התליית תוכנית בנייה

להפתעת העותרת, נמסר לה על-ידי מהנדסת הוועדה המקומית, שלא ניתן להוציא את היתר הבנייה לבניין המסחרי כנ"ל הואיל ונמסרה לוועדה המקומית הודעה בעל-פה מטעם הוועדה המחוזית, כי הוחלט להתלות את התכנית קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא התליית תוכנית בנייה: השופט א' שינבוים: העותרת היא חברת בנייה, אשר רכשה חלקת קרקע בקריית-מוצקין, בשטח של 8170מ"ר (להלן - החלקה), לצורך הקמת מבנים. על החלקה חלה בעת רכישתה תכנית מפורטת מפר ק/214, המאפשרת בנייה למגורים בלבד. מאחר שהעותרת רצתה לשלב את בנייני המגורים עם בניינים מסחריים, החלה העותרת להכין תכנית שילוב כנ"ל. בסופו של דבר, לאחר תיאום עם הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, מרחב תכנון מקומי קריות (להלן - הוועדה המקומית) והוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז חיפה (להלן - הוועדה המחוזית), הוגשה והופקדה תכנית חדשה ק/ 279(להלן - התכנית). התכנית כוללת בניינים למגורים ובניין מסחרי. התכנית הומלצה להפקדה על-ידי הוועדה המקומית בתאריך .30.3.79לאחר שנתקיימו בה כל דרישות החוק, אושרה התכנית על-ידי הוועדה המחוזית בישיבתה מיום 6.5.80ונכנסה לתוקף כדין. לאחר שנתקיימו הליכים בקשר עם בקשות להקלה, שאינן עניין לדיון זה, הכינה העותרת תכנית בנייה והגישה, כמקובל, תכנית הגשה ("גרמושקה") כדי לקבל היתר בנייה, לבניין המסחרי בלבד. ימים מספר אחרי הגשת אותה "תכנית הגשה", נדרשה העותרת על-ידי הוועדה המקומית למלא השלמות טכניות ולשלם תשלומים מסוימים, כדי לקבל את היתר הבנייה. העותרת ביצעה את אשר נדרשה לעשות ופנתה לוועדה המקומית כדי לקבל פקודת תשלום עבור אגרת בנייה ומס השבחה. בינתיים קיבלה העותרת הודעה נוספת, המחייבת אותה בתשלום מס השבחה עבור בנייני המגורים, אף שטרם הוגשה עבורם בקשה להיתר בנייה. להפתעת העותרת, נמסר לה על-ידי מהנדסת הוועדה המקומית, שלא ניתן להוציא את היתר הבנייה לבניין המסחרי כנ"ל (להלן - ההיתר), הואיל ונמסרה לוועדה המקומית הודעה בעל-פה מטעם הוועדה המחוזית, כי הוחלט להתלות את התכנית (דבר שלא היה נכון, כי החלטה כזו לא נתקבלה, כפי שיפורט להלן). העותרת - כדי לא להפסיד את המועד לתשלום מס ההשבחה - שילמה את מלוא מס ההשבחה, החל על התכנית. כן שילמה תשלומים נוספים ואגרות לעיריית קריית-מוצקין, אותם תשלומים שהיוו תנאי מיקדמי להוצאת ההיתר. סך כל התשלומים האלה הסתכם בסכום של ארבע מאות חמישים וחמישה אלף ועשרים ושבעה שקלים. מתברר, כי תוך כדי דיון בבקשה של יזמים אחרים (בעלי חלקה סמוכה) להקים בניין מסחרי, הובעה על-ידי שני חברי הוועדה המחוזית (נציג שר התחבורה ונציג שר השיכון והבינוי) דעה נחרצת נגד הבקשה. אותם מתנגדים טענו, כי אם תאושר הבקשה, תקום כתוצאה מאישור זה שכונת מגורים מעברו האחד של כביש בין עירוני - דרך חיפה-עכו - ובניין מסחרי מעברו השני. מיקום זה של הבניינים יגרום למפגע בטיחותי: נהגים עלולים להתפתות ולהאט את נסיעתם, לנסות לרדת מן הכביש, או לחנות עליו או בסמוך לו. הולכי רגל עלולים לחצותו בלכתם אל החנויות ובשובם מהן. על-כן, לדעת המתנגדים הללו, יש להרחיק את החזית המסחרית מקרבת הדרך הזו. מכיוון שכך, לא רק שהתנגדו לאשר את הבקשה החדשה אלא אף דרשו לשנות את התכנית, שאושרה כאמור, ולהשתמש באפשרות להתלות את התכנית. לאחר אותה ישיבה נתקבלה בוועדה המקומית הודעה טלפונית מהוועדה המחוזית על דיון באפשרות בהתליית התכנית. בגלל אותה פנייה נמנעה הוועדה המקומית מלהוציא את ההיתר. העותרת דרשה מהוועדה המקומית למסור לידיה את ההיתר, מאחר שזה אושר כאמור. משלא נענתה בחיוב על-ידי הוועדה המקומית, פנתה העותרת לוועדה המחוזית וביקשה ממנה להורות לוועדה המקומית, שתוציא לה את ההיתר, וזאת בתוקף סמכותה לפי סעיף 28של חוק התכנון והבניה, תשכ"ה 1965(להלן - החוק). הוועדה המחוזית מצידה, הזמינה את העותרת לדיון בהצעה להתליית התכנית. העותרת הופיעה לישיבה אליה הוזמנה. באותה ישיבה היא טענה, שיש לדון תחילה בבקשתה מאת הוועדה המחוזית, שזו תורה לוועדה המקומית להוציא את ההיתר, וזאת לפני כל דיון בהתליית התכנית. אך הוועדה המחוזית החליטה לאחד את הדיון בבקשתה זו של העותרת ובשאלת התליית התכנית. לאחר אותה החלטה הוגשה עתירה זו נגד הוועדה המקומית להוציא את ההיתר ושלא לעכבו כאשר לא הושלמו ההליכים החוקיים של התליית התכנית, ונגד הוועדה המחוזית שתשתמש בסמכותה לפי החוק ותורה לוועדה המקומית להוציא את ההיתר לאלתר. וכן שתימנע מלדון באפשרות להתליית התכנית. יצא צו-על-תנאי נגד שתי הוועדות וכן צו ביניים נגד הוועדה המחוזית, שאסר עליה לדון באפשרות התליית התכנית, כל עוד לא הוכרעה שאלת מתן ההיתר. בתצהיר התשובה, שהוגש על-ידי יושב-ראש הוועדה המקומית, נאמר, כי אותה ועדה פעלה כמצווה עליה בחוק להיענות לדרישות הוועדה המחוזית. והיא אכן ראתה בפניית הוועדה המחוזית אליה שלא להוציא את ההיתר הוראה המחייבת אותה. לאחר מתן צו הביניים דנה הוועדה המקומית בבקשת העותרת להוציא לה את ההיתר. ואז החליטה להיענות לפניית יושב-ראש הוועדה המחוזית: להשהות את הוצאת היתר הבנייה, עד לאחר שתקבל חוות-דעתו של מומחה לתחבורה. בתצהיר, שהוגש מטעם הוועדה המחוזית, נאמר, כי בעת שקיימה ועדה זו ישיבה לדיון בבקשת יזמים לבנייה בחלקה סמוכה לחלקה, עליה חלה התכנית, נטען, שאישור התכנית בזמנו היה מוטעה לחלוטין, ועל-כן הוא פועלת במסגרת סמכותה לפי סעיף 134 לחוק לשקול אם להתלות את התכנית. שיקוליה הם תכנוניים וענייניים. ואמנם, לשם כך היא הזמינה לדיון את העותרת. כמצווה עליה בסעיף 135לחוק. המדובר כעת הוא רק בשיקול אם להתלות את התכנית. המרחק עד לקבלת החלטה סופית בעניין עוד רב, שהרי החוק דורש פעולות רבות לפני כן. עלכן טוענת ועדה זו, שמוקדם עדיין לפנות לבית המשפט בעניין זה. אם לאחר תום כל ההליכים תתקבל החלטה, שלא תישא חן בעיני העותרת, תהיה לה אפשרות אז להביא את העניין לביקורתו של בית המשפט. אך אם יוצא ההיתר לפני הדיון בהתליה, תיהפך השאלה אם לשנות את התכנית לתיאורטית בלבד. ומוסיפה הוועדה המחוזית וטוענת, כי התכנית אושרה בשגגה ובהיסח הדעת, וכי יש חשש, שייגרם נזק לציבור עם ביצועה. על-כן עדיף, לדבריה, האינטרס הציבורי - לסלק מכשלה ומיטרד מסוכן - על זכות הפרט, וזו תידחה מפני העניין לציבור כנ"ל. כדי להוכיח, שאכן קיימת בעיה בטיחותית רצינית שיש לדון בה, מצביעה הוועדה המחוזית על חוות-דעת מקצועיות מאת שני מומחים מטעם העותרת ומטעם הוועדה המחוזית, שיש חילוקי דעות ביניהם בשאלה, אם קיימת סכנה בטיחותית כאמור. בסיכום טוענת הוועדה המחוזית, שבית המשפט לא ימנע מאת גוף תכנוני לקיים את חובתו ולדון בשאלה בעלת חשיבות. לטענת העותרת, דבריה של הוועדה המחוזית - שטרם נפלה הכרעה בדבר ההתליה וכי מדובר בדיון בלבד - אינם אלא מס שפתיים, שהרי הוחלט כבר בוועדת משנה להמליץ על התליית התכנית למשך שנה. במשך תקופה זו תגיש הוועדה המקומית לוועדה המחוזית תכנית אחרת, ברוח התכנית הקודמת שהייתה בתוקף לפני שאושרה התכנית. ועוד טוענת העותרת, שעל-ידי הוועדה המחוזית נשקל שיקול פסול והוא, שקיימים מספיק שטחים מסחריים במקום. חבר הוועדה, המתנגד לתכנית, היה נוכח בעת הישיבה בה היא אושרה. התכנית קיבלה את אישורה של המשטרה - אשר משמשת הגוף המוסמך לנושא בטיחות בדרכים. העותרת מצביעה על מרכזים מסחריים, שקיימים מעברו השני של כביש חיפה-עכו על-כן לא יהא, לדעתה, הבניין המסחרי שייבנה מוקד משיכה לדיירים שמעבר הכביש, מכיוון שאלה יוכלו ליהנות משירותיהם של המרכזים הקיימים שם. היפוכו של דבר - טוענת היא - בניין מסחרי זה יפחית את מספר החוצים את הכביש מן העבר אשר בו הוא יוקם לעבר בו קיימים המרכזים כיום. אנו, כמובן, לא נשים עצמנו גוף מתכנן ולא נחליט, איזו טענה מן הטענות יש להעדיף מבחינה תכנונית, אך עלינו להעביר תחת שבט הביקורת את פעולת הוועדות, אם עומדות הן במבחן של הוראות החוק ושל כללי מינהל תקין. כזכור, אושרה התכנית כדין, לאחר שעברה את כל ההליכים הקבועים בחוק, והיא מחייבת כיום הזה. הרעיון לשינויים הועלה בישיבה שדנה בעניין אחר. רעיון זה הינו עדיין בראשיתו. כדי שאפשר יהיה להתחשב בו לצורך מתן היתרים, עליו לעבור את ההליכים בסעיף 77לחוק. דהיינו, יש צורך בהחלטתה של ועדה מחוזית להכין את השינוי ולפרסם הודעה על כך. רק לאחר מכן רשאית הוועדה לקבוע תנאים להיתרים לפי סעיף 78בחוק. אם אכן יוחלט על שינוי התכנית, ייכנס שינוי זה לתוקף, רק אחרי שיבוצעו כל ההליכים המפורטים בסעיף 136לחוק. לצורך הכרעה בעניין שלפנינו יש ליתן דעת לשתי שאלות: א. האם הרעיון התכנוני, שהועלה בוועדה המחוזית, כלומר, ההצעה לדון בהתליית התכנית, די בו כדי לעכב את הוצאתו של היתר, אשר כבר אושר? ב. האם השיקולים להתליית התכנית בנסיבות כפי שפורטו לעיל עומדים במבחן המשפט המינהלי? דינו של היתר, שאושר בוועדה המקומית וטרם נמסר לזכאי לו, נפסק כבר בבג"צ 88/51 [1], שם נאמר, בעמ' 1338; "אישור הבקשה מטעם הועדה המקומית הוא הוא נתינת הרשיון, נתינה על תנאי שיבוא המבקש, ישלם את המסים הדרושים ויקחנו". משניתן הרישיון, אינו יכול להתבטל על-ידי נותנו אלא על-פי דין (בג"צ 16/50 [2], בעמ' 237). המשיבות תומכות יתדותיהן בבג"צ 123/64 [3], בו נאמר, בעמ' 541, כי וועדת בניין ערים: "דרושה לה גמישות-יתר בכל הנוגע לאפשרות העיון מחדש בהחלטותיה, אם מתברר שהחלטה, אשר נתקבלה על-ידה, אינה עולה בקנה אחד עם מטרות אלו, מפני שהיא נוגדת תכנית בנין ערים קיימת, או מטעם אחר." וכן הן מסתמכות על בג"צ 75/79, 668/80[4], אשר בו ניתנה אפשרות למועצה הארצית לשנות את החלטתה הקודמת. אך אין הנדון דומה לראיה. הסיבה לכך שעוכב היתר הבנייה בעניין קליופי, בג"צ 123/64 [3], הנ"ל הייתה משום שנתגלה לאחר האישור, כי הוא נוגד תכנית בניין ערים קודמת. אמנם, בפסק הדין, כפי שצוטט לעיל, לא הוגבלה סמכות הוועדה לחזור בה מהחלטתה הקודמת לנימוק מעין זה בלבד. ונראה ממה שנפסק, כי רשאית הוועדה לעיין בהחלטותיה גם מטעם אחר. "הטעם האחר" לא פורט שם, אך אין ספק, שחזרה כזאת מהחלטה קודמת לא תהיה דבר שבשיגרה ומכל שכן דבר שבשרירות. ואכן, כך נפסק בבג"צ 707/81 [5], בעמ' 666, שניתן לא מזמן, כי המקרים של עיון מחדש בהחלטה שניתנה "חייבים אלה אמנם להיות מקרים חריגים ביותר, שכן, כרגיל, זכותו של האזרח לדעת, אם בידיו החלטה סופית ומחייבת, ואין להטרידו שוב ושוב באותו נושא". ואף אין דומה המקרה שלנו לעניין "גזר", בג"צ 795/79, 668/80[4], הנ"ל. שם שקלה הוועדה והכריעה ברוב של קול אחד. לאחר דיון בפני בג"צ שקלה הוועדה שנית, העריכה מחדש את הנסיבות ולפי זה שינתה את החלטתה הקודמת. נראה לי, שההלכה אשר יש להחיל על העתירה המתבררת לפנינו, היא זו שנקבעה בבג"צ 236/70 [6]. במקרה זה ניתן צו להוציא רישיון לפתיחת חנות, אף-על-פי שאותו רישיון לא תאם שינוי לתכנית מיתאר, כאשר כבר פורסמה הודעה על השינוי, אך תכנית השינוי לא הופקדה עדיין. וכך נאמר בפסק-דין זה, בעמ' 116, 117: "אם הוועדה לא השתמשה בסמכותה לפי סעיף 78, טרם הגענו לשלב שבו מוטלת הגבלה כלשהי על מתן היתרים, אפילו נוגד ההיתר תכנית או שינוי לתכנית הנמצאים בשלב של הכנה." ואם תאמר, שאין ללמוד ממקרה חממה, בג"צ 236/70 [6] למקרה שלנו, מפני שבמקרה חממה, בג"צ 236/70 [6] מדובר ברישיון לפתיחת חנות, כאשר מול הצורך ברישיון עומדת זכות לחופש העיסוק, אף אני אומר לך, כי כבר בפסק הדין ש"באיגרא-רמא", בג"צ 16/50 [2] הנ"ל נאמר, שגם האיסור לבנות בלי היתר אף הוא הינו התערבות השלטון בזכות האזרח ליהנות מרכושו בדרך שהוא רוצה, ואף כאן יש להקפיד עם הרשות, שתהא התערבות זו רק בתחום ארבע אמותיו של החוק. ואכן, כלל זה, שנקבע בפסק-דין חממה, בג"צ 236/70 [6] הנ"ל, הוחל גם במפורש על היתר בנייה, וזה בפסק-דין, שניתן בבג"צ 318/75 [7], בעמ' 139; "אין רשות התכנון יכולה לדחות בקשה להיתר בניה התואמת את התכניות הקיימות, בהסתמכה על תכנית חדשה שטרם הגיעה לשלבים שבהם מאפשר החוק התחשבות בה (ראה למשל בג"צ 236/70)". ואם למתן היתר מלכתחילה כך, לעיכוב היתר, שכבר הוחלט לאשרו ואף שולמו האגרות עבורו ורק טרם הוצא טכנית, מכל שכן. הוועדה המקומית מעכבת את ההיתר לפי בקשת הוועדה המחוזית, אם כי לא נתקיימו הוראות סעיפים 77ו- 78לחוק. הוועדה המחוזית רוצה לדון בהתליית התכנית לפי סעיף 134לחוק, מסיבה זו מבקשת העותרת למנוע את הוועדה מלדון בהתליית התכנית, לפני שההיתר יימסר לידיה. בנסיבות אלה נראה לי, כי הדיון בהתליית התכנית במצב הנוכחי לא יעמוד במבחן הסבירות. בא-כוחה המלומד של הוועדה המחוזית טוען, כי רשאית ועדה זו לתקן את החלטתה, בה אישרה את התכנית, מפני שההחלטה נתקבלה בהיסח הדעת. לשם כך הוא מפנה אותנו לבג"צ 28/74, (83) [8], בו אימץ בית המשפט בעמ' 657רשימה של מקרים, אשר בהם מותר לרשות מינהלית לתקן את החלטותיה. רשימה זו כוללת גם את המקרה, כאשר ההחלטה הקודמת נתקבלה בהיסח הדעת. מקורה של רשימה זו ב- 535american jurisprudence42, והיא חוזרת ומופיעה גם ב- 336D 2american jurisprudence.2 באותו עמוד בהערת שוליים 13מצוין פסק הדין American trucking associations inv. V. Frisco transportation [9] (1958) companyכאחד המקורות להכללת היסח הדעת באותה רשימה. מפסק-דין זה נוכל ללמוד על מהותו של אותו "היסח דעת". במקרה זה ניתן היתר, כאשר הוא כולל בתוכו הסתייגות מסוימת. כאשר חודש אותו היתר לא נכללה ההסתייגות בחידוש ההיתר. נתעוררה השאלה, אם מותר לאחר מכן לחזור ולכלול את ההסתייגות האמורה בהיתר, שחודש לאחר מכן, מאחר שזו הושמטה בגלל היסח דעת משרדי ולא בגלל שינוי דעתה של הרשות המתירה. בית המשפט קבע, כי אכן זהו מקרה, בו מותר לרשות לתקן את שגיאתה האמורה. עינינו הרואות, כי המדובר הוא באי-תשומת-לב מקרית לפרט מסוים, אשר - אילו ניתנה הדעת עליו בשעתו - היה נכלל בחידוש ההיתר, אלא שהוא פשוט נתעלם מהעין, בשעה שאותו היתר חודש. יצוין כי באותו פסק-דין נאמר בהמשך ( 177ibid, at): Of course, the power to correct inadvertent ministerial errors" may not be used as a guise for changing previous decisions Because the wisdom of those decisions appears doubtful".in the light of changing policies האפשר לראות את שינוי החלטת הוועדה המחוזית - אם אכן תרצה לבצעו - כתיקון טעות בהיסח הדעת? אינני סבור כן. לא נראה לי, כי בהחלטתה של הוועדה המחוזית לאשר את התכנית יכלה הוועדה להסיח את דעתה מהמצב, אשר הביא את שני חבריה, בשלב מאוחר יותר, לרעיון של התליית התכנית. אביא לצורך זה את דברי בית המשפט בפסק-דין חדג'ס, בג"צ 318/75 [7], הנ"ל, בעמ' 138: "כלום נעלמו מעיני הוועדה בעת אישור התכנית להפקדה הנתונים שהיו גלויים לפני חבריה." ובעמ' 139: "האמנם השתנו דרישות התכנון הטוב בעיני המשיבה הראשונה בין מרס 1973ודצמבר 1974עד כדי כך, בלי שנשתנה בינתיים דבר באותו שטח או בסביבתו? שימוש כזה של רשות מינהלית בסמכותה, יש בו משום משחק מחבואים עם האזרח ומידה של שרירות-לב." ואכן בית המשפט הסיק באותו מקרה, כי סירוב הוועדה לאשר את ההיתר לוקה בחוסר סבירות, ועל בית המשפט להתערב כדי למנוע עוול. וכשאלתו של בית המשפט המצוטטת לעיל נשאל אף אנו, האם נתעלם מעיני הוועדה כביש עכו-חיפה לפני אישור התכנית? האם נשתנו נימוקי הבטיחות באותו פרק זמן קצר, בין אישור התכנית לבין הישיבה שדנה בתכנית לחלקה השכנה? בעיות תחבורה, דרכי גישה, בטיחות הולכי רגל וכלי רכב אינם דברים צדדיים או שוליים, אשר ייתכן שנעלמו מעיני כל חברי הוועדה, בעת שדנה בתכנית והחליטה לאשרה. דברים אלה הם הם גופי השאלות, העומדות על הפרק לפני רשות תיכנונית. חזקה על חברי הוועדה, במיוחד על מי שמשמש נציג של שר התחבורה והוא מהנדס תנועה במקצועו, כי לא נעלמו מעיניו שאלות התחבורה, כאשר מדובר על מבנה, העומד ליד כביש ראשי. הוא נכח בישיבה, בה הוחלט לאשר את התכנית, ולא עורר דבר. מכאן, שלא ראה בה מפגע בטיחותי (גם המשטרה, המצווה לפקח על בטיחות התנועה, לא מצאה בתכנית כל פגם), ומאז לא נולדו כל נסיבות חדשות, ולא הוסברה כל סיבה להערכה מחודשת של הנסיבות הקיימות (ראה פסק-דין גזר, בג"צ 795/79, 668/80[4], הנ"ל. על-כן נראה, כי שני חברי ועדה העלו מחשבה נוספת וחזרו בהם מדעתם הקודמת תוך כדי דיון בתכנית אחרת, ומסתבר, שמתוך חשש של טענת אפליה של בעל התכנית הסמוכה הם מבקשים לשנות גם את התכנית. חזרה זו אינה נימוק מספיק לפגוע בזכותו של האזרח. הוא זכאי, שההיתר אשר אושר לו יינתן לידיו, מה עוד שהוציא ממון רב בהסתמכו על האישור הנ"ל. מובן שאין בדברים שהובעו משום הבעת דעה לשאלת הבטיחות לגופה, ומכל שכן שאין לראות בה רמז כל שהוא לדעה, שתוספת בניינים מסחריים תהווה או לא תהווה מפגע בטיחותי. בפסק הדין חדג'ס, בג"צ 318/75 [7], שהובא לעיל, נאמרו הדברים הבאים, בעמ' 137-138: "אין לשכוח שעצם אישור התכנית להפקדה נותן יסוד לציפיית היוזם שבאין התנגדויות ובאין נסיבות מיוחדות אחרות תזכה התכנית גם לאישור הסופי לפחות בעיקריה." קל וחומר למקרה שלנו, כאשר ההיתר עצמו כבר אושר. ציפייתו של האזרח לקבל לידיו את ההיתר היא טבעית, ובדין יסודה, על-כן יש לכבדה. אי- מילוי הציפייה במקרה זה יהא בו משום "משחק מחבואים עם האזרח ומידה של שרירות-לב" (בג"צ 318/75[7] הנ"ל, בעמ' 139). בשום פנים ואופן אין לנהוג בצורת "משחק" כזו באזרח. לא ייתכן שיעודדוהו לפעול למען תכנית מסוימת, יובילוהו לאורכה של כל הדרך המפותלת, הנדרשת ממנו על-ידי החוק, כדי לקבל את האישורים הנחוצים, ולבסוף, לאחר שהשקיע מהונו ואונו והגיע סוף סוף לקצה של דרך זו, יספיק רעיון, שעלה בדעתם של שני חברי ועדה, כדי לבטל במחי יד את אשר השיג כדין בעמל רב. הלכך אני מציע לחבריי להפוך את הצו להחלטי נגד הוועדה המקומית, בכך שתוציא לעותרת את ההיתר, ונגד הוועדה המחוזית, בכך שלא תדון בהשלמת התכנית. כל אחת מהמשיבות תשלם לעותרת סך 000, 5שקלים כהוצאות המשפט ושכר טרחת עורך-דין. בניהתוכנית בניה