איחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים
פסק דין
1. בעתירה שבפניי מבקשים העותרים כי תושב להם חלקת מקרקעין, שסומנה בעבר כמגרש 3003 בגוש 7651 ברעננה (להלן - המגרש). כמו כן מבוקש סעד של פיצויים, בין בנוסף ובין כתחליף לסעד של השבה, ואף צו האוסר על המשיבה 1 להוציא היתרי בנייה לגורם אחר כלשהו לגבי המגרש, פרט לעותרים. מיד בפתח הדברים אומר כי דינה של העתירה להידחות. עם הגשתה של העתירה ביקשו העותרים לקבל צו ביניים שיאסור על המשיבה 1 ליתן היתרי בנייה ושיאסור על המשיבים האחרים לעשות דיספוזיציה או פעולת בנייה לגבי המגרש. הבקשה נידחתה בהחלטתי מיום 21.1.2001.
2. העותרים הינם הבעלים הרשומים של חלקה 40 בגוש 7651, המשתרעת על 24,990 מ"ר (להלן - החלקה). בעת שהעותרים רכשו את החלקה, בשנת 1988, היה ייעודה של החלקה ייעוד חקלאי. בשנת 1994 ניתן תוקף לתוכנית מיתאר שסימונה רע/במ2005/ (להלן - התוכנית הראשונה). תוכנית זו השתרעה על פני שטח של כ571- דונם, כולל החלקה. בתוכנית הראשונה נקבע כי מכל חלקה שבתחומה ייועד חלק בשיעור של 60% להפקעה לצורכי ציבור. חלק מסוים מתוך החלקה יועד בתוכנית הראשונה להפקעה ואותו חלק סומן כשטח ציבורי פתוח. חלק אחר שיועד להפקעה סומן כשטח ציבורי בנוי. חלק זה היווה את המגרש, אשר שטחו כ- 6.4 דונם. חלק אחר מתוך החלקה יועד בתוכנית הראשונה למגורים. העותרים יזמו בנייה של פרוייקט למגורים על חלק זה. מדובר על 5 בנייני מגורים ובהם 81 יחידות דיור. המשיבים 15-4 רשומים בלשכת רישום המקרקעין כבעלי זכויות בעלות בחלקות 42 ו44- בגוש 7651. אף חלקות אלה נמצאו בתחומה של התוכנית הראשונה. המשיבים 15-4 היו אף הם אמורים לקבל זכויות בנייה על פי התוכנית הראשונה.
בחודש מאי 1997 הופקדה תוכנית מיתאר חדשה, היא התוכנית רע2005/ה (להלן - התוכנית השנייה), אשר היוזמת שלה הייתה המשיבה 1. תוכנית זו חלה לגבי שטח של 25,569 מ"ר. הודעה על דבר אישורה של התוכנית השנייה פורסמה בעיתונים בימים 16.11.2000 ו- 17.11.2000 וברשומות ביום 21.12.2000. התוכנית השנייה הינה תוכנית של איחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים. המגרש נמצא בתחומה של התוכנית השנייה. השטח שסומן בתוכנית הראשונה כמגרש, שייעודו ציבורי, הפך בתוכנית השנייה לחלקות 2042 ו2044-. לפי התוכנית השנייה אמורים המשיבים 15-4 לקבל זכויות במגרשים 2042 ו2044-, שייעודם למגורים. במסגרת האיחוד והחלוקה מחדש, שנעשו בגידרה של התוכנית השנייה, צורף המגרש לשטחים ציבוריים אחרים, כך שמיקומו בתוכנית השנייה השתנה לעומת מיקומו בתוכנית הראשונה. נבהיר: ייעודו של המגרש לא השתנה ביחס לתוכנית הראשונה, אלא מיקומו הפיזי השתנה ביחס לתוכנית הראשונה.
3. המשיבים 15-5 התחייבו במועד כלשהו, עוד לפני הגשתה של התוכנית השנייה, למכור למשיבים 17-16 את זכויותיהם בחלקות 42 ו44- בגוש 7651. ביום 24.10.1997 נעשו הסכמים בין המשיבים 17-16 לבין המשיבים 20-19 ובהם התחייבו הראשונים למכור לאחרים חלק מן הזכויות שרכשו מהמשיבים 15-5. ביום 5.12.2000 נעשה הסכם בו התחייבו המשיבים 17-16 למכור למשיבה 18 חלק אחר מהזכויות שרכשו מהמשיבים 15-5. ביום 20.9.2000 נעשה הסכם מכר בין המשיבה 4 לבין המשיבה 22 ולפיו התחייבה המוכרת למכור חלק מזכויותיה בחלקות 42 ו44- בגוש 7651. ביום 8.12.99 נעשה הסכם לפיו התחייבו המשיבים 14-12 למכור את יתרת זכויותיהם למשיב 21. אביא נתון אחד מתוך ההסכמים על מנת ליתן תמונה, ולוּ חלקית, לגבי ההיקף הכלכלי של ההסכמים. בהסכם שבין המשיבה 4 לבין המשיבה 22 מדובר על מכירה של זכויות לגבי שטח עליו ניתן לבנות בניין בן 17 יחידות דיור. התמורה אותה התחייבה המשיבה 22 לשלם הייתה סך של 2,370,000 דולר. עוד יצוין, שלזכות הקונים נרשמו הערות אזהרה וכן נרשמו משכנתאות על זכויותיהם של חלק מן המשיבים 15-5.
4. עתירתם של העותרים מתבססת על הטענה הבאה:
התוכנית השנייה הביאה לכך שהשטח בו היה אמור להיות המגרש, שייעודו ציבורי לפי התוכנית הראשונה, אינו מיועד עוד למטרה ציבורית אלא ייעודו למגורים. בשל שינוי הייעוד, כך גורסים העותרים, זכאים הם לקבל חזרה לידיהם את השטח, אשר לפי התוכנית הראשונה יועד להפקעה. העותרים מבססים את טיעוניהם על סעיפים 195 ו196- לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה - 1965 (להלן - החוק), על חוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט - 1979, על ההלכה שיצאה מתחת לידי בית המשפט העליון לאחרונה בבג"צ 2390/96, 360/97, 1947/97 קרסיק נ' מדינת ישראל (טרם פורסם; ניתן ביום 13.2.2001) (להלן - פרשת קרסיק), ועל חובתה של רשות מינהלית לנהוג בתום לב.
כפי שנאמר בראשיתו של פסק דין זה, לעתירה אין מקום. טעמים שונים חייבים להוביל לדחייתה של העתירה. בשל הכשל היסודי שבעתירה, על רקע הנסיבות העובדתיות וטענות הסף המוצדקות, ניתן להסתפק בדיון תמציתי בנימוקי הדחייה.
5. אילו נתקבלה טענתם של העותרים, היה בכך כדי למוטט את אחד ממנגנוני התכנון החשובים ביותר שבחוק. מכוון אני, כמובן, למנגנון של איחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים. מנגנון זה מאפשר נקיטת הליך תכנוני שבגידרו מועברות זכויות בקרקע ממקום אחד למקום אחר, בלא שינוי בזהותם של בעלי הזכויות ותוך שמירה על שלושה כללים (ראו, בג"צ 4914/91, 5063 איראני נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 749, 757):
א. מקומו של המגרש החדש צריך להיות קרוב, ככל האפשר, למקום בו היה מגרשו המקורי של מקבל ההקצאה;
ב. שוויו של המגרש החדש ביחס לשוויים של כל המגרשים החדשים, שנוצרו לפי החלוקה החדשה, יהיה, ככל האפשר, כשוויו של המגרש הקודם ביחס לשווי של כל המגרשים הקודמים;
ג. אם לא ניתן להשיג יחסיות מלאה לעניין השווי באמצעות ההקצאה, יאוזן הפער באמצעות תשלומי איזון.
נחזור ונדגיש, כי התוכנית השנייה כוללת את המגרש, אשר ייעודו נקבע כייעוד ציבורי בתוכנית הראשונה. השינוי היחיד בהקשר זה היה השינוי במיקום. על כן, אין מדובר במצב בו שטח קרקע סומן בתוכנית כמיועד להפקעה, בין שהוא הופקע אחר כך למעשה ובין שטרם הופקע, ואשר לפי תוכנית חדשה אין הוא מיועד עוד לצורכי ציבור. העותרים מתעלמים לחלוטין מכך שהשינוי הרלוונטי היחיד בתוכנית השנייה לעומת התוכנית הראשונה הוא באשר למיקומו של המגרש. לפיכך המצב שונה לחלוטין, ולא רק מטעם זה, בין המקרה הנוכחי לבין העניין שנדון בהחלטתו של בית המשפט העליון בפרשת קרסיק. ניתן להסביר את המנגנון של איחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים בדרך זו: מאחר ואין, כמובן, אפשרות להעביר את הקרקע עצמה ממקום למקום, ננקט מהלך של העתקת הזכויות הצמודות לחלקת קרקע מסוימת לחלקה אחרת. מבחינה עקרונית, אין העתקת הזכויות משנה את מהותן. ניתן לראות זאת בבירור מן ההוראה שבסעיף 126(א) לחוק. באותו סעיף נקבע כי "שעבוד, שהיה ערב תחילת תקפה של חלוקה חדשה על אחת החלקות שבחלוקה, הולך אחרי בעלה הקודם, ויהיה על החלקה או על החלקות שהוקצו לו בחלוקה החדשה". משמע, ההתייחסות למגרש החדש היא כאילו היה מדובר במגרש המקורי. כך אף יש לבחון את המקרה הנוכחי, מאחר ובתוכנית השנייה כלול המגרש, אלא שמיקומו בלבד השתנה. מה, אם כן, לעותרים כי ילינו?! אילו נתקבלה טענתם של העותרים עלול היה הדבר להביא לאיון האפשרות לעשות שימוש בתוכנית של איחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים, כאשר התוכנית המקורית כוללת שטח פרטי שיועד להפקעה למטרה ציבורית וכאשר יש צורך תכנוני ממשי לשנות את מיקומו של המגרש המסוים בלא שמשתנה הייעוד הציבורי. הנפקות המפליגה של טענתם של העותרים עומדת בעוכריה. ברם, אף אילו היה מקום לקבל את הטענה, הרי טעמים אחרים צריכים להביא ממילא לדחייתה של העתירה. לפיכך, איני רואה צורך לדון בשאלה האם נתמלאו התנאים שבסעיפים 195 ו196- לחוק. בין אם הבסיס המשפטי לעתירה מצוי בסעיפים הנזכרים או במקום אחר, אין לעתירה יסוד. על כן, אין גם צורך לדון בשאלה מה מהות "זכותם" של העותרים, האם אובליגטורית, קניינית ואולי SUI GENERIS, מה היחס בין "זכותם" שלהם לבין הזכויות של המשיבים 22-4, ובמצב של תחרות - זכותו של מי עדיפה.
6. ספק רב אם ראוי שבית המשפט לעניינים מינהליים ייזקק לעתירה, לאור הסעד הראשון והעיקרי המבוקש (לגבי החשיבות של סעד עיקרי וראשון לעומת סעד חילופי בכל הנוגע לקביעת סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, ראו, רע"א 9230/00 בלום נ' עיריית רעננה (טרם פורסם; ניתן ביום 15.3.2001). כפי שראינו, העותרים מבקשים לחייב את הרשות המינהלית, היא המשיבה 1, להחזיר להם את המגרש, שהיווה חלק מן החלקה שבבעלותם, משום שייעודו לפי התוכנית השנייה, כך לפי הבנתם, אינו עוד ייעוד להפקעה, כפי שנקבע בתוכנית הראשונה. אילו קיבלתי את העתירה והסעד האמור היה ניתן לעותרים, הרי המשמעות האופרטיבית הינה נטילת זכויות מן המשיבים 22-4. כזכור, בתוכנית השנייה הוקנו זכויות למשיבים 15-4 בשטח שעל פי התוכנית הראשונה היה מיועד להפקעה. הדבר נבע מן השימוש במנגנון של איחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים. במילים אחרות, התוצאה של קבלת העתירה, לעניין הסעד הראשון והעיקרי, הינה העברה של זכויות מן המשיבים 22-4 לעותרים. האם בעניין זה צריך להכריע בית המשפט לעניינים מינהליים? מסופקני. בהקשר זה יש להעיר כי לפי השקפתם של העותרים, טענתם הינה טענה קניינית. העותרים הגישו ביום 14.7.1999 התנגדות לתוכנית השנייה, לאחר הפקדתה (נספח י"ח לעתירה). בהתנגדות הם לא העלו במפורש את הטענה העומדת בבסיס עתירתם. אחזור לעניין זה בהמשך, כאשר אדון בסוגייה של חוסר ניקיון כפיים. מכל מקום, כאשר שאלתי את פרקליטי העותרים היכן מופיעה הטענה בהתנגדות שהגישו לתוכנית השנייה, הם הצביעו על סעיף 12 למכתב ההתנגדות בו נאמר שלעותרים יש "טענות נוספות קנייניות". אף בעת הדיון בפני המשיבה 3 ביום 28.11.99 באותה התנגדות התייחסו הפרקליטים הנכבדים לטענה הנזכרת כטענה קניינית (ראו דברי עו"ד א' שגב בנספח י"ט לעתירה). אם כך הוא לפי גירסת העותרים, ניתן לשאול מה עושים הם בבית המשפט לעניינים מינהליים? אולם, אף אילמלא היה ספק באשר לסוגייה האחרונה, הרי דינה של העתירה להידחות בשל חוסר ניקיון כפיים מצידם של העותרים ואף בשל שיהוי.
7. הזכרנו זה עתה כי העותרים הגישו התנגדות לתוכנית השנייה. כפי שראינו, הם לא העלו בהתנגדותם במילים מפורשות את טענתם המרכזית שבעתירה דנא. הדברים אך נרמזו על דרך אמירה כי יש להם טענות נוספות קנייניות (ראו את סעיף 12 של נספח י"ח לעתירה). משמע, המשיבה 1, אשר יזמה את התוכנית השנייה, ואף המשיבה 3 שהתוכנית הייתה בסמכותה, לא היו יכולות ללמוד על טענתם של העותרים מן ההתנגדות שהעלו. המקום הטבעי והראשוני להעלאת הטענה היה בהתנגדות לתוכנית השנייה. למצער, ראוי היה ליתן התראה באותה עת לרשויות המוסמכות, כי צפוי שתועלה הטענה המפליגה עליה סומכים העותרים את עתירתם. הרושם המתקבל הוא שהעותרים החליטו מראש ובמודע שלא לחשוף את הטענה האמורה בזמן ובמקום המתחייבים, אלא לשומרה באמתחתם ולחשוף אותה אך ורק לאחר אישורה של התוכנית השנייה. ניתן לראות זאת מהתבטאות מסוימת של פרקליט העותרים בעת הדיון בהתנגדות ומאמירה דומה בכתב העתירה. בתשובה לשאלה בעת הדיון בהתנגדות (פרוטוקול הדיון הוא נספח י"ט לעתירה) אמר פרקליט העותרים כי העילה טרם התגבשה. בסעיף 13 לעתירה נעשה שימוש במינוח דומה; העותרים כותבים שם, כי מועד כניסתה לתוקף של התוכנית השנייה הוא מועד התגבשות העילה. מכך עולה שהעותרים היו דווקא מעוניינים באישורה של התוכנית השנייה, שכן לפי השקפתם קמה להם "הזכות" לה הם טוענים מעת שתוכנית זו נכנסה לתוקף. זאת ועוד, אילו הועלתה הטענה במסגרת ההתנגדות, ייתכן והדבר היה מגיע לידיעתם של המשיבים 15-4 לפני שהתחייבו למכור את זכויותיהם בקרקע. כאן יש אף לומר כי על פי הנתונים שבפניי, הרי המשיבים 15-4 וכן אלה שרכשו זכויות מהם לא ידעו את הצפוי, כלומר, כי יום אחד ימצאו את עצמם חייבים להתמודד עם טענתם מרחיקת הלכת של העותרים. אם נוסיף על כל אלה את העובדה שאף נרשמו משכנתאות על הזכויות של חלק מן המשיבים 15-5 וכי בעלי השעבודים (למשל, בנק לאומי לישראל בע"מ) לא צורפו כמשיבים בעתירה, כיצד מצפים העותרים שהמגרש יוחזר להם?!
8. נקודה נוספת שיש בה כדי להצביע על חוסר ניקיון כפיים מצידם של העותרים נוגעת לעובדה, כי הם קיבלו פיצויים בגין ההפקעה הצפויה של חלק מן החלקה המקורית שהייתה בבעלותם. מן התגובה שהגישו המשיבות 1 ו2- עולה, כי ביום 8.3.1998 נעשה הסכם בין העותרים לבין המשיבה 1, בכל הנוגע להיטל השבחה שחל על החלקה כתוצאה מאישורה של התוכנית הראשונה. במסגרת אותו הסכם קיבלו העותרים פיצויים בסכום של 399,840 דולר בגין ההפקעה הצפויה לצורכי ציבור. התשלום נעשה על דרך קיזוז מהיטל ההשבחה שחל על העותרים. דעתי היא ששומה היה על העותרים לציין נתון זה בעתירה שהגישו. אף אם מחדל זה לא יביא, כשלעצמו, לדחייתה של העתירה, יש ליתן לו משקל ראוי בהצטרפו לטעמים האחרים שמביאים לדחייה.
9. נקודה נוספת ואחרונה הפועלת כנגד העותרים הינה השיהוי בהעלאת הטענה שבבסיס עתירתם. נחזור ונציין כי בהתנגדות לתוכנית השנייה, שהוגשה על ידי העותרים ביום 14.7.1999, הם העלו את הטענה על דרך הרמז בלבד. התנגדותם של העותרים לתוכנית השנייה נדחתה בהחלטה של ועדת המשנה להתנגדויות של המשיבה 3 מיום 14.5.2000. הודעות בעניין אותה החלטה נשלחו על ידי המשיבה 3 ביום 1.6.2000. יש להניח, שפרקליטי העותרים קיבלו את ההודעה כי ההתנגדות נידחתה ימים ספורים לאחר מכן. העותרים לא הגישו את עתירתם אלא ביום 1.1.2001. אכן, הודעה על אישור התוכנית השנייה נתפרסמה במספר עיתונים בימים 16.11.2000 ו- 17.11.2000 ואילו ברשומות ביום 21.12.2000. העותרים מסבירים, כי לא היה מקום להגיש את העתירה כל עוד התוכנית לא קיבלה תוקף. דווקא לאור המשמעות המפליגה של טענתם של העותרים, ובשל החשש לפגיעה בצדדים שלישיים דוגמת המשיבים 21-18, ברור כי היה עליהם להעלות את הטענה עוד בפני המשיבה 3, במסגרת ההתנגדות שהגישו לתוכנית. כמו כן הייתה, בנסיבות אלה, חובה על העותרים לפנות לבית המשפט תוך זמן קצר ביותר לאחר שנודע להם על כך שההתנגדות נידחתה. די לציין בהקשר זה כי ההסכם לפיו רכשה המשיבה 22 זכויות בקרקע מן המשיבה 4 נעשה ביום 20.9.2000, היינו כ4- חודשים לאחר דחיית ההתנגדות. עוד נזכיר כי ההסכם עם המשיבה 18 נעשה בחודש דצמבר 2000.
בעניין זה יש להפנות לתקנה 3(ב) לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א2000-; נקבע שם כי עתירה תוגש בלא שיהוי, ולא יאוחר מ- 45 ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע עליה, לפי המוקדם. על פי גישתם של העותרים, ה"זכות" לה הם טוענים קמה להם רק עם כניסתה לתוקף של התוכנית, משמע, בתום 15 יום לאחר הפרסום של דבר האישור ברשומות, שנעשה ביום 21.12.2000 (ראו סעיף 119(א) לחוק). מאחר והעתירה הוגשה ביום 1.1.2001, הרי להשקפתם של העותרים לא ניתן לומר שהעתירה הוגשה באיחור. אף אם נניח שיש ממש בטיעון זה ככל שהדבר מתייחס למשיבים 3-1, אין לו מקום בכל הנוגע למשיבים האחרים. אין מנוס מן המסקנה, כי העותרים השתהו יתר על המידה בהגשת עתירתם. אילו הוגשה העתירה בעת המתבקשת, היינו לכל המאוחר זמן קצר לאחר שנודע להם על דחיית התנגדותם, אין ספק שהמשיבים 18 ו22- לא היו מתקשרים בהסכמים לרכישת זכויות בקרקע. נראה לי, כי אפילו היה ממש בטענתם המהותית של העותרים, ואפילו כל הטעמים שציינתי והפועלים כנגדם לא היו בני תוקף, מספיקה הייתה טענת השיהוי של המשיבים 22-4 כדי להביא לדחייתה של העתירה.
10. בטרם אסיים אומר מילים אחדות בסוגיית ההוצאות. המשמעות הכספית הכרוכה בטענתם של העותרים הינה רבה. אילו הצליחו בעתירתם, היו נהנים מקרקע בשווי של מיליוני דולרים. ניתן ללמוד על כך מן הסכומים ששילמו המשיבים 22-16 עבור הזכויות שרכשו. אין צורך לפרט את מלוא הסכומים ונסתפק בהצבעה על המקרה של המשיבה 22. משיבה זו התחייבה לשלם סך של 2,370,000 דולר, בגין זכויות על קרקע שניתן לבנות עליה 17 יחידות דיור. כבר הזכרנו כי העותרים עצמם התייחסו לטענתם כטענה בעלת אופי קנייני. לפיכך, בקביעת שכר הטירחה יש להתייחס להליך כמעין הליך אזרחי רגיל. נוסיף על כך את העובדה שבקשתם של העותרים לצו ביניים נידחתה, לאחר שהמשיבים הגישו תגובותיהם. בהחלטה מיום 21.1.2001, בה דחיתי את הבקשה לצו ביניים, כתבתי (סעיף 5 סיפא), כי במסגרת פסק הדין יילקח בחשבון עניין ההוצאות באשר לבקשה וכך אעשה.
11. אשר על כל אלה, הנני מחליט לדחות את העתירה.
העותרים ישלמו למשיבים הבאים, לכל אחד, סך של 25,000 ש"ח כשכר טירחת עורך דין: המשיבים 2-1 (יחדיו), המשיבה 3, המשיבה 4, המשיבים 17-5 (יחדיו), המשיבה 18, המשיבים 21-19 (יחדיו), והמשיבה 22.
חיפוש פנימי באתר
