החלטה 1. התובע, יליד 1943, מורה במקצועו, עבד אצל הנתבעת מתאריך 1.9.66 ועד לתאריך 1.10.95 בתפקידים שונים, כמורה וכמנהל. תפקידו האחרון של התובע אצל הנתבעת היה מנהל בית הספר התיכון המקיף של הנתבעת. 2. בתאריך 27.4.95 נחתם בין התובע לבין הנתבעת ובנוכחות נציג ארגון המורים הסכם פרישה לגמלאות. בהסכם הפרישה צויין כי מליאת המועצה המקומית באקה אל גרביה בישיבתה מ- 26.4.95, אישרה את הסכם הפרישה. בהסכם הפרישה נקבע כי התובע הגיש בקשה לפרישה מוקדמת לועדה הפריטטית העליונה על מנת לקבל את אישורה לפרישתו וכי אישור הועדה הינו תנאי להסכם. משום מה לא צויין כי עמידת ההסכם בתנאי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב או קבלת אישורו של שר האוצר במידה וההסכם חורג מהמקובל לגבי כלל עובדי המדינה, גם הם תנאי להסכם. על פי ההסכם אותו אישרה המועצה המקומית הוחלט ליתן לתובע את תנאי הפרישה הבאים: א. תשלום עבור ימי מחלה שלא נוצלו כמקובל. ב. תשלום 10 חודשי השתכרות בגובה משכורת אחרונה על כל מרכיביה. ג. תשלום 13 משכורות נוספות. ד. המועצה התחייבה להגדיל את שיעור גימלתו של התובע מ- 62% ל- 68%. כמו כן התחייבה המועצה לשלם לתובע את זכויותיו בתוך חודש. התובע קיבל בתאריך 30.5.95 את מכתבו של מר בן ציון דל, מנהל אגף במשרד החינוך והתרבות, על פיו הועדה הפריטטית דנה בבקשתו והחליטה לאשר את פרישתו המוקדמת לגמלאות במסגרת ההסכם הקיבוצי מ- 11.5.93 וזאת בסוף שנת הלימודים תשנ"ה. באותו מכתב של מר בן ציון דל צויין, כי תנאי הפרישה יקבעו על ידי הקרן בה התובע מבוטח בהתאם לתקנות הקרן. 3. התובע פרש לגמלאות ב- 1.10.95 אולם הנתבעת לא שילמה לו את כל התחיבויותיה בהתאם להסכם הפרישה, אשר על כן הגיש התובע את תביעתו לבית הדין ותבע לחייב את הנתבעת לשלם לו את כל הזכויות המגיעות לו בהתאם להסכם. תביעת התובע לבית הדין הוגשה בתאריך 30.10.96, דהיינו למעלה משנה לאחר מועד פרישתו לגמלאות. התובע תבע סעדים כספים אולם לא תבע לחילופין, במידה ובית הדין יקבע כי ההסכם בטל, לחזור בו מפרישתו לגמלאות ולשוב לעבודה. 4. הנתבעת בכתב הגנתה טענה כי נושא פרישתם המוקדמת של עובדי הוראה מוסדר בהסכם קיבוצי לעובדי הוראה וחינוך מ- 11.5.93. במסגרת הסכם זה הוקמה קרן ב"מבטחים" למימון תשלום פנסיה למורים הזכאים לפרישה מוקדמת, ועל פי סעיף 85 להסכם הקיבוצי הועבר הנושא של מסלולי פרישה מוקדמת של עובדי הוראה לטיפול משרד האוצר. הנתבעת טענה כי אין זה נהוג ומקובל בשירות הציבורי לשלם לעובדים היוצאים לפנסיה מוקדמת, מענקי פרישה או הטבות מעבר לעצם ההטבה המשמעותית הגלומה בפרישה מוקדמת, והנתבעת למעשה לא היתה רשאית לשלם לתובע סכומים נוספים בשל פרישתו המוקדמת והתחיבותה לעשות כן, בטלה. הנתבעת אף טענה כי היא כמועצה מקומית מהווה "גוף מתוקצב" כמשמעותו בחוק יסודות התקציב התשמ"ה1985- (להלן - החוק) וכי לאור סעיף 29 לחוק אין היא רשאית להסכים לתנאי פרישה של עובדיה הנוגדים את הנהוג לגבי כלל עובדי המדינה אלא, אם כן נתקבל לכך אישורו של שר האוצר ועל כן ההסכם במקרה שבפנינו, אשר לא קיבל אישור, בטל. ב"כ הנתבעת ציין בכתב ההגנה כי הפנה את ראש המועצה המקומית של הנתבעת להוראות חוק יסודות התקציב, לאחר קבלת התביעה ועריכת כתב ההגנה, ומאז מקפידה הנתבעת שלא להתקשר בהסכמים הנוגדים את הוראות חוק יסודות התקציב. הנתבעת אף ציינה כי סעיף 27 לחוק קובע כי הסכם של רשות מקומית אשר לא צויין בו כי ניתנו לגביו כל האישורים הדרושים וכי ההוצאה הכספית לביצועו מתוקצבת תוך ציון סעיף ההקצבה, וערך ההסכם עולה על 370,000 ש"ח, הינו בטל. הנתבעת הוסיפה כי ההסכם בטל גם מכח הוראות סעיף 193 (א) לצו המועצות המקומיות (א) תשי"א1950-, וזאת מאחר וההסכם אינו חתום על ידי גזבר המועצה. הנתבעת טענה גם טענות חילופיות בנוגע להסכם עצמו , הן לענין פדיון דמי המחלה, הן לענין ההתחייבות להגדיל את הגימלה שמקבל התובע מ"מבטחים" כאשר הנתבעת טענה בכתב ההגנה כי המדובר בהתחייבות שאינה חוקית, והן בנושאים אחרים. הנתבעת אף הגישה תביעה שכנגד נגד התובע. התובע בכתב ההגנה לכתב התביעה שכנגד הודה בקבלת סך של 215,000 ש"ח, לאחר החתימה על ההסכם, וטען כי הנתבעת פעלה שלא בתום לב כשהאיצה בו לפרוש ובסופו של דבר אינה ממלאת אחר ההסכם החתום עמה. למעשה אין מחלוקת כי ככל שהמדובר בקבלת סכומים העולים על 215,000 ש"ח, ההסכם בין הצדדים טרם בוצע במועד בו הוגשה התביעה ובמועד בו הובא ההסכם לאישורו של הממונה. 5. במעמד הדיון המוקדם אשר התקיים ב- 4.3.97, ביקש ב"כ הנתבעת שהות של 45 יום על מנת לפנות לממונה על השכר ולקבל את אישורו להסכם שנחתם בין התובע לבין הנתבעת, שכן עד אותו מועד לא פנתה הנתבעת לממונה לצורך אישור ההסכם. ההליך בפני הממונה לקח זמן מה, וב"כ התובע אף הודיע לבית הדין ב- 5.4.98 כי קיבל הודעה מלשכת שר האוצר על פיו הצדדים יהיו רשאים להוסיף נימוקים חדשים לענין ההסכם הנדון לאור התיקון החדש לחוק התקציב שעבר בכנסת. התיקון של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב התקבל במהלך התקופה בה היה ענין ההסכם השנוי במחלוקת בבירור אצל הממונה על השכר. תחולת התיקון הינה מ- 1.1.98. 6. בתאריך 29.4.98 נשלח לבאי כח הצדדים מכתב מעו"ד רבלו, עוזרת ליועץ המשפטי ליחידת השכר ביחידה לשכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, ועל פיו: "היות שנמצא כי תנאי הפרישה אשר אושרו למר גנאים אכן חורגים בחלקם מהנהוג לגבי עובדי הוראה בשירות המדינה, הרי שבדעת הממונה על השכר להפעיל את האמור בסעיף 29 ב' לחוק יסודות התקציב, ולקבוע מהו ההסכם אשר יכול לחול על הצדדים." בהתאם לצירופים לסיכומי התובע עולה כי בתאריך 4.5.98 נשלח לעו"ד גב' רבלו מכתב ב"כ התובע ובו טוען התובע כי אין מקום ליישום התיקון לחוק על ההסכם שבפנינו מאחר ואין לתיקון נפקות רטרואקטיבית. 7. בתאריך 16.11.98 נשלחה החלטת הממונה על פיה הסכם הפרישה שנחתם בין התובע לבין הנתבעת נמצא נוגד את הוראות סעיף 29 (א) לחוק יסודות התקציב ועל כן הוא בטל בהתאם להוראות סעיף 29 (ב) לחוק. הממונה על השכר, מר יוסי קוציק, החליט להפעיל לגבי ההסכם את סמכותו בהתאם לסעיף 29 ב' (ב) לחוק וקבע כי פרישתו של התובע לפנסיה מוקדמת נעשתה בהתאם לנהלים, כי הוא מאשר לתובע תשלום פיצוי בגין ימי מחלה שלא נוצלו בהתבסס על רישום ניצול ימי המחלה הנמצא בעיריה ובהתאם לחישוב הפיצוי הקבוע בהוראות משרד החינוך, וכן הוא מאשר לתובע תשלום עבור 6 חודשי הסתגלות. האישור ניתן באופן חריג ובהתבסס גם על הזמן שחלף מאז פרישתו של התובע ועד לקבלת ההחלטה, דהיינו הממונה על השכר שמע את הצדדים והתחשב בנסיבותיו המיוחדות של המקרה ולפחות, לכאורה, לא נתן את ההחלטה כלאחר יד. 8. לאחר קבלת החלטת הממונה הגישה הנתבעת סיכומים מטעמה ובהם טענה כי לאור החלטת הממונה יש לבית הדין סמכות לבחון את החלטת הממונה באספקלריה של כללי המשפט המנהלי אולם לא להכריע במקום הממונה, מקום בו הממונה כבר הכריע בענין. גם היועץ המשפטי ביקש להתייצב בתיק בהתאם לסעיף 30 (א) לחוק בית הדין לעבודה ולהשמיע את דברו, ואכן לתיק בית הדין הוגשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה לאחר שהוגשו סיכומי שני הצדדים. נציין כי ניתנה על ידינו אפשרות לשני הצדדים להשלים את סיכומיהם לאור עמדת היועץ המשפטי לממשלה, אולם הצדדים לא הגישו השלמה כלשהי לסיכומיהם. (עיין בהחלטה מ- 20.7.99). 9. השאלה הניצבת בפנינו כיום הינה האם משתוקן סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, וזאת לאחר שההסכם בין הצדדים שבתיק שבפנינו נחתם, אולם לא בוצע בפועל, והתיקון היה בטרם קיבל הממונה החלטתו, מכיוון שהנתבעת פנתה אליו באיחור לקבלת אישור להסכם, יש מקום להחיל את התיקון גם על המקרה שבפנינו. התובע טען כי אין מקום לתחולה רטרואקטיבית של התיקון על עסקה שנחתמה לפני פרסום התיקון לחוק (ונציין רק שטענת התובע כי העסקה תמה ונשלמה לפני התיקון לחוק איננה נכונה עובדתית שכן ההסכם אמנם נחתם לפני התיקון לחוק אולם לא בוצע במלואו לפני התיקון לחוק). התובע אף טען כי המדובר בתיקון מהותי ולא בתיקון דיוני, ולחילופין גם אם המדובר בתיקון דיוני אין מקום לתת לו תחולה רטרואקטיבית. הנתבעת, אשר אף היועץ המשפטי לממשלה הצטרף לעמדתה, טוענת כי במועד בו נתקבלה הכרעת הממונה, הוא היה מוסמך להכריע בסוגיה שבפנינו, והסמכה זו משמעה גריעת הסמכות מבית הדין לקבוע אילו חלקים מתוך ההסכם יתקיימו ואילו לאו. לחילופין טענה הנתבעת כי התיקון המקנה למומחה את הסמכות לבדוק ולקבוע אילו חלקים מההסכם יחולו, הינו תיקון המתייחס לנורמה דיונית ולא למהות ועל כן תחולתו מרגע כניסת התיקון לתוקף. בנוסף לכך טענה הנתבעת כי בחוק במסגרתו תוקן חוק יסודות התקציב ישנה כוונה מפורשת בדבר תחולה רטרוספקטיבית של התיקון. 10. מטרת הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב: הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב מבטאת את מגמת המחוקק כבאה להנהיג הסדר הקובע באופן אפקטיבי אחידות גישה בנושאי שכר, תנאי פרישה וגמלאות בין שירות המדינה לבין גופים הנתמכים מתקציבה. עיין לענין זה רע"א 2920/20 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בא"י נ. מדינת ישראל, פד"י מז' (1) 397. בדב"ע נא3/198/ שירותי תחבורה ציבורים באר-שבע בע"מ נ. אלברט זגורי, פד"ע כה' 199 בעמ' 206 נפסק כי מגמת ההוראה שבסעיף 29 לחוק יסודות התקציב הינה למנוע שינויים בלתי מבוקרים בשכר ובתנאי השירות של עובדים בשירות הציבורי, במובן הרחב של מונח זה. עיין גם בבג"צ 6231/92 זגורי נ. בית הדין הארצי לעבודה ואח' שם נפסק כי חוק יסודות התקציב בא לקבוע ריסון תקציבי והוא מכוון כלפי המדינה ורשויותיה וכלפי גופים הניזונים מתקציבה. החשש הינו כי אם אלה יסכימו להעלות שכר מעבר לרמה הקבועה, יגרור הדבר פריצת מסגרות השכר, דבר העשוי לגרום לדרישות להשתתפות כספית נוספת של המדינה, ולחוסר יציבות במשק, ולמניעת מגמות אלה נועדו הוראות חוק יסודות התקציב. בחוק להגברת הצמיחה שיוזכר להלן קיים סעיף מפורש המבהיר את מטרתו, אשר יצוטט בהמשך. 11. החוק שהיה בתוקף ב- 27.4.95 מועד בו חתמו הצדדים על ההסכם: לשון הסעיף בתקופה הרלוונטית לחתימת ההסכם, הינה: "(א) גוף מתוקצב לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה, או באישורו של שר האוצר. (ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן (א). " בית הדין הארצי לעבודה פסק בדב"ע נא3/198/ שירותי תחבורה ציבורים באר-שבע בע"מ נ. אלברט זגורי, פד"ע כב' 199 כי חוזה הנוגד את הוראת סעיף 29 (א) לחוק יסודות התקציב, הוא חוזה בטל משום שקיים אינטרס ציבורי כי הוא יהיה בטל כליל וכי הוראות סעיף 31 לחוק החוזים אינן חלות לגביו ותוצאת פסק הדין היתה כי החיוב בפיצויים שנפסק על ידי בית הדין האזורי בוטל וניתנה לעובד האפשרות להשיב את פיצויי הפיטורין ולחזור לעבודתו. על פסק דינו של בית הדין הארצי הוגשה עתירה לבג"צ. פסק הדין המנחה באשר למשמעות בטלותו של הסכם הנוגד את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, לפני התיקון לחוק, הינו בג"צ 6231/92, אלברט זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח' (פסק הדין מתאריך 15.11.95). באותו פסק דין נפסק כי על רקע תכלית החקיקה של חוק יסודות התקציב, התוצאה הנגזרת מבטלותו של חוזה לפי סע' 29 (ב) לחוק יסודות התקציב, הינה שחוזה כזה אינו מצמיח זכויות וחובות ואין לצדדים זכות אכיפה בהתייחס לחוזה כזה ואף לא זכות לפיצויים בגין הפרתו. אולם, יש מקום להחיל את דיני ההפרדה ודיני ההשבה המפורטים בסע' 31 לחוק החוזים (חלק כללי). ביהמ"ש העליון פסק כי אין בתכלית המונחת ביסוד סע' 29 (ב) לחוק יסודות התקציב כדי לשלול עריכת צדק ביחסים הפרטיים שבין הצדדים, ובלבד שהפעלת שיקול הדעת השיפוטית תעשה על פי אמות מידה החלות בגדר סע' 31 לחוק החוזים (חלק כללי) והמתחשבות גם בתכלית חוק יסוד התקציב. ביהמ"ש אף פסק כי: "אם בית משפט יורה למעביד לשלם את מלוא הסכום שנקבע בהסכם פסול, יהא בכך ניגוד לאיסור הקבוע בסע' 29 (ב) לחוק יסודות התקציב. הוראה כזו אין לתיתה. אין דבר בסע' 31 לחוק החוזים (חלק כללי) המחייב לתיתה. נהפוך הוא: מתן צו קיום שכזה יהווה שימוש לא ראוי בשיקול הדעת השיפוטי...". לסיכום פסק דינו של ביהמ"ש העליון קבע כי הוראות סע' 30 ו31- לחוק החוזים (חלק כללי) חלות גם על חוזה שהינו בטל לאור הוראות סעיף 29 (ב) לחוק יסודות התקציב. במקרה הספציפי בעניין זגורי, אמד ביהמ"ש העליון את התוצאה הנכונה והצודקת כך שמחד גיסא לא יאכוף הסכם בלתי חוקי ומאידך גיסא יאפשר קיום חלקי של ההסכם, שהאוצר היה ככל הנראה, מאשר. נציין כי הסמכות מכח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב הואצלה לממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר (ילקוט פרסומים 3907, התשנ"א, 3269). 12. התיקון לחוק: א. בתאריך 5.1.98 חוקק החוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת 1998 (תיקוני חקיקה) התשנ"ח1998- אשר במסגרתו תוקן גם חוק יסודות התקציב. בסעיף 1 לחוק, הדן במטרת החוק, צויין: "חוק זה בא לתקן חוקים שונים, לבטל חוקים, לדחות תחילתם של חוקים, ולקבוע הוראות נוספות, במטרה לאפשר הגברת הצמיחה והתעסוקה, השגת יעדי התקציב ועמידה במגבלת הגרעון משנת הכספים 1998, ולהשגת יעדי המדיניות הכלכלית." במסגרת חוק זה תוקן גם חוק יסודות התקציב, התשמ"א1985- ואחרי סעיף 29 לחוק נקבע כי יבואו סעיפים 29 א' ו- 29 ב' בנוסחם כדלקמן: "29א' (א) ראה שר האוצר כי הסכם או הסדר בגוף מתוקצב או בגוף נתמך נוגד לכאורה את הוראות סעיף 29 (א) , רשאי הוא - (1) להודיע לצדדים להסכם או להסדר כי החליט לבדוק אותו, וכי קיים חשש שההסכם או ההסדר בטל, כאמור בסעיף 29 (ב), במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף 29 (א) (להלן - הסכם בבדיקה); (2) ליתן לצדדים להסכם בבדיקה, לאחר ההודעה כאמור בפסקה (1), ולמשך תקופה שלא תעלה על חודש ימים, הזדמנות להביא את טענותיהם בכתב וכן כל מידע כתוב שימצאו לנכון. (ב) ראה שר האוצר, על יסוד ראיות שבפניו, לרבות הטיעונים והמידע שהביאו הצדדים לפניו, כי ההסכם שבבדיקה נוגד את הוראות סעיף 29 (א) וכי נחוצה תקופה לבדיקתו רשאי הוא - (1) לקבוע תקופה, שלא תעלה על 4 חודשים מיום סיום התקופה שנקבעה לפי סעיף קטן (א) (2), לבדיקת ההסכם בבדיקה (להלן - תקופת בדיקה); בנסיבות המצדיקות זאת רשאי שר האוצר להאריך את התקופה האמורה בסעיף קטן (א) (2) ואת תקופת הבדיקה, לצורך השלמת הבדיקה; (2) להורות על גובה התשלם המותר בשל ההטבות הכספיות הקשורות לעבודה, כמשמעותן בסעיף 29, לפי ההסכם בבדיקה, שרשאי הגוף הנתמך או המתוקצב לשלם בתקופת הבדיקה (להלן - התשלום המותר); (3) לקבוע, על אף האמור בכל דין, הוראות בדבר הסדרי הפקדה של תשלומים מעבר לגובה התשלום המותר ואשר בהם התחייב גוף מתוקצב או גוף נתמך על פי ההסכם בבדיקה וכן לקבוע דרכים לשמירת ערכם של הסכומים שהופקדו למשך תקופת הבדיקה; (4) הוראות חוק הגנת השכר, התשי"ח1958-, לא יחולו על תשלום שכר, שהוע מעבר לתשלום המותר בתקופת הבדיקה. 29 ב' (א) הסכם או הסדר ששר האוצר ראה לגביו כי הוא נוגד את הוראות סעיף 29 (א) וכי חלות עליו הוראות סעיף 29 (ב), לא יחולו עליו הוראות סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג1973-. (ב) שר האוצר רשאי לפעול לגבי הסכם או הסדר כאמור בסעיף קטן (א) גם לפי אחד מאלה: (1) להודיע לצדדים להסכם על בטלות ההסכם או ההסדר כאמור בסעיף 29 (ב) (להלן - ההסכם הנוגד), ועל החובה של הגוף המתוקצב או הגוף הנתמך להפסיק לאלתר כל הטבה כספית הקשורה לעבודה שמקורה בהסכם הנוגד; (2) בהתחשב במדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי, במידת החריגה של ההסכם הנוגד מן הנהוג לגבי כל עובדי המדינה, ומטעמים שבצדק - (א) לקבוע מהו ההסכם או ההסדר אשר יכול לחול על הצדדים במקום ההסכם הנוגד, לרבות בדרך של אישור הוראה מהוראות ההסכם הנוגד; (ב) לקבוע הוראות אשר יחול על הגוף המתוקצב או הנתמך אשר הינו צד להסכם הנוגד, בדבר חובתו לתבוע השבה של הטבה שהוענקה על פי ההסכם הנוגד, היקפה של ההשבה ומועדיה; פעולה לפי פסקה זו תינקט לאחר שניתנה לצדדים להסכם הנוגד הזדמנות להשמיע את טענותיהם, ואולם אם צד הביא את טענותיו לפי סעיף 29 א' (א) (2) תינתן לו הזדמנות לנוסיף עליהן בלבד; (3) להורות על העברת הכספים שהופקדו לפי סעיף 29 א' (ב) (3) לגוף המתוקצב או הנתמך, או לעבוד, לפי הענין, ובהתאם להודעתו."; ב. בדברי ההסבר להצעת החוק לעניין התיקון, (הצעות חוק2650- כו' תשרי התשנ"ח, 27.10.97) נאמר כי סעיפים 29 א' ו29- ב' מציעים הסדר לתקופה מוגבלת לתשלומים לעובדים ולבעלי תפקידים וגופים מתוקצבים או נתמכים, הנחזים להיות חריגים וההסדר נועד לסייע באכיפה של הוראות חוק יסודות התקציב ולמנוע כפייה של הסדרים חורגים על הקופה הציבורית. בהמשך דברי ההסבר אף צויין כי ההסדר המוצע עוסק גם בקביעתם של תוצאות נורמטיביות מיוחדות הנובעות מבטלות של הסדר או הסכם הנוגד את הוראות סע' 29 (א) לחוק, וכתוצאה מכך אין עוד מקום לתחולת סע' 31 לחוק החוזים (חלק כללי), העוסק בתוצאת בטלות הסכמים לפי סע' 30 לחוק. בדברי ההסבר אף נאמר כי ההסדר המוצע כולל אפשרות לשימוש בעקרון "העפרון הכחול", באופן ששר האוצר יוכל לקבוע מהו ההסכם או ההסדר אשר יכול לחול על הצדדים במקום ההסכם שהינו בטל לפני סע' 29 (ב). כעולה מלשון החוק וממטרתו התיקונים מיועדים להעניק למשרד האוצר "שיניים" על מנת להלחם בתופעה של מתן תנאי שכר או תנאי פרישה מופלגים לעובדים על ידי גופים מתוקצבים. ג. בסעיף 46 לחוק להגברת הצמיחה נקבע: "תחילתו של חוק זה ביום ג' בטבת התשנ"ח (1.1.1998) (להלן - יום התחילה)" בענינים מסוימים, שאינם רלונטים לתיק שבפנינו, צויין מועד אחר לתחילתם של הוראות החוק. תחולת החוק המתקן, הרלונטי לעניננו, הינה מ- 1.1.98. נציין כי לענין תחולת החוק להגברת הצמיחה לא מצויה ההסתייגות הקבועה בסעיף 64 לחוק החוזים (חלק כללי) תשל"ג1973- ועל פיה חוזים שנכרתו לפני תחולת חוק זה יחול עליהם הדין הקודם. ד. ההסכם שבין הצדדים שבפנינו הינו בטל מאחר ותנאי הפרישה שבו חורגים מהמקובל בהתייחס לעובדי הוראה מסוגו של התובע. עיין לענין זה הן בטיעוני הנתבעת והן בטיעוני היועץ המשפטי לממשלה, ולמעשה גם התובע אינו טוען ואינו מבקש להוכיח כי ההסכם שנכרת עמו כולל תנאים מקובלים בהתייחס לעובדי הוראה מסוגו. בטלות ההסכם הינה הן לפי נוסח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב כפי שהיה במועד החתימה על ההסכם והן לפי הנוסח לאחר התיקון מ- 1.98. השאלה במקרה שלפנינו הינה האם היה הממונה על השכר מוסמך להפעיל לגבי התובע את הוראות התיקון בחוק (בהתאם לסע' 29 ב' (ב) (2) לחוק) כפי שעמדו בתוקף במועד הבדיקה שערך, וזאת כאשר המדובר בהסכם שנחתם עוד לפני תיקון החוק, ב- 27.4.95. 13. האם התיקון לחוק חל גם על הסכם שנחתם לפני התיקון מ1998-. א. באשר לתחולה רטרואקטיבית של דבר חקיקה יש להתחקות אחר כוונת המחוקק, ואין לבחון רק האם מדובר בדבר חקיקה שיש לסווגו כ"מהותי" או "דיוני". בעע"א 1613/91, אורית ארביב נ' מדינת ישראל, פד"י מו (2) 765, בפסקה 15 לפסק הדין נפסק: "סיכומו של דבר: כדי לעמוד על תחולתה או אי תחולתה של חזקת אי הרטרוספקטיביות יש לעיין בתכליתו הכללית של החוק: האם נועד החוק להשפיע על מעמדן המשפטי או תכונותיהן המשפטיות או תוצאותיהן המשפטיות של פעולות (מעשים או מחדלים שהתרחשו בעבר) או על מצבים משפטיים שהסתיימו בעבר, או שמא נועד החוק לתקן מצב קיים ונמשך, או שמא הוא נועד להשפיע על מצבים ופעולות עתידיים. אם תכליתו הכללית של החוק היא הראשונה, הרי תחול חזקת אי הרטרוספקטיביות... לעומת זאת אם תכליתו של החוק היא השנייה, הרי אין תחולה לחזקת אי הרטרוספקטיביות. החלת החוק על מצבים קיימים היא החלתו האקטיבית של החוק... " בהמשך פסק ביהמ"ש כי מקום בו משתמעת מדבר החקיקה כוונה שההוראה תהיה רטרוספקטיבית למרות היותה מהותית, נוהגים לפי כוונת המחוקק ולא לפי כללי פרשנות גרידא. דהינו, חזקת אי הרטרוספקטיביות, ניתנת לסתירה. השופט ברק אף פסק כי בעזרתם של כללי הפרשנות נקבע גם היקף הפריסה של החוק, לרבות היקף פריסתו בזמן. מפסק דין זה עולה כי יש מקום לבחון במקרה שלפנינו האם האינטרס הציבורי בהגשמת הוראות התיקון לחוק ותכלית התיקון, גוברים על חזקת אי הרטרוספקטיביות. עיין גם בספרו של ברק, פרשנות במשפט, כרך שני, פרשנות החקיקה, בעמודים 609-645. בבר"ע 3/73 ישראל גלעד ואח' נ. גורג'יה סופר ואח' פד"י כז' (1) 596 נדון תיקון סעיף 5 לחוק המקרקעין אשר היה בעל תוקף למפרע ונפסק: “ הכלל אשר לפיו אין תוקפו של חיקוק אלא מכאן ולהבא אינו אלא כלל של פרשנות. משמע, באין ראיה לסתור, מעמידים את המחוקק בחזקה שלא התכוון על ידי דבר חקיקה לגרוע מזכות שקמה והושלמה על פי הדין הקודם... אך כוחו של המחוקק לחוקק חוק בר תוקף למפרע אינו מוטל בספק, ומקום שהדבר לא נאמר במפורש, אך משתמע ממטרת התחיקה, חייב בית המשפט לפסוק על פי הדין החדש לגבי עסקה שנעשתה קודם לכן. " בע"א 241/89, ישראליפט (שירותים) תשל"ג בע"מ נ' הינדלי רחל ואח', פד"י מט (1) 45 נדון ענין תחולתו של חוק האחריות למוצרים פגומים על מוצר שיוצר קודם לחוק ונפסק כי יש לבדוק באותו מקרה 2 שאלות, האחת האם יישום חוק האחריות על המקרה, משמעותו הפעלה רטרואקטיבית של החוק והשנייה, האם סביר וצודק יהיה לפרש את החוק הנדון שם כבעל תחולה רטרואקטיבית. תחילה יש לבדוק אם החקיקה החדשה משנה את המעמד המשפטי, התחולות המשפטיות או התוצאות המשפטיות של מצבים ופעולות שנסתיימו ונעשו לפני מועד כניסתו של החוק בתוקף, ולאחר מכן יש לבדוק האם יש הצדקה להפעיל את החוק רטרואקטיבית. הכללים אותם יש לבחון אוזכרו בפסק דין זה בפסקה 25, ותחולה רטרואקטיבית יכולה להקבע במפורש או במשתמע בהוראות החוק או שבית הדין יכול להשתכנע שתכלית החוק תוגשם בצורה אפקטיבית כשיוחל באופן רטרואקטיבי. כמו כן, צויין ככל שהמדובר בהוראה דיונית באופיה נכנסת ההוראה לתוקף באופן מיידי וחלה גם על הליכים קיימים וככל שהמדובר בזכות מהותית, חלה בדרך כלל חזקת אי הרטרואקטיביות. לאחרונה התייחס ביהמ"ש העליון לעניין החלתו הרטרואקטיבית של תיקון לחוק בבג"צ 1618/97, יצחק סצי נ' עיריית תל-אביב יפו, פד"י נב (2) 542. באותו מקרה, תוקן סיווגה של עבירה וביהמ"ש קבע כי החלת התיקון על תקופת התיישנות קצרה יותר לגבי עבירות שביצע העותר לפני כניסתו לתוקף של התיקון, אינה בגדר החלה רטרואקטיבית אלא החלה אקטיבית על מצב משפטי שטרם נתגבש לפני מועד כניסתו של התיקון, דהיינו העונש טרם בוצע. ביהמ"ש העליון בדעת רוב פסק כי תקופת ההתיישנות החדשה צריכה לחול אם טרם חלפה תקופת ההתיישנות המפורטת. ביהמ"ש העליון מתייחס לתכלית הסיווג החדש ולאינטרס הציבורי במיצוי הדין. ב. ברעא' 2920/90 קופ"ח של ההסתדרות הכללית של העובדים בא"י נ. מדינת ישראל, שהוזכר לעיל, נפסק כי הביטוי "לא ינהיג" שבסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, מתייחס גם לביצועו של הסכם או הסדר שנכרת בעבר בטרם חוקק החוק, וביטוי זה גם יכול לבטא הסדר חד צדדי שאין לו שורשים או זיקה להסכם שנכרת בעבר. מסיבה זו פסק בית המשפט העליון כי אין מדובר בתחולה רטרואקטיבית אלא באיסור על שינויים הנוגדים את סעיף 29 מיום חקיקת החוק ואילך. בית המשפט העליון פסק: "אף אם נניח שההפעלה היא תולדה מחשבתית של הסדר חוזי שקדם לסעיף ושאינו בר הפעלה, הרי אין בכך כדי לגרוע מן הפרוספקטיביות של הנהגת השינוי... אלא המדובר על הפעלה שנאסרה, מפורשות, כשלעצמה, בסעיף 29, ואשר נפסלת בין אם היה הסדר חוזי קודם ובין אם לאו... אין הנהגת השינויים מן העת הזו ואילך הופכת לרטרוספקטיבית רק בשל כך שבעבר נכרת חוזה, לפני שחל עליו איסור, אשר היה בעל מגמה זהה לשינויים שהונהגו עתה. הטעם של קביעת האיסור על הנהגת שינויים לצד האיסור על הסכמה, כדוגמת מנעול ה"ייל" המתווסף על המנעול הרגיל הקבוע כבר באותה דלת..." ויפים הדברים גם לעניננו כאשר ההסכם נכרת אמנם בשנת 95 אולם הפעלתו ויישומו נדרשים לאחר כניסת התיקון לחוק לתוקף ובעת שלממונה יש את הסמכות לקבוע אילו חלקים מתוך ההסכם יחולו, מה גם שבנוגע לבטלות ההסכם אין הבדל בדין בין שנת 95 לשנת 98. ג. בית הדין הארצי לעבודה התייחס לתיקון של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב בדב"ע נז4/16/ מרכז השלטון המקומי בישראל ואח' נ. הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח' , ( פד"ע לב 1). באותו פסק דין התייחס בית הדין לכך שעל אף העובדה שנקבעו נורמות בחוק יסודות התקציב, בכל זאת נחתמו הסכמי שכר וניתנו הטבות שכר לקבוצות עובדים שונות ואף נחתמו הסכמי פרישה על ידי רשויות מקומיות מבלי לקבל את אישור הממונה על השכר. במקרים רבים אף הוסתרו הסכמים אלה מהממונה על השכר וזאת כפי שנקבע בדו"ח מבקר המדינה המתייחס לביקורת בשלטון המקומי. כתוצאה מהענקת תנאי שכר חורגים נוצרו גרעונות ברשויות מקומיות רבות. בית הדין התייחס לסמכות בית הדין לדון בסכסוך בענין תקופתה של הוראה בהסכם קיבוצי או בחוזה עבודה שלא אושרה על ידי הממונה, וקבע שעדיף שכל הענינים הנוגעים לנושא ידונו בבתי הדין לעבודה (גם כאשר המדובר בהליך קיבוצי). בית הדין הארצי ציין בפסק דינו כי לאחר מתן פסקי הדין השונים ובהם פסק הדין בענין זגורי תוקן חוק יסודות התקציב כאשר ברור כי תכלית התיקון היתה לשנות את המצב המשפטי הקיים, על פיו לבית המשפט שיקול דעת להחליט אילו חלקים מההסכם יש לקיים בהתאם להוראות סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי) כאמור בהילכת זגורי. בית הדין ציין כי גם אם לא אושרה הוראה בהסכם או בחוזה על ידי הממונה על השכר יש לבדוק מספר טענות על מנת להגיע למסקנה האם יש להפסיק את תשלום ההטבה. יש לבדוק האם מדובר בהטבה שהחלה לפני תחילת תוקפו של חוק יסודות התקציב או חוקי התקציב השנתיים, דהיינו לפני שנת 1982. יש לבדוק האם מדובר בהטבה שנקבעה בפסק בוררות שהממונה הסכים להליך בוררות. יש לבדוק האם הממונה על השכר ידע על ההטבה ואישר אותה בהתנהגותו. יש לבדוק האם עובד או עובדים שקיבלו את ההטבה ויתרו על זכות אחרת במקומה ויש לבדוק את הפעלת העקרון החוקתי של תום הלב והאם ההסכם לא הוסתר בכוונה מהממונה על השכר או ממשרד הפנים. ד. הן מההסטוריה החקיקתית של התיקון לחוק ומדברי ההסבר להצעת החוק, והן מתכלית החקיקה עולה כי כוונת המחוקק היתה להחיל את התיקון גם על הסכמי פרישה חורגים שנחתמו בטרם חוקק התיקון לחוק, וכאשר הממונה בודק הסכמים אלה לאחר כניסת התיקון לתוקף. מטרת החוק היתה שבדיקתם של הסכמי שכר או הסכמי פרישה חורגים, תרוכז בידי גורם אחד המתמצא גם במקובל ובנהוג בהתייחס להסכמים אלה והוא אף אשר ישקול איזה חלק מההסכם ניתן ליישום. התיקון בא בעקבות פסק דין זגורי ומבחינת תכליתו אין הצדקה להפרדה בין הסכמים שנחתמו לפני שנת 1998 לבין הסכמים שנחתמו לאחר 1.98. גם באשר לתכלית החוק שהינה שמירה על התקציב ועמידה ביעדי התקציב, האפקטיביות תושג כאשר התיקון יוחל מידית גם על הסכמים שנכרתו בעבר אולם תוצאותיהם ומשמעותם הכספית הינם לעתיד ככל שהמדובר בגופים מתוקצבים, ובאשר לאותו חלק שהנתבעת בתיק שבפנינו לא שילמה לתובע המדובר בהשלכה כספית עתידית, שיש לתיקון לחוק נפקות לגביה. הרלונטיות הינה למועד בו בוחן הממונה את ההסכם, ואם מועד זה היה לאחר התיקון לחוק, פועל הממונה בהתאם לתיקון וקובע איזה חלק מההסכם יכול לחול. גם מלשון סעיף 29 ב' (ב) (1) לנוסח המתוקן עולה כי לממונה על השכר הסמכות להודיע לצדדים להסכם על בטלות ההסכם ועל החובה של הגוף המתוקצב להפסיק לאלתר הטבה כספית שמקורה בהסכם הנוגד, דהיינו המדובר בהטבה שכבר נקבעה בהסכם וניתנה ובכל זאת לממונה הסמכות להורות על הפסקת נתינתה בהתאם ללשון החוק, וסעיף זה מצביע על כוונה לתחולה רטרואקטיבית גם על הסכמים שנכרתו בטרם התיקון לחוק. התיקון לא בא למעשה לשנות את זכויותיהן המהותיות של הצדדים בהסכם אלא קבע מי הגוף שיחליט בנוגע לזכויות אלה מאחר והצדדים חתמו על הסכם שהינו למעשה בטל. גם לפני 1998 מי שחתם על הסכם הנוגד את הוראות סע' 29 לחוק יסודות התקציב, היה צפוי לכך שההסכם יוכרז כבטל, ולאחר בטלות זו קיימות שתי אפשרויות, או שההסכם לא יקויים כלל, או שיקויים בחלקו בהתאם לשיקול דעת בית המשפט מכח סע' 31 לחוק החוזים. אותו שיקול דעת עבר למעשה לאחר התיקון לממונה ואף הוא בודק אילו חלקים מן ההסכם ניתן לקיים ואילו לאו, אולם תחולת סעיף 31 על הסכמים אלה, בוטלה. גם ביהמ"ש העליון בפרשת זגורי, כפי שהזכרנו לעיל, התייחס בהכרעתו הסופית לשאלה מה היה שר האוצר קובע ומה הוא היה מאשר לו היה ההסכם מובא בפניו, והתוצאה אליה הגיע ביהמ"ש העליון מתוך נקודת מוצא כי תוצאה זו היתה בגדר הסכם שהאוצר היה מאשר. אין המדובר בשינוי הדין המהותי החל על בטלות ההסכם דהיינו שלפני 1.98 ההסכם כביכול היה תקף ולאחר 1.98 ההסכם בטל, אלא המדובר במקרה שמבחינת הדין המהותי ההסכם היה בטל גם בשנת 95 בהתאם לנוסח חוק יסודות התקציב אותה עת. ה. למעשה סמכות בית המשפט נמצאת בתחום דרכי המימוש של העילה המהותית ועל כן אופיה של סמכות בית הדין הינו דיוני, כשם שהעברת סמכות מבית משפט מחוזי לבית משפט שלום הינה ענין דיוני. עיין במאמרה של מרים בן פורת, מבחנים לסיווג הוראה בדין כמהותית או דיונית, הפרקליט, ספר היובל, 498, בעמ' 508-510. באותו מאמר גם סיכמה המחברת את דעתה כי התשובה לשאלה האם הוראה פלונית "דיונית" או "מהותית", ניתנת לאור שקילת התוצאה הנגררת של סיווג זה, דהיינו האם רצוי וצודק שההוראה תתפוס מידית. לא מצאנו עיוות או חוסר צדק בהחלת התיקון לחוק יסודות התקציב על המקרה שבפנינו, כך שהממונה על השכר יכריע אילו חלקים מתוך ההסכם שבין הצדדים בתיק שבפנינו ניתן לקיימם ואילו לאו, לאחר ששמע את שני הצדדים, והתובע לא הצביע בפנינו על פגיעה בצדק כתוצאה מהחלת התיקון על המקרה שבפנינו. התובע טוען כי התיקון משנה את זכויותיו בעוד שלפי החוק הישן יכול היה לממש את הזכויות, הרי זכויות אלה נשללות ממנו לפי התיקון החדש, ואיננו סבורים כי הצדק עם התובע. ההסכם היה בטל הן לפי החוק הישן והן לפי התיקון החדש, ולא בטוח כלל שבית הדין היה מגיע לתוצאה שונה מהתוצאה אליה הגיע הממונה על השכר, בעת שהיה מפעיל את שיקול דעתו אילו חלקים מההסכם יש לקיים. בג"צ זגורי קבע מפורשות כי הסכם הנוגד את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב הוא אכן בטל כאמור בסעיף 29 (ב) לחוק והסכם כזה אינו נותן לצדדים זכות אכיפה בהתייחס אליו אולם בהתאם לאותו בג"צ היה מקום להחיל את דיני ההפרדה וההשבה המפורטים בסעיף 31 לחוק החוזים, כך שטענות ב"כ התובע שבג"צ זגורי לא קבע שהסכם כזה הנוגד את סעיף 29 לחוק בטל, אינן מדויקות. ניתן להקיש לעניננו גם מדב"ע נב4/15/ ההסתדרות הכללית, הסתדרות הפקידים, עובדי המנהל והשירותים נ. בנק כרמל למשכנתאות והשקעות בע"מ, פד"ע כד' 168 בעמ' 170 נפסק כי חוק בית הדין לעבודה הוא חוק פרוצדורלי במובן זה שהוא קובע את ערכאת השיפוט הנאותה בסיכסוכים בין הצדדים והחוק עצמו אינו יוצר או מקנה זכות מהותית כלשהו ולכן גם התיקון בחוק משנת תש"ן אין בו כדי לשנות את מהותו של ההסדר הקיבוצי. ואף בעניננו החלק המהותי שענינו בטלות ההסכם היה קיים עוד לפני שנת 1995 ורק הגוף המוסמך לדון בתוצאות הבטלות שונה כך שלפני התיקון ולאחר פסק הדין בבג"צ זגורי, הגוף המוסמך היה בית המשפט, ולאחר התיקון הוענקה הסמכות לממונה. נציין כי התייחסנו לשאלת היות התיקון בעל אופי "מהותי" או "דיוני", מאחר והצדדים התייחסו לכך, אולם לדעתנו, כאמור לעיל, המדובר בהחלה אקטיבית של התיקון מיום הכנסו לתוקף על כל הסכם שמובא באותה עת בפני הממונה על השכר ולא בתחולה רטרואקטיבית, קל וחומר במקרה שבפנינו שהתיקון כבר נכנס לתוקף עוד בטרם הכריע הממונה על השכר בענין. מכל מקום גם אם המדובר בתיקון המתייחס לענין "מהותי" ולא לענין "דיוני" הרי החשיבות הינה, כפי שהבהרנו לעיל, לבדיקת כוונת המחוקק ותכלית החקיקה, ואלה מצביעים במקרה שבפנינו על סמכות הממונה לבדוק הסכמים המובאים בפניו מאז התיקון לחוק, בהתאם לקריטריונים שבסעיף 29 ב' (ב), גם כאשר המדובר בהסכמים שנכרתו לפני 1.98, וטרם נתקבלה החלטת הממונה באשר אליהם. ו. בספרו של גולדברג, דיני עבודה, מהדורה 2, בעמ' 24-28ב' ציין המחבר את דעתו כי: "עם תיקונו של חוק יסודות התקציב (תיקון התשנ"ח) אין עוד נפקות לנפסק בבג"צ זגורי... ופסק דינו של בית הדין הארצי שניתן בפרשת המועצה לשיווק פרי הדר בעקבות אותו בג"צ... מכאן שפסיקתו של בית הדין הארצי בפרשת זגורי (פד"ע כה' 199) תואמת את החוק, כפי שהוא לאור התיקון, וכפי שהבינו בית הדין טרם התיקון." ז. קיימים מקרים בהם מסורה הכרעה מתחום יחסי עובד ומעביד לרשות מינהלית לבית הדין סמכות ביקורת על אופן הפעלת שיקול הדעת בהתאם לכללי המשפט המנהלי (כגון על החלטת הממונה לפי חוק עבודת נשים וכיוצב'), וזוהי מסגרת סמכותו של בית הדין בהתייחס להחלטת הממונה כאמור בסעיף 29 ב' (ב) (2). 14. טענות ב"כ הנתבעות בדבר מניעות והשתק של התובע מלטעון חוסר סמכות בהתייחס להחלטת הממונה על השכר המיישמת את התיקון לחוק, אינן נכונות ואינן עולות בקנה אחד עם נספח ג' לסיכומי התובע שהינו מכתב ששלח התובע ב- 4.5.98 לעו"ד רבלו ואשר אף בו טען כי אין מקום ליישום התיקון לחוק על המקרה שבפנינו. (אלא אם כן טוען ב"כ הנתבעת כי מכתב זה לא נשלח ב- 4.5.98 או בסמוך לכך לעו"ד רבלו, אולם טענה כזו לא מצאנו, ואיננו סבורים כי ב"כ התובע היה מצרף מכתב לסיכומיו שלא נשלח בעבר לנציגת משרד האוצר). 15. לאור האמור לעיל הננו קובעים כי לממונה על השכר היתה סמכות ליתן את החלטתו. חוזהדיני חינוךהסכם פרישהפרישהמורים