הקדמה : פרק ז' לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), תשמ"ד-2004 (להלן - החוק או חוק המדיניות הכלכלית) מהווה תשתית חקיקתית להפעלה נסיונית של תכנית לשילובם של מקבלי גמלאות הבטחת הכנסה במעגל העבודה. תכנית זו מופעלת על ידי המשיב והיא קרויה "תכנית מהל"ב" - מהבטחת הכנסה לתעסוקה בטוחה", ובשמה העממי - "תכנית ויסנקונסין" לפי החוק הוקמו מרכזי תעסוקה המופעלים על ידי זכיין פרטי. בכל מרכז פועל נושא משרה בשם "מתכנן יעדים תעסוקתיים" ולו מסורות סמכויות רחבות להשמה בעבודה (סעיף 41 לחוק), להכנת תכנית אישית למשתתף (סעיף 42) להפניית משתתף לשירות בקהילה (סעיף 44) ולפיקוח על עמידת המשתתף במטלות התכנית ("אישור השתתפות"; סעיף 45). מתכנן היעדים התעסוקתיים הוא עובד התאגיד (סעיף 40(ב) לחוק) אך הוא מפעיל, בין היתר, סמכויות עצמאיות המסורות לו מכח החוק עצמו. חוק המדיניות הכלכלית יצר תכנית לשילוב מקבלי גמלאות בעבודה, היא תכנית מהל"ב (תוכנית ויסקונסין). סעיף 36 לחוק קבע את מטרתו, לאמור - "פרק זה מטרתו לקדם את שילובם של מקבלי גמלאות בעבודה שתמצה את כושר השתכרותם, תוך שיתופם באחריות לכך, כדי לאפשר להם מעבר מתלות בגמלאות לעצמאות חברתית וכלכלית". בהמשך הקים החוק את מרכזי התעסוקה וקבע כי אלה יופעלו על ידי תאגידים פרטיים (סעיף 38). החוק יצר נושא משרה של "מתכנן יעדים תעסוקתי" - עובד התאגיד המפעיל את מרכז התעסוקה - והפקיד בידיו תפקידים וסמכויות לביצוע הוראות החוק (סעיף 40). החוק קבע דרכים לשילובם של מקבלי גמלאות בעבודה והן - השמה בעבודה, השתתפות בתכנית אישית ושרות בקהילה (סעיפים 41 - 44). החוק קבע מנגנון לפיקוח על ההשתתפות בתכנית (סעיף 45), דרכי בקרה על החלטות המתכנן באמצעות וועדות ערר ובית הדין לעבודה (סעיפים 46 - 47) והכפיף את מרכזי התעסוקה לפיקוחו של שר התעשיה המסחר והתעסוקה (סעיף 49). ההסדר הקבוע בחוק נועד לחול על אוכלוסיית מקבלי הגמלאות, שהיא מעצם טיבה אוכלוסיה חלשה, והוא ייחודי מכמה וכמה בחינות: ראשית - החוק הוא זמני, לתקופת זמן קצובה; שנית - החוק הוא בבחינת נסיון והחלתו מוגבלת לאזורים מוגדרים בלבד; שלישית - החוק מרחיב את היקף ההסדרים ה"ארציים" המופעלים על כלל האוכלוסיה על ידי שרות התעסוקה ורביעית - התכנית שהחוק יצר מופעלת על ידי תאגידים פרטיים בפיקוח ממשלתי (לעניין החוק, מטרותיו והקשיים הטמונים בו ראו אבישי ביניש, יישום תכנית ויסקונסין בישראל - היבטים משפטיים, עבודה, חברה ומשפט, כרך י"א, עמ' 121). מאפיינים אלה - ואחרים עליהם לא עמדנו - הופכים את תכנית מהל"ב להסדר "שלטוני" שונה וייחודי המחייב בחינה זהירה, בקרה רצופה ופיקוח קרוב והדוק. אחד הדברים הבולטים בתכנית מהל"ב (תוכנית ויסקונסין) הוא היותה תכנית "שלטונית" שמקורה בחוק ומופעלת על ידי תאגידים פרטיים. מציאות שכזו אפשרית אך יש לתת את הדעת למעמדם המיוחד של התאגיד הפרטי והמתכנן המועסק על ידו. שני אלה - התאגיד הפרטי והמתכנן - הם גופים פרטיים המפעילים שרות ציבורי. לשניים אלה מוקנות סמכויות שלטוניות על פי חוק. על אף "פרטיותם" של נושאי התפקידים, הרי הם ממלאים תפקיד ציבורי על פי חוק וככאלה חלים עליהם גם - ואולי בעיקר - כל כללי המינהל הציבורי והמשפט המינהלי: "רשות מרשויות השלטון היא כל גוף או אדם אשר לו הסמכות (השלטונית) לשנות את מצבו המשפטי של אדם בלא הסכמתו. כנגד גוף או אדם אלה מכוונת ההגנה על זכויות האדם. אכן, השיוך המינהלי של אדם או גוף אינו מכריע. היותו חלק מהמבנה הארגוני של המדינה או השלטון המקומי אינו אמת המידה הקובעת. אדם או גוף הוא רשות שלטונית אפילו הוא אינו חלק ממינהל הרשות המבצעת, השופטת או המחוקקת. כמו כן מהותה הציבורית - שלטונית של הפונקציה אינו מכריע. מה שהופך אדם או גוף להיות רשות שלטונית הוא הכח השלטוני שיש לו. אדם "פרטי" שהחוק העניק לו סמכות שלטונית הוא "רשות מרשויות השלטון" לעניין ביצועה של הסמכות השלטונית אשר הוענקה לו". (ברק, פרשנות במשפט, כרך שלישי - פרשנות חוקתית). תוכנית מהל"ב (תוכנית ויסקונסין) היא פונקציה שלטונית מובהקת והגופים המבצעים אותה - התאגידים והמתכננים - הם גופים פרטיים המבצעים תפקיד שלטוני. מדובר בגופים "דו מהותיים" החלים עליהם לא רק כללי המשפט הפרטי אלא גם כללי המשפט הציבורי. כך, גופים אלה חייבים לפעול בדל"ת אמות הסמכות שניתנה להם, עליהם לפעול משקולים הנוגעים לעניין, עליהם לפעול בשיוויון, בהגינות, בסבירות, במידתיות במידת השקיפות הראויה, ולפי כל המידות הטובות והראויות הנוהגות והמקובלות לגבי גופי שלטון לכל דבר (לעניין זה ראו גם יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך א' עמ' 479 - 480; דפנה ברק - ארז, משפט מינהלי, ספר השנה של המשפט בישראל, תשנ"ב-תשנ"ג עמ' 197, 216 ואילך). מעבר לכך, נתונים התאגידים המפעילים את מרכזי התעסוקה ומתכנני היעדים התעסוקתיים לפיקוח ובקרה משני סוגים: האחד - פיקוח ובקרה מינהליים המופעלים על ידי השר (סעיף 49 לחוק); אלה מופעלים על ידי מינהלת תכנית מהל"ב, שהיא יחידה ממשלתית, וענייננו כאן אינו נוגע לכך. השני - בקרה שיפוטית באמצעות וועדות הערר הקבועות בחוק ובתי הדין לעבודה. בקרה זו נוגעת לענייננו ונעמוד עליה להלן. המתכנן : דמות מפתח בכל מרכז תעסוקה הוא נושא התפקיד של "מתכנן יעדים תעסוקתי" (המתכנן). מדובר בנושא משרה שהוא, מצד אחד, אדם פרטי - עובד התאגיד המפעיל את מרכז התעסוקה (סעיף 40(ב) לחוק), אך מצד שני נתונות לו בחוק סמכויות מרחיקות לכת להפעלת מרות שלטונית על מקבלי גמלה, כגון - השמה בעבודה (סעיף 41) והכנת תכנית אישית למשתתף (סעיף 42(ב)). די לעיין במרחב פרישתה של התוכנית האישית, עליה מופקד המתכנן, כדי לעמוד על היקף סמכויות ומידת השפעתו על המשתתף. לעניין זה קובע סעיף סעיף 42(ב) לחוק כך : (ב) התכנית האישית למשתתף תוכן בידי מתכנן יעדים תעסוקתי, בהתייעצות עם המשתתף; תכנית כאמור יכול שתכלול הכשרה, לרבות שירות בקהילה לפי הוראות סעיף 44, השתלמות, הסבה מקצועית, שיקום תעסוקתי, השלמת השכלה, וכן פעילות לחיפוש עבודה או להקניית כישורי עבודה, והכל במטרה לשלב את המשתתף בעבודה שתמצה את כושר השתכרותו". מעבר לסמכויות רחבות אלה, מופקד המתכנן על מעקב ובקרה אחר השתתפותם של מקבלי הגמלה בתכנית ובידיו סמכויות לרשום למשתתף "סרוב" (סעיף 45(א)(1)) או "העדרות" (סעיף 45(א)(2)), והוא זה המעביר למוסד לביטוח לאומי את אישורי ההשתתפות המהווים בסיס לתשלום הגמלה או שלילתה (סעיף 45(ב) לחוק ותקנה 14 לתקנות המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה) (שילוב מקבלי גמלאות בעבודה) (הוראות שעה) התשס"ה-2004; להלן - תקנות הוראת שעה). אכן, המתכנן הוא המוציא והמביא בכל הקשור לביצועה והפעלתה של תכנית מהל"ב והשפעתו על מקבל הגמלה רחבה ומשמעותית. המתכנן הוא אדם פרטי, אך הוא גם בעל תפקיד המבצע סמכויות מכח חוק. אין ספק שבמעמדו זה, המתכנן הוא גוף "דו-מהותי", עליו חלים לא רק כללי המשפט הפרטי אלא גם - ולענייננו בעיקר - כללי המשפט המינהלי. מכאן, שעל המתכנן לפעול אך ורק בגדר הסמכויות המסורות לו, עליו לשקול שיקולים ממין העניין, עליו לפעול בתום לב, בהגינות בסבירות, במידתיות ראויה ובכלל לפעול כמו כל נושא משרה שלטונית. החלטה שמקבל המתכנן בגדר תפקידיו לפי חוק נועדה לחול על המשתתף בתוכנית. החלטה שכזו הינה בעלת השפעה משמעותית על המשתתף ובמידה רבה "חורצת את גורלו". כוחו של המתכנן להחליט על קביעת התכנית התעסוקתית למשתתף מחייבת אותו לא רק במובן הנורמטיבי של כח הכפיה הנתון בידיו, אלא גם בתוצאה הכלכלית כלפי המשתתף הבאה לידי ביטוי בשלילת הגימלה במקרה של חוסר שיתוף פעולה. מציאות זו מחייבת את המתכנן לקבל החלטות ענייניות, מקצועיות ומאוזנות המביאות בחשבון הן את מטרות התוכנית והן את הנתונים האישיים המיוחדים הנוגעים לכל משתתף. אך המתכנן אינו רק מוסמך להחליט על סמך הנתונים שבפניו. מעבר לעצם קבלת ההחלטה, על המתכנן מוטלת חובה לנמק את החלטתו. חובה זו מעוגנת הן בדין הכללי והן בדין המיוחד. אשר לדין הכללי, המתכנן הוא בגדר "עובד ציבור" לפי החוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), תשי"ט - 1958. מכח חוק זה, כמו גם מכח הדין הכללי, חייב עובד ציבור לנמק כל החלטה שהוא מקבל בגדר סמכותו (ראו יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב' עמ' 903 - 904). אשר לדין המיוחד, המתכנן חייב לנמק החלטותיו מכח תקנות הוראת שעה והתוספת החמישית לאותן תקנות, לפיה על המתכנן לציין את הפרטים הנוגעים להחלטתו ולנמק את החלטותיו. חובת המתכנן לנמק את החלטותיו אינה עניין טכני גרידא. לחובה זו חשיבות מיוחדת שכן היא נועדה למנוע שרירות בקבלת החלטות, לענות על דרישת השקיפות הראויה בקבלת החלטות ולהוות בסיס להשגה על החלטת המתכנן בפני וועדת הערר. סעיף 46(א) קובע כי הרואה עצמו נפגע מהחלטת המתכנן - ובכלל זה מקביעה המתייחסת ל"אישור השתתפות" - רשאי לערור על ההחלטה בפני ועדת ערר שהוקמה בחוק בהרכב של עובד ציבור, עובד סוציאלי ואיש משק וכלכלה (סעיף 46(ב)). סעיף 46(ד) לחוק קובע כי על ועדת ערר יחולו הוראות חוק בתי הדין מינהליים, התשנ"ב-1992, למעט הוראות מסוימות שאינן מענייננו. מכח הוראות החוק הוקמו שתי ועדות ערר, האחת - למרכזי התעסוקה הפועלים באשקלון ובירושלים והשניה - למרכזי התעסוקה הפועלים בחדרה ובנצרת. וועדת הערר : וועדת הערר פועלת לפי סעיף 46 לחוק הקובע לאמור: "ערר א. הרואה את עצמו נפגע מהחלטת מתכנן יעדים תעסוקתי, ובכלל זה מקביעה באישור השתתפות לפי הוראות סעיף 45, רשאי לערור על ההחלטה בפני ועדת ערר, לפי הוראות סעיף זה. ב. ועדת ערר תמונה בידי השר, בהסכמת שר האוצר, ותהיה בת שלושה חברים, שניים מהם לפחות עובדי ציבור, ואלה הם: (1) עובד ציבור שהוא מומחה בתחום התעסוקה, והוא יהיה היושב ראש; (2) עובד סוציאלי, כהגדרתו בחוק העובדים הסוציאליים, התשנ"ו-1996, שימונה בהתייעצות עם שר הרווחה; (3) איש משק וכלכלה. ג. ערר כאמור בסעיף קטן (א) יוגש בתוך עשרה ימים מן המועד שבו נודע לעורר על החלטת מתכנן היעדים התעסוקתי; הסכים מתכנן יעדים תעסוקתי, בכתב, כי תוארך התקופה להגשת הערר בתקופה נוספת שעליה הסכים כאמור (בסעיף קטן זה - תקופת ההארכה), בניסיון להגיע לידי הסכמה ליישוב המחלוקת נושא הערר, ולא הושגה הסכמה כאמור בתקופת ההארכה, רשאי העורר להגיש את הערר בתוך עשרה ימים מתום תקופת ההארכה. ד. בכפוף להוראות סעיף זה, יחולו על ועדת ערר הוראות חוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב-1992, למעט הוראות סעיפים 5, 7 ו-45 בחוק האמור, ואולם - (1) על אף הוראות סעיף 29 בחוק האמור, ועדת ערר תמנה מומחה מטעמה רק אם נוכחה כי התקיימו נסיבות מיוחדות המצדיקות מינוי כאמור, ורשמה את נימוקיה; הוראות פסקה זו לא יחולו לענין מינוי מומחה רפואי לבדיקת מצב בריאותו וכושרו הגופני של המשתתף; (2) על אף הוראות סעיף 39 לחוק האמור, ועדת ערר לא תהיה מוסמכת לפסוק לבעל דין הוצאות. וועדת הערר היא גוף עצמאי ובלתי תלוי שהוא חיצוני לתאגיד המפעיל את מרכז התעסוקה. כפי שנמסר לנו, מונתה וועדת ערר אחת לכל שני מרכזי תעסוקה, כך שפועלות כיום שתי וועדות ערר נפרדות. וועדת הערר נועדה להכריע בסכסוך בין המשתתף למרכז התעסוקה שמקורו בהחלטת המתכנן ובתור שכזו היא גוף שיפוטי או מעין שיפוטי. למעשה, וועדת הערר היא בית דין מינהלי לכל דבר, עליו חלות הוראות חוק בתי דין מינהליים התשנ"ב-1992 והדיונים בה מתנהלים לפי תקנות המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה) (שילוב מקבלי גמלאות בעבודה) (הוראות שעה) (סדרי דין בוועדת הערר) התשס"ה-2005 (להלן - תקנות סדרי דין). לפי תקנות סדרי דין, וועדת הערר פועלת כגוף שיפוטי לכל דבר, על אף שחבריה - ובמיוחד היושב ראש - הם נטולי הכשרה משפטית. הוועדה דנה בערר על החלטת המתכנן (תקנה 3(א)(3)), עליו מוגש לה כתב תשובה (תקנה 4 ו-6(ד); וראו גם סעיף 23 לחוק בתי דין מינהליים). וועדת הערר מקיימת דיון אליו מוזמנים הצדדים (תקנה 6(ב)), היא חייבת לנהל פרוטוקול המשקף את דיוניה (תקנה 9(א)) ועליה ליתן החלטה - אין צורך לאמר מנומקת - תוך שלושה ימים (תקנה 9(ב) וסעיף 40 לחוק בתי דין מינהליים). דיוני הוועדה הם פומביים (סעיף 25 לחוק בתי דין מינהליים), אדם רשאי להיות מיוצג בפניה על ידי עורך דין או על ידי אדם אחר (סעיף 27 לחוק בתי דין מינהליים) והיא רשאית לזמן עדים ולכפות התייצבותם (סעיף 28 לחוק בתי דין מינהליים). הוראות החוק, תקנות סדר הדין, חוק בתי דין מינהליים והדין הכללי משקפים מציאות של גוף שיפוטי או, לפחות, מעין שיפוטי המוסמך להכריע בסכסוך הבא בפניו. מדובר בגוף שיפוטי המהווה - מעצם טיבו והסמכויות המסורות לו - ערכאת בירור ראשונה אשר מטרתה לברר את העובדות הנוגעות לעניין, לשמוע ראיות, לעיין במסמכים ולהכריע במחלוקות העובדתיות והאחרות לגופן. אכן, וועדת הערר אינה קשורה בדיני ראיות (סעיף 21 לחוק בתי דין מינהליים) אך, עם זאת, חייבת היא לקבל ראיות (עדויות, מסמכים), להתייחס אליהן ולקבל החלטה מבוררת ומסודרת על פיהן. סעיף 47(א) לחוק קובע כי החלטת ועדת ערר ניתנת לערעור בפני בית דין אזורי לעבודה. בית הדין לעבודה : החלטה של וועדת ערר ניתנת לערעור בפני בית דין אזורי לעבודה (סעיף 47 לחוק המדיניות הכלכלית). מדובר בערעור על החלטת וועדת ערר הדנה כערכאת בירור מקורית בהחלטת המתכנן. מבנה זה משקף מציאות הדומה לזו של ערעור על פסק דין של בית משפט מן הדרגה הנמוכה אל בית משפט גבוה ממנו: "בערעור כזה אין יסוד לדרוש או לצפות כי הביקורת תהיה רחבה ומעמיקה יותר מזו המופעלת כרגיל על ידי בית משפט לערעורים, כאשר הוא דן בערעור על פסק דין של בית משפט נמוך יותר, או אולי אפילו מזו המופעלת על ידי בג"צ. ואכן, נראה כי הלכה למעשה ערעור כזה דינו כדין ערעור רגיל". (יצחק זמיר, השפיטה בעניינים מינהליים, תשמ"ח-1987 עמ' 14). ובערעור רגיל - כך למדנו - נשמעות טענות כלפי החלטת הערכאה הראשונה (בענייננו - וועדת הערר), על יסוד המסכת העובדתית שהתבררה באותה ערכאה. ערעור רגיל, מעצם טיבו, לא נועד להוות במה לדיון חוזר בעניין שנדון או שהיה צריך להיות נדון בפני וועדת הערר. מכאן שערעור רגיל, מעצם טיבו, אינו כרוך בשמיעת ראיות ועיקרו הוא פרישת טענות על בסיס תשתית עובדתית מבוררת ונתונה שנפרשה בפני וועדת הערר. שאלות משפטיות