תפיסת מגרש על פי הסמכות מכוח חוק הרשויות המקומיות (שימוש ארעי במגרשים ריקים)

טוענת שאף שמגרשה נתפס על פי הסמכות מכוח חוק הרשויות המקומיות (שימוש ארעי במגרשים ריקים) יש לקבוע שהשימוש הממושך שנעשה במגרש מבלי שהיא קיבלה תמורה עבורו מזכה אותה בתשלום מן הנתבעות, שאם לא כן תהיה התוצאה שהן, או מי מהן, התעשרו על חשבונה ולא במשפט. טענה זו של התובעת נסמכת על העובדה שבכל זמן רלוונטי לתביעה שילמו הנתבעות לבעלי חלקות סמוכות עבור השימוש בהן, ובמקרה אחד גם שילמו עבור חלקה שבה לא השתמשו. בתצהיר עדותו של א' ליברמן, מנהל התובעת ("ליברמן") (ת/5), תוארה השתלשלות עניינים שתחילתה בשנת 1995, עת השתמשה הנתבעת 1 ("העירייה") בסמכותה לפי החוק ותפסה את המגרש תחילה לתקופה של חמש שנים, בשנת 2000 לתקופה של חמש שנים נוספות ובשנת 2005 נתפס המגרש לתקופה נוספת של חמש שנים. בסעיפים 12-20 של התצהיר תיאר ליברמן מסכת אירועים שעיקרם הוא מאמצי הנתבעות להסתיר מן התובעת את העובדה, שלטענתו נודעה לו באקראי, שבעלת חלקה סמוכה למגרש התובעת הגישה תביעה נגד הנתבעת 3 ("יפה נוף") המבוססת על הסכם שכירות. נוכח ניסיונות ההסתרה עתרה התובעת לבית משפט זה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (עת"מ 679-08), ובפסק דין שניתן ביום 5.5.09 חויבו הנתבעות למסור לתובעת מידע בנוגע לזהות הגורם ששילם לבעלי הזכויות תשלומים שונים, בין בדרך של תשלום דמי שכירות, דמי שימוש או דמי מכר. בעקבות פסק הדין נמסרו לתובעת תצהירים מטעמה של יפה נוף, אשר באחד מהם נאמר שהגורם המשלם עבור השימוש בחלקות הסמוכות למגרשה של התובעת היא יפה נוף. כמו כן נמסרו לתובעת העתקים של שני הסכמי שכירות ושני הסכמי מכר (צורפו כנספחים יח (א'-ד') לתצהירו של ליברמן). בסעיף 18.ו לתצהירו ציין ליברמן כי כמסתבר, מגרשה של התובעת היה היחיד שהחזקה בו נתפסה בהתאם לחוק, בעוד אשר מגרשים סמוכים לא נתפסו על יסוד הסמכות שבחוק ויפה נוף שילמה לבעליהם דמי שכירות. בדיון שהתקיים ביום 5.9.10 נחקר ליברמן על תצהירו, ועיון בפרוטוקול הדיון מלמד שהוא לא נשאל, מטוב ועד רע, בנושא התשלומים ששולמו כדמי שכירות לבעלי חלקות סמוכות. הוא נשאל - ואישר - שהמגרש נתפס שלוש פעמים, ובתשובה לשאלה אם הגיש ערר על איזה מצווי התפיסה השיב שלא ראה בכך צורך (עמ' 9 לפרוטוקול). אם כן, בהיבט העובדתי יש בסיס לטענת התובעת שהעירייה ויפה נוף נהגו בה באופן אחר מזה שנהגו בבעלי נכסים סמוכים. היינו, בעוד אשר נכסים סמוכים לא נתפסו בידי העירייה בתוקף סמכותה על פי החוק ויפה נוף שילמה לבעליהם דמי שכירות, מגרשה של התובעת נתפס מכוח הסמכות בחוק והיא לא זכתה לקבל תשלום כלשהו. על רקע זה מתעוררת השאלה אם התובעת זכאית לתשלום על יסוד העילה של עשיית עושר ולא במשפט. בין העדים שהעידו מטעם הנתבעות הייתה האדריכלית ר' בן אשר, ממלאת מקום מהנדס העיר חיפה ("בן אשר"), שתצהיר עדותה (נ/2) הוגש כחלק ממסכת הראיות של הנתבעות. בסעיפים 11-16 של תצהירה הסבירה בן אשר את הרקע להקמתו של מרכז התחבורה הידוע בכינויו "מרכזית המפרץ" ("מרכז התחבורה") ואת ההליכים התכנוניים שהיו כרוכים בכך. לדבריה, מרכז התחבורה נועד להיות חלק ממרכז תחבורתי גדול שישלב מסופים של אמצעי תחבורה רבים ושונים, ומשום כך הוא נכלל בתוכנית תשתיות לאומיות ("תת"ל") שמרכז התחבורה נועד להיות חלק ממנה. לדבריה (בסעיף 15 לתצהירה), כל עוד לא אושרה התת"ל לא יכלה הנתבעת 2 ("הוועדה המקומית") לתפוס חזקה במקרקעין הפרטיים שעליהם עתיד היה לקום מרכז התחבורה, ולכן היא ניהלה, באמצעות יפה נוף, משא ומתן עם בעלי הנכסים לגבי התנאים שבהם הם יסכימו למסור את החזקה בנכסים לצורך הקמת מרכז התחבורה. בן אשר הוסיפה כי במקרקעין שנועדו לשמש לתכליות הקשורות במרכז התחבורה עצמו היה צורך לקבל חזקה בדרך של הסכם עם בעליהם, בעוד אשר במקרקעין אחרים, ובהם מגרשה של התובעת, ניתן היה להשתמש לצורכי חניה ולכן ניתן היה לתפוס חזקה בהם מכוח החוק. בחקירתה הנגדית ציינה בן אשר שעל אף תפיסת המגרש מכוח החוק, יכלה התובעת להפעיל בו מגרש חניה בתשלום ועל ידי כך להפיק תועלת ממנו (עמ' 18 ו-19 לפרוטוקול). בתשובה לשאלה מדוע לא נתפסו כל נכסי המקרקעין על פי הסמכות בחוק, היא השיבה שההחלטה אלו נכסי מקרקעין ייתפסו על פי הסמכות בחוק נגזרה מתכנון מרכז התחבורה (עמ' 23-24 לפרוטוקול). סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט תשל"ט- 1979 ("חוק עשיית עושר") קובע כי: "מי שקיבל שלא על פי זכות שבדין נכס שירות או טובת הנאה אחרת (להלן - זוכה) שבאו לו מאדם אחר (להלן - המזכה), חייב להשיב למזכה את הזכייה, ואם השבה בעין בלתי אפשרית או בלתי סבירה - לשלם לו את שוויה" (ההדגשה הוספה, א"ק). התובעת אינה מתעלמת מכך שתפיסת המגרש על יסוד הסמכות הקבועה בחוק שוללת לכאורה את היסוד של קבלת נכס "שלא על פי זכות שבדין" כאמור בסעיף 1 לחוק עשיית עושר, אלא שהיא טוענת שבנסיבות העניין אין להסתפק בפירוש מילולי מצמצם ויש לתת למילים אלה פירוש רחב, המבוסס על חובות ההגינות ותום הלב שהנתבעות כפופות להן. בהתאם לכך טוענת התובעת שסמכותה של העירייה הופעלה באופן לא שיוויוני, שכן רק מגרשה של התובעת נתפס על פי הסמכות בחוק, ואילו בעלי נכסים סמוכים קיבלו תשלום מיפה נוף ונכסיהם לא נתפסו מכוח אותה סמכות. הנתבעות טוענות, כצפוי, שבשל כך שהמגרש נתפס בידי העירייה מכוח הסמכות שבחוק, לא ניתן לומר שמתקיים היסוד "שלא על פי זכות שבדין" שבסעיף 1 לחוק עשיית עושר, ולכן מלכתחילה אין תחולה להוראות אותו חוק. עוד טוענות הנתבעות, כי הסיבה שבעטיה לא הופעלה הסמכות שבחוק לגבי הנכסים הסמוכים נעוצה בכך שהם לא יכלו לשמש לחניה, וכי בפועל שימשו לתכליות אחרות הקשורות בהקמתו ובהפעלתו של מרכז התחבורה. לכן, טוענות הנתבעות, כאשר לא ניתן להשתמש בנכסים אלה לצורכי חניה, ממילא לא ניתן לתפוס חזקה בהם על פי החוק, המגביל את השימושים האפשריים רק לגינון או לחניה. נטען גם כי אף שהעירייה השתמשה בסמכותה לפי החוק שלוש פעמים, התובעת לא מצאה לנכון להשתמש בסמכותה לפי סעיף 9 לחוק ולהגיש ערר על איזה מן הצווים שהוצאו. נראה לי שטענת התובעת, שעל רקע הנסיבות יש לתת למונח "שלא על פי זכות שבדין" פרשנות מרחיבה, איננה משוללת יסוד ויש מקום לקבלה. העירייה והוועדה המקומית הן רשויות מנהליות הפועלות בתחום המשפט הציבורי, וגם יפה נוף - שהיא אמנם תאגיד שהוקם ופועל בתחום המשפט הפרטי, אולם בהיותה גוף דו מהותי ושחלות עליה חובות מתחום המשפט הציבורי (יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, 452 - 453 (1996)), ומכל מקום בהיותה תאגיד שנועד להוציא אל הפועל פעולות שאותן מבקשת העירייה לבצע - יש לראותה כמי שכפופה, בהקשר זה, לכללי המשפט הציבורי (ע"א 1617/04 כים ניר שירותי תעופה בע"מ נ' הבורסה לניירות ערך בתל אביב בע"מ (29.6.08)). על יסוד הנחה זו ניתן להוסיף שאם אפשר להגיע למסקנה שהתובעת אכן הופלתה לעומת בעלי נכסים אחרים ובניגוד להם לא הוצע לה, והיא גם לא קיבלה, תשלום עבור השימוש במגרשה, הרי שבמישור המשפט המנהלי נפל פגם בהחלטה לתפוס את המגרש מכוח הסמכות שבחוק. ואם כך הדבר - התוצאה היא שבניגוד לטענת הנתבעות, השימוש שנעשה במגרשה של התובעת לא היה על פי "זכות שבדין", ולכן יכולה התובעת לבסס כלפי הנתבעות עילה על יסוד חוק עשיית עושר. דפנה ברק-ארז, במאמרה "משפט ציבורי ומשפט פרטי: תחומי גבול והשפעות-גומלין", משפט וממשל ה 95 (1999) ("ברק-ארז"), מצביעה על כך שבניגוד לעמדת הפסיקה בעבר ניתן לראות כיום "שינוי, הודות לנכונותו של בית המשפט "לייבא" את ההגנה הכספית על הזכות מתחום המשפט הפרטי גם אל התחום הציבורי. נכונות זו באה תחילה לידי ביטוי בהלכה החדשנית שהכירה בסמכותו של בג"ץ לפסוק פיצויים במקרים מתאימים. מתכונת הדיון בבג"ץ לא אפשרה שימוש נרחב בהלכה, אשר בסופו של דבר נותרה בשוליו של המשפט המנהלי. אולם בהמשך, בעקבות ההעברה ההדרגתית של התדיינויות מינהליות לבתי המשפט האזרחיים, חדלו המגבלות המיוחדות לבג"ץ להיות מרכזיות בסוגיה" (עמ' 108-107). במאמר אחר מציינת ברק-ארז כי "בעבר, כאשר הוגשה עתירה שבה הועלתה טענת אפליה נדרש העותר להראות כי יש לו זכות עצמאית לקבל את טובת ההנאה שהוא דורש מן הרשות. כיום ההלכה שונה. הזכות הכללית לשוויון מתורגמת לציפייה לקבל מה שקיבל האחר הנמצא באותו מצב" (דפנה ברק-ארז "הגנת הציפייה במשפט המנהלי" עיוני משפט כז(1) 209, 238 (2003)). לכל אלה ראוי להוסיף גם את דבריו של בית המשפט בבג"ץ 183/95 גלים כפר נוער חיפה נ' ראש-עיריית טירת הכרמל, פ"ד נה (1) 481, 484 (1998) שיש לפרש את החוק, ואת השימוש בסמכויות שניתנו על פיו, "בצמצום, בקפידה ועל דרך שמירת קניינו של הפרט". לכן, לא נראית לי טענת הנתבעות שתפיסת מגרשה של התובעת על יסוד הסמכות בחוק מבוססת על הבחנה עניינית השוללת את טענת האפליה שהעלתה התובעת. אין מחלוקת שצו התפיסה הראשון הוצא בשנת 1995, ולאחר מכן הוא חודש פעמיים. על פי העדויות ניתן לקבוע שבעת שהוצא הצו לראשונה היה תכנונו של מרכז התחבורה בשלבים מוקדמים מאוד שלו, ובנסיבות אלה אני מתקשה לקבל את גרסת הנתבעות, שהובאה בעדותה של בן אשר, שתפיסת מגרשה של התובעת מכוח הסמכות שבחוק נבעה מכך שלפי שיקולי תכנון של מרכז התחבורה, נכסי מקרקעין אחרים המצויים בסמיכות מקום לא יכלו לשמש לחניה, ולכן לא ניתן היה לתפוס חזקה בהם מכוח החוק. נראה לי כי המסקנה המתבקשת מן האמור בסעיף 16 של תצהירה של בן אשר, שלפיו "לא הייתה פה כל אפליה פסולה, או תשלום "דמי שתיקה" כפי שטוענת התובעת בכתב התביעה, אלא שימוש בכלים חוקיים שונים למטרות שונות", היא שהנתבעות השתמשו בסמכות התפיסה לפי החוק על מנת להפחית את העלויות שמטבע הדברים היו כרוכות בהקמתו ובהפעלתו של מרכז התחבורה. עלויות אלה הן עלויות המוטלות על כלל הציבור, וספק אם הניסיון להפחיתן באמצעות שימוש בררני בסמכות הנתונה לפי החוק, ותפיסת חזקה רק במגרשה של התובעת, הוא בגדר התנהלות ראויה מצד רשויות מנהליות. אוסיף עוד שגם טענת הנתבעות, שאותה העלתה בן אשר בתצהירה, שהתובעת יכלה להשתמש במגרש כמגרש חניה בתשלום, איננה נקייה מספק. בתצהירו של ליברמן נטען, ודבריו נראים לי, שהתובעת לא הפעילה את המגרש כמגרש חניה בתשלום, מפני שבכל זמן רלוונטי לא היה מחסור במקומות חניה באותו אזור, ולכן לא הייתה כדאיות כלכלית בהפעלת המגרש בדרך זו. סיכום ביניים הוא, אם כן, שבנוטלן מן התובעת את החזקה במגרש פעלו הנתבעות שלא כדין, ולכן קמה לתובעת עילה מכוח סעיף 1 לחוק עשיית עושר. השאלה עתה היא מהו "שווייה" של ההשבה שבתשלומה יש לחייב את הנתבעות. בעניין זה הצביעה התובעת על שני הסכמי שכירות שנערכו עם בעלי נכסים סמוכים (נספחים יח/א ו-יח/ב לכתב התביעה ולתצהירו של ליברמן), אשר מהם ניתן להסיק סדרי גודל של התשלום שאותו שילמה יפה נוף לבעלי הנכסים. לפי אחד ההסכמים שולמו להם דמי שכירות לפי 1.85 דולר ארה"ב (בתוספת מע"מ) למטר רבוע, ולפי ההסכם האחר שולם סכום של 0.42 דולר ארה"ב (בתוספת מע"מ) למטר רבוע. בחומר הראיות אין בסיס המאפשר לקבוע איזה מן הסכומים רלוונטי לעניינה של התובעת, ומנימוקים הקשורים במדיניות שיפוטית שעניינה חיוב רשויות בתשלומים מכוח חוק עשיית עושר (ע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ , פ"ד ס (4) 545 (2006)) אניח שהסכום הנמוך הוא הנכון. בהתאם לכך תתקבל תוצאה שהתובעת זכאית לתשלום של 870 דולר ארה"ב לחודש, בתוספת מע"מ, כאשר שווה ערכו במטבע ישראלי של הסכום יחושב לפי השער היציג ביום 8.8.01 (שהוא המועד שבו נעשה הסכם השכירות נספח יח/א). התוצאה המתקבלת (בהתאם לטבלת השערים היציגים המתפרסמת באתר בנק ישראל) היא סכום של 3680 ₪ לחודש בגין תקופה של 52 חודשים, מיום 8.8.01 עד יום 22.12.05 (שהוא המועד שבו התפרסם הצו של שר האוצר בדבר הפקעת המקרקעין - סעיף 4 לתצהירה של בן אשר). לא נעלם מעיניי שלגבי חלק מתקופה זו חלה לכאורה התיישנות, והטענה אף נטענה על ידי הנתבעות, אלא שבמענה לכך טענה התובעת שלא זו בלבד שהעובדות הרלוונטיות לא היו בידיעתה, אלא שנוכח ניסיונות ההסתרה שנקטו הנתבעות היא נאלצה לעתור לבית המשפט לעניינים מנהליים על מנת לברר עובדות אלה. טענה זו מקובלת עליי, ואני דוחה לכן את טענת ההתיישנות ככל שהיא מתייחסת לתקופה שבגינה אני פוסק תשלומים לזכות התובעת. סיכומו של דבר, הנתבעות, ביחד ולחוד, ישלמו לתובעת סכום של 191,360 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה תשכ"א-1961. כיוון שהסכום האמור מבוסס על תשלום חודשי המתפרש על פני תקופה של 52 חודשים בעבר, נראה לי כי מטעמים מעשיים יש מקום להורות שמועד תחילת התקופה לחישוב הפרשי ההצמדה והריבית יהיה במחצית התקופה, היינו, מדד חודש אוקטובר 2003, והריבית תחושב מיום 15.10.03. לסכום שישולם על פי פסק דין זה יתווסף מע"מ. הנתבעות, ביחד ולחוד, ישלמו לתובעת שכר טרחת עורכי דין בסכום של 15,000 ₪. רשויות מקומיותמגרשים ריקיםחוק הרשויות המקומיותקרקעות