים על עצמו את האחריות הכוללת לביצוע הוראות תקנות אלה, אישר זאת בכתב ושלח הודעה על המינוי, כאמור בתקנה 2, למפקח העבודה האזורי שבאזורו מתבצעת העבודה. על פי תקנה 6, מקום בו מבוצעות עבודות הבניה על-ידי קבלן ראשי אחד ויחיד יהיה הקבלן הראשי, ולא המזמין, "מבצע בניה". הוא הדין מקום בו הוטלה מלאכת הבניה על יותר מקבלן ראשי אחד, ואחד מהקבלנים הראשיים קיבל באופן רשמי את האחריות הכוללת למילוי הוראותיהן של תקנות הבטיחות. בכל מקרה אחר, ייחשב המזמין כ"מבצע הבניה". אכן, יהא זה המזמין או יהא זה הקבלן הראשי, נדרש, על-פי הדין, שיהא זה גורם אחד ויחיד שיהיה אחראי למילוי הוראות הבטיחות. 8. בית המשפט קמא קבע כי מזרחי היה "מבצע הבניה". מזרחי - כך נאמר - היה בבחינת קבלן שביצע את העבודה הרלבנטית כולה באמצעות עובדיו הוא, כאמור בהגדרת המושג "מבצע בניה". העובדה שהסמכות ליתן הוראות, להגדיר את נהלי העבודה ולפקח על אופן ביצועה נתונה היתה בידיו של מזרחי - ובידיו בלבד, והיעדרם של קשרי עבודה בין מלחי למערער מתיישבת אף היא עם המסקנה - כך קבע בית המשפט קמא - כי מזרחי, ולא מלחי, היה "מבצע הבניה". לפי פרשנותו של בית המשפט, הטיל המזמין (מלחי) את מלאכת הבניה הרלבנטית (בניית השלד) על קבלן ראשי - הוא מזרחי. מצב דברים זה בא בגדרה של תקנה 6(א), המעבירה את החובות המוטלות על "מבצע בניה" אל הקבלן הראשי, שנושא, עקב כך, באחריות לאי-קיומן של תקנות הבטיחות. משלא הוטלה - על-פי ממצאי בית המשפט קמא - עבודת הבניה הרלבנטית על יותר מקבלן ראשי אחד, הרי שלא התקיימו, כך נקבע, תנאי תקנה 6(ג), ולפיכך נותרה האחריות למילוין של תקנות הבטיחות על שכמו של "הקבלן הראשי". 9. לשונן של התיבות "בניה", "פעולת בניה" ו"עבודת בניה" - המצויות בתקנה 6 הנ"ל - ניתנת לשני פירושים שונים. לפי פרשנות אחת, באות בגדרן של תיבות אלה כל הפעולות הנדרשות לשם השלמת הקמתו של הנכס הנבנה, מהחל ועד כלה, שעלולות ליצור סיכון בטיחותי. לפי פרשנות אחרת, מהווה כל גִזרה מבין גזָרות הבניה של הנכס, כשלעצמה, "פעולת בניה" או "עבודת בניה". לשון אחר, בניית השלד, הכנת תשתית החשמל, הביוב והמים - כל אחת מאלה - עשויה להוות, בפני עצמה, "פעולת בניה" או "עבודת בניה". על-פי גישה זו, יכול שפלוני יהא "מבצע בניה" בכל הנוגע לעבודות השלד, ואילו אלמוני יהא "מבצע בניה" בכל הנוגע לעבודות ההכנה של תשתית הביוב. כפי שעולה מהכרעתו, בחר בית משפט קמא בפרשנות מצמצמת זו לתיבות הנזכרות. זאת, משקבע כי עבודת השלד היא "עבודת הבניה" הנזכרת בתקנה 6. לדעת הערכאה דלמטה, משניהל מזרחי, כקבלן ראשי, את כל עבודות השלד - מראש ועד זנב - הרי שהוא היה "מבצע הבניה" - הוא ולא מלחי. ברם, פרשנות צרה זו אינה עולה בקנה אחד פסיקות קודמות של בית משפט זה ועם התכלית המונחת ביסודה של תקנה 6 לתקנות הבטיחות. במה דברים אמורים? 10. בבסיסה של תקנה 6 מונחות שתי תכליות עיקריות. התכלית המרכזית היא תכלית של בטיחות. תקנה 6 נועדה, בראש ובראשונה, לתרום לצמצום הסיכונים הבטיחותיים הנובעים ממלאכת הבניה. הטלת האחריות למילוין של הוראות הבטיחות על גורם אחד ויחיד מקטינה את החשש ליצירת סכנות בטיחותיות כתוצאה מחוסר תיאום בין פעולות הבניה וגזָרות הבניה השונות. אכן, סיכון בטיחותי שנוצר בגִזרה אחת עלול ליצור סיכון בטיחותי גם בגִזרה אחרת. לפיכך, ישנה חשיבות רבה להימצאותו של גורם אחד שיהיה אחראי, בכל גזָרות הבניה, לקיומן של הוראות הבטיחות. זאת ועוד, פיצולה של עבודת הבנייה לגזָרות שונות, תוך הצמדתו של אחראי שונה לכל גִזרה, עלול ליצור מצב בו אין אדם הנושא באחריות, או מצב בו שניים או יותר מטילים את האחריות זה על כתפיו של זה. עמד על תכלית זו הנשיא (אז השופט) ברק בע"פ 701/78 חברה מבנה תעשיה בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(2) 136, 140-139, בהתייחסו לנוסח הקודם של ההוראות בדבר זהותו של "מבצע הבניה", שהותקן בשנת תשל"ד, ועוגן בתקנה 7 בנוסח תקנות הבטיחות משנת תשט"ו: מטרה זו [של תקנה 7 דאז] היא כי תהא כתובת ברורה לאחריות בטיחותית. כתובת זו היא, אותו אדם האחראי לביצוע עבודת הבנייה כמכלול אחד. יהא זה המבצע עצמו, שנטל עליו ביצוע של עבודת הבנייה, או קבלן ראשי אחד עמו התקשר המבצע. יהא זה בניגוד לגישה החקיקתית האמורה, אם נאפשר פיצולה של עבודת הבנייה לגזרות שונות, תוך הצמדתו של אחראי שונה לכל גזרה. מצב דברים זה יפצל את האחריות, ימנע כתובת ברורה אחת לאחריות, ויצור מצבים בהם אין כל אדם הנושא באחריות, או שניים או יותר מטילים האחריות זה על כתפיו של זה (ראה דיון לא/8-3 מדינת ישראל - חברה לבנין ולעבודות ציבוריות מיסודו של "סולל בונה" בע"מ, פד"ע ב 187)... אל עבודת הבנייה יש להתייחס, כלשונו של השופט בכור בע"פ 688/77 אמבר, מכון לתערובת למשקי עמק חפר, השרון והשומרון, אגודה שיתופית חקלאית מרכזית בע"מ נגד מדינת ישראל, פ"ד לג(2) 85, 89 - "כמקשה אחת, וברור שההשפעות וההשלכות ההדדיות של הפעולות השונות של הקבלנים השונים משתרעות מעבר לאותם ימים בהם עובד כל אחד מהם; ואם בכלל לחלק את כל התהליך לחלקים, למה דווקא לפי ימים ולא לפי שעות מחד גיסא או לפי שבועות מאידך גיסא?" על-פי זווית ראייה זו, משנמסרה עבודת הבנייה למספר קבלנים ראשיים, מוטלת האחריות - ללא כל אפשרות להעברתה - על שכמו של המבצע. דברים אלה, שנאמרו לגבי תקנה 7, יפים גם באשר להוראת תקנה 6 בנוסח תקנות הבטיחות דהיום. העברת האחריות לקיומן של תקנות הבטיחות אל "מבצע הבניה" כולה, מקום בו לא מונה מנהל העבודה, לא רק שמבטיחה כי יימצא גורם אחד שיהא אחראי לתיאום בין גזָרות הבניה השונות, אלא יוצרת גם תמריץ הרתעתי למנות מנהל עבודה. 11. תכלית נוספת המונחת בבסיסה של תקנה 6 באה לידי ביטוי במצבים בהם התרחש הסיכון הבטיחותי שלשם מניעתו הותקנו הוראות הבטיחות, ונפגע אדם, או הוחמרה פגיעתו, בשל הפרתן או אי-מילוין של ההוראות. או-אז, מבקש מחוקק המשנה כי תימצא כתובת ברורה, אשר תהא אחראית כלפי הנפגע לנזקים שנגרמו לו. זאת, כפי שציין בית המשפט קמא, כדי למנוע מצב בו יעמוד הנפגע בפני שוקת שבורה, באשר לא ניתן יהיה למצוא את הגורם הישיר למחדל או למעשה שגרם את הנזק. שתי התכליות של תקנה 6 לא תוגשמנה אם תינתן לתיבות "פעולת בניה" או "עבודת בניה" פרשנות צרה. ראשית, הטלת האחריות לאכיפת הוראות הבטיחות על גורמים שונים בגזרות הבניה השונות, גם אם לא בעת ובעונה אחת, עלולה להגביר את הסיכונים הבטיחותיים הנובעים מהיעדר תיאום בין פעולות הבניה השונות. שנית, במקרים בהם לא ברור מהו מקורו של הסיכון הבטיחותי שהתממש, יתקשה הנפגע לאתר מי מבין "מבצעי הבניה" השונים אחראי לנזקים שנגרמו לו, והוא עלול לצאת כשידיו על ראשו. מהמקובץ עולה, כי יש לפרש את תקנה 6 בהתאם לפרשנות המרחיבה, עליה עמדתי, לאמור, כי התיבות "עבודת בניה" "פעולת בניה" משקפות את מכלול פעולות הבניה הנדרשות לשם השלמת הקמתו של הנכס, והיוצרות סיכון בטיחותי. אמת, בנסיבות המקרה שלפנינו, לא נבע הסיכון הבטיחותי שגרם לנזקיו של המערער כתוצאה מחוסר תיאום בין גזרות הבניה השונות. נכון גם, כפי שציינה הערכאה דלמטה, כי מזרחי, שניהל את עבודות השלד, יכול לשמש כתובת ברורה, אשר תהא אחראית כלפי המערער. זאת, משהיה הוא הקבלן היחיד שעבד באותה עת באתר הבניה. אין גם כל ספק, כי למזרחי חלק נכבד ומרכזי בהתרחשותה של התאונה שגרמה לפגיעת המערער. עם זאת, המטרות העומדות מאחורי תקנה 6 תסוכלנה אם תשתנה זהותו של "מבצע הבניה" לפי הנסיבות שבהן נוצר הסיכון הבטיחותי. על מנת להגשים תכליות אלה, יש להבטיח כי זהותו של הגורם האחראי תהא ברורה וידועה מראש - למן תחילת מלאכת הבניה. מקום בו זהותו של "מבצע הבניה" אינה ידועה מראש, אלא משתנית על-פי אופיו של המעשה או המחדל שגרם להתרחשות הסיכון הבטיחותי, עלול להיווצר מצב בו לא יהיה - בכל רגע נתון - גורם אחד ויחיד האחראי למילוין של הוראות הבטיחות. חלף זאת, תפוצל האחריות לגורמים שונים, ויווצר חוסר תיאום בין פעולות הבניה השונות. 12. בית המשפט קמא קבע, כי אף אם היה מלחי "מבצע הבניה", לא מוטלת עליו אחריות כלפי המערער, משום שפירוק התומכות נעשה לאחר סיום עבודות השלד. משנמצא כי המושג "עבודת בניה" משקף את כל פעולות הבניה הנדרשות לשם השלמת בנייתו של הנכס, מתייתר הצורך לדון במסקנה זו של בית המשפט לשם הכרעה בשאלת אחריותו של מלחי. שהרי כל עוד לא הושלמה בניית הנכס, ממילא לא נסתיימה "עבודת הבניה". עם זאת, אחריותו של מבצע הבניה נמשכת, וראוי שתימשך, גם כל עוד מתבצעות פעולות נלוות למלאכת הבנייה, היוצרות סיכון בטיחותי. זאת, אף אם נסתיימה מלאכת הקמתו של הנכס. פרשנות אחרת תעמוד בניגוד לתכלית הבטיחות שמונחת בבסיס תקנה 6. לכן, גם אם היה מתבצע פירוק התומכות לאחר שהושלמה הקמת הבניין, לא ניתן היה לומר כי עבודת הבניה נסתיימה, וכי תקנה 6 לתקנות הבטיחות אינה חלה עוד. נמצא, אם כן, כי מזרחי, במקרה זה, אינו מבצע בנייה, אף אם רואים בו "קבלן ראשי". שהרי ביצוע פעולת הבנייה הוטל על יותר מקבלן אחד, ומזרחי לא קיבל את האחריות הכוללת לביצוע עבודת הבניה כולה כאמור בתקנה 6(ד) לתקנות. 13. סוף דבר - מלחי, ולא מזרחי, היה "מבצע הבניה" בעת שהמערער נפגע. מלחי אחראי, אפוא, בצוותא עם מזרחי, לנזקי הגוף שנגרמו למערער. הערעור מתקבל, אם כן, ופסק דינו של בית המשפט המחוזי, בכל הנוגע לשאלת אחריותו של מלחי, מתבטל. התיק יוחזר לבית המשפט קמא על מנת לדון בשאלת חלוקת האחריות בין בעלי הדין ובסעדים להם זכאי המערער. המשיב 1 ישא בהוצאות המערער וכן בשכר טרחת עורך דין בסך של 20,000 ש"ח. ש ו פ ט המשנה לנשיא (בדימוס) ש' לוין: אני מסכים. המשנה לנשיא (בדימוס) השופט א' גרוניס: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט א' ריבלין. בניהמנהל עבודה