שינוי ייעוד קרקע חקלאית מינהל

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא שינוי ייעוד קרקע חקלאית ע''י המינהל: ראשיתה של פרשה זו בהחלטה שיצאה מאת מועצת מקרקעי ישראל, שמספרה 611, וכותרתה "הודעה בדבר קרקע חקלאית שייעודה שונה למטרה אחרת", ואשר קובעת, בין היתר, כך: "2. (א) הוחכרה קרקע בחכירה לדורות או בחוזה שתקופת החכירה שבו אינה פחותה מעשרים ואחד שנים, למטרת שימוש חקלאית, בתנאי נחלה או שלא בתנאי נחלה, לרבות כמשבצת לישוב חקלאי בחוזים זמניים מתחדשים, ושונה ייעודה, מוסמך בזה המינהל לפעול כאמור להלן... (ב) על אף האמור בסעיף קטן א' לעיל רשאי המינהל להחליט, גם טרם שונה ייעוד הקרקע, כי יפעל לפי החלופות המפורטות סעיף 3 להלן... 3. ... רשאי המינהל לפי שיקול דעתו ובהתאם לצרכיו לפעול לפי אחת או יותר מן החלופות הבאות. (א) (1) ליתן לחוכר פיצוי כספי בעד ביטול החוזה והשבת הקרקע לידיו... (ב) (1) לאפשר לחוכר, לרבות אחר מטעמו, לחכור את הקרקע ששונה יעודה כאמור בסעיף 2, כולה או חלקה, לפי שיקול דעת המינהל, למטרת שימוש לפי היעוד החדש, ללא מכרז, תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור 51% משווי הקרקע ביעודה החדש, כפי שיקבע על ידי השמאי הממשלתי, בכפוף למילוי תנאי חוזה פיתוח מהוון המקובל במינהל (91%) שעליו יחתום החוכר. החלטה זו, המאפשר למינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") להחליט, גם טרם שינוי יעוד הקרקע, כי יפעל לפי אחת החלופות המפורטות בה, באה לבטל החלטה קודמת של מועצת מקרקעי ישראל אשר מנעה מן החוכר החקלאי, או מ"אחר מטעמו", לקבל מראש, ועוד בטרם שינוי הייעוד, את הסכמת המינהל לקבלת חוכר חדש במקרקעין. ההחלטה החדשה נועדה, כך נראה, לחסוך מן החוכר החקלאי את הצורך לשלם דמי הסכמה למינהל בגין מכירת זכויות החכירה ל'אחר מטעמו'. המערערת, קבוצת עין צורים, מאוגדת כקיבוץ, כהגדרתו של זה בתקנות האגודות השיתופיות (חברות), תשל"ג- 1973. היא החזיקה במקרקעין שבבעלות המדינה ובין היתר גם במקרקעין נשוא המחלוקת - מקרקעין הידועים כחלק מחלקה 2 שבגוש 2903, המשתרעים על פני 286 דונמים וכן מקרקעין בשטח נוסף של כ- 7.5 דונמים (להלן ובמאוחד: "המקרקעין"). את המקרקעין החזיקה המערערת מכוח חוזי שכירות תלת שנתיים שנחתמו בינה לבין המינהל ואשר חודשו מעת לעת. הסכמים אלה מכונים "הסכמי משבצת" והאחרון שבהם, שנחתם ביום 1.10.1993, הוצג בפני הועדה. המערערת ביקשה לשנות את ייעוד המקרקעין מקרקע חקלאית לקרקע למגורים וזאת כ כדי לאפשר הקמת 300 יחידות דיור שקרקע צמודה להן, ולשם הקמת מרכז מסחרי ששטחו כ- 7,462 מ"ר. לצורך כך היא פנתה, ביום 6.212.92,למינהל מקרקעי ישראל בבקשה לקבל הרשאה לתכנן במקרקעין. ביום 24.1.93 נעתר לה המינהל והתקשר עמה בהסכם הרשאה לתכנון ובו נקבע כי: "אם יתקיימו כל התנאים המוקדמים והיסודיים המפורטים להלן, יסכים המינהל להעמיד לרשותו של המורשה [המערערת] כבר- רשות בלבד שטחים בנכס המתאימים לביצוע מטרת ההרשאה". ביום 1.5.94 אישרה הועדה לתכנון ובנייה בבאר שבע את תב"ע 6/מב/165, ולפיה אושר, למעשה, שינוי היעוד במקרקעין אשר יאפשר את הקמתן של 300 יחידות הדיור במקרקעין. מאחר שקודם לכן, ביום 6.4.94, נתקבלה החלטת מועצת מקרקעי ישראל, שמספרה 640, אשר "הקפיאה", את פועלה של החלטה 611, פנתה העוררת באמצעות בא כוחה, עו"ד דרכסלר, למינהל, במכתב מיום 23.5.94, בבקשה בלשון זו: "1. הובא לידיעת מרשתי כי במסגרת ועדת פוגל שנתמנתה על ידי שר האוצר ושר הבינוי והשיכון לבחון את החלטה 611 נתמנתה ועדה משפטית שבוחנת עסקאות בהן קיימת מחויבות משפטית של המינהל כלפי בעלי הזכויות. בנסיבות האמורות מבקשת מרשתי להסב את תשומת לב ועדת המשנה להתחייבות שניתנה ע"י מינהל מקרקעי ישראל למשרתי. מרשתי מחזיקה מכוח הסכם משבצת שבינה לבין מינהל מקרקעי ישראל בשטח של 186 דונם בצמוד ל"מרכז שפירא" שבמועצה האזורית שפיר. ביום 3.1.93 נחתם בין מרשתי למינהל מקרקעי ישראל הסכם הרשאה לתכנון לגבי השטח, ולפיו התחייבה מרשתי לפעול לאישור תכנית בגין עיר שתאפשר הרחבת מרכז שפירא, ומנגד התחייב המינהל להקצות את השטח למרשתי במידה ומרשתי תעמוד במטלות התכנון". ואכן, בהחלטה מיום 23.6.94, שמספרה 659, החליטה מועצת מקרקעי ישראל ל"שחרר" מספר עסקאות, וביניהן העסקה עם העוררת, מה"הקפאה" על פי החלטה 640. ביום 3.7.94 נתקבלה החלטה בהנהלת המינהל על פיה אושרה עסקה של "הקצאת הסכם פיתוח לחוכר", למשך 49 שנים, לגבי המקרקעין. ביום 19.7.94, הודיע המינהל למערערת, בכתב, כך: "הננו להודיעך כי בישיבתו מיום 18.7.94 (להלן: "המועד הקובע") אישר מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) את בקשתך בדבר שינוי ניצול ו/או ייעוד של הקרקע הידועה כגוש 2903, חלקה 2, תוכנית 6/מב/165 בעי צורים בשטח של כ- 186,000 מ"ר (להלן - הקרקע) למטרת בנייה עצמית בכפוף להודעה זו". עוד נאמר בהודעה הכתובה כי: "פרטי העסקה ותנאיה יקבעו בהסכם הפיתוח (להלן - ההסכם) שיומצא לך על ידי המינהל, וכל עוד לא ייחתם ההסכם על ידי הצדדים יחשבו כל מגעיך עם המינהל בגין שינוי ניצול ו/או ייעוד של הקרקע כמשא ומתן לקראת הסכם בלבד". זאת נכתבה בהודעה, ועוד זאת: "למען הסר ספק, הננו להודיעך, כי אם תוך 60 יום מהמועד הקובע, מכל סיבה שהיא, בין מחמת סיבה שיש לך שליטה עליה ובין מחמת סיבה שין לך שליטה עליה, לא תחתום על הסכם בנוסח ותנאים שאושרו על ידי המינהל, או לא תמלא אחר כל תנאי או דרישה שיחולו עליך לפני חתימת ההסכם או במעמד חתימתך עליו, לרבות ביצוע מלא של התשלום לפי אחד משני המסלולים הנזכרים לעיל, נראה את בקשתך לשינוי ניצול ו/או יעוד של הקרקע כבטלה מעיקרה, וכל פנייה, בקשה או הצעה שלך לגבי שינוי ניצול ו/או ייעוד של הקרקע תחשב כבקשה חדשה שלך אשר תידון על ידי המינהל לגופה". להודעה הכתובה הזו צרף המינהל הודעה נוספת, מטעם מנהל מס שבח, לאמור: "אזרח נכבד, הריני להביא לתשומת לבך כי בהתאם להוראות חוק מס שבח מקרקעין, תשכ"ג- 1963, יום אישור העסקה בידי מינהל מקרקעי ישראל נחשב כיום המכירה. לפיכך, אם תתבצע העסקה, יהיה המועד לתשלום מס רכישה תוך 50 יום מיום אישור העסקה". המערערת לא חתמה מעולם על הסכם פיתוח כנזכר בהודעת המנהל מיום 19.7.94. אולם ביום 11.8.94 היא התקשרה בהסכם עם חברת בנייה משקית פרוייקט שפירא (1994) בע"מ (להלן: "היום"). בהסכם זה נקבע כי: "עין צורים שהינה החוכרת על פי הסכם המשבצת עם מינהל מקרקעי ישראל מוכרת ליזם והיזם רוכש בזאת את כל זכויותיה של עין צורים במקרקעין באופן שעין צורים מסבה בזאת את זכויותיה בהתאם להחלטה נספח ב להסכם זה, כך שהיזם יהיה ה"אחר מטעמו" כמוזכר בסעיף 3ב להחלטה 611". ארבעה ימים לאחר מכן, ביום 15.8.94, יצאה מאת המינהל הודעה הנושאת את הכותרת "הודעה לביטול עסקה" והעסקה אינה אלא העסקה עם המערערת הנזכרת בהודעות הקודמות של המינהל, כאמור. "סיבת הביטול" - כך נאמר בהודעה, "תוכן עסקה חדשה, תוכן עסקה מתוקנת עם יזם מטעמו קבוץ עין צורים", במילים אחרות: ההודעה מבטלת את העסקה שנקשרה בין המינהל ובין המערערת וזאת על מנת לסלול את הדרך לעסקה שונה בין המינהל לבין היזם. ואכן, סמוך לאחר מכן, ביום 21.8.94, מאשרת הנהלת המינהל עסקה חדשה, תחת זו שבוטלה, והפעם בין המינהל לבין היזם. (שהפך בינתיים, כאמור, ועל פי ההסכם בינו לבין המערערת בעל הזכויות "החקלאיות" בקרקע). כחודש ימים לאחר מכן, ביום 18.9.94, נחתם בין המינהל לבין היזם חוזה פיתוח, הנוגע למקרקעין, לצורך בנייה למגורים. חוזה זה, כך נכתב בו, "בא במקום חוזה החכירה שנחתם בין הצדדים, או שנחתם בין המינהל לבין מי שהעביר את זכויותיו במגרשם ליזם". ועוד נאמר כי "עם חתימת חוזה זה, חוזה החכירה המקורי מתבטל". באותו יום עצמו נחתם הסכם נוסף, שהצדדים לו הם המינהל והמערערת. בהסכם זה מתחייב המינהל לשלם למערערת פיצוי "תמורת ביטול כל זכויותיה בקרקע". "המינהל מתחייב לפצות את בעל הזכויות - כך נאמר באותו הסכם - על ידי שיאפשר לבעל הזכויות או לאחר מטעמו, להתקשר עמו לגבי הקרקע, למטרת השימוש בה על פי יעודה החדש, ללא מכרז..." עוד מורה ההסכם כי עם חתימתו "פוקעות ומתבטלות כל זכויותיו של בעל הזכויות", לאמור: זכויותיה "החקלאיות" של המערערת, וכי "ממועד זה ואילך הזכויות היחידות [בקרקע] כלפי המינהל הן הזכויות שהוענקו על ידו במפורש ובכתב", ליזם בהסכם הפיתוח, היינו זכויות החכירה במקרקעין למטרת בנייה למגורים. עתה בא המשיב, מנהל מס שבח מקרקעין, ודורש מידי המערערת כי תשליש בידיו את מס הרכישה הראוי, לדעתו, להשתלם, בגין העסקה שנקשרה, להשקפתו, בינה לבין המינהל. המערערת חולקת על דרישתו. היא סבורה כי אין היא חבה בתשלום המס שכן לטענתה כלל לא רכשה מאת המינהל זכות במקרקעין - כמשמעותה בחוק מס שבח מקרקעין, התשכ"ג- 1963. עוד היא טוענת כי מכרה היא את כל זכויותיה ליזם, "לרבות הסבת זכויותיה בנכס לחתום חוזה חכירה עם המינהל לפי החלטה 611 של המינהל" כבר ביום 11.8.1994. העוררת סבורה כי טעה המשיב בקבעו כי העוררת בחרה לנצל את הקרקע לפי יעודה החדש וטעה הוא בקביעה כי העוררת החכירה את המקרקעין ליזם בחכירת משנה. להשקפתה הטלת מס רכישה עליה עצמה, בשל אותה עסקה שבגינה שולם מס רכישה על ידי היזם, היא הטלת כפל מס, שיש לבטלה. המשיב סבור, לעומתה, כי המערערת רכשה, לכל המאוחר ביום 18.7.94, הוא יום אישור העסקה על ידי המינהל, זכות במקרקעין כמשמעותה בחוק, וכי זכות זו אינה אלא זכות הברירה לחתום על הסכם חכירה לדורות של המקרקעין, ביעודם החדש [לבנייה למגורים ולשטחי ציבור]. את זכותה זו הסברה העוררת, כך טוען המשיב, באישור המינהל, במועד מאוחר יותר ליזם, הוא ה"אחר מטעמה". עסקה זו מקימה את החובה לשאת במס הרכישה. המשיב מדגיש את ההצמדה בזמן ובמהות, בין שני ההסכמים - ההסכם שנחתם בין המינהל למערערת בדבר הויתור על הסכמי החכירה החקלאית התלת שנתיים - מחד גיסא, וההסכם לפיו מעניק המינהל את זכות החכירה במקרקעין, ביעודם החדש ליזם - מאידך גיסא. המשיב מדגיש עוד כי נקבע בהסכם האחרון שנחתם שבין המינהל ליזם והמכונה בפני הצדדים "הסכם פיתוח", כי אם הסכם זה יתבטל, מסיבה כלשהי, יבוא במקומו חוזה החכירה המקורי עם המערערת. השאלה העומדת להכרעה כאן היא, אם אכן נפקותה ופועלה של ההחלטה 611 הנ"ל - בפטור לחוכר החקלאי, לא רק מתשלום דמי הסכמה, המשתלמים למינהל מקרקעי ישראל, בעת מכירת זכות חכירה בקרקע שבניהולו, כי אם גם מתשלום מס רכישה לזרוע אחרת של המדינה, הלא היא זרועו של המשיב. נראה כי אין מנוס מלהשיב על השאלה הזו בחיוב. במכירת זכות במקרקעין יהיה הרוכש חייב במס רכישת מקרקעין, וזאת מכוח הוראת סעיף 9(א) לחוק. "זכות במקרקעין" - היא בעלות או חכירה לתקופה העולה על 25 שנים, בין שבדין ובין שביושר, לרבות הרשאה להשתמש במקרקעין, שניתן לראות בה מבחינת תוכנה בעלות או חכירה לתקופה כאמור. עם זאת, לענין הרשאה במקרקעי ישראל גם הרשאה שניתנה לתקופה הקצרה מ- 25 שנים תבוא בגדר "זכות במקרקעין", ובלבד שאין זו הרשאה מסוג שלא נהוג לחדש מעת לעת. "מכירה" לענין זכות במקרקעין כוללת, בין היתר, על פי האמור בסעיף 1 לחוק, גם: "הענקתה של זכות במקרקעין העברתה או ויתור עליה", ואף "הענתקה של זכות לקבל זכות במקרקעין או ויתור על זכות כאמור". ולא זו אף זו באה בכלל מכירה: "הענקתה של זכות להורות על הענקה, העברה או הסבה של זכות במקרקעין או ויתור על זכות במקרקעין, וכן העברתה או הסבתה של זכות להורות כאמור או ויתור עליה". "מכירה" מן המערערת ליזם היתה כאן ורישומה באה בהסכם שנחתם ביניהם. ניתן, כך נראה, אף להניח כי מכירה זו מכירה של זכות במקרקעין היתה. אלא שלא זו השאלה הצריכה תשובה. תביעתו של המשיב מן המערערת לא תצלח אם לא נתקיימה במקרה זה עסקה נוספת של מכירת זכות במקרקעין בין המינהל, מצד אחד, לבין המערערת מצד אחר. נראה כי אין לראות בעצם בהחלטת מועצת מקרקעין ישראל, שמספרה 611, משום ארוע מס. השאלה נדונה כבר, אף כי לא במלוא השלכותיה בספרו של המלומד א' נמדר, שינוי יעוד בקרקע חקלאית (חושן למשפט, תשנ"ו, בעמ' 206). המחבר סבור כי ראוי לענות בשלילה על השאלה. להשקפתו ההחלטה אינה מהווה אלא: "הצהרת מדיניות ותחזית לדרכי פעולה אפשריות מצד המינהל בעתיד מבלי שיהיה להן תוקף משפטי מחייב". לשיטתו, "ניתן לראות באישור העסקה על ידי המינהל כארוע מס, אם העסקה התגבשה בהסכם דו צדדי בין החקלאי לבין המינהל, או בהסכם משולש לפיו החקלאי מוכר את הזכות שרכש מן המינהל ליזם" - זאת, כך נראה, לצורך החיוב במס ריווחי הון או מס שבח מקרקעין. על פי החלטה 611 הנ"ל רוכש החקלאי זכות "חוזרת" שעשוי הוא לחוב במס רווחי הון. בעסקה זו לא יחוייב החקלאי במס רכישה, גם לא במועד שינוי היעוד (שם, בעמ' 212). ההחלטות 533 ו- 611 יצאו מאת מועצת מקרקעי ישראל שאינה גוף מבצע. זו הרשות "המחוקקת" של המנהל. תפקידה להתוות מדיניות ולהציע קווי פעולה לגופים המבצעים שם. אין בכוחה של המועצה לקשור עסקאות. ואכן, גם בהודעת המנהל למערערת, ביום 19.7.93, נכתב במפורש, כי אין לראות באישור העקרוני, בדבר שינוי יעוד הקרקע למטרות בניה עצמאית, משום עסקה בין המינהל לבין המערערת. "כל עוד לא יחתם ההסכם על ידי הצדדים - כך נכתב בהודעת המנהל - יחשבו כל מגעיך עם המינהל בדבר שינוי ניצול ו/או יעוד של הקרקע כמשא ומתן לקראת הסכם בלבד". אם לא יחתם הסכם, כך מדגיש המנהל, "נראה את בקשתך לשינוי, ניצול ו/או יעוד של הקרקע בטלה מעיקרה". הסכם כזה לא נחתם, כאמור, מעולם. ההחלטה 611 סללה בפני המערערת את הדרך לנטישת זירת ההתקשרות החוזית באיבה. לאחר שהוסרו מכשולים בפני שינוי יעוד המקרקעין, מקרקע חקלאית לקרקע המיועדת למגורים, לא נחתם בין המערערת לבין המינהל הסכם המקנה לה זכויות מקרקעין. נהפוך הוא: ההחלטה העקרונית של המינהל לאשר "עסקת פתוח לחכר" בוטלה על ידו ביום 15.8.94. עוד קודם לכן הפך היזם להיות אותו "אחר מטעמה" של המערערת, כמשמעות המונח היצירתי הזה בהחלטה 611. המינהל פעל אף הוא על סמך ההנחה כי ההתקשרות בגין הקצאת הזכויות החדשות במקרקעין הינה התקשרות ישירה בינו לבין היזם וביום 18.9.94 נחתם בין היזם לבין המינהל הסכם פיתוח בגין המקרקעין. המינהל הודיע מראש, כאמור, למערערת כי בקשתה לשינוי יעוד של הקרקע תהא בטלה מעיקרה אם בסופו של דבר לא יחתם הסכם פיתוח בינה לבינו. ואכן, בחוזה הפיתוח אשר נחתם בין המנהל לבין היזם, נכתב מפורשות כי עם חתימתו מתבטל "חוזה החכירה המקורי" וכם אם יתבטל החוזה שבין המנהל לבין היזם, מסיבה כלשהי, "במקומו יבוא חוזה החכירה המקורי אשר ימשיך לחול על המגרש כאילו לא בוטל". הוראות אלו מבטאות את הכרתו של המנהל בעובדה שחוזה הפיתוח בינו לבין היזם בא במקום חוזה החכירה המקורי, המתייחס לזכויות "החקלאיות" וכי בין זה לבין זה לא נתקיימה עסקה נוספת של רכישת זכויות בין המינהל לבין המערערת. במילים אחרות: ביום 18.9.94, ביום בו ניתן האישור העקרוני לשינוי היעוד, לא רכשה המערערת זכויות במקרקעין. לא המערערת היא שמימשה את האפשרות לחכור את המקרקעין ביעודם החדש מן המינהל. היזם הוא שעשה כך, ישירות מן המינהל, בעסקה חד שלבית. שינוי היעוד בקרקע, כשלעצמו, אין בו משום הענקת זכות במקרקעין שיש עמה חובה לשלם מס רכישה. אכן, בעבר נפסק, בערכאות הראשונות, כי שינוי יעוד בקרקעות המדינה לטובת החוכר מהווה מכירה של זכות במקרקעין החייבת במס רכישה (ראן: עמ"ש 948/87 אלפנדרי נ' מנהל מס שבח, פד"א טז 275, עמ"ש 335/88 סופר נ' מנהל מס שבח, מיסים ה(5), ה- 157, עמ"ש 980/88, דובדבני נ' מנהל מס שבח, פד"א יט 458, ועמ"ש 292/92, חברת הבונה בע"מ נ' מנהל מס שבח, פד"א כב 145). שניים מן העניינים האלה נבחנו בבית המשפט העליון. בע"א 1550/94, נידונה פרשת חברת הבונה הנ"ל ובית המשפט העליון נתן שם דעתו לשאלת העסקה שנערכה בין בעלי זכויות החכירה לבין צד שלישי. העובדות שעמדו שם ביסוד מערכת היחסים שבין המנהל לבין החוכר, היו שונות. החוכר שם עמד בתנאי אישור העסקה ועל כן האישור לא בוטל. החוכר התחייב לשלם באותו ענין את דמי ההיתר, עבור שינוי היעוד, למנהל, ועמד בהתחייבות זו. לא כך בענייננו. בפרשת דובדבני (ע"א 5476/91, מיסים כרך י/1 ה- 71) נידונה בבית המשפט העליון שאלת שיעורו של מס הרכישה ובית המשפט לא דן שם בשאלה אם שינוי היעוד כשלעצמו הוא בגדר אירוע מס (ראו בענין זה את מאמרו של פרופ' יצחק הדרי, דמי היתר למינהל - חיוב במס הרכישה, מיסים י/2 א- 57). בערכאות הראשונות, הצדיקו בתי המשפט, באותם מקרים, את החלטתם לראות בשינוי היעוד ארוע מס, בעובדה שנחתם הסכם חכירה חדש עם החוכר. על תפיסה זו נמתחה ביקורת בעבר. ראו למשל מאמרו של ד"ר א. אלתר, שינוי יעוד חוזה עם מינהל מקרקעי ישראל מחקלאות (או תעשיה) לבניה ולמגורים האם בגדר 'מכירת זכות במקרקעין לענין חוק מס שבח מקרקעין, מיסים ז/4 א- 1. המחבר המלומד מבקש להוציא את שינוי היעוד מגדר מכירה של זכות. המחבר סבור כי שינוי יעוד אינו מהווה מכירה של זכות במקרקעין אפילו אם נחתם הסכם חדש בין החוכר לבין המינהל. בענייננו אף מכירה אין כאן. פעולות המינהל הרחיקו את המערערת מכל התקשרות חוזית מן הסוג הזה - בניגוד למקרים שנידונו בועדות הערר כאמור. אילו אכן רצה המחוקק לראות בעצם שינוי היעוד של הקרקע החקלאית למטרה של מגורים, תעשיה, מסחר וכיוצא באלה, בכל מקרה, או רק בנסיבות מיוחדות אותן היה מציין, ראוי היה לו לומר זאת במפורש. הוא לא עשה כן ובכך הביע דעתו כי אין להחמיר עם החקלאיים בעת שינוי היעוד של הקרקע כי אין לחייבם בתשלומים נוספים. יתכן כי בגין שינוי היעוד עשוי לחול מס רווחי הון אלא אין אנו נדרשים לשאלה זו כאן. המערערת אינה חבה במקרה זה, במס רכישה. סוף דבר: הערעורים מתקבלים. המשיב ישא בהוצאות המערערת בסכום כולל של 4,000 ש"ח. שינוי ייעוד במקרקעיןקרקע חקלאיתחקלאות