הפקעה לצורכי ציבור - דוגמא

פסק דין

א. ההליך ועובדות שאין עליהן מחלוקת.
זו היא תביעה למתן פס"ד הצהרתי. אין חולק על העובדות הבאות:
ביום 2.8.93 רכשה התובעת מדיור ב.פ. (להלן: "דיור") את חלקה 65 בגוש 18165 בנהריה, בשטח של 5010 מ"ר (להלן: "החלקה"). דיור היא נתבעת פורמלית בתיק זה.


בעת הרכישה חלה על החלקה תכנית מיתאר ג851/ אשר יעדה לצורך דרכים ציבוריות 1,484 מ"ר בתוך שטח החלקה (להלן: "שטח הדרכים"). שטח הדרכים מהווה 29.6.% מתוך שטח החלקה בשלמותה.

בבוא התובעת לבקש היתר בניה בחלקה, טענה הועדה המקומית לתו"ב נהריה (להלן: "הועדה" שהיא נתבעת פורמלית בתיק זה), כי קיימת בידה זכות להפקיע לצרכי ציבור 40% משטח החלקה, דהיינו 520 מ"ר, בנוסף לשטח הדרכים (להלן: "השטח הנוסף").


ביום 24.10.93 העבירה התובעת לנציגי העיריה כתב התחיבות שלפיו לא יבצעו עבודות בניה בשטח של 1,300 מ"ר עד אשר תוכרע המחלוקת באשר לזכות העיריה להפקיע שטח נוסף. ההתחיבות הותנתה בכך שינתן לתובע מיד היתר בניה לגבי היתרה.
מאחר והתעוררו חילוקי דעות ביחס לשטח הנוסף בין התובעת לנתבעת (להלן: "העיריה"), נחתם ביניהן ביום 12.12.93 הסכם בוררות אשר זה לשונו:
"החברה רכשה את זכויות הבעלות על החלקה 65 בגוש 18165 בנהריה (להלן: "המגרש"), וידוע לה ומוסכם עליה כי הועדה המקומית זכאית להפקיע אותו שיעור הפקעה הנובע מיתרת ההפקעה כפי שתיקבע בידי הבורר עד לשיעור 40%.
החברה רוצה להקים על החלקה 3 בנינים עם יחידות למגורים ובשלב ראשון לבנות 2 בנינים.
בין העיריה לבין החברה יש מחלוקת מה גודל ההפקעה שזכאית העיריה להפקיע בהתחשב בהפקעות קודמות שבוצעו בעבר במגרש.
שני הצדדים מסכימים להעביר את המחלוקת לבוררות אצל בורר יחיד ומכריע שזהותו תוסכם.
הבורר יהיה שמאי יחיד ומכריע שהחלטתו תחייב את שני הצדדים ושם הבורר תענך שלמה.
העיריה מסכימה בזה, כי מייד עם מתן ההחלטה בבוררות, תוגש לועדה המקומית לתכנון ובניה תכנית פרצלציה שתתבסס בענין ההפקעה - באם תהיה - על החלטת הבורר .
העיריה מסכימה בזה, כי מיד עם מתן אישור הועדה המחוזית לתכנון ובניה לתכנית החלוקה ורישום הערת אזהרה בטאבו לטובתה לענין ביצוע ההפקעה יינתן לחברה היתר בניה עבור שני הבנינים הראשונים על המגרש ומבלי לפגוע בזכויות הבניה שינתנו לחלקה בעתיד".


כבורר התמנה השמאי מר שלמה תענך. הבורר קבע בחלק האופרטיבי של פסק דינו מיום 22.2.94 כדלקמן:
"עיינתי בתכנית המתאר מס' ג851/ (תשריט ותקנון) ובחנתי את תכנית המדידה שהוכנה ע"י המודד מ. נצר מתאריך 10.8.1993. אני מגיע למסקנה כי תכנית המדידה הזאת תואמת את יעודי הקרקע בתכנית המתאר בנוגע למגרשי הבנייה ולשטחי הדרכים (כאמור בסעיף 3 לעיל).
דעתי לפיכך, כי כל עוד לא אושרה תכנית נוספת - מותר כיום לועדה המקומית להפקיע, לצרכי ציבור ללא תמורה (לפי סעיפים 188, 190 לחוק התכנון) - את השטחים שיועדו לדרכים מהחלקה הנדונה בתכנית המתאר ג851/ דהיינו: 1,484 מ"ר (בהסתמך על השטחים בתכנית המדידה).
לענין גודל מכסת השטח אשר יהיה מותר לועדה המקומית להפקיע לצרכי ציבור ללא תמורה לפי תכניות עתידיות שתאושרנה - בנוסף לקבוע בתכנית ג851/ - נראה לי כי לצורך קביעת מגבלת השטחי הזה - לפי החוק לתקנון דיני הרכישה לצרכי ציבור 1964 - יש להתבסס על עובדות ונתונים.
בלעדי הוכחת השטחים שהופקעו בעבר לצרכי ציבור ללא תמורה מהחלקה הנדונה - עפ"י "חוקי רכישה" - תיחשב החלקה הנדונה בשטחה הנוכחי כ"חלקה מקורית" אשר ממנה מותר יהיה לועדה המקומית להפקיע לצרכי ציבור עד 40% משטחה.
טענת נציגי הבעלים שבעת הסדר הזכויות בגוש, נרשמו שטחים ממנו ע"ש עירית נהריה, אינה מוכיחה ששטחים אלה הופקעו גם מהחלקה הנדונה, ללא פיצויים.
כדי לבחון את העובדות והנתונים עיינתי בנסח הרישום של החלקה הנדונה וכן בתיק הסדר הזכויות בגוש הנדון (גוש מס' 1 בנהריה) ובלוח התביעות שהכנתו הושלמה עוד בתאריך 27.11.1942 (וכן במפת 6.4. התביעות מיום 16.11.1942).
הובהר לי כי החלקה הנדונה שהיתה בשטח 4,981 מ"ר - היתה רשומה ע"ש בעליה עוד משנת 1938 (בהעברה מקודמיהם). ממפת התביעות ניתן ללמוד כי השטחים שיועדו לצרכי ציבור (מתרוכות) בגוש זה (חלקות 67 - 70) - לצרכי רחובות ולתעלות ניקוז - לא נתבעו ע"י בעלים פרטיים ונרשמו לכן ע"ש הועד המקומי.
מתברר עוד כי חלוקת הגוש הנדון למגורים פרטיים, לרחובות ותעלות ניקוז - (מתרוכות) - נעשתה באופן וולנטרי, עוד באמצע שנות 1930 - ע"י המתיישבים היהודים (יוצאי גרמניה) בנהריה.
לאחר בדיקת העובדות והנתונים כנ"ל אני מגיע למסקנה כי לא הופקעו מהחלקה הנדונה לפני תכנית המתאר ג851/ שטחים לצרכי ציבור ללא תמורה.
דעתי לפיכך, כי גודל השטח אשר מותר יהיה לועדה להפקיע ללא תמורה מהחלקה הנדונה, עפ"י תכניות עתידיות שתאושרנה - הינו שטח משלים למכסה של 40% משטח החלקה הנוכחי.
גודל השטח המשלים הזה מתבטא איפוא:
ב- 520 מ"ר (= 1,484 מ"ר - 40% X 5,010 מ"ר)".


ביום מתן פסק הבורר פנתה התובעת לעיריה בבקשה "להמיר את דרישתכם להפקעה בתשלום כופר אשר גובהו יקבע ע"י השמאי מטעם העיריה ובהתיעצות עם השמאי מטעם התובעת".
העיריה דחתה את בקשת התובעת ועמדה על כך שהתובעת תמלא אחר פסק הבורר ותגיש תכנית חלוקה.


התובעת הגישה ביום 11.3.94 תכנית חלוקה חדשה, במסגרתה נרשם השטח הנוסף כחלקה מס' 4 המיועדת לצרכי ציבור.
ביום 20.4.94 שלחה התובעת מכתב לראש העיר ויו"ר הועדה המקומית מר סבג, בו הציעה פעם נוספת להמיר ההפקעה בכופר. ראש העיר במכתבו מיום 26.4.94 דחה בקשה זו ועמד על ביצוע ההפקעה בטענה שהעיריה זקוקה לשטח המיועד להפקעה.
במהלך חודש יוני 94, הגישה התובעת שתי בקשות להיתר בניה. האחת - ל- 9 יחידות דיור, והשניה - ל- 14 יח"ד. הבקשות אושרו ביום 20.7.94 ללא תנאי הנוגע להקניה.


תכנית החלוקה שהגישה התובעת נדונה ע"י הועדה המקומית לתו"ב נצרת.


ביום 8.8.94 אישרה הועדה המחוזית את תכנית החלוקה.
לפי דרישת העיריה וכתנאי למסירת היתרי הבניה, דאגה התובעת להחתים ביום 25.10.94 את דיור שהיתה רשומה עדיין כבעלת החלקה על התחיבות להקנות לעיריה את החלק הנוסף. וזה נוסח התחיבות ההקניה:
"הואיל ואני / ו הח"מ דיור ב.פ. בע"מ, רח'__________, ת"ז________, ת"ז________ ; והואיל והגשתי/נו בקשה לעירית נהריה ו/או לועדה המקומית לתכנון ובניה נהריה, לקבלת היתר בניה על המגרש הידוע בחלקה/ות 65 בגוש/ים 18169 וזאת לשם הקמת בנין חדש (ו/או לשנות ולהוסיף לבנין הקיים) כמפורט בבקשתנו בתיק בניה_______ והואיל וברצוננו לקבל לידינו את היתר הבניה (כאמור בחוק) ע"מ שנוכל להתחיל מיד בבניה בפועל;

אי לכך, הנני/ו מתחייב/ים בהתחייבות בלתי חוזרת כלפי עירית נהריה להעביר ולרשום על שמה בכל משרד ממלכתי ו/או מוסד הנוגעים בדבר, לרבות במרשם המקרקעין בחיפה, בעלות מלאה של החלקה/ות 65 בגוש 18169 בשטח של 521 1499 מ"ר (המסומן בצבע אדום בתרשים המצורף בזה, החתום בחתימת ידינו ומהווה חלק בלתי נפרד מהתחיבות זו (להלן: "המוחכר") וזאת לפי תנאי חכירה הידועים לנו והנוגעים לשטחי צבור.
אני/ו מתחייב/ים לנקוט ללא שהייה בכל הצעדים אשר יידרשו (באם יידרשו) לשם קבלת הסכמתו של כל מוסד או משרד הנוגעים בדבר לחלוקת החלקה הנ"ל, ע"מ לאפשר רישום הבעלות במוחכר על שם העיריה כחלקה נפרדת, זאת מיד לכשינתן יהיה הדבר לבצוע ואני/ו מתחייב/ים לשאת בכל ההוצאות הכרוכות ו/או הקשורות בבצוע החלוקה הנ"ל.
כמו כן אני/ו מתחייבים לרשום בעצמי/נו את החכירה ע"ש עירית נהריה לפני רשום הבנין שיוקם על החלקה בבית משותף ולעשות את כל הפעולות (ולשאת בכל ההוצאות) הכרוכות ברישום הנ"ל, ובכלל זה לרשום הערת אזהרה בגין החכירה לטובת העיריה לפני קבלת היתר הבניה.
"המוחכר" יועבר וירשם ע"ש עירית נהריה, כשהוא פנוי מכל מבנה, חפץ, מחזיק וחופשי מכל חוב, משכנתא, שיעבוד אחר ו/או מכל תביעת "צד שלישי". ולראיה הנני/נו בא/ים על החתום...".


מכוחה של התחיבות זו נרשמה הערת אזהרה לטובת העיריה ביום 14.11.94. לאחר מכן בחודש נובמבר 94 נמסרו לתובעת היתרי הבניה.
התובעת הגישה בקשת היתר לשינויים שבו הוצגה חלקה 4 כשטח ציבורי המיועד לעיריה.
הבקשה אושרה ע"י הוועדה ביום 24.3.97.


בתאריך 17.6.97 הגישה התובעת בקשה להיתר בניה על השטח הנוסף (חלקה 4), בלי לציין ששטח זה עומד לעבור לבעלות העיריה מכוח התחיבות ההקניה.
על בקשה זו לא זכתה התובעת בתשובה ולכן הגישה את בקשתה בפני ועדת הערר המחוזית.
בתגובתה מיום 26.10.97 שהופנתה לועדה המחוזית, קבעה העיריה כי היא עומדת על תוקף "התחיבות ההקניה" ולכן התנגדה למתן ההיתר.
עתירת התובעת היא, כי יוצהר על בטלות התחיבות ההקניה וכן למחוק כל רישום המסתמך על התחיבות ההקניה לרבות הערות האזהרה מיום 14.11.94.


ב. הראיות.
מעבר לעובדות המוסכמות, מביאה התובעת בתצהיר מנהלה מר יאיר שמרת, את גירסתה. לפי גירסה זו, הרי לפני שרכשה התובעת את החלקה בסכום של 1,100,00 $, ערך שמרת בירור בעיריה ומנכ"ל העיריה דאז אמר לו כי בפגישה שנתקימה בין נציגי העיריה (ובהם המנכ"ל) ובין נציג דיור ב.פ. הודיעה העיריה כי לא תהיינה הפקעות נוספות מעבר לשטח הדרכים.
התובעת הסתמכה על מידע זה בהחלטתה לרכוש את החלקה.


התובעת היתה מעונינת בפיתוח מהיר של החלקה ולכן לא עמדה בפניה האופציה לנקיטת הליכים לאכיפת מתן היתרי הבנייה והיא נאלצה להכנע ל"תכתיב" העיריה להביא לחתימת התחיבות ההקניה מרצון.
מיד לאחר שניתנו היתרי הבניה וחדלה התלות של התובעת בנתבעות, הגישה התובעת בקשה להיתר בניה בשטח הנוסף, ובו נתנה ביטוי להתנערותה "מהתחיבות ההקניה".


יאיר שמרת נחקר על תצהירו (ישיבה 11.3.99) ואמר בחקירתו, כי את הבטחת הועדה שלא תהיינה הפקעות נוספות, לא שמע מאת אנשי הועדה אלא מדיור (ע' 2). אותם דברים שמע מפי מנכ"ל העיריה (ע' 2). השיחה עם המנכ"ל היתה קודם לרכישת המגרש (ע' 3). ברכישת החלקה טיפל מטעם התובעת עו"ד לוריג שהוא חבר מועצת העיריה והעד משער שגם עו"ד לוריג שמע על דבר השיחה עם מנכ"ל העיריה (ע' 3). הוא לא זוכר אם עו"ד לוריג היה נוכח בשיחה עם מנכ"ל העיריה (ע' 4).


ההפרשה של 1,484 מ"ר בתכנית שהוגשה ע"י התובעת נועדה לצורכי דרכים ומדרכות (ע' 6).
לדברי שומרת מעולם לא דובר עם העיריה על הפרשת שטחים מרצון אלא רק על הפקעה (ע' 7).
העד נשאל מדוע אחרי קבלת היתר הבניה בשנת 94 לא באה התובעת בתביעה או תלונה בקשר להתחיבות ההקניה מרצון. על כך ענה:
"משנת 92 מונחת תכנית מתאר שעומדת להיות מאושרת גב"מ103/, עם אחוזים נוספים, עם יחידות נוספות. אנחנו הגשנו תכנית על מה שמותר באותו רגע, פחות מזה אפילו, כי השארנו שטח, אותו שטח שהעירייה רוצה להפקיע, פלוס שטח נוסף שקיבלנו היתר בשלב הרבה יותר מאוחר בשנת 95 או 6, בשביל לשמור את כל אחוזי הבניה ביתרת יחידות הדיור שבגב"מ103, תכנית מתאר הקיימת היום, שאושרה בבג"ץ לזכות ארגון הקבלנים בנהריה. בגלל זה פחדנו להגיש תביעה באותו תקופה עד שלא יהיה לנו לפחות ניצול של אותו גב"מ, אותו תכנית מתאר הקיימת היום, שלפיה אנחנו בנינו על השטח, למעט אותו שטח שהעירייה לא אישרה לנו".


ובהמשך הוא אומר שלא היתה ברירה כי העיריה לא היתה נותנת היתר נוסף וגם לא טופס 4. לפני הגשת התביעה (11.12.97) הוא לא פנה בשום דרך לבטל את התחיבות ההקניה מרצון (ע' 9), פרט לעצם הגשת בקשה להיתר בניה בשטח הנוסף (ע' 10).


מטעם העיריה זומן למתן עדות עו"ד לוריג, שיצג את התובעת בעת רכישת החלקה והוא יצג את התובעת גם כלפי העיריה ורשויות התכנון והוא הביא בפניהם את טענות התובעת שהיתה הסכמה בין דיור לבין העיריה כי לא תהיה הפקעה נוספת מעבר לשטח הדרכים (ע' 12). בהקשר לכך הוגש שגר פקסימיליה של עו"ד לוריג לב"כ העיריה עו"ד גולדהמר מיום 30.11.93 (במענה לשגר פקס קודם ב"כיוון הנגדי"). בשגר זה כותב עו"ד לוריג כי התחיבות העיריה להימנע מהפקעה נוספת ניתנה בנוכחות מנכ"ל דיור, יוסי קלירס, מהנדס העיר גבריאל ומנכ"ל העיריה דאז מר כהנוב. עו"ד לוריג אישר שהוא או נציג התובעת לא היו נוכחים באותה פגישה (ע' 14). בשגר פקס משלים מיום 1.12.93 (נ3/) מאשר עו"ד לוריג שבאותה פגישה נוכח גם עו"ד יצחק יחיאל. הפגישה היתה בידיעתו ובברכתו של ז'קי (שאינו אלא ראש העיר ז'קי סבג). העד הסביר, כי הכתוב בשגר האמור הוא על סמך דברים ששמע ישירות מפי כהנוב ומקלירס (ע' 24).
הוא יעץ לתובעת להסכים לבוררות כדי לקצר את ההליכים, באופן שנחסך הצורך בהגשת תכנית מפורטת (ע' 15). עו"ד לוריג, כמי שהיה חבר הועדה המקומית, אומר שבמגרשים בני 2 דונם ומטה, לא בוצעו הפקעות. גם לגבי מגרשים גדולים יותר שבהם כן נתבצעו הפקעות, לא היה נהוג לנצל את מלוא הסמכות להפקיע 40% מהשטח (ע' 16).
העד לא יכול היה לקבוע אם במשאים ומתנים עם העיריה לפני ואחרי הבוררות דובר על הפקעה או על הקניה מרצון, אלא הויכוח התנהל לדבריו על השאלה אם העיריה תיקח את השטח הנוסף, אם לאו (ע' 19).
השאלה, כיצד "תיקח" העיריה את השטח הנוסף, לא עמדה כלל לדיון (ע' 20-1).
בסופו של דבר לא היתה ברירה אלא לתת את התחיבות ההקניה מרצון כי אחרת התובעת לא היתה מקבלת ההיתר (ע' 20) ולכן המליץ בפני התובעים "להכנע" לדרישת העיריה (ע' 23). בשלב מסוים, הועלתה ע"י התובעת הצעה להמיר את ההפקעה בתשלום כסף.


מר גבריאל מהנדס העיר ומהנדס הועדה המקומית לתו"ב אומר בתצהירו, שעובר להליכי הבוררות הוסכם בין הצדדים כי התובעת תעביר לעיריה ללא תמורה את השטח הנוסף מבלי להמתין להליכי הפקעה והמחלוקת בין הצדדים נגעה רק לגודל השטח הנוסף "הניתן להפקעה ללא תמורה".
לפני הבוררות הציעה התובעת להמיר את ההקניה בתשלום כספי. בהתאם לכך, ניסח היועץ המשפטי של העיריה הסכם בדבר המרת ההפקעה בכופר. התובעת סירבה לחתום על ההסכם וזנחה את הצעת הכופר. ביום מתן פסק הבוררות חזרה התובעת והציעה לשלם כופר, אך העיריה סירבה ועמדה על ביצוע פסק הבורר והגשת תכנית חלוקה כפי שכבר תואר לעיל.
בחקירתו אמר מר גבריאל, כי במגרשים ששטחם עולה על 2 דונם מתבקש בעל המגרש להגיש תוכנית מפורטת בתוכה מציינים את השטחים המיועדים להפקעה לצרכי ציבור (ע' 29), אך יש מקרים אחרים פרט למקרה הנוכחי בהם במקום לדרוש תכנית מפורטת, נדרשת הקניה מרצון כתנאי למתן היתר בניה (ע' 30). עצם הגשת הבקשה להיתר שכללה את השטח הנוסף, הובנה על ידי העד כחזרת התובעת מכל ההסכמות.


ג. עיקרי הטיעונים של התובעת.
1. התובעת טוענת בתביעה כי ניתן היה להפקיע רק את "שטח הדרכים" (1,484 מ"ר), שכן הוא יועד לצרכי ציבור בתוכנית ג851/.
2. היתה התחיבות מפורשת של הנתבעות לא לקחת מהחלקה חלק נוסף מעבר לשטח הדרכים.
השטח הנוסף (520 מ"ר) לא יועד לצרכי ציבור ולכן לא היו מוסמכות הועדה המקומית והעיריה לדרוש הקנייתו לעיריה מרצון, לא בדרך הפקעה ולא בדרך של הקנייה מרצון כתנאי למתן היתר בניה. ההתחיבות להקניה מרצון היא תוצאה של "תכתיב" מצד העיריה. היא מפרה הבטחה מינהלית שהתובעת הסתמכה עליה וסותרת את הסכם הבוררות ופסק הבורר מהווה עושק וכפיה והוא נגוע בחוסר תום לב ונוגד את חוק היסוד: כבוד האדם וחירותו.
3. הסכם הבוררות עוסק בהפקעה ולא בהקניה מרצון. דרישת ההקניה מרצון אינה עולה בקנה אחד עם ההסכם ועם פסק הבוררות.
4. לא ברור מדוע לא הסכימה העיריה לחלופת הכופר, בעיקר כאשר לא הצביעה על מטרה שלשמה היא זקוקה לשטח הנוסף.
5. הנתבעות נמנעו מהפקעה של השטח הנוסף, כנראה בשל הבטחתן להמנע מכך ובמטרה למנוע מהתובעת יתרונות שונים הכרוכים בהפקעה לעומת הקניה מרצון.


ד. עיקרי טענות הנתבעות:
1. התובעת הסכימה להקניה מרצון, וזאת אחרי שהועדה המקומית הודיעה שבדעתה לבצע הליכי הפקעה בחלקה עד ל- 40% משטחה, בהתאם לסעיף 190(א)(1) לחוק התו"ב ועל מנת לקצר את ההליכים.
2. המחלוקת היחידה בין הצדדים היתה בקשר לגודל השטח הנוסף ובנושא זה בלבד הסכימו על בוררות.
3. על הסכמת התובעת ניתן ללמוד גם מתכנית החלוקה בה נרשם השטח הנוסף כשטח מיועד לצרכי ציבור.
4. הנתבעות כופרות בכך שהיתה התחיבות לא להפקיע שטח נוסף, מה גם שדיור ו/או התובעת לא טרחה לתיעוד בכתב של הבטחה נטענת זו ונציגיה לא היו נוכחים בפגישה שבה ניתנה ההבטחה הנטענת.
לא מנכ"ל העיריה, לא מהנדס העיריה ואף לא ראש העיריה, אינם מוסמכים ליתן הבטחה, כי לא ינקטו הליכי הפקעה. הסמכות לנקוט הליכי הפקעה מוקנית לועדה המקומית לפי סעיף 188 לחוק התו"ב.
5. גם לו היתה העיריה מוסמכת להתחיב שלא להפקיע, הרי היה צריך להעשות הדבר בדרך הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות, שכן מדובר בהתחיבות בעלת ערך כספי.
6. בעצם הסכמת התובעת להעביר את הסכסוך בדבר גודל השטח הנוסף שהעיריה זכאית להפקיע לבורר, הראתה התובעת שהיא מוותרת על כל טענותיה כנגד הזכות להפקיע. אמנם בהסכם הבוררות דובר על הפקעה והמושג הקניה מרצון לא הופיע, אך אין הגיון בקיום הבוררות אלא בהנחה שמדובר בהקניה מרצון ולא בהפקעה שהוא מטבע הדברים הליך כפוי.
7. אין לדבר על כפיה ועושק בהקשר להתחיבות להקניה מרצון, שכן התובעת היתה מעונינת לזרז את מתן היתר הבניה ו"לדלג" על השלב של הכנת תכנית מפורטת ואישורה כנדרש עפ"י תכנית המתאר ג851/, שהוא הליך ארוך ומייגע.
8. היתה זו התובעת שיזמה את הפתרון של הקניית השטח הנוסף מרצון וזאת על פי עצה שקיבלה מבא כוחה.
9. נושא ההקניה מרצון עלה עוד בשנת 1993 והראיה לכך היא שנושא זה נזכר בחוות דעת של השמאי רבנשטיין שהוגשה לתובעת בתאריך 17.12.93.
10. לא נתקיימו במקרה יסודות העושק והכפיה.
11. לתובעת היו דרכים חוקיות לתקוף את החלטת הנתבעות אם היו מסרבות ליתן לה היתר או טופס 4.
12. בכל מקרה, גם אם נתקיימו יסודות הכפיה והעושק, היה על התובעת לבטל את התחיבות ההקניה מרצון תוך זמן סביר (ס' 20 לחוק החוזים (חלק כללי)).
התובעת לא עשתה שימוש בכוחה זה ולא ביטלה את ההתחיבות, אלא כשנתיים וחצי לאחר עריכת כתב ההתחיבות היא פנתה בבקשה לקבל היתר בניה בשטח הנוסף.
13. אין לקבל את הסברי התובעת, כי נמנעה מביטול ההתחיבות בשל תלותה בעיריה, שכן היא לא חששה להגיש תביעה נגד העיריה לבימ"ש המחוזי בנצרת ביום 21.9.95 בה עתרה מביהמ"ש להורות על החזרת כספי ערבות בנקאית שחויבה להמציא לעיריה להבטחת עמידתה בתנאי היתר הבניה.


ה. דיון ומסקנות.
לדעתי, דין התביעה להדחות. ואלה נימוקי:
(א) אין חולק, כי הנתבעות רשאיות היו להפקיע עד ל- 40% מהחלקה ללא תשלום פיצויים (ראה סעיףים 190(א) לחוק התו"ב וסעיף 20(2) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1993 ומאחר ובעבר הפקיעה 29.6% בלבד מן החלקה, היא עדיין לא מיצתה את מלוא סמכות ההפקעה שהיתה נתונה בידה.
(ב) גם אם ניתנה הבטחה כלשהי על ידי נציגי העיריה להמנע מהפקעה של שטח נוסף (ואינני נכנס לשאלת התוקף של הבטחה כזאת הן מהבחינה העקרונית והן בצורה בה ניתנה), הרי אני סבור שהתובעת ויתרה על זכותה להסתמך על הבטחה כזו.
ויתור זה, מוצא ביטויו ראשית במכתב מיום 24.10.93 שאליו צורף נוסח כתב התחיבות (נספחים ג1 ו- ג2/ לבקשה לצו מניעה זמני). שם דובר על מחלוקת בקשר לזכות העיריה להפקיע שטח נוסף, מחלוקת שיכולה להיות מוכרעת בפשרה או בדרך אחרת. אין כאן איזכור להבטחה שלא להפקיע. התובעת פנתה לשמאי מר רבנשטיין ע"מ שיחווה דעתו בשאלת זכותה של הועדה המקומית להפקיע שטח נוסף מהחלקה. לו סברה שיש בידה התחיבות שלא להפקיע, הרי לא היתה חשיבות לשאלת הסמכות להפקיע, כאשר קיימת התחיבות שלא לעשות שימוש בסמכות זו.


בהסכם הבוררות נכתב מפורשות, כי: "ידוע לה (לתובעת ד.ב.) ומוסכם עליה כי הועדה המקומית זכאית להפקיע אותו שיעור הפקעה הנובע מיתרת ההפקעה כפי שתיקבע בידי הבורר עד ל- 40%" (ההדגשה לא במקור).
לו היתה התובעת רואה לנכון להסתמך על ההתחיבות, לא היתה מסכימה להגביל את כוחו של הבורר להכריע רק ב"גודל ההפקעה" הנוספת.


בהמשך הסכם הבוררות, הוגדרו הפרמטרים להכרעה בשאלת גודל השטח המופקע ואלה באים לידי ביטוי, ראשית, ברצונה של התובעת "להקים על החלקה 3 בנינים עם יחידות למגורים ובשלב ראשון לבנות 2 בנינים". שנית, "הפקעות קודמות שבוצעו בעבר במגרש".


לדעתי, אם סברה התובעת כי קיימת בידה התחיבות או הבטחה, היתה צריכה להכניס שיקול זה בין השיקולים שצריכים לעמוד בפני הבורר , גם בהנחה שהוא הוסמך להכריע בשאלת גודל השטח הנוסף. צריך לזכור, שהבטחה מינהלית היא לעולם אינה מוחלטת, אלא מתקיימת בה "דואליות נורמטיבית". מחד, מבוססים דיני החוזים על העקרון שהסכמים (לרבות התחיבויות חד צדדיות) יש לקיים, ומאידך, מביא המשפט המינהלי בחשבון שיש מצבים שבהם האינטרס הציבורי עלול להפגע אם תקוים ההתחיבות ובמקרים אלה רשאית הרשות השלטונית להתנער מההבטחה (ראה בג"צ 580/83 אטלנטיק חברה לדייג וספנות בע"מ נ. שר התעשיה והמסחר פד"י ל"ט (1) 29 ,36). היה מקום על כן להביא את דבר ההבטחה הנטענת בפני הבורר ע"מ שיכניס אותה במנין שיקוליו ויתכן שהצורך לאזן בין השיקולים השונים החלים על חוזי רשות ועל הבטחות מינהליות היה מביא אותו "לפשרה" שהיתה משפיעה על גודל השטח.


עיון בפסק הבורר המסכם את עמדות הצדדים בפניו, מראה שטענות ב"כ התובעת התמקדו בטענות משפטיות המסתמכות על הוראות סעיפים 188; 190 לחוק התו"ב על תכנית המיתאר ג851/ ובהתיחס לגודל החלקה. אין מילה וחצי מילה על התחיבות הגופים התכנוניים או העיריה שלא להפקיע.


לבסוף, הצעת התובעת להמיר את "ההפקעה" של השטח הנוסף בכופר כסף בלי להזכיר התחיבות שלא להפקיע, אף היא מצביעה על כך שהתובעת ויתרה על כל טענה בדבר קיומה של התחיבות.


(ג) אני סבור גם, כי בהסכם הבוררות התכוונו הצדדים שלא יבוצעו הליכי הפקעה בדרך הרגילה כמותווה על ידי החוק.
לצורך הפקעה במובן של רכישה כפויה, לא היה צורך בפסק בוררות. פעולה כזו היא פעולה שלטונית חד צדדית וכמובן שבידי התובעת היו דרכים לתקוף אותה בדרכים המותוות בחוק לתקיפת הפקעה.
בהסכם הבוררות השתמשו אמנם הצדדים במינוח "הפקעה", אך סוכם שמיד עם מתן ההחלטה בבוררות תוגש לועדה המקומית תכנית חלוקה שתתבסס בענין ההפקעה באם תהיה על החלטת הבורר . הווה אומר, הצדדים "דילגו" בהסכמה על הליכי הפקעה כפי שהם מותווים בפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943 (וראה סעיף 190(א) לחוק התו"ב) ובמקום זה תוגש תכנית חלוקה שבה כבר יוקנה "השטח הנוסף" לפי קביעת הבורר לעיריה ואכן הוגשה תכנית חלוקה כזו ואושרה.


ניתן לראות כבר בצעדים אלה, צעדים שיש בהם אלמנט של "הקניה מרצון" תוך ויתור על הליכי הפקעה כפויים והתחיבות אינה אלא עוד צעד בדרך של קיצור ההליכים של העברת הבעלות בשטח הנוסף לידי העיריה.


(ד) כעקרון, אין לראות פסול בהקנית נכס או חלקים מנכס מרצון המיועדים לצרכי ציבור בתכנית לפי חוק התו"ב, כדי להמנע מ"הבירוקרטיה" הכרוכה בהליך הפקעה על כל פרטיו ודקדוקיו וההשהיה הכרוכה בכך, ככל שמבקש הבעלים לעשות לפיתוח יתרת החלקה שלא יועדה לצרכי ציבור; אלא שלצרכים שונים כגון קביעת הזכות לפיצויים או ביתר פירוט חישוב 40% שניתן להפקיע ללא תשלום פיצויים - יראו הקניה מרצון כהפקעה. אין כמובן לאמר שבכל מקרה ולכל ענין יראו הקניה מרצון כהפקעה, אלא הדבר תלוי בלשון חוק, בתכלית החוק ובהקשרו (ראה פסק דינו של כב' השופט יצחק זמיר בע"א 6663/93; ע"א 7075/93 צאיג נ. הועדה המקומית לתו"ב (טרם פורסם) פיסקאות 17 ו- 18).


(ה) מה שחשוב להדגיש הוא (ולענין זה חשיבות לבירור הטענות של כפיה ועושק) שבאותו פסק דין של צאיג הנזכר לעיל, היה השופט זמיר ער לכך שמקרים כאמור של העברה מרצון, אינם דומים להעברה בעיסקה מסחרית רגילה. רצונו של הבעלים אינו חופשי לחלוטין או בלשונו של כב' השופט זמיר (שם, בפיסקה 18):

"במקרה כזה הבעלים מעביר את המקרקעין אל הרשות המינהלית, כביכול מרצון חופשי בצל הצפיה, ואולי נכון יותר לומר תחת איום של הפקעה. יתרה מזאת, לא פעם הבעלים מעביר את המקרקעין אל הרשות המינהלית כביכול תחת רצון חופשי, משום שאחרת הוא יאלץ להמתין זמן ממושך לקבלת אישור או היתר הנדרש לצורך הפיתוח של המקרקעין. אילולא כן, הבעלים לא היה מעביר את המקרקעין אל הרשות המינהלית ללא תמורה. העברה כזאת דומה להפקעה במסווה של הסכמה. בחינת כופין אותו עד שאמר רוצה אני".
(ההדגשות לא במקור).


בפיסקה 19 מוסיף ביהמ"ש ואומר בדברו על הקניה מרצון, כי:
"ללא כוח של החוק (המאפשר הפקעה ד.ב.) המרחף כאיום מעל המקרקעין הבעלים לא היה מעביר אותם אל הרשות המפקיעה".


ביהמ"ש העליון על אף האלמנט הכפייתי המובנה כאמור מטבע הדברים בהעברה "מרצון" מסוג זה, מצביע על האינטרס הציבורי המצדיק הכרה בטרנסקציה זו ואלה הם דבריו (בהמשך פיסקה 18):
"העברה מרצון עדיפה על הפקעה מבחינות שונות. היא עשויה לחסוך, הן מן הבעלים והן מן הרשות המפקיעה, טרחה ומשאבים הכרוכים בהתדיינות בעקבות צו ההפקעה והיא מסלקת מחסום בפני פיתוח מהיר של המקרקעין. לכן יש אינטרס ציבורי לעודד העברה מרצון - - " (ההדגשות לא במקור).


על רקע דברים אלה, קשה לדבר על התקימות העילות של כפיה ועושק.
לכך יש הוסיף, כי מעדות עו"ד לוריג עולה לכאורה, כי היוזמה לנתבעות לעשות את ההסדר של הקניה מרצון, הוא פרי יוזמת התובעת שהסתמכה על עצתו של עו"ד לוריג שהוא בעל נסיון ומומחיות בתחום זה. מה גם שבשלבים שונים מילא תפקידים שונים כחבר הועדה המקומית והוא מכיר את נושאי התו"ב גם מ"הצד השני של המתרס".


התובעת הונעה על ידי הרצון להביא למימוש מהיר של השקעתה בחלקה. "האיום" היחיד שריחף על התובעת הוא אי מתן היתר בניה לאלתר וזה אינו איום במובן סעיף 17 לחוק החוזים (חלק כללי), שכן סירוב למתן היתר בניה, היה יכול להעשות רק במסגרת החוק ומטעמים עניניים וסבירים. החלטה שלא היתה עומדת בקריטריונים של המשפט המינהלי, היתה ניתנת לתקיפה, בין בפני רשויות התכנון עצמן (למשל, ערעור בפני רשות הרישוי המחוזית או הועדה המחוזית לפי סעיף 152 לחוק התו"ב (בנוסחו לפני תיקון 46), או בפניה לבג"צ (או לערכאה שיפוטית אחרת בעלת סמכות מקבילה לדון בענינים מינהליים)).
זאת ועוד, היתה זו זכותן של הנתבעות לחייב את התובעת בתכנית מפורטת תוך עמידה על הוראות תכנית המיתאר על כל דקדוקיה ואיום בעמידה על זכות זו אינה בגדר "איום" לצורך טענת כפירה (ראה סעיף 17(ב) לחוק החוזים (חלק כללי)).


גם טענת העושק לפי סעיף 18 לאותו חוק אין לה מקום, שכן לא היה ניצול של חוסר נסיון, חולשה שכלית, או גופנית, שהרי מדובר בחברה קבלנית בעלת נסיון שזכתה ליעוץ מקצועי של עו"ד מומחה בתחום זה.
הרצון למימוש מהיר של השקעה, אינו יכול להיות מוגדר כמצוקה, שכן מצב "מצוקה" לענין טענת עושק, צריך להיות חמור וקיצוני באופן המסיט "את שיקול דעתו של העושק סטיה של ממש מנתיבו הנכון" (ג' שלו, דינים חוזים, מהד' 2, תשנ"ה; וכן ראה ע"א 403/80 סאסי נ' קיקאון פד"י ל"ו (1) 762, 767-766).


אין גם לאמר שתנאי החוזה גרועים במידה בלתי סבירה מהמקובל. ראינו מפסה"ד בענין צאיג שמקובל ורצוי לערוך הסכמים מסוג זה ולאור פס"ד צאיג גם אין התובעת נפגעת במישור חישוב פיצויי ההפקעה לעומת מצב בו היה נעשה שימוש בסמכות ההפקעה (STRICTO SENSU).


מעבר לצורך אעיר גם, שאינני סבור כי ניתנה הודעת ביטול תוך זמן סביר כנדרש בסעיף 20 לחוק התו"ב לאחר שחלף "האיום" או "המצוקה" כביכול, דהיינו עם קבלת היתר הבניה.


(ו) אין לקבל את הטענה האבסורדית כי "האיום" או "המצוקה" התמשכו מאחר ובינתיים אושרה תכנית מיתאר חדשה (ג/ב"מ103/) אשר הוסיפה זכויות בניה והתובעת היתה תלויה ברצונה הטוב של הועדה המקומית על מנת לקבל זכויות בניה אלה. למצב דברים כזה לא יאה השם, לא של "איום" ולא של "מצוקה", אלא אם מבקשים לרוקן מושגים אלה מכל תוכן. גם אם נראה בנסיבות מסוימות לחץ כלכלי כאיום, הרי מדובר בנסיבות חריגות (ראה ע"א 8/88 רחמים נ. אקספומדיה בע"מ פד"י מ"ג (4) 95; ע"א 1569/93 מאיה נ. פנפורד פד"י מ"ח (5) 705). ובעניננו, לא נתקימו נסיבות כאלה.


לאור האמור, נדחית התביעה.
התובעת תשלם לנתבעים הוצאות ושכ"ט עו"ד בסך של 7,000 ש"ח + מע"מ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מהיום ועד לתשלום.

חיפוש פנימי באתר