פסק דין הנשיא ס' אדלר: 1. פתח דבר עניינו של ערעור זה הוא סכסוך קיבוצי במגזר הציבורי, שהוכרז על-ידי המערערת (להלן: ההסתדרות), ושבמרכזו דרישתה של המערערת לתוספת תקן כוח אדם, עבור עבודה המתבצעת על ידי עובדי מנהל ומשק בבתי החולים הממשלתיים. השאלה הניצבת במרכז הערעור היא, האם חלה על המדינה כמעבידה, חובה לנהל עם עובדי המנהל והמשק משא ומתן בנושא קביעת תקן כח אדם, בהיות הנושא בבחינת "תנאי עבודה" ו"יחסי עבודה", כמשמעותם בסעיף 2 לחוק ישוב סכסוכי עבודה, תשי"ז - 1957 (להלן: חוק ישוב סכסוכי עבודה) ובסעיף 1 לחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז - 1957 (להלן: חוק הסכמים קיבוציים). כפועל יוצא, האם מוטל איסור על עובדי המנהל והמשק לשבות בנושא הנ"ל כחלק מניהול המשא ומתן. בנוסף, נוגע הערעור שלפנינו לסוגיית החלוקה שבין עובדי מנהל ומשק המועסקים בתקן לבין אלה המועסקים באמצעות קבלני כוח אדם. 2. העובדות הצריכות לענייננו, הן כדלקמן: התארגנות העובדים בבתי החולים הממשלתיים מסווגת, בעיקרה, לשלוש קבוצות: רופאים; אחיות ועובדי מנהל ומשק. שתי הקבוצות האחרונות מיוצגות על ידי ההסתדרות הכללית, ואילו הרופאים מיוצגים על ידי ההסתדרות הרפואית לישראל (להלן: ה.ר.י.). קבוצת עובדי המנהל והמשק הינה קבוצה הטרוגנית, העוסקת בקשת רחבה ומגוונת של מקצועות ותפקידים, החל ממנהלים אדמיניסטרטיביים של בתי חולים ועד לעובדי גן וחצר, ניקיון ותחזוקה. עבודת המנהל והמשק מתבצעת, בין היתר, באמצעות קבלני חברות כוח אדם. יצוין, כי עובדי מנהל ומשק אשר עובדים ככוח עזר מוצמדים לדירוג ולתקני האחיות. המשיבה (להלן: המדינה), בהיותה המעסיקה של שלוש קבוצות העובדים בבתי החולים הממשלתיים, חתמה עם כל קבוצה על מערכת נפרדת של הסכמים קיבוציים. באשר לרופאים ולאחיות נקבע בהסכמים הקיבוציים החלים עליהם, כי תקן כוח האדם של קבוצות עובדים אלה ייקבע על פי מפתח מוסכם, כפונקציה של מספר מיטות האשפוז בבתי החולים הממשלתיים. לעומת זאת, לגבי עובדי מנהל ומשק מסרבת המדינה לנהל משא ומתן בנושא תקן כוח אדם. יצוין, כי הוכנה על-ידי משרדי הבריאות והאוצר תוכנית לתוספת מיטות אשפוז, לשנים 1997 - 2001, אשר אמורה ליתן מענה לגידול בצורך בשירותי אשפוז, לרבות תוספת כוח אדם. סירובה של המדינה לנהל משא ומתן עם עובדי המנהל ומשק נוגע הן לתכנית זו והן לשאלת מספר העובדים אשר יועסקו בתקן לעומת מספר העובדים אשר יועסקו באמצעות קבלני חברות כוח אדם. 3. ההליך בבית הדין האזורי - משנדחתה דרישת עובדי המנהל והמשק לתוספת תקנים החליטה ההסתדרות לנקוט בשביתה, אשר החלה ביום 25.9.1997. בעקבות פתיחת השביתה הוגשו לבית הדין האזורי בתל אביב (השופטת בן-יוסף ונציגי הציבור דרומי ופטל; תב"ע נז/ 104 - 4) שני סכסוכים קיבוציים, אשר נידונו במאוחד, ואלה הם: הסכסוך הראשון - בקשת צד בסכסוך קיבוצי שהוגשה על ידי ההסתדרות. ביסוד ההליך עמדה דרישתה של ההסתדרות לתוספת תקן כוח אדם של עובדי מנהל ומשק, כך שינתן מענה לעומס העבודה המוטל על סקטור זה ותמנע פגיעה בתנאי עבודתם בהשוואה לתנאי העבודה שהוסכמו עם הרופאים והאחיות העובדים, כאמור, באותה מערכת ובאותו מקום עבודה; זאת, מכוח חובת תום הלב החלה על צדדים בניהול משא ומתן ביחסים קיבוציים ומכוח החובה למנוע הפליה פסולה. כמו כן, ביקשה ההסתדרות לאכוף על המדינה ליישב את חילוקי הדעות בנושא הסכסוך, בוועדה פריטטית ובמידת הצורך בבוררות סטטוטורית, זאת מכוח חוק יישוב סכסוכי עבודה. לחילופין ביקשה ההסתדרות, כי המדינה תנהל עמה משא ומתן ענייני והוגן בנושא הסכסוך. הסכסוך השני - בקשת צד בסכסוך קיבוצי שהוגשה על ידי המדינה, במסגרת כתב התשובה שהוגש בבקשה הראשונה. בהמשך ההליך הגישה המדינה בקשת צד מתוקנת בסכסוך קיבוצי. בבסיס הבקשה עמדה הטענה, כי תקן כוח אדם אינו נושא למשא ומתן קיבוצי, להסכם קיבוצי, לסכסוך עבודה או לשביתה. בית הדין האזורי התבקש, בין היתר, ליתן צו מניעה קבוע המורה להסתדרות להימנע משביתה, עיצומים או כל צעד המהווה הפרעה מאורגנת אחרת למהלך התקין של העבודה, ככל שהדבר נוגע לנושא התקינה. לעניין הסכסוך הראשון טענה ההסתדרות, כי קיים פער בין התקנים שנקבעו לרופאים ולאחיות לבין אלה שנקבעו לעובדי המנהל והמשק, וכי פער זה יחמיר עם מימוש תכנית המדינה להגדיל את מספר מיטות האשפוז, במועד קרוב. ההסתדרות הביאה ראיות מטעמה, שעניינן הצורך להגדיל את מספר התקנים בסקטור מנהל ומשק, ובכללן: חוות דעת מטעם ד"ר עפרוני, המשווה את היחס בין מספר מיטות החולים לתקן כוח האדם בסקטור מנהל ומשק בשנת 1985, לבין המצב בעת הדיון בפני בית הדין קמא; דו"ח מטעם המנהלים האדמיניסטרטיביים של בתי החולים שהעידו על הצורך בתקנים נוספים, ובתוספת משרות המאוישות על ידי עובדי חברות כוח אדם. מנגד, הביאה המדינה ראיות מטעמה לגבי מספר התקנים בסקטור מנהל ומשק וטענה, בין היתר, כי אין קשר ישיר הכרחי בין תוספת מיטות האשפוז לבין המטלות המוטלות על עובדי המנהל והמשק. זאת, בהתחשב בהטרוגניות המאפיינת סקטור זה. בנוסף נטען, כי יש להביא בחשבון: את השינויים הטכנולוגיים שחלו מהלך השנים ואשר הובילו להקטנת מספר תקני מנהל ומשק הדרושים; את המגמה להעסיק אחיות במקום עובדי מנהל ומשק ואת נושא שכר העידוד לעובדי המנהל והמשק, אשר מטרתו להגביר את הפעילות והפריון ללא תוספת משרות. לאור האמור, קבע בית הדין קמא, מן הפן העובדתי, כי לא הוכח שיעור התקנים הדרוש בסקטור מנהל ומשק, וכך נפסק: "… אין בחווה"ד של כב' המומחית [ד"ר עפרוני - ס.א.] כדי לבסס את הטענה [שההסתדרות טוענת לה - ס.א.], דהיינו כי הדרישה של העובדים לתקני עובדי מנהל ומשק בביה"ח הממשלתיים, בהתייחס למספר מיטות האשפוז, מבוססת על עובדות ברורות; וכי יש עקב כך לקבוע כי המדינה פעלה בחוסר מקצועיות ובחוסר תום לב בעניין זה". טענה נוספת שהעלתה ההסתדרות הייתה, שהמדינה מפלה את עובדי המנהל והמשק לעומת הרופאים והאחיות מבחינת הקצאת תקני כוח אדם. דהיינו, מבחינת עומס העבודה. בכך, מפרה המדינה את חובת תום הלב כלפי עובדי המנהל והמשק. תשובת המדינה לטענה הנ"ל הייתה, כי אין מדובר באפליה אסורה, בין שווים, היות ומדובר בקבוצות שונות. עמדתה של המדינה נתקבלה על ידי בית הדין קמא, הן בנושא העדר החובה לקיים הליך יישוב חילוקי דעות בנושא תקן כוח אדם, והן לעניין זכות השביתה בנושא זה. לשון אחרת, בית הדין האזורי דחה את עתירת ההסתדרות וקיבל את עתירת המדינה, וכך נקבע: "העובדה שהמדינה הסכימה לנהל מו"מ בעניין זה עם סקטור הרופאים והאחיות, אין בה כשלעצמה כדי להצדיק חיוב המדינה לנהל מו"מ בעניין תקנים גם עם סקטור עובדי מנהל ומשק, במיוחד שמצאנו כי המדובר בסקטור שאיננו שווה בהרכבו לשני הסקטורים האחרים; זאת נוכח ריבוי ומגוון המקצועות הכלולים בו, נוכח העובדה שעובדי מנהל ומשק זוכים לשכר עידוד בהתייחס לתפוקה, נוכח השינויים הטכנולוגיים שחלו בתחומים השונים ומשקבענו כי אין בהכרח קשר ישיר בין עומס העבודה בתחום מנהל ומשק לבין תוספת המיטות, בניגוד לקשר הישיר הקיים בעניין זה בין תוספת המיטות לעבודת הרופאים והאחיות". עוד קבע בית הדין קמא, כי נושא התקנים איננו נכלל בגדר "תנאי עבודה" כמשמעותם בחוק, ושלגביהם מוטלת על המדינה חובה לנהל משא ומתן, כדלקמן: "...הגענו למסקנה, לאור הפסיקה שאליה הופנו,.... כי פסקי הדין, ככל שאזכרו את נושא תקן כ"א, קבעו כי לא מדובר בנושא הנכלל בגדר "תנאי עבודה". נושא קביעת תקן כ"א הוא בסמכות הבלעדית של ההנהלה, ואין הוראה חוקית המחייבת ניהול מו"מ בעניין זה, אם כי אין מניעה להיוועץ בוועד העובדים ולשמוע את עמדתם... לאור כל זאת, ומשלא שוכנענו מהפסיקה שאליה הופנו, כי נושא תקן כ"א הוא בגדר "תנאי עבודה", אנחנו סבורים כי אין מקום לחייב את המדינה לנהל מו"מ בנושאי תקינה עם נציגי סקטור עובדי מנהל ומשק, וממילא אין מקום לחייבם להפנות את חילוקי הדעות לועדה פריטטית או לבוררות. גם טענת ב"כ המבקשת [ההסתדרות - ס.א.] כי נושא קביעת תקני כ"א מדודים נכללים באופן מפורש בתקנון הסכם מועצות הייצור, הרי שסבורים אנו כי הדבר נעשה לשם קביעת תקני כ"א במטרה לקבוע שכר עידוד; לראיה שאין באותו תקנון הפניה למנגנון אשר במסגרתו ניתן לחייב את המעסיק לנהל מו"מ לעניין תקני כ"א. אותו הסכם של מועצות הייצור נותן רק את המסגרת הכללית שבמסגרתה יכולים הצדדים להגיע להסכמות, אך אינו מחייב את המדינה במקרה זה לנהל מו"מ באשר לשיעור כ"א הדרוש בסקטור מסוים ... משקבענו כי השביתה בנושא תקינה איננה נכנסת לגדר "תנאי עבודה", הרי שמסקנתנו היא, כי אין מדובר בשביתה לגיטימית במסגרת חוק ישוב סכסוכי עבודה; ולכן אנו נותנים בזה צו מניעה קבוע המורה לעובדי מנהל ומשק להימנע משביתה או כל הפרעה מאורגנת לעבודה הסדירה." 4. עמדות הצדדים שלפנינו א) עמדת המדינה - הסוגיה הנוגעת למעורבות ארגון העובדים בקביעת תקן כוח האדם מתעוררת בעקבות עמדת המדינה, לפיה היא בלבד, ובאופן חד-צדדי, מוסמכת לקבוע את מצבת כוח האדם והתקנים של עובדי המנהל והמשק. בתמיכה לעמדה זו ניתן לציין את אחריותה הכוללת של המדינה על מערכת הבריאות, ובכללה, בתי החולים הממשלתיים. אחריות זו כוללת בחובה, בין היתר: קביעת מספר התקנים ומספר העובדים במערכת הבריאות; קביעת סדר העדיפויות בהקצאת המשאבים במערכת הבריאות; חלוקת התקציב בין מוסדותיה השונים, ובכללם בתי החולים הממשלתיים. לשם המחשה, על המדינה להחליט האם לרכוש מכשירים חדשים או שמא להשתמש במשאבים שבידה לשם הוספת תקני כוח אדם. מכאן, כי בקביעת תקן כוח האדם נכלל לא רק היבט של קביעת תנאי עבודה כי אם, היבט של קביעת מדיניות הקצאת משאבים וניהול מערכת הבריאות. לנושא תקן כוח האדם נגיעה אף לריבונות המדינה שכן, כל עוד חלק משירותי הבריאות מצויים בניהול המדינה, מוטלת עליה האחריות לתקינות פעילותם. נוסיף, כי את אחריות המדינה לתקינות פעילות שירותיה ניתן להוציא אל הפועל בדרכים שונות וביניהן: ביזור הסמכות על ידי קביעת יחידות עצמאיות מבחינה תקציבית וניהולית. אולם, כיום השיטה הנוהגת בניהול בתי החולים הממשלתיים היא ריכוזית. קביעת תקן כוח האדם בסקטור מהסקטורים הנכללים במסגרת מערכת הבריאות, נעשית בתיאום עם משרד הבריאות ובאישור משרד האוצר. ב) עמדת ההסתדרות - להסתדרות ולעובדים יש עניין בתקן כוח האדם היות ומספר התקנים משפיע הן על החלוקה בין מספר העובדים המועסקים כעובדי מדינה לעומת מספר העובדים המועסקים באמצעות חברות כוח אדם והן על חלוקת המשרות בין קבוצות העובדים השונות.. יתרה מכך, קיים קשר בין מספר התקנים המוקצים בבתי החולים הממשלתיים לעובדי מנהל ומשק לבין עומס העבודה המוטל על העובדים ורמת הקושי במילוי תפקידם. מכאן, שבתקן כוח האדם יש גם כדי להכריע, בשאלות דוגמת: האם תינתן לעובדים עזרה בביצוע עבודה פלונית; מה יהיו שעות העבודה; מה תהיה מידת הסיפוק בביצוע העבודה. זאת ועוד, במרבית המקרים המשא ומתן בנושא תקן כוח האדם קשור למשא ומתן בנושא תנאי שכר ותנאי עבודה נוספים. לשם המחשה, הצדדים יכולים להסכים, כי תינתן תוספת שכר כפיצוי על הגדלת עומס העבודה המוטל על העובדים וזאת, במקום להגדיל את מספר התקנים. ניהול משא ומתן בנושא תקן כח אדם 5. נושאים למשא ומתן קיבוצי - מסגרת הדיון: בעולם המערבי נוהגות שיטות שונות בנוגע לנושאים לגביהם יש לנהל משא ומתן קיבוצי; ישנן מדינות בהן נקבע בחוק, כי החלטות הנוגעות לרוב תחומי הניהול יתקבלו על-ידי נציגות העובדים והמעסיק במשותף. לשם המחשה, בחלק ממדינות האיחוד האירופי ובגרמניה נוהגת שיטת מועצות העובדים (works councils) לפיה, משתתפים העובדים בהחלטות לגבי השקעה בציוד, קבלת עובדים לעבודה ופיטוריהם וכדומה. מנגד, במדינות אחרות, לרבות במדינת ישראל, חייב המעסיק המאורגן לנהל משא ומתן קיבוצי אך ורק לגבי נושאים המהווים חלק אינטגרלי מיחסי העבודה או שהם בעלי השפעה משמעותית על עובדי המפעל. עם זאת, קיימת מחלוקת לגבי היקף הנושאים הנ"ל. הדבר אמור במיוחד לגבי "נושאים מעורבים", שהם נושאים בעלי היבט ניהולי והיבט של יחסי עבודה, המשפיע על העובדים באופן משמעותי, כאחד. את הדיון בשאלה, אילו נושאים יידונו במשא ומתן במפעל מאורגן, בו קיים הסכם קיבוצי, ניתן לסווג לארבעה תת נושאים: [1] נושאים, שלגביהם חל איסור לנהל משא ומתן קיבוצי; [2] נושאים, שלגביהם חלה חובה על המעסיק לנהל משא ומתן קיבוצי; [3] נושאים, שלגביהם אין המעסיק חייב לנהל משא ומתן קיבוצי; [4] "נושאים מעורבים", דהיינו - נושאים ניהוליים, שהם גם בעלי השפעה או השלכה משמעותית על העובדים. להלן ידון כל נושא כסדרו. 6. נושאים לגביהם חל איסור לנהל משא ומתן קיבוצי: הנושאים שלגביהם אין המעסיק וארגון העובדים רשאים לנהל משא ומתן קיבוצי, הם אותם נושאים שאסור לכרות לגביהם הסכם, וזאת מכוח חוק או מכוח ההלכה הפסוקה. דוגמאות לנושאים אסורים למשא ומתן קיבוצי, הם: חוזה פסול - חוזה בלתי חוקי, בלתי מוסרי או חוזה הסותר את תקנת הציבור - כאמור בסעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג - 1973; "מפעל סגור" כאמור בפרשת צים ; והוראה מפלה פסולה. למותר לציין, שתקן כוח אדם אינו נמנה על נושאים אלה. 7. נושאים לגביהם חלה חובה על המעסיק המאורגן לנהל משא ומתן קיבוצי: צדדים להסכם קיבוצי חייבים לנהל משא ומתן לשם חידוש ההסכם, לגבי הנושאים הכלולים בהסכם הקיבוצי החל עליהם. קביעה זו נובעת מעצם החתימה על ההסכם הקיבוצי. צד להסכם המבקש לשנות את הנושאים הכלולים בו יפעל בהתאם להוראות שנקבעו בחוק הסכמים קיבוציים, והנוגעות לשינוי או ביטול הסכמים. נושא תקן כוח האדם אינו נכלל בהסכמים הקיבוציים החלים על עובדי מנהל ומשק. אולם, לגבי תקן כוח האדם של הרופאים והאחיות בבתי החולים הממשלתיים, הסכימה המדינה לנהל משא ומתן עם ההסתדרות הכללית. יצוין, כי אין לראות בהסכמה הנ"ל משום הסכמה לנהל משא ומתן עם ההסתדרות גם בנושא תקן כוח האדם של עובדי המנהל והמשק שכן נהוג לנהל משא ומתן נפרד לגבי קבוצת עובדים זו. לפיכך, יש לבחון האם קמה למדינה החובה לנהל משא ומתן בנושא תקן כוח האדם של עובדי מנהל ומשק ממקור אחר. 8. מקור נורמטיבי אחד שמכוחו קמה למעסיק המאורגן החובה לנהל משא ומתן קיבוצי הוא הוראות סעיף 1 לחוק הסכמים קיבוציים, הקובע כי: "הסכם קיבוצי הוא הסכם בין מעביד או ארגון מעבידים לבין ארגון עובדים שנעשה והוגש לרישום לפי חוק זה, בענייני קבלת אדם לעבודה או סיום עבודתו, תנאי עבודה, יחסי עבודה, זכויות וחובות של הארגונים בעלי ההסכם, או בחלק מעניינים אלה" [ההדגשה הוספה - ס.א.]. מכאן, שבין הנושאים שלגביהם חייב המעסיק המאורגן, ובמקרה דנן המדינה, לנהל משא ומתן קיבוצי נמנים: שכר העובדים לרבות תמורה אחרת בגין העבודה; תכניות עידוד לרבות פרמיות ושיתוף עובדים ברווחים; קידום בעבודה, לרבות דירוגים ודרגות; פנסיה וביטוחים מסוגים שונים; הוצאת עבודה לחברות קבלני כוח אדם; בטיחות וגהות; שירותים והנחות בעבודה לרבות ארוחות בעבודה. הצד השווה לנושאים הנ"ל הוא היותם בעלי נגיעה משמעותית לעובדים. מקור נוסף לקביעת הנושאים שלגביהם חלה על המעסיק חובה לנהל משא ומתן קיבוצי הוא בחינת ההגדרה שניתנה ל"סכסוך עבודה" בסעיף 2 לחוק יישוב סכסוכי עבודה הקובע כדלקמן: "לעניין חוק זה סכסוך עבודה הוא סכסוך באחד הנושאים המנויים להלן שנתגלע בין מעביד לעובדיו או לחלק מהם, או בין מעביד לארגון עובדים או בין ארגון מעבידים לארגון עובדים, להוציא סכסוך היחיד; ואלה הנושאים: (1) כריתתו, חידושו, שינויו או ביטולו של הסכם קיבוצי; (2) קביעת תנאי עבודה; (3) קבלת אדם לעבודה או אי-קבלתו או סיום עבודתו; (4) קביעת זכויות וחובות הנובעות מיחסי עובד ומעביד" [ההדגשה הוספה - ס.א.]. לשון אחרת, ניתן להכריז על סכסוך קיבוצי לגבי נושאים שלגביהם ניתן לכרות הסכם קיבוצי. לפיכך, משנקבע, כי נושא לסכסוך קיבוצי יכולים להוות "תנאי עבודה" או עניין שב"יחסי עבודה", קמה חובה לנהל לגביהם משא ומתן קיבוצי. האם נושא תקן כוח האדם נכלל בגדר "תנאי עבודה" או "יחסי עבודה"? לשאלה זו נדרש בהמשך. 9. נושאים לגביהם אין המעסיק חייב לנהל משא ומתן קיבוצי - "הפרורוגטיבה הניהולית": מעסיק אינו חייב לנהל משא ומתן קיבוצי בנושאים הנוגעים לניהול המפעל והעסק ואשר אין להם נגיעה ישירה או משמעותית לעובדים. נושא המצוי בסמכות הניהולית של הנהלת המפעל מוגדר גם כנושא שלגביו ישנה "פרורוגטיבה ניהולית" למעסיק. דוגמאות לנושאים שלגביהם יש למעסיק "פרורוגטיבה ניהולית" הם, בין היתר: ההחלטה איזה מוצר לייצר; קביעת מחיר המוצר; הרכב חברי הנהלת המפעל; תכניות השיווק של המפעל; תכניות המחקר והפיתוח של המפעל; מקורות מימון המפעל וכדומה. המאחד נושאים אלה, הוא היותם חלק ממערך ניהול המפעל, המוטל על הנהלתו והמצוי בסמכותה. כאמור, בנושאים אלה מחליט המעסיק בגפו, מבלי שהוא נדרש להיוועץ בעובדים או לנהל עם ארגון העובדים משא ומתן קיבוצי. 10. בית דין זה קבע ביחס לנושאים המצויים בסמכותה הבלעדית של הנהלת המפעל את הדברים הבאים: "זיקתו של מעביד למפעלו, בין אם היא מכוח בעלות ובין אם היא על-פי זכות החזקה ותיפעול, היא זיקה קניינית, המוכרת כזכות יסוד...במסגרת זו, מוסמך המעביד לבחור בכפוף להוראות החוק, את המבנה המשפטי של מפעלו אשר יוקם ואת דרך ניהול המפעל... זיקתו של המעביד למפעלו כוללת את כוחו לשנות את המבנה המשפטי של המפעל או חלקים ממנו, אם רצונו בכך, בכפוף למגבלות משפטיות מסייגות, חוקיות או הסכמיות, כל שהן קיימות. כמו כן, מוסמך מעביד להעביר את המפעל מיד ליד, לחלקו או למזגו...". 11. על משמעות "הפרוגטיבה הניהולית" ניתן ללמוד, בין היתר, מהגדרת המונח "מנהל", שלגביה קבע בית דין זה את הדברים הבאים: "למונח "מנהל' סממנים אחדים כגון מתן סמכויות לארגן את פעולות המפעל, כולל הוראות לעובדים אחרים ופיקוח על עבודתם. התפקיד מקנה חופש פעולה ועצמאות, מעמד בכיר במבנה החברה, שכר של מנהל ולא של עובד. במילים אחרות, מנהל הוא מי שקובע את מדיניות הנהלת המפעל, מיישם את החלטות ההנהלה ומביאן לכלל ביצוע, ויש לו שיקול דעת עצמאי בביצוע מדיניות ההנהלה ובהתאמתה למציאות המשתנה". אף בית המשפט העליון, מפי הנשיא ברק, נדרש להגדרת המונח "מנהל", כדלקמן: "'המנהל הוא "המוח" ו"מרכז העצבים" לפעילותה של החברה. הוא פועל בשמה כלפי חוץ, ומנהל את עניינה כלפי פנים. שורה ארוכה של הוראות - מהן בפקודת החברות [נוסח חדש], מהן בתזכיר ובתקנות - מעניקות לו כוחות ביחס לניהול ענייני החברה...". על אף האמור, ראוי לציין, כי כיום, תורת הניהול אינה עוד מקשה אחידה אלא זרמים המדגישים ומתמקדים בעקרונות ניהוליים שונים דוגמת: הצורך בהתחשבות בגורם האנושי בניהול המפעל. יתרה מכך, לשיטת המלומדות בן-ישראל וגלין , בחלוף העתים חלו שינויים במבנה הארגון התעסוקתי וצורת הפעלתו, לרבות בתפישות השונות שהתפתחו בהקשר לתפקידו של ה"מנהל". נראה, שהתפקידים המסורתיים של המנהל (כגון הפעלת סמכות, האצלת סמכות, פיקוח על תהליך העבודה ומנהיגות) הולכים ומאבדים את משמעותם המסורתית. לעומתם מתמקדים תפקידיו העיקריים של המנהל בקשרים עם גורמי חוץ-פנים. המנהל אמור לעסוק בייזום פעילויות, קבלת החלטות, יצירת קשר עם קבוצות חיצוניות, ניהול משא ומתן עם קבוצות חיצוניות, תיאום וייעוץ ולבסוף פיקוח, לא על התהליך, אלא בעיקר על התוצאות. כל זאת, כאשר מרבית הפונקציות הארגוניות מוצאות מחוץ למערכת הארגונית. על עקרונות הניהול הנ"ל יש להוסיף את עקרון ניהול המפעל תוך שיתוף פעולה בין ההנהלה לבין ארגון העובדים, כאשר ישנן שיטות שונות של שיתוף העובדים בניהול המפעל. על שיטה עתידית לשיתוף עובדים בניהול המפעל נכתבו לאחרונה הדברים הבאים: “It is obvious that management techniques will be profoundly affected by higher education levels of members and by increasing company dependence on the knowledge, creativity and enthusiasm of members. Many management theories must be abandoned. Authoritarian, centralized and rigidly pyramidal management techniques will come tumbling down first, together with systems that allow for far-reaching unilateral and discretionary decision-making by management. Companies based on exchange of information, participation, co-determination and flat decision-making structures that additionally provide ample room for individual initiatives seem called for. A philosophy based on the idea of a bottom-up rather than a top-down approach is another part of the information society company. Management techniques will increasingly focus on members, human centered management”. Management techniques will increasingly focus on members, human - centered management. מכאן, שכפי שקיימות גישות שונות לגבי תורת הניהול כך קיימות גישות שונות לגבי הסמכות או "הפרורוגוטיבה הניהולית". גישות אלה נעות בציר שבין עמידה מוחלטת של המעסיק על בלעדיות בקבלת ההחלטות הניהוליות ועד לשיתוף העובדים בחלק מההחלטות הניהוליות. בארץ נוהגות הנהלות במפעלים בכל מגוון שיטות הניהול. נוסיף, כי במקרים בהם מתעוררים נושאים שלגביהם אין המעסיק חייב לנהל משא ומתן קיבוצי או שמתעוררת מחלוקת לגבי חובתו כאמור, רשאי המעסיק להיעתר לבקשת הארגון היציג ולנהל עמו משא ומתן ובלבד, שמדבור בנושאים שלא חל איסור לכוללם בהסכם קיבוצי. על כגון דא אמר בית דין זה את הדברים הבאים: "השאלה השניה - הקיימת חובה לנהל משא ומתן על תקנים, והאם המטרה אותה רצו העובדים ונציגותם להשיג היתה "בלתי אפשרית" או ,בלתי חוקית" לאור מגבלות חוק התקציב. א) בית דין זה שאל, מבלי שהשיב תשובה פסקנית, את השאלה, האם נושא "התקנים" הוא מן הנושאים היכולים להוות חלק מ"הסכם קיבוצי" כמשמעו בחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז - 1957 (להלן - חוק הסכמים קיבוציים). "נסתפק אפוא, בהצגת השאלה, אם הוספת 'משרות' - הוספת 'תקנים' - היא בגדר הקבוע בחוק הסכמים קיבוציים, סעיף 1 לחוק, כנושא להסכם קיבוצי; לשון אחר, אם ב'תנאי עבודה' וב'יחסי עבודה' מדובר... ואם התשובה לשאלה היא שלילית - האין מדובר בנושא אשר הינו ראוי להיוועצות משותפת' - joint consultation,, כמקובל במדינות רבות, על מגוון האפשרויות והנפקויות שבדרך זאת של פעולה, הכל כידוע למי שמצוי ביחסי עבודה ומשפט עבודה". מאוחר יותר נקבע, כי מקום שהסכם קיבוצי דן ב"תקן" ומקנה מעמד לוועד עובדים, הופך הנושא "לחלק לגיטימי של ההסכם הקיבוצי" בחלקו האובליגטורי. ב) על כך, שגם בשירות המדינה משמש נושא התקנים נושא של הסכמים (מבלי להתייחס לשאלה, אם בהסכם קיבוצי או בהסדר קיבוצי), ניתן ללמוד משורה ארוכה של הסכמים, שחלקם שימש נושא להתדיינות משפטית. אף המדינה לא ראתה, ובדין, בסכסוך זה, כל פגם בניהול משא-ומתן באותן סוגיות עם נציגות העובדים; ג) בנסיבותיו של הליך זה, אין לנו צורך להכריע בסוגיה העקרונית - דהיינו, אם לאור סעיף 1 לחוק הסכמים קיבוציים נושא התקנים הוא נושא להסכם קיבוצי אם לאו; ד) אין לראות בהוראות חוק התקציב מגבלה לעצם ניהול המשא-ומתן; במסגרת אותו חוק ניתן להגיע להסדרים שונים שיניחו את דעתם של הצדדים, מאחר ש"ברור שהצדדים למשא-ומתן ובשלב מסוים בסיומו, יהיו מודעים כי התוצאה הסופית תלויה בקיום הסייגים והתנאים הקבועים באותו סעיף שבחוק התקציב;...". 12. לסיכום, ההלכה הנוהגת בארץ היא, שלהנהלת מפעל ישנה סמכות מוחלטת לנהל את המפעל בכל הנוגע לנושאים שאינם בעלי נגיעה משמעותית לעובדים וזאת, מבלי להיוועץ בעובדים או לנהל עמם משא ומתן. מנגד, לגבי נושאים ניהוליים, שהם בעלי נגיעה לעובדים, דהיינו "נושאים מעורבים", חלות מידות שונות של חובת שיתוף העובדים. כפי שיובהר להלן, נושא תקן כוח האדם היינו "נושא מעורב" ועל כן, אין לדון בו רק מהיבט ה"פרורוגטיבה הניהולית" אלא יש לבחון גם את מידת השפעתו על העובדים. 13. "נושאים מעורבים" - "הנושאים המעורבים" הם כל אותם נושאים אשר ההחלטות הניהוליות שמתקבלות בעניינם, הן בעלות השפעה או השלכה משמעותית על העובדים. בפועל, "הנושאים המעורבים" נופלים לתווך שבין הנושאים שנוגעים ישירות ל"תנאי עבודה" או ל"יחסי עבודה" לבין נושאים הנוגעים בעיקר לתחום ה"פרורוגטיבה הניהולית". ראוי להדגיש, כי רבות מן ההחלטות הניהוליות שמתקבלות על-ידי הנהלות מפעלים נוגעות באופן כלשהו לעובדים. אולם, בדרך כלל, מידת הנגיעה היא שולית. לפיכך, יחשב נושא ל"נושא מעורב" רק אם הוא נושא ניהולי בעל השפעה או השלכה משמעותיות על העובדים. 14. נושא תקן כוח האדם נמנה על "הנושאים המעורבים" ; מחד גיסא - נושא תקן כוח האדם הוא נושא ניהולי, הואיל והמעסיק רשאי לקבוע את היקף פעילות המפעל ותקציבו, לרבות מספר העובדים שיועסקו בו. מאידך גיסא - לנושא תקן כוח האדם השלכות על תנאי העבודה במפעל וכן על יחסי העבודה, לרבות התארגנות העובדים (שיעור כוח האדם המאורגן במפעל לעומת שיעור העובדים המועסקים על ידי חברות קבלני כוח אדם), ועומס העבודה המוטל עליהם, סידורי העבודה ורמתם המקצועית. 15. האם מוטלת על המעסיק המאורגן חובה לנהל משא ומתן גם לגבי "נושאים מעורבים"? הכלל הוא, כי החלטות ב"נושאים מעורבים" יתקבלו על ידי המעסיק בלעדית. בידי המעסיק סמכות לקבוע מדיניות בנוגע לניהול רכושו ולהחליט על פיה, ואין הוא חייב להיוועץ בעובדים או לנהל משא ומתן קיבוצי לגבי עצם ההחלטה. עם זאת, מכיוון שהחלטות מן הסוג הנ"ל הן בעלות השלכה משמעותית על תנאי העבודה במפעל ועל יחסי העבודה בו, חייב המעסיק לנהל משא ומתן לגבי ההשלכות וההשפעות שיש להחלטות שהוא מקבל ומיישם. לדוגמה: בפרשת שק"ם נפסק, כי המדינה רשאית למכור את חנויות השק"ם לחברה פרטית וכן למסור באמצעות מכרז, את הזיכיון על השקמיות. אולם, בד בבד נקבע, כי לעובדים קמה הזכות לנהל משא ומתן קיבוצי לגבי הפיצוי והביטחון התעסוקתי לו יזכו בעקבות הליך ההפרטה. משא ומתן כאמור, התנהל בפועל. 16. אשר על כן, למדיניות הראויה בה יש לנקוט לגבי "נושאים מעורבים" מספר טעמים וביניהם: [1] המדיניות מתחשבת הן בזכויות הקניין של בעל המפעל והן בזכויות העובדים, מכוח המסגרת הקיבוצית ומכוח זכותם הקניינית במקום עבודתם. אשר לזכויות הקניין של המעסיק - המפעל היינו קניינו של המעסיק ובידיו ההחלטה כיצד לנהוג ברכושו. לשון אחרת, המעסיק מנהל את מפעלו; זה תפקידו, זו אחריותו וזו אף זכותו. מכאן, סמכותו של המעסיק להחליט על היקף עסקיו ועל תקציבו השותף. ברי, כי בעל "מפעל" רשאי להחליט על סגירתו ולחילופין, על הרחבתו. אשר למעסיק הציבורי, המחוקק הוא שקובע את המסגרת התקציבית ובכלל זה, את תקן כוח אדם. לרשות המבצעת יש אמנם גמישות במסגרת יישום התקציב, אולם גמישות זו היא מוגבלת. כאשר עסקינן במפעל ציבורי, הרי שהציבור הוא בעליו אולם, את זכויותיו הקנייניות מייצגות הרשות המחוקקת והמבצעת - כשליחות הציבור. לפיכך, החלטות, כדוגמא, ביחס לסכומים שיושקעו במפעל או ביחס לצמצומו או הרחבתו יתקבלו על-ידן. כך, גם במקרה דנן, ההחלטה לגבי תקן כוח האדם של עובדי מנהל ומשק בבתי החולים הממשלתיים היא, בשלב ראשון, של המדינה ואין היא חייבת לנהל לגביו משא ומתן קיבוצי. נוסיף, כי המעסיק זקוק לגמישות מרבית בניהול מפעלו וזאת, על מנת שישרוד בשוק החושף אותו לתחרות מתמדת, בתוך הארץ ומחוצה לה. יתרה מכך, למעסיק יש עניין בקביעת המסגרת הרשמית של ניהול רכושו, לרבות מכירת מניות העסק והשליטה בו. במקרה דנן, עלינו להתחשב גם בנוהג שהשתרש בשירות המדינה והוא, שלא לנהל משא ומתן קיבוצי בנושא תקן כוח האדם אלא, לסווג נושא זה במסגרת ה"פרורוגטיבה הניהולית". לבסוף נציין, כי בגרמניה, בה נוהגת שיטה של שיתוף העובדים בהחלטות המתקבלות על-ידי הנהלת המפעל, מוגדר נושא תקן כוח האדם בשירות המדינה כחלק מה"פרורוגטיבה הניהולית". אשר לזכויות הקניין של העובדים - המפעל הוא מקום עבודתם ומקור פרנסתם, על כל המשתמע מכך, ועל-כן העובדים הם בעלי עניין רב בגורלו של המפעל ובשינויים המתחוללים בו. יתרה מכך, גם לעובדים ישנן זכויות קנייניות במקום העבודה. לפיכך, קביעת המדיניות ביחס לנושאים שלגביהם יש לנהל משא ומתן קיבוצי לעומת הנושאים שהם בגדר "פרורוגטיבה ניהולית", צריכה להיעשות תוך איזון בין זכויות העובדים לזכויות המעסיק. מדיניות זו צריכה אף להתחשב בצורך למנוע תחרות ביחס לעלות העבודה. בפרשת שק"ם, התייחס בית דין זה לזכויות הקניין של העובדים במקום עבודתם, כדלהלן: "בארץ מוכרת זכות הקניין של המעסיק במפעלו והיא מעוגנת בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.... מול זכות זו ניצבות זכויות העובדים במקום עבודתם, כפי שבאו לידי ביטוי בזכויות יסוד, בחקיקה, בהסכמים קיבוציים ובחוזה העבודה האישי". [2] המדיניות תואמת את עקרון יישוב חילוקי דעות באמצעות הידברות. הדרך המקובלת ליישוב סכסוכים בין צדדים ליחסי עבודה קיבוציים, היא באמצעות משא ומתן. כאשר עסקינן בסכסוכי עבודה במפעל מאורגן, המשא ומתן הנו קיבוצי, דהיינו משא ומתן בין ארגון העובדים היציג לבין המעסיק. נושאי המשא ומתן הם כל אותם נושאים היכולים להוות מושא להסכם קיבוצי, כאמור בסעיף 1 לחוק הסכמים קיבוציים, וכן נושאים שנכללו בפועל, בהסכמים קיבוציים. במקרה דנן, המדינה וההסתדרות הסכימו ליישב סכסוכים במגזר הציבורי באמצעות משא ומתן. דרך זו מעוגנת בזכות ההתארגנות של העובדים. נוסיף, כי המדיניות הראויה אינה סותרת את חובתו של המעסיק המאורגן למסור מידע, להיוועץ ולשוחח עם ארגון העובדים היציג בטרם נערך שינוי משמעותי בתנאי העבודה במישור הקיבוצי. על כגון דא, אמר בית דין זה: "...אפיים של יחסי העבודה הקיבוציים מחייב כל צד להם לקיים היוועצות עם הצד האחר בנושאים שבמסגרת סמכותו וכוחו, הנוגעים לכלל העובדים או שיש להם משמעות עקרונית מיוחדת במקום העבודה". (דב"ע נב/2-4; דב"ע נב/5-4 חברת תרכובות ברום בע"מ - הסתדרות הכללית - מועצת פועלי באר-שבע, פד"ע כ"ג 456, 464; ראה גם: דב"ע 98/ 10-4 "דלק" חברת הדלק הישראלית בע"מ - הסתדרות העובדים הכללית החדשה, פיסקה 9(א) (טרם פורסם, ניתן ביום 29.10.1998)). אשר למסגרת ההידברות בדבר השפעת תקן כח האדם על עובדי מנהל ומשק. הידברות זו תכלול, בין היתר, משא ומתן לגבי הפיצוי שיינתן לעובדים בעקבות עומס עבודה המוגדל שיוטל עליהם; איוש תקנים והעסקת עובדי חברות קבלני כוח אדם; תיאור תפקידים; הצעות, לרבות ויתורים, מצד העובדים במטרה לשכנע את ההנהלה לפעול לשינוי תקן כוח אדם. נוסיף, כי הכרעה בשאלה: לגבי איזה מהשלכות "הנושאים המעורבים" חייב המעסיק לנהל משא ומתן , תלויה בהשקפתו של בית המשפט לגבי משא ומתן קיבוצי ובחשיבות שהוא מייחס לזכות ההתאגדות. לשם המחשה, במדינות דוגמת ארה"ב, בהן בתי המשפט אינם מייחסים חשיבות גדולה לארגוני עובדים או יחסי עבודה קיבוציים, הגבילה ההלכה הפסוקה את החובה לנהל משא ומתן קיבוצי למספר מצומצם של נושאים בלבד, כגון: שכר, תכניות עבודה וחופשות ולא כללה החובה האמורה נושאים שבישראל ובמדינות אירופה מקובל לנהל לגביהם משא ומתן. מנגד, במדינות רבות ברחבי אירופה, שם גישת החוק כלפי יחסים קיבוציים וארגוני עובדים היא אוהדת, נפסק, כי תחום הנושאים שלגביהם יש לנהל משא ומתן קיבוצי הוא רחב ביותר. [3] המדיניות תואמת את עקרון הגמישות הדרוש לשם ניהול מפעל במשק תחרותי. המשק הישראלי מתחרה במשקיהן של מדינות רבות אחרות. על מנת שיצליח לעמוד בתחרות יש להעניק למדינה כמעסיקה, גמישות ניהולית. עם זאת, את הגמישות והסמכות הניהולית יש לאזן עם שמירה על זכויות העובדים. המדיניות הראויה מהווה איזון נאות בין השיקולים הנ"ל. [4] המדיניות המוצעת תואמת את העקרונות שהותוו בהלכה הפסוקה המדיניות הראויה ביחס ל"נושאים המעורבים", דהיינו - בלעדיות למעסיק בקבלת החלטות ניהוליות תוך חובת ניהול משא מתן לגבי ההשלכות של אותן החלטות על העובדים, מעוגנת בהלכה הפסוקה, אשר הבחינה אף היא בין החלטות ניהוליות שבסמכות הנהלת המפעל ובאחריותה הבלעדית, לבין החובה לנהל משא ומתן לגבי ההשלכות של ההחלטות הנ"ל. כך, במסגרת בקשה של ארגון עובדים למנוע מהמדינה לנכות שכר בגין ימי שביתה נקבע, כי ההחלטה בדבר הניכוי היא בסמכותה הבלעדית של המדינה והיא אינה חייבת לנהל משא ומתן לגביה: "... עקרון יסוד הוא שעובדים שובתים אינם זכאים לשכר בעד התקופה בה הם שובתים, ועליהם להביא בחשבון אף את המחיר הכלכלי, של שימוש באמצעי השביתה. עקרון יסוד זה ישתבש לחלוטין ככל שתוכר "זכות" של העובדים השובתים, ו"חובה" של המעביד, להגיע להסדרים אשר ימזערו את נזקי השובתים או יבטלו אותם[בסעיף 27]. עם זאת, לגבי השלכות ניכוי השכר בעד ימי השביתה, דהינו - האם ינוכה השכר בבת אחת או שמא בתשלומים או על ידי קיזוז ימי חופשה שנתית - נקבע, כי קמה לארגון העובדים הזכות לנהל משא ומתן לגביהן ואילו על המדינה מוטלת החובה לנהל משא ומתן בעניין, כדלקמן: ".... עם זאת, בנסיבות מסוימות וחריגות עשוי להיות עניין למעביד ולארגון העובדים להגיע להסדרים מוסכמים בעקבות סיום שביתה.... [סעיף 28] .... נושא ההסדרים המוסכמים בעקבות שביתה הוא נושא אשר ניתן לנהל לגביו משא ומתן בין הצדדים ליחסי העבודה הקיבוציים, על-פי יוזמה של צד ליחסים אלה... המשא ומתן האמור אין בו כדי לפגוע בצורה כל שהיא בעקרון של אי-זכאות לשכר בעד תקופת שביתה, והמעביד זכאי שלא לשלם את השכר של העובדים השובתים. רק אם המשא והמתן האמור יניב הסכם יהיה תוקף להסדרים בעקבות שביתה שעליהם יוסכם" [סעיף 29]. עוד נקבע באותה פרשה, כי חובת המשא ומתן לגבי השלכות החלטות המעסיק ב"נושא מעורב", אינה כוללת בחובה את החובה להגיע לידי הסכם עם תום המשא ומתן, כדלקמן: "אין למצוא פסול בכך שצד ליחסי העבודה הקיבוציים מסרב להגיע להסכם בדבר הסדרים מוסכמים בעקבות שביתה, מטעמיו שלו או מתוך התחשבות בהנחיות של גורם מוסמך לגביו..." [סעיף 28]. בוררות במקרה שהמשא ומתן אינו צולח 17. שאלות כבדות משקל העולות בעקבות חובת המעסיק לנהל משא ומתן לגבי ההשלכות של תקן כוח אדם על העובדים הן: [א] האם ניתן לחייב את המדינה למסור לבוררות את נושא תקן כוח אדם; [ב] האם ניתן לחייב את המדינה למסור לבוררות את נושא השלכות תקן כוח אדם על העובדים? להלן תידון כל שאלה כסדרה: באי כוח ההסתדרות ביקשו מבית דין זה לקבוע, כי צד אחד רשאי לחייב את משנהו ליטול חלק בדיון במסגרת המוסד לבוררות מוסכמת. לטענתם, נקבע במגזר הציבורי מנגנון שבאמצעותו יוכרעו סכסוכים כלכליים או סכסוכים מעורבים כלכליים-משפטים והוא, מסירת הסכסוך לבוררות. זאת, מבלי שארגון העובדים נדרש להכריז על שביתה ומבלי שהמעסיק פועל חד-צדדית לביצוע השינויים. עוד טענו באי כוח ההסתדרות, כי נודעות מעלות רבות ליישוב סכסוכים באמצעות בוררות וחלף אמצעים ארגוניים, שכן על פי שיטה זו, יוצא הציבור מורווח הואיל ושביתות פוגעות בו ובמשק קשות. עוד טענו באי כוח ההסתדרות, כי על-פי ההסכמים הקיבוציים שבין בעלי הדין, רשאי כל צד לפנות למוסד לבוררות מוסכמת, במידה ובתום המשא ומתן הקיבוצי בין הצדדים לא נחתם הסכם. דא עקא, שאין בחוק או בהסכם קיבוצי שחל על הצדדים חובה למסור את נושא תקן כוח האדם לבוררות. יתרה מזו, כאשר תקן כוח האדם נקבע על ידי המחוקק ומחוקק המשנה, אין מקום לחייב את המדינה למסור את ההכרעה בעניין לבורר. ועוד, משהגענו למסקנה, כי למדינה יש פרורוגטיבה בלעדית לקבוע את תקן כוח אדם, אזי אין לחייבה לנהל בוררות בנושא זה. 18. אשר לשאלה, האם ניתן לחייב את המדינה למסור לבוררות את נושא ההשלכות של תקן כוח אדם על תנאי העבודה של עובדי מנהל ומשק. מחד גיסא, הגענו למסקנה, כי חובה על המדינה לנהל משא ומתן בנושא זה והכלל הוא, כי נושא שמנהלים לגביו משא ומתן ניתן להעביר לבוררות. מאידך גיסא, יש להבחין בין ניהול משא ומתן לבין כפיית פתרון. לשיטתנו, משמעות משא ומתן היא הידברות וניסיון לשכנע הדדית. אולם, אין בחובה לנהל משא ומתן כדי לחייב את המעסיק להגיע לידי הסכמה, לוותר על עמדתו או למנוע ממנו לערוך שינויים בתקן כוח אדם ולנהל את עסקו. ועוד, במידה והמשא ומתן לגבי ההשלכות של תקן כוח אדם על עובדי מנהל ומשק ייכשל, הפתרון להסתדרות, הנראה לבית הדין, אינו מסירת העניין לבוררות אלא נקיטת אמצעים ארגוניים, כפי שיתואר בפרק להלן הנוגע לחירות השביתה. חובת ניהול משא ומתן אינה, כשלעצמה, מחייבת למסור את ההכרעה בסכסוך לצד שלישי, ובפרט כאשר הסכסוך קשור לחקיקת התקציב, כמו במקרה של סכסוך הנוגע להשלכות תקן כוח אדם על העובדים. יתרה מזו, לא מצאנו בהתחייבות המדינה לגבי המוסד לבוררות מוסכמת ובנוהג הקיים לגבי הנושאים לבוררות חובה במוסד לבוררות מוסכמת, חובה למסור לבוררות נושא ההשלכות של תקן כוח אדם על העובדים, בניגוד לרצונה של המדינה. זאת ועוד, במקרה דנן אין הוכחה, כי ההסתדרות פנתה למוסד לבוררות מוסכמת לדון בהשלכות תקן כוח אדם על עובדי מנהל ומשק, תוך שהיא מודיעה על רצונה לקבל הכרעה מאת המוסד במקום לנקוט בכל אמצעיים ארגוניים. לפיכך, שאלת חובת הבוררות אינה מעשית היום. כמובן, במידה והמדינה תסכים למסור למוסד לבוררות מוסכמת את ההכרעה במחלוקת בעניין השלכות תקן כוח אדם על העובדים, הרי שלפנינו כלי ליישוב הסכסוך בין הצדדים וזאת, חלף מאבק מקצועי, ובכללו שביתה, העלולה לגרום נזק רב לציבור ולמשק הישראלי. זאת ועוד, מסירת יישוב סכסוכים למוסד לבוררות מוסכמת אינה זרה לדרכה של המדינה ; בפרשה שנגעה למרכז למחקר גרעיני בנחל שורק אימץ בית דין זה דווקא את עמדת המדינה וחייב את ההסתדרות למסור סכסוך מעורב, כלכלי-משפטי, לבוררות . נוסיף, כי לאור קביעתנו, לפיה רשאית ההסתדרות לנקוט באמצעים הארגוניים העומדים לרשותה לגבי השלכות קביעת תקן כוח האדם הרי, שפתוחה בפניה אף הדרך לפנות למוסד לבוררות מוסכמת כמנגנון חלופי לשביתה. במקרה שכך תנהג אולם, המדינה תסרב להתדיין במוסד לבוררות מוסכמת בנושא זה, יהיו הצדדים רשאים לפנות לבית הדין קמא לצורך הכרעה בסוגייה הנ"ל. 19. טענת האפליה סביבת העבודה הארגונית במפעל בו עסקינן, דהיינו - בתי החולים הממשלתיים, מורכבת בעיקרה, משלוש קבוצות עובדים ויחידות מיקוח: רופאים, אחיות ועובדי מנהל ומשק. עבור שתי הקבוצות הראשונות - רופאים ואחיות - היווה תקן כוח האדם נושא למשא ומתן קיבוצי. מנגד, תקן כוח האדם של עובדי המנהל והמשק, נקבע חד-צדדית על ידי המדינה. פועל יוצא מן האמור הוא, שהמדינה מיישמת מדיניות שונה כלפי שתי קבוצות עובדים (עובדי מנהל ומשק לעומת האחיות) על אף שהן מיוצגות על ידי אותו ארגון עובדים - ההסתדרות הכללית החדשה. האם יש בעובדה זו משום אפליה פסולה? לחילופין, האם סירובה של המדינה לנהוג באופן זהה כלפי כל הסקטורים ובפרט, כלפי סקטור עובדי מנהל ומשק מהווה אפליה ו/או התנהגות בחוסר תום לב? לשיטתנו, אין בהתנהגות המדינה הנ"ל משום אפליה פסולה או התנהגות שאינה בתום- לב. מסקנה זו הינה פועל יוצא להבדלים בין הסקטורים השונים ובמייחד כל קבוצת עובדים. כלומר, מן העבר האחד, אין לכחד כי המדינה נוהגת באופן שונה כלפי אחד מהסקטורים אולם, מן העבר השני ברור, כי אין מדובר בקבוצות זהות. לשם המחשה, אין זהות בין יום העבודה של הרופא לבין יום העבודה של האחות או של עובד המנהל והמשק. זאת ועוד, רמת ההתמחות והרמה המקצועית הנדרשת מהרופא או האחות שונה מזו הנדרשת מעובד מנהל ומשק. זאת ועוד זאת, אין להתעלם מהעובדה שההסתדרות הסכימה ואף דרשה, לנהל משא ומתן נפרד עם המדינה לגבי האחיות ועובדי המנהל והמשק ואף חתמה בפועל על הסכמים קיבוציים נפרדים עבור כל אחת מהקבוצות. כמו כן, על-פי שיטת המשא מותן הנוהגת בארץ והמבנה הארגוני של ההסתדרות, כל אחת מקבוצות עובדי בתי החולים הממשלתיים מיוצגת על ידי אורגן שונה; ייצוג הרופאים והאחיות נעשה על בסיס ארגון מקצועי בעוד שייצוג עובדי מנהל ומשק הוא על בסיס ארגון מפעלי. כאשר שלושה ארגונים מנהלים משא ומתן קיבוצי אין תימה שכל אחד מגיע להסכם ייחודי עם המעסיק וזוכה לתנאי עבודה שונים. לבסוף, המסקנה אליה הגענו לעיל, ולפיה חייבת המדינה לנהל משא ומתן לגבי ההשלכות של החלטותיה בעניין תקן כוח אדם של עובדי מנהל ומשק, מתקנת את ההבחנה שנוצרה בין עובדי מנהל ומשק לבין הרופאים והאחיות, כך שבפועל, מתבטלת האפליה בין הקבוצות. לסיכום פרק זה - המדינה היא הגורם המחליט בנושא תקן כח האדם ו"שיא כוח אדם" בשירות המדינה. על אף האמור, רשאית המדינה לשאת ולתת עם ארגוני העובדים בנושאים אלה. אולם, אם החליטה המדינה שלא לשתף את ארגוני העובדים ולשאת ולתת עמם לגבי החלטותיה בנושא התקינה, עדיין מוטלת עליה החובה לנהל משא ומתן לגבי ההשלכות שיש לנושא התקינה על תנאי העבודה של עובדי מנהל ומשק ועל יחסי העבודה בבתי החולים הממשלתיים. חירות השביתה 20. השביתה כחלק מהליך המשא ומתן הקיבוצי חירות השביתה הוכרה במשפט הישראלי כזכות יסוד הלכתית והינה חלק, בין היתר, מזכות ההתאגדות. השביתה הינה כלי שנועד לשימוש בשלבים המתקדמים של המשא ומתן הקיבוצי, במטרה לשכנע את המעסיק לקבל את עמדת ארגון העובדים בנושא תנאי עבודתם. חירות השביתה הנה, אפוא, חלק בלתי נפרד מניהול המשא ומתן הקיבוצי. נוסיף, כי שביתה מותרת היא שביתה הנוגעת לנושאים שניתן לנהל לגביהם משא ומתן קיבוצי וזאת, בכפוף לסייגים שבחוק ולסייגים חוזיים. כלומר, ניהול משא ומתן בתחום יחסי העבודה כרוך בעיקרו במאמצי שכנוע הדדיים, באמצעות התדיינות. ואולם, במידה והצדדים אינם מצליחים להגיע לידי הסכם רשאי כל צד לנקוט באמצעים העומדים לרשותו כדי לשכנע את הצד השני. בדומה לאמור, פסק הבג"ץ בפרשת עמית, מפי השופט זמיר: "המכשיר העיקרי של ארגון העובדים, במאבקו לקידום האינטרסים של העובדים, היא הפעילות הקיבוצית.... במקרה של סכסוך בין העובדים לבין המעביד, יכול ארגון העובדים להפעיל את הכוח הקיבוצי שלו בדרך של עיצומים נגד המעביד, ובעיקר בדרך של שביתה" [ההדגשה אינה במקור - ס.א.]. במקרה דנן, הגיע בית הדין האזורי למסקנה, כי חירות השביתה אינה עומדת לעובדים בנושא תקן כוח האדם, היות ונושא זה מצוי בסמכותה הבלעדית של ההנהלה. לשיטתנו, משהגענו למסקנה, כי אין מקום לחייב את המדינה לנהל משא ומתן בעניין קביעת תקן כח האדם, להבדיל מהשפעתו, הרי שאין גם לשבות בנושא זה. אולם, בנושאים שלגביהם מותר לנהל משא ומתן, מותר גם לנהל מאבק מקצועי, ובכלל זה לנקוט בשביתה. מכאן, שאם נושא השביתה שינקטו עובדי המנהל והמשק יהיה אחד מאלה שמהווים נושא למשא ומתן, דוגמת ההשלכות של קביעת תקן כוח אדם, תהיה השביתה, לכאורה, כלי לגיטימי. נציין, כי הגבלות על חירות השביתה מקשות על ארגוני העובדים לשמור על התארגנות הקיימת, למלא את תפקידם ולשכנע עובדים בלתי מאורגנים להתארגן . בית הדין מתחשב בצורך לחזק את זכות ההתאגדות של העובדים ואף פסק באחד מפסקי הדין המנחים בעניין מעמדו של ארגון העובדים, כדלהלן: "ארגון עובדים הוא ביסודו של משפט העבודה הקיבוצי, וקיומו הוא תנאי ליחסי עבודה קיבוציים, תנאי שבלעדיו אין... ממהותם של יחסי עבודה קיבוציים היא התארגנות העובדים, שתוצאתה האחת היא ריכוז כוח, על מנת להגן על ענייניהם כקיבוץ ועל ענייניהם מפני המעביד...". שביתה נדון בדב"ע נז/ 4-16, מרכז השלטון המקומי ואח' - הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח . בפרשה הנ"ל, נדחתה עתירת המעסיקים הציבוריים למנוע מהעובדים לשבות בשביתה שעילתה החלטת הממונה על השכר להפסיק את תשלום הטבות השכר שניתנו, לטענתו, בניגוד לחוק יסודות התקציב. בפסק הדין התייחס בית דין זה, בין היתר, למתחם חירות השביתה במקרה בו השביתה היא בעלת השלכות לגבי חוק יסודות התקציב ולגבי תקציב המדינה, כדלקמן: "חופש השביתה מוכר בישראל כאחד מעקרונות היסוד של הדמוקרטיה וקשור לחופש ההתאגדות (ראה: דב"ע לז/3-4 ועד עובדי קצא"א ואח' - חברת קצא"א בע"מ, פד"ע ח 421; דב"ע לז/13-4 מועצת פועלי רמת גן וגבעתיים - "אלקו" חרושת אלקטרו-מכנית בע"מ, פד"ע ט 113; בג"ץ 253/64 ג'ריס נ' הממונה על מחוז חיפה, פד"י יח (4) 673, 679; א' ברק פרשנות במשפט (תשנ"ג) 463) אין להקל ראש בחשיבות של שמירה על הוראות חוק יסודות התקציב וניסיונות הממונה על השכר למנוע מתן הטבות שכר בניגוד לחוק. אמנם, עדיף שביטול הטבות שכר לא מאושרות ייעשה בהסכמה של כל הצדדים ליחסים ה"משולשים", היינו: הרשויות המקומיות, ההסתדרות והמדינה (הממונה על השכר). אולם, הצדדים ניהלו משא ומתן למטרה זו, אך הוא לא צלח. בהעדר הסכמה רשאי הממונה על השכר להפעיל את הסמכויות שהוענקו לו בחוק יסודות התקציב. עם זאת, גם המשיבים [ההסתדרות והעובדים - ס.א.] רשאים להפעיל את האמצעים שבידיהם להגן על העובדים, על ידי נקיטת אמצעים כמו שביתה. האיזון בין הסמכויות שנקבעו בחוק יסודות התקציב לבין חופש השביתה אינו מחייב הגבלת אחד מבעלי הסמכות והכוח…..". 21. היעדר טעם למניעת השביתה לשיטתנו, החלטת בית הדין קמא איננה כוללת בחובה אף אחד מן השיקולים שהותוו בהלכה הפסוקה כשיקולים התומכים במניעת שביתה בנושא השלכות תקן כוח אדם; הצדדים שלפנינו מצויים ב"תקופת הדמדומים", דהיינו לאחר שתוקפם החוזי של ההסכמים הקיבוציים בין הצדדים הסתיים, ביום 30.9.1997. מקובל, כי בתקופה זו, רשאי ארגון עובדים לנהל מאבק מקצועי לקידום המשא ומתן ולחידוש ההסכמים הקיבוציים באמצעות שביתה. בפרשת עובדי משרד הקליטה הכריזה ההסתדרות שביתה בעניין "תוספת כוח אדם מיומן ותנאים לביצוע שירותי הקליטה". בית דין זה דחה את טענת המדינה, לפיה הנושא הנ"ל אינו נושא לשביתה, במסגרת משפט העבודה. עם זאת, ניתן על ידי בית דין צו המונע את השביתה וזאת, בין היתר, מן הטעם ש"טרם יבשה הדיו על ההסכמים עליהם חתמה ההסתדרות". 22. האם מדובר ב"שביתה אסורה" - האם שביתה של עובדי המנהל והמשק בעניין השלכות תקן כוח אדם היא בגדר "שביתה אסורה", על שום היותה שביתה פוליטית? התשובה לשאלה זו היא שלילית, היות שכאמור לעיל, השביתה המותרת על פי פסק דין זה מכוונת בעיקרה כנגד המדינה בכובעה כמעסיק ולא כנגד המדינה בכובעה כמחוקק. בית דין זה נתן דעתו בעבר, לגבול המפריד בין שביתה במסגרת משפט העבודה לבין שביתה פוליטית נגד המחוקק והריבון בפוסקו כדלקמן: "אף "שביתה בלתי מוגנת" על פי סעיף 37 לחוק יישוב סכסוכי עבודה, הינה שביתה, אך מוטלות עליה מגבלות שנקבעו באותו חוק. יתר על כן, שביתה שאינה "שביתה בלתי מוגנת" על פי סעיף 37א, היינו - שביתה בנושא שאינו שכר או תנאים סוציאליים, כגון: פיטורים, צמצומים או תקנים [ההדגשה אינה במקור - ס.א.] - הינה שביתה במסגרת משפט העבודה…. … הגבול המפריד בין שביתה במסגרת משפט העבודה לבין שביתה פוליטית עובר במקום שבו האינטרס של העובדים בקידום תנאי עבודתם ובשיפור שכרם הוא גלוי, ברור ומיידי. כלומר, כאשר החלטת הממשלה או הצעת חוק של הכנסת משפיעות במישרין ובאופן מיידי על שכר, על תנאי עבודה ועל המשך עבודה או פיטורים, מדובר במאבק מקצועי במסגרת משפט העבודה. ואולם, אם להחלטת ממשלה או להצעת חוק אין תוצאות וודאיות, קרובות ומיידיות ביחס לעובדים, אין לאפשר להם להפריע בביצוע מדיניות שעל פי שיקולי הממשלה או הכנסת עתידה לקדם אינטרס כלכלי או חברתי של המדינה..". הדברים הנ"ל כוונו לתכנית ההפרטה של התקשורת, אולם הם יפים גם לעניין חוק יסודות התקציב ולענייננו. המדינה כמעסיקה של עובדי המנהל והמשק פועלת על פי חוק יסודות התקציב. אולם, השביתה אותה רשאים עובדי המנהל והמשק לנקוט כוונתה אינה להפעיל לחץ על המחוקק בעניין חוק זה אלא, להפעיל לחץ על המדינה לעשות שימוש בתקציבים שבידה כדי למתן את השפעות התקן על תנאי עבודתם של עובדי המנהל והמשק. יתרה מכך, במקרה בו עסקינן, אין מדובר בשביתה נגד הצעת חוק או הצעת תקציב המעגנות שאלות של מדיניות כללית, דוגמת הפרטה או רה-ארגון. ההסתדרות דורשת לנהל עמה משא ומתן בנושא חלוקת תקציב קיים, דהיינו - יישום תקן כוח אדם. נושא זה הוא בעל השלכות מיידיות וישירות על: תנאי עבודתם של העובדים; יחסי העבודה; חלוקת המשאבים ועל קביעת סדר העדיפויות במערכת הבריאות. נוסיף, כי כאשר נושא תקן כוח האדם אינו מתעורר בתקופה הכנת חוק התקציב, הוא נוגע למדינה כרשות המבצעת וכמעסיקה של העובדים ולא לרשות המחוקקת. מכאן, ששביתה בעניין ההשלכות של תקן כוח האדם על עובדי המנהל ומשק מכוונת כנגד המדינה כמעסיקה אשר בנסיבות מסוימות מוסמכת להיענות לחלק מדרישות ההסתדרות, כפי שנהגה בהסכמים עם הרופאים והאחיות, וזאת בלי להפר את חקיקת התקציב. כמובן, ככל שההסתדרות תכריז על מאבק מקצועי ותנקוט בעיצומים או בשביתה, ואם יתבקש בית הדין האזורי בקשר לכך להוציא צווי מניעה, ישקול בית הדין את הבקשה על פי ההלכות לעניין מתן צווי מניעה לגבי שביתות ויערוך את האיזונים המקובלים. 23. סוף דבר: לאור כל האמור לעיל הגענו למסקנות הבאות: מסקנה ראשונה - המדינה רשאית להחליט בגפה ובאופן בלעדי החלטות בנושא תקן כוח האדם בבתי החולים הממשלתיים. יתרה מכך, המדינה אינה חייבת לנהל משא ומתן קיבוצי עם המערערים בנושא זה. עם זאת, מוטלת על המדינה חובה לנהל משא ומתן לגבי ההשלכות שיש לשינויים בתקן כוח האדם המוצע על תנאי העבודה, סדרי העבודה ויחסי העבודה של עובדי מנהל ומשק בבתי החולים הממשלתיים. הדברים יפים גם לנושא מסירת עבודת מנהל ומשק לחברות קבלני כוח אדם. מסקנה שנייה - המדינה רשאית להוציא לפועל החלטות בנושא תקן כוח אדם ואילו לעובדים קמה הזכות לשבות לגבי נושאים שלגביהם הם רשאים לדרוש שינוהל עמם משא ומתן. לשון אחרת, ההסתדרות אינה רשאית להכריז על שביתה בנושא קביעת תקן כוח אדם בבתי החולים הממשלתיים. אולם, ההסתדרות רשאית לנהל משא ומתן על ההשלכות של תקן כח האדם על תנאי העבודה של עובדי מנהל ומשק ועל יחסי העבודה בבתי החולים הממשלתיים.במקרה שהמשא ומתן אינו צולח תהיה ההסתדרות רשאית להכריז על שביתה. כמובן, במקרה שהמדינה תפנה לבית הדין בבקשה לצו מניעה נגד השביתה או העיצומים ישקול בית הדין את הבקשה על פי הלכות דיני השביתה, לרבות השיקולים האחרים הדרושים כדי לעשות את האיזון הנכון על פי הנסיבות המסוימות של המקרה המסוים. מסקנה שלישית - בנסיבות הקיימות היום ההסתדרות אינה רשאית לחייב את המדינה לקיים הליך בוררות, לרבות הליך בוררות לפני המוסד לבוררות מוסכמת, בנושא קביעת תקן כוח אדם בבתי החולים הממשלתיים או בנושא ההשלכות של שינוי בתקן כוח אדם על עובדי מנהל ומשק. ניתן בהעדר הצדדים, היום ט"ז בשבט, התש"ס (23.1.2000) בירושלים ויישלח לצדדים בפקס. אין צו להוצאות בסכסוך קיבוצי. הנשיא סגן הנשיא שופט נציג עובדים נציגת מעבידים הסכם קיבוציסכסוך קיבוציהסתדרות העובדיםחברות כוח אדםתקן (עבודה)סכסוך