האם ניתן לדחות בקשת מקלט מכוח אמנת הפליטים על הסף על סמך ראיון בסיסי ?

האם ניתן לדחות בקשת מקלט מכוח אמנת הפליטים על הסף, על סמך ראיון בסיסי, תוך הנחה שכל העובדות שציין העותר בראיון היו מוכחות כנכונות. זו השאלה שלפניי בעתירה זו. 1. רקע הדברים העותר הינו אזרח ניגריה, רווק וללא ילדים, שעזב את ניגריה לאוקראינה ביום 26.12.10 ונכנס מאוקראינה לישראל ביום 28.7.11 באמצעות אשרת תייר שהוצאה בקייב, שתקפה למשך 14 יום. בתחילת חודש ספטמבר 2011, כחודש לאחר שנכנס לארץ, פנתה ב"כ העותר וביקשה לתאם עבורו ראיון להכרה בו כפליט, לאור טענתו בדבר הסכנה הצפויה לו מחזרה למולדתו. ביום 2.1.12 נערך לעותר ראיון בסיסי. הראיון נערך בנוכחות ב"כ העותר, עו"ד מאור צפניה. בראיון טען העותר כי הסכנה הנשקפת לו היא מקבוצה סוציאליסטית הנלחמת למען החירות בניגריה בשם NBM - Neo Black Movement. לטענת העותר בשנת 2004 סרב להצטרף לשורות הארגון ובשל כך אוים ואף הוכה. העותר טען בראיון כי לאחר שהוכה בידי חברי הקבוצה, פנה פעמיים למשטרה (בשנת2005) אך האיומים לא פסקו. כן טען כי פנה לבית החולים בעקבות תקיפות חברי הקבוצה (3 פעמים במהלך השנים 2005-2007). כן טען העותר כי המשיך לקבל איומים בפייסבוק. בסיכום הראיון נקבע כי העותר לא הוכיח פחד מבוסס היטב וכי בקשתו למקלט מדיני אינה חוסה תחת אמנת הפליטים משנת 1951 (להלן: אמנת הפליטים או האמנה), ולפיכך מסקנת הבדיקה המקדמית הייתה כי יש לדחות את בקשת העותר למקלט על הסף. מכתב הסירוב נמסר לעותר בו ביום נספח 2 לתגובת המדינה). במכתב הסירוב נאמר לעותר כי עליו לעזוב את ישראל בתוך 7 ימים מיום קבלת המכתב. העותר אישר בחתימתו את קבלת מכתב הסירוב. 2. השאלה המשפטית טענתו המרכזית של העותר היא כי ניתן לדחות על הסף בקשת מקלט, רק על בסיס ההנחה כי כל העובדות שנטענו בראיון הבסיסי יוכחו כנכונות. העותר טוען כי בדחיה על הסף מכוח סעיף 4א(1) לנוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל (להלן: הנוהל), יש להניח כי כל העובדות להן טוען מבקש המקלט הנן נכונות. הסעיף קובע כדלקמן: "בתום הראיון הבסיסי, היה ומצא המראיין על יסוד הראיון הבסיסי, כי הטענות והעובדות העומדות בבסיס הבקשה, גם אם יוכחו כולן, אינן מגבשות אף לא אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים, יעביר את החומר בעניינו של המבקש לראש צוות אשר עבר הכשרת RSD, לאישור דחיית הבקשה על הסף" לאור האמור הוריתי לצדדים לסכם בשאלה הבאה: "האם ניתן לדחות על הסף [בקשת מקלט עפ"י סעיף 4 לנוהל לטיפול במבקשי מקלט], בנסיבות בהן המדינה סבורה כי כל העובדות נכונות ולפי ההחלטה הם אינן מקימות מעמד פליט לפי האמנה" אמנם שני הצדדים טענו גם לעניין הראייתי, אולם דחיה על הסף, גם על פי הסעיף האמור, נעשית בהנחה שכל העובדות שטען להן המבקש בראיון יוכחו כנכונות. כפי שאבהיר, לא כך פעלה המדינה במקרה שלפניי. 3. טענות הצדדים העותר, בפתח הסיכומים ניסח את השאלה לסיכומים באופן שונה. לעמדתו השאלה הינה "האם ניתן לדחות על הסף בקשת מקלט לפי סעיף 4 לנוהל הטיפול במבקשי מקלט, בנסיבות בהן המשיב סבור כי גרסתו של המבקש אינה אמינה עליו". ומשיב בשלילה. אולם, זו אינה השאלה המתעוררת במקרה זה. השאלה היא מתי ניתן לדחות על הסף בקשה של מבקש מקלט, והאם ניתן, כפי שעשתה המדינה במקרה שלפניי, לשקול גם שיקולי מהימנות בשלב זה. העותר ממשיך וטוען לעניין הנסיבות בשלהן הוא חושש לחזור לניגריה. כן טוען כי הוכיח את כל אותן נסיבות להן טען. לטענתו בקשת העותר לא נדחתה בשל העובדה כי אינה נכנסת לגדר אמנת הפליטים, אלא כיון שהוחלט כי העובדות עצמן אינן נכונות. המשיבה טוענת כי לאור טענת העותר עצמו לפיה הקבוצה על ידה הוא נרדף, פועלת בניגוד לחוק, הוא אינו עונה על מקרה של רדיפה על פי האמנה. לטענת המדינה אמנת הפליטים לא נועדה למקרים בהם אדם נרדף על ידי ארגון לא חוקי (כגון ארגון פשיעה) גם אם המשטרה אינה יעילה בעצירת המעשים של אותו ארגון, כל עוד המשטרה אינה מגבה את הארגון. המשיבה ממשיכה וטוענת גם טענות לעניין מהימנות העותר ואי ביסוס חשש אוביקטיבי. 4. פסק הדין בעע"מ 1440/13 צ'ימה נ' מ"י (מיום 7.8.13) לאחר שהוגשו סיכומי הצדדים, דן בית המשפט העליון בעתירה לעיל (להלן: עניין צ'ימה), בה בחן את הוראת סעיף 4 לנוהל מבקשי מקלט, המורה על אפשרות של דחיית בקשה על הסף. בית המשפט העליון דן בשאלה האם יש מקום להיכנס לשאלות מהימנות בשלב של דחיה על הסף וקבע כי אין לעשות כן. בית המשפט העליון קבע כי יש לדחות על הסף רק במקרים ברור לחלוטין שלא מתקיימות הוראות האמנה, גם אם כל העובדות יוכחו (כב' השופטים ח' מלצר וצ' זילברטל כנגד דעתו של כב' השופט י' עמית). לאור זאת, אביא מדברי בית המשפט, ואיישם אותם על המקרה שלפניי. בסעיף 19 לפסק דינו (דעת הרוב), קובע כב' השופט ח' מלצר: "הפרקטיקה של דחיית בקשות מקלט על הסף, או בהליך מזורז, הנהוגה גם במדינות מפותחות אחרות, מבוססת, בין היתר, על המלצות נציבות האו"ם לפליטים, שתכליתן למנוע שימוש לרעה במנגנון המקלט לפי אמנת הפליטים לשם הגשת בקשות סרק, או בקשות בלתי-מבוססות בעליל." ומוסיף (בפסקה 21) לפסק הדין: הנה כי כן, במקום שבו נמצא, לאחר הראיון הבסיסי, כי הטענות והעובדות העומדות בבסיס הבקשה, גם אם יוכחו כולן, אינן מגבשות "רדיפה" (כמשמעה באמנה) על-רקע של אחת מחמש עילות: גזע, דת, אזרחות/לאום, השתייכות לקבוצה חברתית מסוימת, או השקפה מדינית/דעה פוליטית מסוימת - באה הבקשה בגדרי סעיף 4 לנוהל, וניתן להורות על דחייתה על הסף, באשר היא איננה מגלה עילה לפי האמנה. ודוק: לצורכי דחייתה של בקשת מקלט מדיני על הסף (ובהתאמה גם דחייתה על הסף של עתירה כנגד החלטה מסוג זה) - על הרשות המוסמכת להניח כי כל טענותיו של המבקש הן אמת. נימוקים הקשורים לסתירות שנמצאו, כביכול, בגירסתו של מבקש המקלט - אינם רלבנטיים להחלטה בדבר דחייה על הסף של בקשת מקלט, שכן קביעה לכאורית שכזו - כמו גם קביעה לפיה לא עלה בידי מבקש המקלט המדיני להצביע על קיומו של פחד מבוסס מפני רדיפה בארץ המוצא - מחייבות בחינה עובדתית מעמיקה, החורגת מגדרי הראיון הבסיסי ומהבירור הנערך לצורך דחייה על הסף של בקשת מקלט לפי סעיף 4 לנוהל. (הדגשה שלי - מ' א' ג') בסעיף 23 לפסק הדין קובע השופט מלצר את אמות המידה לבחינה האם יש מקום לסלק על הסף בקשת מקלט: בבואנו להכריע בשאלה הנ"ל עלינו לשוות לנגד עינינו שני עקרונות מנחים: (א) העיקרון לפיו שיקול הדעת, אשר מוענק לשר הפנים במתן אישורים ורישיונות ישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל... לרבות בהתאם לאמנת הפליטים, הוא רחב, וככלל, למעט מקרים חריגים של חריגה מסמכות, או חוסר סבירות, או חוסר מידתיות בולטים - בית המשפט יטה שלא להתערב בהכרעתה של הרשות המוסמכת, ולא יחליף את שיקול דעת הרשות המינהלית הפועלת בגדרי סמכותה, בשיקול דעתו שלו.... בכפוף לעיקרון זה ובהתאם לעיקרון חוקיות המינהל, החלטת האורגנים המופקדים על הטיפול בבקשות למקלט מדיני תיחשב, איפוא, חוקית וראויה אם היא תימצא בגדרי הסמכות וב"מתחם הסבירות והמידתיות", אפילו אם בנסיבות העניין ניתן היה להגיע למסקנה פרטנית שונה מזו שאליה הגיעה הרשות המינהלית. (ב) העיקרון שלפיו את ההכרעה בהחלטות מהסוג שבו עסקינן, אשר, לעיתים, עלולות להיות להן השלכות מרחיקות לכת על שלומו, בטחונו ואף על חייו של מבקש המקלט - יש לקבל בזהירות וברגישות המתאימה, והביקורת השיפוטית עליהן צריכה להיעשות בקפדנות. בפסקה 40 (עמ' 29) עורך כב' השופט ח' מלצר הקבלה בין דחיה על הסף של תובענה, שגם עליה להיעשות בצמצום, לבין דחית בקשת מקלט על הסף: סילוקו של הליך על הסף הוא צעד דרסטי בשיטתנו המשפטית, השמור, ככלל, למקרים מובהקים, קיצוניים ויוצאי דופן. עמדתי על כך בפסק-דיני ב-ע"א 2582/09 גנאים נ' בית החולים רמב"ם (8.8.2010) [שם בהקשר לדחיית תובענה על הסף מטעמי התיישנות], בו כתבתי, בין היתר, את הדברים הבאים: "סילוק תובענה על הסף קשה מאוד לתובע, שהרי שערי המשפט ננעלים בפניו עוד טרם שטרוניותיו כלפי בעל דינו יישמעו לגופן. בהקשר זה חמור במיוחד הוא סילוק תובענה בדרך של דחייתה, דבר היוצר מעשה בית דין, וכמוהו כמסר לתובע כי לא רק ששערי המשפט נעולים בפניו והוא נדרש לשוב כלעומת שבא, אלא שאל לו לחזור עוד אל היכל המשפט... כל אלה מחייבים את בית המשפט לנהוג בבקשות לסילוק על הסף "בזהירות רבה ולהשתמש בסמכותו רק במקרים קיצוניים ויוצאי דופן"....הלכות אלו אמורות לחול ביתר שאת בדחיית תובענה על הסף, שם מוטב לו לבית המשפט: "שלא לנקוט באמצעי הדרסטי של שליחת התובע מעל פניו בטרם דיון ענייני בתובענה" ... זאת מבלי לגרוע, כמובן, מחובתו של בית המשפט לעשות כן במקרים המתאימים". דברים אלה נכונים לטעמי גם - ואולי ביתר-שאת - בנוגע לדחייתן על הסף של בקשות למקלט מדיני ועתירות המבקשות להשיג על החלטות כאמור, וזאת לאור ההשלכות החמורות העלולות להיות לחייו, לשלומו ולביטחונו של מבקש המקלט המדיני בעקבות דחיית בקשתו." (הדגשה שלי - מ' א' ג') ומסכם לעניין הזהיות שיש לנקוט בה, הן של הרשות, הן של בית המשפט לעניינים מינהליים (פסקה 40, עמ' 30): הכלל הוא שעל המשיבה לדון בבקשות למקלט מדיני ולהכריע בהן "בזהירות וברגישות המתאימה" (ראו, למשל, דברי חברי, השופט י' דנציגר, בפסק דינו בעניין גונזלס, בפיסקה 20), לאחר ראיון מקיף (ראיון עומק), שנערך למבקש על-ידי מראיין אשר הוכשר לבחון בקשות מסוג זה במישור העובדתי והמשפטי ולאחר דיון לפני מליאת הוועדה המייעצת המעבירה את המלצתה לשר הפנים לשם קבלת החלטה בבקשה. לכן מן הראוי שהמשיבה תעשה שימוש בסמכותה להורות על דחיית בקשה למקלט מדיני על הסף רק במצבים קיצוניים ויוצאי דופן, כאשר ברור כי בשום פנים ואופן טענותיו של מבקש המקלט (אפילו יתבררו כנכונות) לא תגבשנה ולו אחת מ"עילות הרדיפה" הקבועות באמנה. בית המשפט לעניינים מינהליים, אף הוא מחויב, ככלל, להעביר ביקורת שיפוטית זהירה וקפדנית על החלטות המשיבה בעניינים אלה, וכפועל יוצא מכך - לדון, ככלל, לגופו של עניין, בהשגות על דחיית בקשות לקבלת מקלט מדיני. החלטה של בית משפט לעניינים מינהליים לחסום את דרכו של מבקש מקלט מלהשיג על החלטה בדבר דחיית בקשתו, חייבת איפוא, להתקבל בזהירות מיוחדת ומפליגה. (הדגשות במקור) והוסיף כב' השופט צ' זילברטל (פסקה 4 לפסק דינו בעמ' 39): "אני מצרף קולי לאמור בפסקה 40 בפסק דינו של חברי השופט מלצר, ובמיוחד להשלכות האמור שם על האופן שבו יש להפעיל את הסמכות הנתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים מכוח הוראת תקנה 7(2) לתקנות. ... במיוחד ראוי לבית המשפט לנקוט משנה זהירות כאשר עניינו של מבקש המקלט נדחה על-ידי הרשות המינהלית על הסף, מבלי שבקשתו עברה את כל כל שלבי הבחינה האפשריים. כאמור, מחיר הטעות עלול להיות משמעותי והאחריות הרובצת על כתפי בית המשפט כבדה עד מאד. העובדה שרבים מנצלים לרעה את האפשרות להגיש בקשה למקלט מדיני, מה שיוצר עומס כבד על כל הרשויות המטפלות בנושא, ובתי המשפט בכללן, אינה יכולה לפגוע בהיקף ועומק הביקורת השיפוטית שיש להפעיל בכל מקרה ומקרה, שכן אין לפקוד על המבקש הבודד את עוון אותו ניצול לרעה. כשלעצמי, אני סבור שרק במקרים קיצוניים במיוחד ראוי לדחות עתירה מסוג זה על יסוד הכתב בלבד מבלי שלעותר ניתנת ולו הזדמנות אחת להתייצב בפני שופט ולהביא את דבריו במסגרת דיון. בדרך כלל מדובר בדיון קצר יחסית, והסיכוי (גם אם אינו רב) שבמסגרת דיון כזה תתברר טעות או יובהר עניין כלשהו, שיש בו כדי להשליך על הבקשה למקלט ולמנוע אי צדק ופגיעה חמורה במבקש, מצדיק קיום מספר מסוים של דיונים שיתבררו בדיעבד כמיותרים." לאור האמור, יש לנקוט בזהירות יתרה בדחייה על הסף (כן ראו עע"מ 8038/12 דאודה נ' מ"י (מיום 24.7.13).. 5. מן הכלל אל הפרט במקרה שלפניי העותר טוען כי הוא נרדף על ידי גורמים אנטי ממשלתיים, כתוצאה מסירובו להצטרף לקבוצה סוציאליסטית, המתנגדת למשטר הקיים בניגריה. העותר טען בראיון שנערך לו כי עזב את ניגריה לאחר שאוים והוכה על ידי חברי אותה קבוצה, מאחר וסירב להצטרף לשורותיה. על פני הדברים בהחלט ייתכן כי מדובר ברדיפה פוליטית, הנכנסת להוראות האמנה. דחיית הבקשה של העותר מבוססת על שני סוגי נימוקים. הסוג הראשון - נימוקים ראייתיים. בהחלטה נאמר כי אין בידי העותר הוכחות כי אכן אויים או הוכה; כי אין בידו לבסס פחד ממשי וכי אין בידו הוכחות שמעבר לאזור אחר במדינה לא יפתור את הבעייה. הסוג השני של נימוקים נוגע אכן לנימוקים היכולים, ככלל לבסס דחייה על הסף. לעניין זה נאמר בהחלטת הדחייה כי אותה תנועה עליה מדובר NBM- Neo Black Movement היא תנועה קרימינלית בעיקר של סטודנטים, ועל כן גם אם אכן העותר חושש מפני חבריה, אין בכך כדי לבסס את אחת מעילות האמנה. כיוון שהחלטת הדחייה כוללת גם שיקולים ראייתיים, היא אינה יכולה לעמוד לאור הלכת צ'ימה. כפי שהדגיש בית המשפט העליון בעניין צ'ימה, בדומה לדחיה על הסף של תובענה, יש לבחון את הבקשה בהנחה שכל מה שנטען בה הוכח. על כן הדחיה בשל כך שהעותר לא ביסס את טענותיו, אינה יכולה להיות בסיס לדחייה על הסף. כפי שקבע לעניין זה כב' השופט ח' מלצר בעניין צ'ימה: "מכאן מתבקש, לכאורה, כי נימוקים של: חוסר אמינות של מבקש המקלט, היעדר בסיס לקיומו של פחד מבוסס היטב מפני רדיפה, היעדר אפשרות של מבקש המקלט לזכות להגנת מדינתו, וכיוצא באלה - הם טעמים שהמשיבה עצמה קבעה בנוהל החל עליה כי הם מתאימים לדחיית בקשות למקלט, אך ורק לאחר עריכתו של ראיון מקיף." אלו הטענות שגם במקרה שלפניי התבססה עליהם המשיבה בדחיתה את בקשת העותר על הסף. בנוסף, ומעבר לנדרש אציין כי גם בנוגע לתנועה עצמה, החלטת הדחייה אינה מפורטת דיה. כל מה שנאמר לעניין אותה תנועה הוא שלפי מקורות מידע מדובר ב: "ארגון קרימינלי המבוסס בעיקרו מסטודנטים". באמירה זו אין די. על הרשות לפרט, גם בהנתן מידע זה, מהי עצמתה של התנועה, מהי פרישתה במדינה, האם הרשויות מטפלות בתלונות כנגד חברי התנועה, וכיו"ב שאלות. לאור כל האמור לעיל, וכיון שמדובר בטענות לסכנת חיים, יש מקום לבחון לעומק את טענותיו של העותר, כדברי כב' השופט ח' מלצר, בסיכום פסק דינו בעניין צ'ימה: "לסיכום - אנו, המשתייכים לעם שגולה היה מארצו ואבות אבותיו נזקקו לא אחת ל-Asylum - ראוי לנו שנדקדק מאוד בבקשות למקלט מדיני." לאור האמור אני מקבלת את העתירה, ומבטלת את החלטת הרשות לדחיה על הסף של בקשת העותר. מאחר שבקשתו של העותר לקבלת מקלט מדיני בישראל נדחתה על-הסף, מבלי שנערך לגביה הבירור העובדתי הנדרש בנסיבות העניין - יש להחזיר את עניינו של העותר ליחידת הטיפול במבקשי מקלט, על-מנת שזו תבחן מחדש את בקשתו של העותר על-פי הנוהל הרגיל לטיפול בבקשות מסוג זה, ותחליט בבקשה לאחר שייערך לעותר ראיון עומק, ויבחנו כל השאלות שהועלו לעיל. המדינה תישא בהוצאות העותר ושכ"ט עו"ד בסכום של 20,000 ₪. סכום זה יישא הפרשי הצמדה ריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל אמנה בינלאומיתשאלות משפטיותמבקשי מקלט מדיניפליטיםמשרד הפנים