החלטה 1101 מינהל מקרקעי ישראל

החלטה 1101 דנה ב"הסדרת חובות עבר", קרי כלל החובות שנוצרו בעבר ואין לקרוא בה החרגה באופן שהיא חלה רק לגבי חובות שאינם נדונים בהליכים משפטיים. ההחלטה קובעת באופן בלתי מותנה כי בגין שימושים לתעסוקה לא חקלאית, ישלם בעל זכויות למינהל תשלום בגובה 5% מערך הקרקע בגין חובות עבר (ר' ס' 4.1 להחלטה). זאת ועוד. ההחלטה קובעת הסדר מיטיב במיוחד לבעל זכויות, שיסדיר את השימושים הלא מוסדרים בתוך שנתיים באופן שתינתן לו הטבה, לפיה- יחויב לעבר, בגין 4 שנים בלבד. החלטה 1101 גם קובעת כי מיום כניסתה לתוקף מבוטלת החלטה 755. גם מטעם זה לא יכולה הנחיית היועצת המשפטית להמשיך להחיל את ההחלטה שבוטלה.  קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא החלטה 1101 מינהל מקרקעי ישראל: זהו ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום ברחובות (כב' השופטת שטמר, סגנית נשיא) מיום 5.3.07 בת"א 3657/03 , שקיבל את התביעה שהגיש המשיב (להלן:- "המינהל") נגד המערער וקבע שעל המערער לשלם למשיב דמי שימוש ראויים בסך 192,128 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית החל ממועד הגשת התביעה וכן הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד (להלן:- "פסק הדין"). 1.          רקע (א)       בעת הגשת התביעה, התגורר המערער במושב חגור בנחלה שהוקצתה לו על ידי המינהל (להלן "המקרקעין"). ביום 8.12.03 הגיש המינהל כתב תביעה נגד המערער והמשיב הפורמאלי (להלן: "המושב") בו עתר לצו מניעה קבוע להפסקת כל שימוש שנעשה במקרקעין שאינו חקלאי; לפינוי מיידי מהמקרקעין ולהריסת כל המבנים שהוקמו בהם שלא בהסכמת המינהל; וכן לחייב את המערער לשלם למינהל דמי שימוש ראויים בסך של 315,716 ₪ בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום הגשת התביעה ועד התשלום בפועל. (ב) המינהל טען בבית משפט קמא, שהמערער הוא בר רשות במקרקעין, ושתנאי הסכם המשבצת שעל פיו הוקצו אדמות המושב למושב, וכן החלטות מועצת מקרקעי ישראל חולשים על השימוש שיעשה בקרקע. לטענת המינהל, עשה המערער שימוש חורג במקרקעין, בכך שהציב עליהם מבנים   שבנייתם לא אושרה והשכיר את המבנים לאחרים למטרת מגורים, בניגוד לתנאי הסכם המשבצת והחלטות המינהל, שלפיהן השימוש בקרקע צריך להיות חקלאי. על כן ביקש המינהל להפסיק את השימוש החורג ולחייב את המערער בתשלום דמי שימוש ראויים.              (ג)        בתגובה טען המערער בבית משפט קמא, כי מושב חגור הוקם בשנת 1949 סמוך לקו הירוק ובמשך שנים ארוכות  חיו חברי המושב בבידוד, תוך שהם נושאים בנטל בטחוני כבד וכיום- משנבצר מהמתיישבים להתקיים מחקלאות, יש לאפשר להם להתפרנס בכבוד מן הקרקע באופן אחר. בהיבט המשפטי טען המערער כי זכויותיו במקרקעין נובעות מחוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953. עוד נטען כי המינהל הוקם לאחר שהקרקע כבר ניתנה למושב  והמינהל קיבל את המקרקעין אחר כך, לכן אינו יכול לטעון לזכויות בהם. כן טען המערער, שהחוזה בין המינהל לבין המושב אינו מחייב את המתיישב שאינו צד לו, ומכל מקום גם חוזה זה כבר פקע.              (ד)        תוך כדי ניהולו של ההליך בבית משפט קמא, ביום 5.1.2006,  הגיעו הצדדים להסכם פשרה חלקי, שקיבל תוקף של פסק דין חלקי, שלפיו יפונו המקרקעין במשק של המערער מכל מבנה שנבנה ללא היתר, ויפסק בהם כל שימוש חורג, דהינו שימוש שאינו חקלאי או שימוש שאינו לפי אישור של המנהל, וזאת החל מיום 4.1.07. הוסכם כי לא יהיה בהסכמה זו כדי להשפיע על אופן בחינת הנושא.                           (ה)        בדיון בערעור לפנינו הסכימו הצדדים ביום 6.11.2008, כי המחלוקת שנותרה היא כספית בלבד, בעניין גובה דמי השימוש.   2.         פסק דינו של בית משפט קמא (א)        נוכח הרישום בפנקסי המקרקעין, הבעלות במקרקעין הוקנתה לרשות הפתוח, והמינהל מנהל עבורה את המקרקעין. לפיכך זכותו של המינהל במקרקעין אינה שנויה במחלוקת.  כמו כן הקניית המקרקעין לרשות הפיתוח נעשתה לכאורה כדין. (ב)        זכותו של המערער היא זכות חכירה, או הרשאה, הכוללת חזקה ייחודית במקרקעין, אולם אין למערער זכות לעשות בקרקע כל שימוש העולה על דעתו והסכם המשבצת מגביל את זכותו של המתיישב. מועצת מקרקעי ישראל החליטה אף היא היכן עובר גבול הזכויות, ואין חולק כי החלטותיה בגדר דין הן. על כן הדין החל על זכויותיו של המתיישב כולל את המוצהר בהחלטות המינהל, בהן החלטה 755. (ג)         על היחסים בין המינהל למערער חלות, כאמור,  החלטות מועצת המינהל, בהן החלטה 755, אשר ניתנה ביום 27.2.1996, והאוסרת שימוש שאינו למגורי החקלאי ובני משפחתו. מכאן, שהשימוש שעשה המערער בקרקע אינו שימוש מותר על פי ההסכם המחייב אותו ועל כן על המערער לשלם למינהל דמי שימוש ראויים.  סעיף 11(ג) בהחלטה 755  קובע כי גובה דמי השימוש הוא 10% מערך הקרקע לאותו שימוש, על פי הערכת השמאי הממשלתי. (ד)        דרישת המינהל, לפי חוות דעתו של השמאי יוסי קפאח (להלן:- "השמאי"), סבירה. דמי השימוש שהמינהל דורש נמוכים בכ-50% מן השווי הממשי בפועל של השכרת המבנים, ומדובר במבנה איסכורית אחד, ששווי הבניה שלו לא היה גבוה.             (ה)        בית משפט קמא ערך חישוב לפי הנתונים שהתבררו, כאשר נקודת המוצא היא חישובו של השמאי, ממנו הפחית 15% על פי אומדנה מאחר שהנכסים מצויים  בחלקה א' ולא בהרחבה (שני השמאים הסכימו שערך בית בהרחבה גדול מזה שבחלקה א'). החיוב בגין שנת 1996 הופחת עקב התיישנות. הסכום שעל המערער לשלם הוא 192,128 ₪, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית החל מיום הגשת התביעה. 3.         טענות המערער: (א)        בית משפט קמא ראה עצמו בטעות כבול להחלטה 755 וחישב את הסכומים על פיה וטעה טעות נוספת. חישובי שמאי המינהל - מוטעים. (ב)        החלטות מינהל עדכניות מקלות באופן משמעותי עם המתיישבים ומצדיקות הפחתה משמעותית מגובה הסכום שפסק בית משפט קמא. כך, בהחלטת המינהל מינואר 2006 (מוצג 8 במוצגי המערער), נקבעו דמי שימוש בגין שימושים חורגים בשיעור של 5% לשנה מערך הקרקע, להבדיל מ - 10% שנזכרו בהחלטה 755.  קביעה זו מהווה הודאה מצד המינהל במחצית מהשיעור שנתבע בענייננו. (ג)         החלטה מספר 1101 של המינהל (מוצג 2 במוצגי המערער), שנתקבלה ביום 27.3.2007, והנחיות היועצת המשפטית שלו מהוות הודאה נוספת מצד המינהל לגבי הנורמות הראויות להתנהגותו מול מתיישבים בנחלתם ולעניין השיעורים הסבירים והראויים לתביעותיו בגין דמי שימוש.                         (ד)        המינהל עצמו לא עמד בתנאי הנדרש בסעיף 11(ג) בהחלטה 755 שמתנה את קיומה   של הערכת שווי הקרקע בהערכה של השמאי הממשלתי. השמאי מטעם המינהל הודה במפורש בחקירתו שהוא שמאי עצמאי (שורה 16 בעמוד 7 בפרוטוקול). על-פי החלטה 1101 יש לחייב את המערער בתשלום הנקוב בה, בגין תקופה של 4 שנים בלבד, הכול כקבוע בהחלטה הנ"ל. בנוסף לקיצורה של התקופה משבע לארבע  שנים, ולהפחתת שיעור דמי השימוש מ-10% ל-5%, יש להפחית סכום נוסף עקב העיוות בשמאות המינהל: נקודת המוצא של השמאי בחישוביו הייתה שכונת הקוטג'ים למגורים של ההרחבה בעוד שהמערער מחזיק בקרקע שהיא חצר אחורית של משק חקלאי, המוקפת במבני משק, דרכי עפר שבין משקים ומבנים בהיקפים גדולים. גם בכך  נפלה טעות בחוות דעתו. יש להתחשב גם בנסיבותיו האישיות הקשות של המערער.  (ו)        יש להתחשב בתרומתם העצומה של המתיישבים במושב חגור להעלאת ערכה של הקרקע ביישובם. לא ייתכן שתרומתם הגדולה של המתיישבים, בלעדיה הייתה הקרקע אדמת בר סתמית, תהיה להם לרועץ, ותשמש בסיס להתעשרות המינהל על חשבונם. 4.         טענות המשיב (א)        המקרקעין הם חלק מהקרקעות שהושכרו למושב חגור במסגרת חוזה המשבצת. המערער הוא חבר במושב ובר רשות של המושב במקרקעין. השימוש המותר לו בנחלה נובע מתנאי השימוש המפורטים בחוזה המשבצת. (ב)        התביעה נושא הערעור הוגשה בגין שלושה מבנים שבנה המערער ללא היתר, תוך שימוש חורג וללא היתרי בניה.  (ג)        החלטה 755 קובעת בסעיף 11(ג) שבגין שימוש שאינו חקלאי ללא היתר בחלקה א' ישולמו דמי שימוש בשיעור של 10% לשנה מערך הקרקע לאותו שימוש, על פי הערכת השמאי הממשלתי. החלטה 755 חלה על נחלת המערער ועל המערער וזאת מכוח היות המקרקעין מקרקעי ישראל בהתאם לחוק יסוד: מקרקעי ישראל, התש"ך-1960. בפסיקה נקבע זה מכבר כי החלטות מועצת מקרקעי ישראל הן בעלות תוקף חוקי מחייב וכן נפסק כי דמי השימוש שנקבעו בהחלטה 755 הם סבירים. (ד)        החלטה 1101 לא חלה על עניינו של המערער הואיל והיא נכנסה לתוקף רק לאחר מתן פסק הדין. לפנים משורת הדין הציע המשיב למערער במהלך ניהול התביעה בבית משפט קמא להגיע להסדר לפי החלטה 1101 אולם המערער סירב לכך. על פי הוראות המעבר שפורסמו, אם הוצע לבעל דין לפעול על פי עקרונות החלטה 1101 והוא סירב, יש להמשיך בהליכי התביעה בהתאם להחלטה  755 (שהייתה אז בתוקף). גם בקדם הערעור הוצעה הצעה קרובה להסדר שבהחלטה 1101 והמערער דחה אותה. אין לאפשר למערער לחזור בו בשלב זה ולהחיל עליו את עקרונות החלטה 1101. 5.         דיון והכרעה (א)       לאחר שעיינו בהודעת הערעור, בעיקרי הטיעון ובתיקי המוצגים ולאחר ששמענו את טענות ב"כ הצדדים לפנינו, הגענו למסקנה שדין הערעור להתקבל. בכתב הערעור, בעיקרי הטיעון ובהשלמת הטיעון מטעם המערער העלה האחרון טענות, הנוגעות לכך שהמינהל לא רכש את המקרקעין כדין; שזכויות המתיישבים במושב הן במעמד של רשות בלתי הדירה במקרקעין ושסך כל שטחי המבנים בחלקת המגורים בנחלת המערער לא חרג מהשטח הכולל המותר לבנייה ועוד כהנה וכהנה. איננו נדרשים לדון עוד בסוגיות אלו, נוכח העובדה שבדיון שהתקיים לפנינו ביום 6.11.08 הצהירו ב"כ הצדדים שהשימושים החורגים הופסקו וכי המחלוקת היא כספית בלבד, דהיינו לעניין גובה דמי השימוש, כאמור לעיל. משכך, יתייחס פסק דין זה אך ורק לשאלת דמי השימוש הראויים. (ב)        בית משפט קמא ערך את החישוב בהסתמך על חוות דעתו של השמאי מטעם המינהל. השמאי קבע את שווי הקרקע לגבי שלושת המבנים עליהם נסבה התביעה. לפי סעיף 11(ג) בהחלטה 755 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל, נישום השימוש לפי 10% משווי הקרקע. מסך כל הסכום שנקבע בחוות הדעת (267,556 ₪) הפחית בית משפט קמא את הסכום שמתייחס לשנת 1996 בשל התיישנות, ומהיתרה הפחית 15% על דרך האומדנה על חשבון הימצאות הנכסים בחלקה א' ולא בהרחבה, שכן הנתונים עליהם התבסס השמאי להשוואת שווי המקרקעין היו של בתים בהרחבה ולא  של בתים בחלקה א' והוסכם על ידי שני השמאים שערכו של  בית בהרחבה גדול מזה שבחלקה א'.                         תוצאת חישובו של בית משפט קמא הייתה 192,128 ₪.             (ג)         ואלו ההוראות הרלבנטיות לענייננו בהחלטות המינהל השונות:                                                 1.         סעיף 11(ג) בהחלטה 755 מיום 27.2.96:                                     "בעד שימוש למפעל הנעשה בחלקה א' של הנחלה ללא היתר, שאינו עומד בכללי החלטה זו, ישולמו דמי שימוש בשיעור 10% לשנה מערך הקרקע"                         2.  סעיף 4 בהחלטה 1101 מיום 27.3.07: "4.1. בגין שימושים לתעסוקה לא חקלאית בתקופה שקדמה למועד הסדרתם החוזית של השטחים המשמשים לתעסוקה לא חקלאית, ישלם בעל זכויות בנחלה למינהל תשלום בגובה 5% מערך הקרקע ששימשה לתעסוקה לא חקלאית לכל שנה בה נעשה שימוש כאמור ללא ששולמה עבורו התמורה למינהל. 4.2 בעל זכויות אשר יסדיר, תוך שנתיים ממועד אישור החלטה זו, את השימושים הלא מוסדרים בנחלה בהתאם לאמור בהחלטה זו, לרבות צמצום השטח הבנוי/המוסב לתעסוקה לא חקלאית לשטח כולל שלא יעלה על 500 מ"ר בתוך חלקת המגורים, יהיה זכאי להסדרת חובותיו בתנאים שלהלן: 4.2.1 בגין חובות עבר שנוצרו עד למועד אישורה של החלטה זו - %5 מערך הקרקע לשנה עבור תקופה של 4 שנים בלבד (20% מערך הקרקע במצטבר לתקופה שקדמה להחלטה זו, גם אם משך השימוש הבלתי מוסדר לתעסוקה לא חקלאית ארוך יותר). 4.2.2. בגין חובות עבר שנוצרו ממועד אישורה של החלטה זו ועד למועד ההסדרה בפועל - 5% מערך הקרקע לשנה או החלק היחסי ממנה". סעיף 8: "א. ... ב. עם כניסתה לתוקף של החלטה זו, מבוטלות החלטות מועצה 653, 755, 880. ג. ביחס לסוגיות שאין להן התייחסות מפורשת בהחלטה זו, ימשיך המינהל לפעול בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל ונוהלי המינהל כפי שיהיו בתוקף מעת לעת..." (ד)  ביום 11.7.07 פורסמו הנחיות היועצת המשפטית של המינהל ביחס להחלטה 1101 (מוצג 1 במוצגי המערער), הקובעות כי עבור שימוש בעבר ישלם בעל הנחלה 20% מערך הקרקע בלבד (שמשמעו תשלום עבור 4 שנות שימוש בלבד לפי 5% לשנה). עוד נקבע בהן כדלקמן: "כנגד נתבעים אשר יסרבו להגיע להסדר כאמור תימשכנה התביעות         להתנהל, כאשר לגבי תקופת העבר דמי השימוש ימשיכו להיות          בשיעורים גבוהים שנקבעו (עפ"י החלטה 755) והמינהל יפעל להפסקת         השימוש." (ה)        אשר להנחיה הרלבנטית שהובאה לעיל אנו סבורים כי הנחית היועצת המשפטית של המינהל שגויה ואינה עולה בקנה אחד עם לשונה של החלטה 1101. החלטה 1101 דנה ב"הסדרת חובות עבר", קרי כלל החובות שנוצרו בעבר ואין לקרוא בה החרגה באופן שהיא חלה רק לגבי חובות שאינם נדונים בהליכים משפטיים. ההחלטה קובעת באופן בלתי מותנה כי בגין שימושים לתעסוקה לא חקלאית, ישלם בעל זכויות למינהל תשלום בגובה 5% מערך הקרקע בגין חובות עבר (ר' ס' 4.1 להחלטה). זאת ועוד. ההחלטה קובעת הסדר מיטיב במיוחד לבעל זכויות, שיסדיר את השימושים הלא מוסדרים בתוך שנתיים באופן שתינתן לו הטבה, לפיה- יחויב לעבר, בגין 4 שנים בלבד. החלטה 1101 גם קובעת כי מיום כניסתה לתוקף מבוטלת החלטה 755. גם מטעם זה לא יכולה הנחיית היועצת המשפטית להמשיך להחיל את ההחלטה שבוטלה.  ודוק: אנו סבורים, כי תכליתה של החלטה 1101 עולה בקנה אחד עם יישומה באופן פרוספקטיבי. בהחלטה זו שינה המינהל את מדיניותו. הוא ראה לנכון לקבוע תשלום מופחת עבור שימוש לא חקלאי והחליט לעשות כן באופן רטרואקטיבי, כלומר לאפשר לבעלי זכויות ליהנות מההפחתה בגין חובות העבר. לעניין מעמדן של החלטות המינהל, הלכה פסוקה היא שהחלטות מינהליות ניתנות מעצם טבען לתיקון ולשינוי (ראו: ע"א 5035/98 משה"ב חברה לשיכון בניין ופיתוח בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(4)11, 23 (2002)) . (ו)        ומן הכלל אל הפרט בכול הנוגע להחלת החלטה 1101 על המערער בענייננו - פסק הדין של בית משפט קמא קבע את חובות המערער בגין העבר. על כן פסק הדין קובע את "חובות העבר" של המערער. אין לדעתנו כל טעם להבחין בין המערער לבין בעל זכויות אחר, שעדיין לא נתבע בגין שימוש לא חקלאי בחלקתו או בינו לבין מי שעניינו עדיין תלוי ועומד בערכאה המבררת. נראה לנו, כי גם המערער זכאי ליהנות מתחולתה של החלטה 1101 על חובות העבר שהוא חב בהם ואשר נדונים בהליך שלפנינו. מסקנתנו זו עולה בקנה אחד גם עם  הרפורמה במינהל שאושרה ביום 11.1.2006, לפיה- "שימושים חורגים המוגבלים בזמן יחויבו בדמי שימוש שנתיים בשיעור 5% מערך הקרקע" (מוצג נ/6 במוצגי המערער). מעבר לדרוש נציין שאנו סבורים, כי טענת המינהל שיש "להעניש" את המערער עקב כך שלא נעתר בשלבים מוקדמים יותר להצעת המינהל להחיל על עניינו את החלטה 1101, יש בה טעם לפגם. יפים לעניין זה הדברים שנאמרו בע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל   מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28, 46 (2001): "מהרשות הציבורית תידרש אפוא אמת-מידת של הגינות בהתקשרותה  החוזית עם הפרט, העולה על זו הנדרשת מן המתקשר הפרטי. היא מתחייבת מהיות הרשות נאמן הציבור, ונובעת, בין היתר, מקיומם של יחסי מרות בין הרשות לבין האזרח שאינם יחסי שוויון כוחות המאפיינים יחסי אזרח לאזרח... וכך, המינהל כצד להתקשרות חוזית בקשר למקרקעי ישראל כפוף לשתי מערכות נורמטיביות - דין החוזים וכללי המשפט הציבורי - וחלות עליו חובות תום-לב והגינות משני מקורות אלה. חובות אלה עומדות ברמת חומרה גבוהה מזו החלה על המתקשר הפרטי."             מכל האמור לעיל, הגענו לכלל מסקנה שיש להחיל את החלטה 1101 על עניינו של המערער דנן. (ז) טענת המערער שיש להפחית הפחתה נוספת של דמי השימוש עקב הטעות בחישוביו של השמאי שהתבססו על שכונה בהרחבה ולא על חלקה א', דינה להידחות. כאמור בפסק דינו של בית משפט קמא, הסכום שיש להפחית בגין השוני הזה לא הוברר די הצורך במהלך שמיעת ההוכחות, ולא מצאנו לנכון להתערב בפסק דינו של בית משפט קמא שהעריך הפחתה זו בדרך של אומדנה  ב - 15%. (ח) אשר על כן בהתאם להחלטה 1101, אם ימלא המערער אחר כול התנאים הנקובים בסעיף 4.2 בהחלטה ולרבות בתקופה הנקובה בה, יזכה להסדרים המקלים בהתאם לאמור בסעיף 4.2. הנ"ל, דהינו ישלם בגין העבר  5% מהסכום שקבע השמאי עבור 4 שנים (כלומר ארבע שביעיות ממחצית הסכום שפסק בית משפט קמא). היה ולא יעמוד המערער בתנאי סעיף 4.2 בהחלטה 1101, יחול האמור בסעיף 4.1 בהחלטה, דהינו ישלם בגין העבר 5%  מהסכום שקבע השמאי עבור 7 שנים (כלומר מחצית מהסכום שפסק בית משפט קמא). ככל שהמערער שילם בגין דמי שימוש למינהל  (כפי שעולה מטיעוני הצדדים בישיבת יום 21.2.2008), כי אז יבוצעו בין הצדדים תשלומי איזון בהתאמה. 6.         סוף דבר    הערעור כפי שהוגבל למחלוקת הכספית - מתקבל, כאמור לעיל. בנסיבות הענין אין צו להוצאות בערכאתנו.מקרקעי ישראלמינהל מקרקעי ישראלמקרקעיןקרקעות