שיקולי איכות הסביבה באישור תוכנית בנייה

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא שיקולי איכות הסביבה באישור תוכנית בנייה: 1. העותרת, עמותה העוסקת בענייני הגנת הסביבה, עותרת כנגד החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתו"ב (המשיבה 1), בה קיבלה את הערר שהגישה המשיבה 8 (אגודת מתיישבי קטיף בע"מ) על החלטת הועדה המחוזית לתו"ב מחוז הדרום (משיבה 2) בה אושרה התוכנית להרחבת הישוב אמציה שבחבל לכיש תוך דחית חלק מהתנגדויות המשיבה 8. להלן תמצית העובדות הצריכות לענין. 2. מאז ההתנתקות מגוש קטיף מנסים גורמי ממשלה ומימשל למצוא פתרונות ישוב לקהילות שפונו מבתיהם ומשדותיהם בגוש קטיף. אחד מפתרונות אלה נמצא בהרחבת המושב אמציה שבחבל לכיש לכלל היקף של 350 יחידות דיור. המשיבה 8 מאגדת את קבוצת המשפחות, ממפוני גוש קטיף המיועדים להרחבה זו של אמציה. משך חודשים ושנים שקדו הגופים האמונים על כך - ובראשם משרד הבינוי והשיכון (המשיב 3) ומיהנלת סל"ע (המשיבה 4) על עריכת והכנת תוכניות המתאר, בדרגותיהם השונות, לקראת בנית ההרחבה. כמו כן מזה תקופה ממושכת מתגוררות כ-60 משפחות מגוש קטיף במבני מגורים זמניים באזור ההרחבה של אמציה - כשהם מייחלות בכליון עיניים להשלמת הליכי התכנון ולבנית ישוב ומבני הקבע. לאחר גלגולים תכנוניים שונים וארוכים שכללו, בין היתר, עבודות הכנה רבות ושונות בתחום ההיבטים האקולוגיים והסביבתיים הופקדה להתנגדויות התוכנית המפורטת מס' 3/186/036/6 להרחבת הישוב אמציה (להלן "התוכנית"/"התוכנית המפורטת"). התוכנית, רחבת ההיקף וההתיחסויות, כללה, בין היתר, הוראות שונות בענין הגנת הסביבה - ובהן הקביעות כי מתן כל היתר בניה בהרחבה יותנה "בתיאום ובפיקוח עם רשות הטבע והגנים (להלן "רשטג"ל") על חשבון היזם", כי "פיקוח על תשתיות נלוות וכלליות, עבודות עפר, עודפי עפר וערכי טבע ייעשה על ידי רשות הטבע והגנים ועל חשבון היזם", כי "במקרה של פגיעה בערכי טבע, יש לקבל היתר מרשות הטבע והגנים", וכן כי "בכל הסעיפים בהוראות התוכנית המתייחסים לשימור ערכי טבע, יתווסף המשפט - "בתאום ובפיקוח עם רשות הטבע והגנים על חשבון היזם". המשיבה 8, אגודת המתיישבים מקטיף, הגישה לועדה המחוזית התנגדות להכללת הסעיפים הנ"ל בתוכנית המפורטת - ובישיבת ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית נדחו עיקר התנגדויותיה. באותה הישיבה (מיום 16.6.06) נדונו התנגדויות רבות נוספות - הן של המשיבה 8 והן של מתנגדים נוספים. ההתנגדויות, רובן כולן נדחו ע"י הועדה - כמפורט בפרוטוקול הישיבה הנ"ל (צרופה 16 לעתירה). 3. מפוני קטיף, באמצעות המשיבה 8, עררו על החלטת הועדה המחוזית בפני המועצה הארצית לתכנון ולבניה - וזאת על פי רשות שניתנה לכך (ביום 4.8.08) ע"י הממונה על מחוז הדרום. הערר נשמע בפני ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתו"ב (המשיבה 1). בהחלטה מפורטת ומנומקת מיום 17.3.09 החליטה המשיבה 1 לקבל את מרבית טענותיה של המשיבה 8 - ולהורות על מחיקת מרבית דרישות התיאום והפיקוח עם רשות הטבע והגנים ועם המשרד להגנת הסביבה, אשר נקבעו בתוכנית המפורטת כתנאי לאישור בקשות להיתרי בניה, שיוגשו לועדה המקומית, בשטח התוכנית המפורטת. החלטה זו של המשיבה 1 - היא העומדת במדוכת עתירה זו. 4. נוסיף ונציין, כי לאחר הגשת העתירה ולאור הטענות שהועלו בה בדבר אי מתן אפשרות שימוע ותגובה בהליכי הערר לרשטג"ל ולמשרד להגנת הסביבה - החליטה המשיבה 1 ביום 1.9.2009 "לקיים דיון משלים על מנת לבחון שמא קיימים צרכים סביבתיים שנותרו ללא מענה מספיק בהוראות התוכנית המהותיות". הדיון המשלים נקבע ליום 24.9.2009 והוזמנו אליו הצדדים לערר וכן "גורמים רלבנטיים שיכול ומעוניינים להביע עמדתם בדבר סוגיית התכנון המפורטת". כל המוזמנים נתבקשו להגיש פרוט בכתב של עמדתם "משל היו משיבים לערר בהיבט זה" (הכל מתוך החלטת 1.9.2009 הנ"ל). בהתאם להחלטה זו הביאו העותרת, רשטג"ל והמשרד להגנת הסביבה את פרוט עמדתם בכתב בפני המועצה הארצית, והירצו טענותיהם בפניה בדיון המשלים שהתקיים כאמור ביום 24.9.2009. ביום 12.10.2009 נתנה המשיבה 1 את החלטתה המשלימה בעקבות אותו הדיון המשלים. בהחלטה זו - שגם היא מפורטת ומנומקת - מפורטות טענות העותרת, רשטג"ל והמשרד להגנת הסביבה ובעקבותיהם התייחסות המשיבה לכל אותן הטענות. המשיבה 1 החליטה בסופו של דבר להותיר ככלל את החלטתה המקורית בערר - בכפוף למספר תיקונים. העיקרי שבהם, תיקונו של סעיף 6.2.1 לתוכנית המפורטת לכלל הנוסח הסופי דלהלן: "תנאי למתן היתרי בניה בכל האיזורים יהיה הגשת תכניות בינוי ופיתוח לאישור הועדה המקומית. תוכנית בינוי ופיתוח כאמור תוגש לאישור הועדה המקומית כחלק מנספח כולל לנוף בינוי ופיתוח שיקיף גם את נספח נוף ופיתוח המחייב שיוגש לועדה המקומית לפי סעיף 6.22.13 לתוכנית (להלן "הנספח הכולל")...". בעקבות החלטה משלימה זו - שוקדים הגורמים המטפלים על הכנת הנספח הכולל, שיוגש כאמור לאישור הועדה המקומית. בדיון המקדמי בעתירה, מיום 2.11.09 , מסרו המשיבים 1-5 כי השלמת הנספח הכולל תיארך כחודשיים עד שלושה - ולאחר אישורו ע"י הועדה ניתן יהיה סוף סוף לגשת ולדון בבקשות להיתרי הבניה. עד כאן, בתמצית שבתמצית, הרקע העובדתי הנדרש לעתירה זו. 5. ליבת טענותיה של העותרת מכוונת כנגד החלטת המשיבה 1 למחוק מתנאי התוכנית המפורטת את דרישות "התיאום והפיקוח המוקדם", עם רשטג"ל ועם המשרד להגנת הסביבה (הג"ס) כתנאים למתן היתרי בניה. בכתב העתירה המפורט עד למאוד מעלה העותרת טענות רבות ושונות לענין זה - כאשר תמצית טענותיה מובאת בפתח הדברים (סעיף 68 לעתירה) כדלהלן: "68. העותרת תטען כי החלטת ועדת המשנה לעררים (המשיבה, י.א.) נגועה בחוסר סבירות קיצוני, הן ביחס לניהול ההליך שהוביל לקבלתה והן ביחס לתוכנה המהותי. הדבר בא לידי ביטוי במישורים הבאים: א. ההחלטה מבוססת על פרשנות שגויה מן היסוד למושגים "תאום ופיקוח" המופיעים בתוכנית - וזאת, הן בהיבט העקרוני הנוגע לחשיבותם ונחיצותם הכללית של תנאים מסוג זה כפרקטיקה תכנונית מקובלת, והן בהיבט של חשיבותם ונחיצותם של תנאים אלו במקרה הקונקרטי שלפנינו. ב. ההחלטה כוללת טעות משפטית אלמנטרית ביחס להיקף סמכויותיה של רשטג"ל ככל שהדבר נוגע לערכי טבע בישראל, הן מוגנים והן בלתי מוגנים, לפי הענין. ג. ההחלטה מבוססת על תשתית מידע חסרה ושגויה בנוגע לחשיבותם ונחיצותם של התיאום והפיקוח שנקבעו בתוכנית המיתאר ובוטלו במסגרת ההחלטה. זאת בין היתר היות וההחלטה התקבלה מבלי שתישמע עמדתם, הקריטית לענין, של הגופים המוסמכים והמקצועיים הנוגעים לדבר, קרי רשטג"ל והמשרד להג"ס". 6. בפתח הדברים נציין כי מהלך הדברים שפורט לעיל, לאחר הגשת העתירה, מייתר מיניה וביה את הצורך לדון בטענות העותרת ככל שעניינן באי שמיעת הרשטג"ל והמשרד להגנ"ס בפני המשיבה 1. זאת נוכח העובדה שלאחר מתן החלטתה הראשונה של הועדה (ביום 17.3.09) ולאחר שהוגשה העתירה החליטה כאמור המשיבה 1 לקיים דיון משלים בערר. לדיון זה הוזמנו הרשטג"ל והמשרד להגנ"ס, הם הופיעו בפני המשיבה 1 בדיון המשלים (ביום 24.9.09) - ועמדתם זכתה להתיחסות מפורטת ומקיפה של המשיבה 1 בהחלטתה המשלימה מיום 12.10.09. כמו כן - יש להוסיף ולציין כי ככל שהדברים אמורים בעמדת המשרד להגנ"ס - (המשיב 5), הרי שבתגובה המקדמית שהוגשה-גם מטעמו (ביום 1.11.09), אין הוא מצטרף לטענות המושמות בפיו ע"י העותרת בעתירתה וסומך הוא את ידיו על ההחלטה המקורית בשילוב ההחלטה המשלימה של המשיבה 1 (סעיפים 31-38 לתגובה המקדימה הנ"ל מיום 1.11.09). הסוגיה שנותרה לבחינה המשפטית בעתירה זו הינה איפוא בטענות העותרת לגבי הוצאת הוראות "התיאום והפיקוח" של רשות הטבע והגנים הלאומיים (רשטג"ל) מתקנות התוכנית המפורטת - בהיקף הדברים שנקבע בהחלטה המקורית ובהחלטה המשלימה של המשיבה 1. 7. הלכה היא משכבר כי הביקורת השיפוטית על החלטות גופי תכנון סטאטוריים - אינה ענין להמרת שיקול דעתן המקצועי והתכנוני של גופי התכנון באלו של בית המשפט, וכפי ששבו ונתאשרו הדברים לאחרונה: "באשר להפעלת ביקורת שיפוטית על החלטות גופי התכנון הסטאטוריים הלכה ידועה היא כי ההתערבות תהיה מצומצמת. בית המשפט אינו יושב כערכאת ערעור על שיקוליה התכנוניים של רשות התכנון הפועלת על פי דין (עע"מ 9156/05). לפיכך התערבותו של בית המשפט בשיקול דעתן של רשויות התכנון תיעשה בקיומן של עילות מובהקות כגון חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (עע"מ 2418/05) . דברים אלו מכוונים עצמם לטענות הנוגעות לתוכנן של החלטות מוסדות התכנון, והטעם לכך ברור. בית המשפט אינו מומחה מקצועי לבחינתם של שיקולים תכנוניים צרופים ולפיכך אין מקום כי הוא יתערב בהחלטות תכנוניות מובהקות, אלא במקרים חריגים כאמור". (עע"מ 3189/09 החברה להגנת הטבע נ' המועצה הארצית לתו"ב, - מיום 2.7.2009). שיקולי איכות הסביבה הינם שיקולים רבי ערך וחשיבות במארג השיקולים התכנוניים - ובתי המשפט בישראל הכירו בהם, שוב ושוב, כבעלי חשיבות רבה ומיוחדת (ר' ניתוח הדברים בעע"מ 3189/09 הנ"ל, פסק דינה של כב' השופטת ע. ארבל, פסקאות 34-35). ברם - גם שיקולים אלה מהווים חלק ממכלול השיקולים והאיזונים עליהם מופקדים גופי התכנון - ואיזון זה מצוי בשיקול דעתם של גופי התכנון - וכנאמר בסעיף 36 לפסה"ד הנ"ל: "עם זאת, כמובן, האינטרס בהגנה על הסביבה אינו עומד בדרך כלל לבדו, והוא נדרש לאיזון אל מול שיקולים אחרים הנוגעים לעניין... הפיתוח הנדרש לטובת הציבור, הכולל בניית ישובים ופתרונות - מגורים, כבישים, מקומות חניה, אזורי תעשיה ותעסוקה, מילוי צרכים בטחוניים ועוד, פוגע לעתים בערכי הטבע והסביבה במידה כזו או אחרת. האיזון בין השיקולים השונים אינו קל. הוא דורש ראיה לטווח ארוך, כמו גם התחשבות בצורכי הפרט והציבור בהווה. הוא דורש מתן משקל נכון ומתאים לאינטרס הציבורי של ההגנה על הסביבה לצד האינטרס הציבורי המיידי של פיתוח ורווחה לציבור החי או המתעתד לחיות באזור...". מלאכת איזונים קשה ומורכבת זו, גם היא ענין לגופי התכנון לענות ולהחליט בו - וההחלטה תיעשה על פי שיקול דעתם והבנתם המקצועיים, הציבוריים והתכנוניים. הביקורת השיפוטית לא תתערב בהחלטות אלה - כל עוד הליך קבלת ההחלטות נעשה כדין, כל עוד לא חרגו גופי התכנון מסמכויותיהם וכל עוד לא נמצאה בהחלטות אלה חריגה קיצונית ובוטה ממתחם הסבירות ברמה כה בולטת המצדיקה ומחייבת התערבות הביקורת השיפוטית. 8. אקצר ואומר כי מאומה מכל אלה לא מצאתי בהחלטות המשיבה 1 נשוא עתירה זו. איש לא יחלוק כי בלב ליבם של הליכי התכנון הממושכים ורבי השלבים של התוכנית המפורטת לעניין הרחבת הישוב אמציה - עמדו גם שיקולי איכות הסביבה על היבטיהם השונים והמגוונים. הדברים באו לידי ביטוי בעבודות ההכנה של התוכנית המפורטת ובה במידה גם בדיוניה של המועצה הארצית (המשיבה 1) כמפורט בהחלטותיה נשוא עתירה זו. ביסוד מרכיבי החלטת המשיבה 1 נשוא העתירה, עמדו שאלות מושגיות של מה אמור ומה לא אמור להיכלל בתוכנית המפורטת ומה טיבם ומעמדם של ה"תיאום והפיקוח" עם רשטג"ל. נימוקיה המפורטים בטוב טעם ודעת של החלטת המשיבה 1 (שנחתמו ביום 17.3.2009 ע"י יו"ר הועדה עו"ד עמית קורן) - ממקדים סוגייתנו בסעיף 30 להחלטה כדלהלן: "רשט"ג איננה אלא גוף חיצוני למערכת ההירארכית של מוסדות התכנון, ובתור שכזה איננה נושאת באחריות לתהליכי התכנון המדינתיים ולהשלכותיהם רבות הפנים... יישום עיקרון זה בעניינה של רשט"ג מוביל לטעמנו למסקנה שגם לו הייתה ועדה מקומית לתכנון ובניה רשאית ומוסמכת ל"תאם" דבר מה עם גוף מינהלי חיצוני למוסדות התכנון, כדוגמת רשט"ג, לא הייתה רשט"ג מכח סמכויותיה היא, מכח עקרון החוקיות החל עליה, מוסמכת להושיט לועדה המקומית "שרותי תיאום" אף לא "שירותי פיקוח". סמכויות הרשט"ג מוסדרות בחוק לפיו הוקמה כתאגיד סטאטוטורי.... ... מלאכת ה"תיאום" וה"פיקוח" - על עבודות פיתוח ובניה הנעשות על פי תוכנית  - בדרך של היתר פרטני הניתן מכוחה - אינם ככל הנראה מתפקידי רשט"ג ואינם ככל הנראה בין סמכויותיה (ככל שאין המדובר בשטחים הנתונים לאחריותה כחוק, בעיקר שמורות טבע וגנים לאומיים)". ודוק. העותרת אינה טוענת כי המשיבה התעלמה חלילה משיקולי איכות הסביבה מתוך כלל שיקוליה. אדרבא. אין חולק כי שיקולים אלה של איכות הסביבה והקפדה על ערכי טבע ונוף - עומדים כנדבך מרכזי בתוכנית המפורטת כפי שאושרה על ידי המשיבה 1. המשיבה 1, במרכיב החלטתה נשוא העתירה, הביעה וקבעה עמדתה לפיה משנקבעה תוכנית מפורטת אין לשלב במסגרתה כתנאי לבקשות להיתרי בניה - דרישה מוקדמת ונוספת של "חובת תיאום ופיקוח" עם הרשט"ג. היבטי איכות הסביבה עוגנו ונשתלבו בתוך התוכנית המפורטת. מטרתה של התוכנית המפורטת - כמטרת כל תוכנית - להוות את התשתית התכנונית הסטאטוטורית הקובעת את היקפי הבניה המותרים ואת המגבלות לעניין זה בכל הקשור למתן היתרים על פיה ומכוחה. לשיטת המשיבה 1 - מיצובה של רשות הטבע והגנים כגורם בעל מעין זכות "וטו" או זכות הכרעה החוצץ בין גוף התכנון המוסמך של הועדה המקומית לבין מבקש ההיתר או לבין התשתית הסטאטוטורית של התוכנית המפורטת גופה - איננו ממין הענין ואיננו ממהותה וטיבה של התוכנית המפורטת נשוא עתירה זו. הלא היא, הרחבת היישוב אמציה. אמנם כן, שיקולי איכות הסביבה מהווים נדבך מרכזי בגיבושה ובניסוחה של התוכנית המפורטת. שיקולים אלה אמורים לקבל ביטוי בהוראות התוכנית ובמגבלות המוטלות מכוחה של התוכנית ביחס למי שיבקש היתר בניה מכוחה. לצורך גיבוש התוכנית וניסוחה - אמור גוף התכנון (הועדה המחוזית) לתת ליבו לכל ההיבטים הנדרשים לעניין ולשמוע עמדת כל הזכאים הרשאים או החייבים להביא עמדותיהם בפניו. ברם, התוכנית המפורטת אמורה בסופו של יום לבטא מתוך תקנונה שלה את מכלול כל אותן ההוראות. זאת באופן אשר בו גוף התכנון שיובאו בפניו הבקשות להיתר בניה - יוכל להכריע ולהחליט בהן מתוך תקנון התוכנית גופו. הצרכים האקולוגיים והסביבתיים - בשטח התוכנית - אמורים עפ"י תכלית הדין ומהות הדברים, למצוא את פתרונם ומסגרתם בגוף התוכנית. בהקשר זה - קביעת גוף חיצוני (שאיננו מוסד או גוף מגופי התכנון עפ"י דין), בתור גורם נוסף שנדרשת הסכמתו ליישום התוכנית המפורטת (מעבר להוראות התוכנית כלשעצמן) אינו עולה בקנה אחד עם מובנה הפשוט והמתבקש של התוכנית המפורטת. 9. ונדגיש. דברים שאמרנו עד כה מתייחסים לעניין התוכנית המפורטת נשוא עתירה זו - ולסוגיה הממוקדת המתעוררת בגידרה ביחס למסגרת בה יותווה משמר הצרכים וההיבטים האקולוגיים והסביבתיים של תוכנית זו שבפנינו. יתכנו כמובן סיטואציות אחרות או סוגים אחרים של תוכניות מפורטות בהם יתכן ויהיה מקום להבחנות אחרות. ראוי להפנות בהקשר זה לדברים מההחלטה המשלימה של המשיבה 1 - כדלהלן: "27. בפתח הדיון המשלים שקיימנו שבנו והבהרנו את מטרתו ואת מסגרתו. שבנו והסברנו כי בדיון המשלים כוונתנו לבחון אם קיימים צרכים סביבתיים שלא קיבלו עד כה מענה מספק בתוכנית. אם נשתכנע בדבר קיומם, הוספנו, בדעתנו לשקול כיצד ניתן בכל זאת לתת להם ביטוי בתוכנית... 28. נחזור איפוא ונדגיש. איננו רואים בהחלטה הקודמת, אף לא בהחלטה משלימה זאת, משום החלטות בעלות תחולה כללית בגידרם של הליכי תכנון מוסדיים לדרגותיהם. ככלל, אין להחלטותינו תוקף נורמטיבי כלל. לא מדובר ב"החלטה מנחה" ואף לא ב"תקדים מחייב". החלטותינו משקפות את עמדתו של מותב זה בנסיבות הענין, ואינן מחייבות מותבים אחרים של ועדת המשנה לעררים או של המועצה הארצית במליאתה, בנסיבות תכנון שונות... הנה כי כן, שתי ההחלטות - הקודמת והמשלימה - התקבלו בקשר עם תוכנית פלונית שהותנתה בהליך פלוני. מקרים אחרים עשויים להניב תוצאה שונה, ואידך זיל גמור". לאחר הבהרת דברים זו שבה ההחלטה המשלימה ומבטאת את קביעתה והחלטתה של המשיבה 1 כדלהלן: "29. לגופה של תוכנית לא הוצגו בפנינו במהלך הדיון המשלים כל צרכים סביבתיים שנותרו ללא מענה מספק בהוראות התוכנית המהותיות... פוזיטיבית נדגיש, מספקות הוראות התוכנית - לאחר שיתוקנו כמפורט - מענה תכנוני ראוי ונאות לצרכים הסביבתיים, בראייתנו ועל פי טיעונים שהוצגו בפנינו, וזאת בצוותא עם הנספח הכולל שיוכן בהמשך על פי הוראות התוכנית ויאושר על ידי הועדה המקומית". המשיבה 1 - בניתוח שקול ומקצועי הבחינה הבחן היטב בין בחינת ההיבטים התכנוניים על מכלול שיקוליהם - ובראשם שיקולי הגנת הסביבה, לבין דרישות "תיאום ופיקוח" - שלא נמצאו על פי שיקול דעתה ממין הענין או ההליך התכנוני. לא מצאתי כי דבק בהחלטת המשיבה 1 (המקורית והמשלימה) פגם מהפגמים המהותיים - הלבר תכנוניים ומקצועיים - המצדיק התערבותו של בית משפט זה בהחלטתה. אוסיף ואציין כי עמדת המשיבה 1 ולפיה התוכנית המפורטת אמורה - מטבע מהותה - לשאת מתוכה ובה ובמסגרת הוראותיה את ההוראות השומרות על הצרכים הסביבתיים למיניהם של שטח התוכנית המפורטת - מתבקשת מאליה. החלטתה כי אין מקום להחדרת מעין גוף תכנוני נוסף - בתוך הוראות התוכנית - בדמות "מחסום התיאום והפיקוח" של רשט"ג, שיעמוד כחיץ בין מבקש ההיתר (מכח התוכנית), לבין הוראות התוכנית עצמה והגוף התכנוני המוסמך והחייב לפעול מכח הוראותיה של התוכנית - נמצאת בעיני ראויה, בוודאי שסבירה, ובוודאי שאיננה מסוג ההחלטות אשר רמת סבירותן מצדיקה הפעלת הביקורת השיפוטית להתערבות בהן. 10. סיכומם של דברים - מתוך כל המפורט לעיל אני מחליט לדחות את העתירה. העותרת תשלם הוצאות העתירה בסכום של 5,000 ₪ לכל אחד מהמשיבים 6, 7 ו-8 וכן למשיבים 1-5 יחדיו.בניהתוכנית בניהאיכות הסביבה