פסק דין סגן הנשיא י' אליאסוף 1. לפנינו ערעור ברשות של המדינה (בר"ע 1076/00) על החלטת בית הדין האזורי בבאר שבע מיום 31.1.2000 (בש"א 3459/99; סגנית השופט הראשי בהט), בה הוחלט להחזיר את המשיב לעבודתו במשרד החקלאות למשך תשעים ימים, שבמהלכם רשאית המערערת (להלן - המדינה) לבצע הליך שימוע לגבי סיום עבודתו של המשיב. כמו כן, לפנינו בקשה לעיכוב ביצועה של ההחלטה הנ"ל (בשא 1045/00). הרקע העובדתי והדיון בבית הדין האזורי 2. ביום 29.12.1999 הגיש המשיב תביעה בבית הדין האזורי, בה טען כי הוא הועסק על ידי המדינה מיום 26.5.1996 על פי "חוזה מיוחד", כמפקח ביחידת הפיקוח על הצומח והחי (פיצו"ח) במשרד החקלאות (החוזה המיוחד הראשון נחתם לגבי העסקה מיום 26.5.1996 עד ליום 31.12.1996. תוקפו של החוזה הוארך עד ליום 31.12.1997, ולאחר מכן הוארך תוקפו עד ליום 31.12.1998 ועד ליום 31.12.1999). ביום 25.11.1999 הודע למשיב, כי "כידוע לך, חוזה העסקה שנחתם עמך מסתיים ב - 31.12.99. לצערנו אין אפשרות להארכה נוספת". לטענת המשיב בכתב התביעה, סיום עבודתו במשרד החקלאות נעשה שלא כדין ובאופן פסול, משיקולים זרים ובחוסר תום לב, וזאת מטעמים שונים שפורטו בכתב התביעה. עתירותיו של המשיב בכתב התביעה, הן לצו מניעה, המונע את הפסקת עבודתו של המשיב, לחיוב המדינה להחזיר את המשיב לתפקידו כמפקח ביחידת הפיצו"ח, ולחלופין - לקבלת פיצויים בסך 50,000 ש"ח על הפסקת עבודתו, בנוסף לפיצויי פיטורים וחודשי הסתגלות. 3. לפני כן, ביום 1.12.1999, הגיש המשיב בקשה בבית הדין האזורי להוצאת צו מניעה זמני "כנגד פיטוריי שנעשו שלא בתום לב עד לבירור הענין" (בש"א 3459/99). בדיון בבקשה שהתקיים ביום 23.12.1999, נמסרה הודעה מטעם המדינה (שנוסחה תוקן לאחר מכן - ר' בשא 1083/00), כי "אם בית הדין בפסק הדין הסופי יקבע כי גמר העסקתו של המבקש אינה חוקית, אנו לא נטען טענה כלשהי לחלוף הזמן ואיננו מתכוונים להעסיק אדם אחר במשרתו הקודמת של המבקש". 4. עם הגשת תביעתו של המשיב ביום 29.12.1999, הגיש המשיב גם בקשה מתוקנת למתן צו מניעה זמני וצו מניעה ארעי, המחייבים את המדינה "להימנע מפיטורי המבקש ולקבוע, כי פיטורי המבקש נעשו שלא כדין ובניגוד לחוק ועל כן בטלים מעיקרם" (בש"א 3802/99). לבית הדין האזורי הוגשו תצהירים מטעם המדינה, בנושא הבקשה לסעד הזמני, ובהם פורטו, בין השאר, הרקע להקמת יחידת הפיצו"ח, צמצום יחידת הפיצו"ח שהביא לאי-הארכת חוזה ההעסקה עם המשיב והקריטריונים להרכבת רשימת העובדים שהעסקתם לא הוארכה. 5. הדיון בבקשה למתן צו מניעה זמני שנועד ליום 30.12.1999, נדחה ליום 6.1.2000. בדיון ביום 6.1.2000 העיד המשיב בנושא הבקשה, וכן העידו מגישי התצהירים מטעם המדינה. לאחר מכן הוגשו סיכומים של הצדדים. בפועל פקע החוזה המיוחד עם המשיב ביום 31.12.1999. 6. בהחלטת בית הדין האזורי מיום 31.1.2000 צויין הרקע העובדתי ופורטו עיקרי טיעוני הצדדים. החלטת בית הדין בבקשה היתה כדלקמן: "למרות שנטען בבקשה כאמור למספר פגמים בהחלטה על אי הארכת חוזה העבודה של המבקש, אינני מוצאת מקום בשלב זה להתייחס לכל טענה וטענה, מאחר ומצאתי, כי לא ניתנה למבקש זכות טיעון כלשהיא. מנהל יחידת הפיצו"ח מיכה רגב אמר זאת במפורש בחקירתו הנגדית בפרוטוקול הישיבה מיום 06.01.2000 בעמ' 12, וכך גם אמרה מפורשות הגב' רחל פנצר בחקירתה הנגדית בפרוטוקול אותה ישיבה בעמ' 20 שורה 15. ב"כ הנתבע אף היא לא הכחישה זאת. אינני מקבלת את טענת ב"כ המשיבה, כי כאשר המדובר בסיום חוזה, אין ליתן לעובד זכות טיעון כלשהיא. אמת הדבר, כי סעיף 9 לחוק פיצויי פיטורין, התשכ"ג1963- מתייחס לזכאות לפיצויי פיטורין וסיום חוזה העסקה של עובד לתקופה קצובה אינו בבחינת פיטורין. אולם המשיבה כרשות מינהלית חייבת גם לפעול על פי כללי המשפט המינהלי, בנוסף לכללי המשפט הפרטי וחייבת ליתן זכות שימוע גם למי שחוזה עבודתו אינו מוארך, כמו במקרה שלפנינו, במיוחד כאשר חוזה העסקה עימו הוארך פעמיים. יש לזכור, כי הפיטורין הם פיטורי צמצום, כאשר אין למבקש הגנה של הארגון המקצועי, והוראות התקשי"ר שצוטטו ע"י ב"כ המבקש לעניין זה אינן חלות. כללי המשפט המינהלי חלים גם על פיטורים של עובד בתקופת נסיון, אם כי נקבע כי יש להתאים את טיב הכללים לעובדה כשמדובר בעובד שטרם זכה למינוי של קבע במשרתו. ראה לעניין זה דב"ע נה3-272/ המוזכר בספרו של י. לובוצקי "סיום יחסי עבודה" בעמ' 109. יש להקיש מהלכה זו גם לענייננו הגם שהיקף זכות השימוע צריך לעמוד בהתאמה לנסיבות המקרה. הזכות להשמיע טענותיו בפני המנהל הם חלק מחובת תום הלב החלה על המשיבה כרשות מינהלית. ראה לעניין זה גם דב"ע נה3-218/ חורי נ' בנק ערבי ישראלי פד"ע כט' עמ' 514. פגם זה אינו פגם פרוצדורלי, אלא פגם מהותי היורד לשרשו של ענין, והבא מפי עדי המשיבה. הצהרת "גור אריה" שניתנה מפי ב"כ המשיבה מאזנת בדרך כלל את האינטרסים של הצדדים במסגרת סעד זמני, אך עסקינן כאן בכספי ציבור, ועדיף מבחינת המשיבה כי יתקיים הליך השימוע כעת טרם שיגרם נזק כספי אם יתמשך הדיון עד תום התיק העיקרי. אינני מקבלת את הטענה שנטענה בסיכומים לחילופי חילופין לענין מתן זכות השימוע. לא הוכח כי קויים משא ומתן עם הועד, היכול במקרה של צמצומים להוות תחליף לשימוע, ואף מפי מר רגב נאמר בדיון כי הוועד לא הסכים לפיטורין (ר' עמ' 12 לפר' הדיון מיום 06.01.2000 שורות 16-22). גם פגישותיו עם התובע לא היו תחליף לשימוע באשר פגישה אחת קויימה טרם שידע התובע שהוא נמצא ברשימת המפוטרים, וגם לגירסתו לא היה זה נושא הפגישה והם לא שוחחו על כך אלא על נושאים אחרים (ר' פר' אותה ישיבה בעמ' 12 שורות 28-30 ועמ' 13 בשורות 1-4). הואיל והגעתי למסקנה, כי נפל פגם בהליך השימוע, רשאית המשיבה לתקן את הפגם וליתן למבקש את זכות הטיעון. בנסיבות אלה אני מורה על השבת המבקש לעבודתו למשך 90 יום, במהלכם רשאית המשיבה לבצע הליך שימוע. אם גם בתום הליך זה עדיין תישאר החלטת המשיבה על כנה, רשאי המבקש לפנות לבית הדין בבקשה נוספת, ושמורה לו הזכות לטעון את כל יתר הטענות שנטענו בבקשה זו, בנוגע לפגם שנפל בהליך". 7. ביום 6.2.2000 הגישה המדינה לבית הדין האזורי בקשה לעיכוב ביצוע החלטתו (בשא 1534/00). בהחלטת בית הדין מיום 9.2.2000, נדחתה הבקשה, בין השאר, מאחר "ולא הוכח כי אכן מאזן האינטרסים נוטה לטובת המבקשת". 8. על כך הוגשו בבית הדין הארצי בקשת רשות ערעור מטעם המדינה, לגבי החלטת בית הדין האזורי מיום 31.12.2000, וכן בקשה לעיכוב הביצוע של ההחלטה. בשתי הבקשות הוגשו תגובות של המשיב. בקשת עיכוב הביצוע (בשא 1045/00) 9. לאחר מתן רשות הערעור על-פי בקשת המדינה, נקבע מועד קרוב לדיון בערעור, ביום 23.3.2000. בדיון ביום 23.3.2000 הודיע לנו ב"כ המדינה, לגבי הבקשה לעיכוב הביצוע של ההחלטה, כי בהנחה שפסק הדין בערעור יינתן בהקדם, "אין צורך בבקשה של עיכוב ביצוע. בכפוף לכך שלא נראה כמי שמפרים את החלטת ביה"מ, לא נעמוד על הבקשה". 10. לאור זאת, אין נדרשת החלטה בבקשת עיכוב הביצוע שלפנינו (בשא 1045/00). הטיעונים בערעור 11. הטענות העיקריות של ב"כ המדינה לפנינו, הן כדלקמן: (א) על המדינה לא חלה חובה לתת למשיב זכות שימוע פרטנית, משהחליטה שלא להציע למשיב לחדש את חוזה העבודה עמו, עם פקיעתו ביום 31.12.1999; (ב) באי-ההצעה לחדש את החוזה עם המשיב, לא היה כדי לפגוע בכל זכות, מועד או אינטרס מוגן של המשיב; (ג) בחוזה עבודה לתקופה קצובה, מועד סיום החוזה הוא בין התנאים המוסכמים בו. על כן, סיום יחסי העבודה בהגיע מועד סיום התקופה הקצובה אינו בבחינת "פיטורים", אלא הוא בגדר קיום של החוזה בסיומה של התקופה. הוראת סעיף 9 לחוק פיצויי פיטורים, תשכ"ג1963-, עניינה בזכות לפיצויי פיטורים בעת אי-הארכת חוזה לתקופה קצובה, אך אין היא משליכה לעניין חובת השימוע במצב זה; (ד) בעוד "פיטורים" מהוים שינוי בזכויות ובמעמד של העובד, המחייבים קיום שימוע, הרי שאי-חידוש חוזה עבודה לתקופה קצובה אינו מהווה פגיעה בזכות, במעמד או באינטרס מוגן של עובד, דוגמת המשיב בעניין שלפנינו, ועל כן אין חובה ליתן למשיב זכות שימוע בנסיבות העניין. פסק דינו של בית הדין האזורי בירושלים ב-בשא 001074/99 ראובן ליבר - רשות הדואר, אין בו כדי לסייע למשיב; (ה) לא היה מקום להחזיר את המשיב לעבודה לאחר שיחסי העבודה עמו נותקו ביום 31.12.1999. בנסיבות אלה, הצו שנתן בית הדין האזורי היה למעשה צו-עשה אשר משנה מצב קיים, ולא צו למניעת שינוי במצב הקיים; (ו) גם כאשר קיימת הפרה של חובת השימוע, לגבי עובד העומד בפני פיטורים, לא תמיד גוררת ההפרה את ביטול המעשה המינהלי, ועל בית הדין לשקול אם אין בנסיבות העניין להסתפק במתן סעד של פיצויים; (ז) על בית הדין האזורי היה לפסוק ולהכריע במכלול טענותיו של המשיב, ולא רק בשאלת חובת השימוע; (ח) אין בשירות המדינה הוראה המחייבת קיום מו"מ עם ועד העובדים בעת צמצום יחידה באמצעות אי-חידוש חוזים מיוחדים לתקופה קצובה. מכל מקום, המדינה קיימה היוועצות בוועד העובדים, לגבי העובדים שהחוזה עמם לא הוארך, ובכך יצאה המדינה ידי כל חובה, ככל שהיתה כזו, לעניין "שימוע". 12. הטענות העיקריות של ב"כ המשיב לפנינו, הן כדלקמן: (א) משמדובר בחוזה עבודה לתקופה קצובה, המתחדש מדי שנה בשנה, מתקיימים יחסי עבודה רצופים אשר בסיום תקופת החוזה האחרון רואים את מכלול יחסי העבודה ככאלו, שבאו לידי סיום בפיטורים. לעניין זה יש להקיש מהוראות סעיף 9 לחוק פיצויי פיטורים, תשכ"ג1963-; (ב) חוזה העבודה עם המשיב אינו בגדר חוזה לתקופה קצובה, באשר יש בו הוראה המתירה לכל צד לסיימו בכל עת לפני תום התקופה; (ג) על-פי ההלכה קיימים לעובד ארעי ולעובד על-פי חוזה מיוחד לתקופה קצובה, זכות להשמיע טיעוניו כחלק מחובת תום הלב וההגינות החלה על הרשות המינהלית ככלל וכמעבידה; (ד) משהתחדש החוזה עם המשיב משך שלוש פעמים ברצופות, הוא היה ראוי להישמע בטרם סיום עבודתו, בעוד צדדים אחרים נותרו בעבודתם ביחידה בה עבד המשיב; (ה) זכות הטיעון של המשיב קיימת גם אם היא אינה מוזכרת במפורש בדבר חקיקה; (ו) יש לקבל את קביעת בית הדין האזורי כי לא הוכח קיום מו"מ עם ועד העובדים; (ז) בית הדין האזורי צדק בכך שלא ייחס חשיבות לעובדה הטכנית שבשל דחיית הדיון מיום 30.12.1999, נפסקו יחסי עובד-מעביד בין הצדדים; (ח) שקילת סעד הפיצויים, מול הסעד הזמני של מתן צו המניעה, נעשתה על ידי בית הדין האזורי, והוא בחר, בצדק, שלא לקבלה. אין מקום להתערבות ערכאת הערעור בשיקול דעתו של בית הדין האזורי בנושא זה. ההכרעה בערעור 13. ההבחנה בין חוזה עבודה אישי לתקופה בלתי קצובה לבין חוזה עבודה אישי לתקופה קצובה, פורטה ב-דב"ע מט3-123/ בנימין פנקס - ישקר בע"מ נהריה, פד"ע כא 343, 346). נוסיף, כי חוזה עבודה לתקופה קצובה שיש בו הוראה המרשה לצד לחוזה לסיימו לפני תום תקופתו, מבלי להפר את החוזה, דוגמת החוזה עם המשיב, אינו הופך, עקב זאת בלבד, את החוזה להיות חוזה לתקופה בלתי קצובה. לעניין זה, נאמר ב-דב"ע נג3-202/ האוניברסיטה העברית בירושלים - רות בליץ, פד"ע כו 528, 533, כדלקמן: "יכול ויחסי עבודה על-פי חוזה עבודה לתקופה קצובה יסתיימו לפני המועד לסיומו של החוזה, באחת הנסיבות כאמור בפיסקה 10 לעיל, ובכפוף להוראות החוזה. ואולם, בהגיע המועד לסיומו של חוזה העבודה, כקבוע בו, מסתיימים יחסי העבודה, ואין רואים בנסיבות אלה 'פיטורים' או 'התפטרות' של העובד, אלא אם נקבע כך במפורש בחוק (לדוגמה סעיף 9(א) לחוק עבודת נשים, התשי"ד1954-), או שהחוק קבע הוראות מיוחדות בהקשר זה (לדוגמה סעיף 9(א) לחוק פיצויי פיטורים, התשכ"ג1963-)". (ההדגשה במקור). (ר' בנושא זה גם דב"ע לב3-43/ יגאל הלפרין - הסתדרות מדיצינית "הדסה", פד"ע ד 281, 291; דב"ע מב3-63/ ד"ר אילן רחום - האוניברסיטה העברית בירושלים, פד"ע יג 412, 420; דב"ע נד4-8/ ארגון המורים בבתי הספר העל-יסודיים - עיריית ירושלים, פד"ע כו 483, 490). 14. עניין זכות השימוע לגבי אי-הארכת חוזה עבודה אישי לתקופה קצובה נדון ב-בשא 001074/99 (ירושלים) ראובן ליבר - רשות הדואר (לא פורסם). ההליך שלפנינו, שהוא ערעור על החלטת ביניים של בית הדין האזורי, אינו מחייב ואינו מאפשר התייחסות מקיפה לנושא זה. עם זאת, יצויין רק, כי השאלה יכולה להידון, בין השאר, כאשר מדובר באי-הארכה של חוזה אישי בנסיבות שבהן יחידת עבודה שלמה נסגרת או כאשר תפקיד של עובד מתבטל. זאת, להבחין ממצב שבו מדובר בצמצום תפקידי יחידה, ויש לבחור ולמיין את העובדים אשר החוזים עמהם לא יוארכו (ר' לעניין זה סעיף 2(א)(5) לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח1988-). 15. ההכרעה בערעור שלפנינו צריכה להתייחס אך ורק לשאלות האם במסגרת הליך הביניים, שהתברר בבית הדין האזורי, היה מקום להחליט על קיום הליך שימוע למשיב, והאם היה מקום להורות ביום 31.1.2000 על "השבת" המשיב לעבודתו, לאחר שחוזה העבודה עמו פקע ביום 31.12.1999. התשובות לשתי השאלות הנ"ל הן בשלילה. יודגש, כי התשובות מתייחסות אך ורק לכך שמדובר בהליך ביניים, אשר אנו מוצאים לנכון להתערב בו, בשים לב להלכה הכללית בדבר אי-התערבות ערכאת הערעור בהליכי ביניים, אלא במקרים חריגים. 16. הטעמים העיקריים להחלטתנו מושתתים, במשולב, על מהותו המשפטית של סיום חוזה עבודה אישי לתקופה קצובה, כמפורט בפיסקה 13 לעיל, על ההלכה הכללית בדבר אי-אכיפת יחסי עבודה אישיים, מלבד המקרים החריגים שנקבעו בפסיקה, הן לגבי שירות המדינה והן מחוץ לו, וכן על כך ש"השבתו" של המשיב לעבודתו נעשתה לאחר פקיעת חוזה העבודה עמו. בנסיבות אלה מצאנו כי לא היה מקום - במסגרת הליך ביניים - להורות על קיום הליך שימוע למשיב תוך "השבתו" לעבודתו. בכך, כמובן, אין אנו מביעים עמדה לגבי השאלות שיש להכריע בהן בהליך העיקרי אשר יתברר בבית הדין האזורי. 17. לפיכך, התוצאה היא, כי יש לקבל את ערעורה של המדינה בנושא הליך השימוע שנקבע בהחלטת בית הדין האזורי (ר' הפיסקה האחרונה בהחלטה, כמצוטט בפיסקה 6 לעיל). 18. השבתו של המשיב לעבודתו, למשך תשעים ימים (דהיינו, עד ליום כ"ה בניסן תש"ס - 30.4.2000), נעשתה במשולב ולצורך ביצוע הליך השימוע של המשיב. ציפיותיו של המשיב היו, אפוא, להעסקתו מיום 1.2.2000 עד ליום 30.4.2000, וזאת לאור החלטת בית הדין האזורי. בנסיבות שלפנינו, אנו מוצאים כי יהא זה בלתי צודק לפגוע בציפיותיו של המשיב ולהפסיק את העסקתו מיד עם מתן פסק דין זה. לפיכך, אנו מחליטים שלא לבטל את הוראת בית הדין האזורי, שתוצאתה היא העסקת המשיב מיום 1.2.2000 עד ליום 30.4.2000, וזאת, כאמור, ללא קשר לנושא הליך השימוע שלגביו נתקבל ערעורה של המדינה, כמפורט לעיל. 19. לאור כל האמור לעיל, התוצאה היא שיש לקבל את הערעור כמפורט בפיסקאות 15 - 17 לעיל, ובכפוף למפורט בפיסקה 18 לעיל. 20. מאחר שההליך העיקרי תלוי ועומד בבית הדין האזורי, אין צו להוצאות בהליך הערעור שלפנינו, אולם בית הדין האזורי יביא בחשבון הליך זה בתום הדיון לפניו. 21. העניין מוחזר לבית הדין האזורי לשם המשך הדיון בהליך העיקרי שלפניו. השופט י' פליטמן 1. אני מסכים לדעתו של חברי סגן הנשיא על כל טעמיה בדבר היעדר חובת שימוע בנסיבות המקרה, אלא שאני מוצא מקום להוסיף לטעמיו, טעם נוסף. 2. כאמור בהחלטתו של בית הדין קמא, זכות השימוע הינה מכללי המשפט המנהלי. תכליתה - למנוע בעד הרשות שינוי חד צדדי של תנאי עבודת העובד מבלי לשמוע קודם לכן את טיעונו. 3. משמדובר בנסיבות המקרה, בסיום מוסכם של העסקת המשיב על פי חוזה עבודה לתקופה קצובה - על המשיב חובת ההוכחה, כי היה מקום להמשיך ולהעסיקו מעבר לאותה תקופה מוסכמת. לו הוא היה מוכיח, ולו לכאורה, את חובת המדינה להמשיך להעסיקו כאמור, והמדינה מצידה היתה מפסיקה את העסקתו חרף חובתה - ניתן היה לומר כי היא פוגעת חד צדדית בתנאי עבודתו ואין היא יכולה לעשות כן מבלי ליתן לו את זכותו לשימוע. 4. במקרה שלפנינו קבע בית הדין האזורי בהחלטתו, כי "למרות שנטען בבקשה למספר פגמים בהחלטה על אי הארכת חוזה העבודה של המבקש, אינני מוצאת מקום בשלב זה להתייחס לכל טענה וטענה מאחר ומצאתי כי לא ניתנה למבקש זכות טיעון כלשהי". בשל אי מתן זכות הטיעון כאמור, ניתן הצו לפיו הוחזר המשיב לעבודתו. 5. כיוון שזכות הטיעון או השימוע, משמדובר בהפסקה מוסכמת של העסקה על פי חוזה לתקופה קצובה, אפשר שתקום רק לאחר שהוכיח העובד, שעליו חובת ההוכחה, את זכותו להמשך העסקתו כאמור - לא היה מקום בנסיבות המקרה להקדים ולקבוע, כי לא ניתנה לו זכותו לשימוע, מבלי שנפסק קודם לכן, כי הוכחה ולו לכאורה זכותו להמשך העסקתו, שרק בעטיה יכולה לקום לו לאחר מכן זכות השימוע. 6. משאלה הם הדברים, ראוי ערעורה של המדינה בעניין זכות השימוע להתקבל. השופטת ע' פוגל אני מסכימה לפסיקתו של סגן הנשיא, וכן לתוספת של השופט י' פליטמן. נציג עובדים ד' פרנקל אני מסכים לפסיקתו של סגן הנשיא, וכן לתוספת של השופט י' פליטמן. נציג מעבידים ב' ליברמן אני מסכים לפסיקתו של סגן הנשיא, וכן לתוספת של השופט י' פליטמן. ס י כ ו ם 1. הערעור מתקבל כמפורט בפיסקאות 17 - 21 בפסיקתו של סגן הנשיא. רשות ערעור (בזכות או ברשות)ערעור