עתירה מינהלית לא להאריך את תוקף הרישיון לישיבת ארעי מסוג א/5

עתירה מינהלית שלא להאריך את תוקף הרישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, שניתן לעותרת במשך 12 שנים; זאת, הואיל והעילה שבעטייה ניתן הרישיון לעותרת כבר אינה מתקיימת, שכן העותרת הפסיקה את עבודתה באתר "גן הקבר" בירושלים ועל כן אינה משמשת עוד כ"אשת דת". העותרת טוענת, כי רישיון הישיבה ניתן לה על-סמך פעילותה ותרומתה למדינת ישראל במסגרת עבודתה באתר "גן הקבר", כי מעולם לא שימשה כ"אשת דת", וכי טעם זה ממילא לא היווה עילה להענקת הרישיון מלכתחילה, שכן הוענק לה רישיון כללי, מסוג א/5, במובחן מרישיון עבור "איש דת", מסוג א/3. לפיכך, לשיטת העותרת, ההחלטה בעניינה בלתי סבירה, ויש להורות על הארכת הרישיון לישיבת ארעי שניתן לה בעבר. רקע עובדתי 2. העותרת נכנסה לישראל ביום 3.7.1992 באמצעות אשרת תייר, והחלה לפעול כמתנדבת באתר "גן הקבר" בירושלים (להלן - גן הקבר או האתר). ביום 1.4.1993, לאחר שהחלה לעבוד כחלק מצוות האתר, הגישה העותרת בקשה לקבלת רישיון לישיבת ביקור מסוג ב/1 - עובד זמני. הבקשה נענתה, והוענק לה רישיון כאמור, אשר תוקפו הוארך מעת לעת, עד לחודש ינואר 1999. 3. ביום 25.10.1998 פנתה העותרת למשיב בבקשה כי יוענק לה רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5. בבקשתה ציינה העותרת, כי עבדה בגן הקבר במשך חמש שנים עובר להגשת הבקשה, כי היא מתאמת עבור האתר פעילויות לתיירים, בהיקף של כרבע מיליון מבקרים בשנה, וכי היא מעוניינת להמשיך לתרום בדרך זו לארץ ישראל. בעמודה המתאימה לכך בטופס הבקשה ציינה העותרת כי משלח ידה הוא "מנהלת חנות". לבקשה צורפו המלצות מטעם גורמים שונים, ובכללם - ראש עיריית ירושלים דאז, אשר הדגיש את תרומתה של העותרת לתיירות בעיר; יו"ר אגודת מורי דרך לתיירות בישראל, ששיבח את עבודתה של העותרת בגן הקבר כאחראית על קבלת המבקרים; ממונה מחלקת התיירות הדתית במשרד התיירות, שציין כי עבודתה של העותרת חיונית ביותר להפעלת האתר; יו"ר אתר גן הקבר, שלדבריו עבודתה של העותרת נדרשת וחשובה לצורך הפעלת האתר; וכן המלצותיהם של מורי דרך ובעלי עסקים שונים שעבדו עם העותרת, במסגרת תפקידה בגן הקבר. יצוין כבר עתה, כי לטענת המשיב צורפו לבקשה האמורה המלצות מטעם משרד הדתות, אולם בכתב-התשובה לא צוינו שמותיהם ותפקידיהם של הגורמים הממליצים הללו, וממילא לא צורפו העתקי ההמלצות. העותרת הדגישה בהקשר זה, כי מעולם לא צרפה המלצות מטעם משרד הדתות, וכי פנייתה לקבל המלצה ממשרד הדתות - סורבה, במכתבו של מנהל המחלקה לעדות נוצריות במשרד לענייני דתות, מיום 7.12.1997. 4. בקשת העותרת נדונה בוועדה הבינמשרדית במשרד הפנים, אשר המליצה להעניק לה אשרה מסוג א/5 לשנתיים, נוכח פעילותה בארגון התיירות של גן הקבר, המהווה אתר מרכזי לביקורים של צליינים נוצריים רבים. ביום 19.4.1999 הוחלט להעניק לעותרת רישיון לישיבת ארעי, בהתאם להמלצת הוועדה. הרישיון כאמור הוארך מדי שנה, עד ליום 3.6.2011, כאשר בתקופה זו המשיכה העותרת לעבוד בגן הקבר; והכל - כפי שהודגש בכתב-התשובה - בהתאם להמלצות שניתנו מטעם המחלקה לעדות הנוצריות באגף לעדות דתיות במשרד הפנים (להלן - מחלקת העדות הדתיות). לכתב התשובה צורפו העתקי המלצות מהשנים - 2005, 2007 ו-2009. 5. ביום 29.5.11 הגישה העותרת בקשה להארכת רישיון הישיבה שניתן לה, ובה ציינה, כי הפסיקה את עבודתה בגן הקבר, כי החלה ללמוד עברית ב"אולפן", וכי היא מעוניינת להמשיך להתגורר ולעבוד בישראל. הוועדה הלשכתית ברשות האוכלוסין בירושלים דנה בבקשה, והמליצה שלא להיעתר לה, הואיל ולא צורפה לה המלצה מטעם מחלקת העדות הדתיות, והיות שהעותרת אינה עובדת עוד בשירות האתר וסיימה את תפקידה בישראל כ"אשת דת". ביום 29.8.11 הודע לעותרת, כי בקשתה נדונה במטה רשות מינהל האוכלוסין, וסורבה, "מאחר ואינך משמשת כאשת דת, על כן בקשתך אינה קריטריונית". 6. ביום 20.9.11 הגישה העותרת למשיב ערעור על ההחלטה הנ"ל, ובו טענה, בין-היתר, כי במשך 18 השנים שבהם עבדה בגן הקבר תרמה רבות לישראל; כי נוכח פעילותה אף הוחלט להעניק לה תואר MBE מטעם מלכת אנגליה, בשל תרומתה לאתר גן הקבר; כי עבודתה בארגון נוצרי לא היוותה קריטריון לקבלת הרישיון שניתן לה עד כה, מסוג א/5, שבו צוין במפורש שהיא רשאית לעבוד ללא הגבלה; וכי הייתה רוצה להמשיך לעבוד בארגון נוצרי, והיא אף מתנדבת בשגרירות הנוצרית הבינלאומית בירושלים. ביום 3.10.11 הודע לעותרת כי ערעורה נדון במטה רשות מינהל האוכלוסין והוחלט שלא להיעתר לו, מאחר שבקשתה לקבל מעמד אינה קריטריונית (קרי - אינה עומדת בקריטריונים שנקבעו בנהלי משרד הפנים לקבלת אשרות ורישיונות לישיבה בישראל). 7. ביום 4.10.11 נשלח למשרד הפנים מכתבה של גב' יפה שפירא, מנהלת ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת; ובו צוין, כי העותרת נמצאה בשליחות בישראל קרוב לעשרים שנים, שבהן פעלה באתר גן הקבר והוכיחה את אהבה ומסירותה למדינה, וכי היא נכס חשוב למדינת ישראל. ביום 10.10.11 נענתה הגב' שפירא על-ידי משרד הפנים, כי לא ניתן להיעתר לבקשת העותרת, שכן זו "אינה קריטריונית", וכי ההחלטה בערר בעניינה, עומדת בעינה. בהמשך, שלח ב"כ העותת מכתב נוסף למשיב, שבו טען, בין-היתר, כי הואיל והרישיון מסוג א/5 שניתן לעותרת אינו מותנה במצב תעסוקתי, הרי שסיום עבודתה בגן הקבר אינו יכול להוות עילה לאי-חידושו; וכי העותרת מעולם לא שימשה "אשת דת", לא ניתן לה רישיון המיועד לאנשי דת מסוג א/3, וממילא האגף לדתות נוצריות אף סירב להמליץ על מתן רישיון כאמור לעותרת, כאשר הגישה את בקשתה בשנת 1998. לאור האמור טענה העותרת, כי אין כל בסיס לעילה שבעטייה סורבה בקשתה, וההחלטה בעניינה הִנה בלתי סבירה ואינה עומדת במבחן המידתיות. לפיכך גרסה העותרת, כי יש להורות על הארכת רישיון הישיבה שניתן לה, לנוכח תרומתה הניכרת למדינת ישראל ולתדמיתה בעולם במסגרת פעילותה בגן הקבר; בפרט כאשר הרישיון חודש בדרך זו מזה 12 שנים, ובמהלך תקופת שהותה בישראל יצרה כאן מרכז חיים. מכתב זה לא נענה, חרף תזכורות שנשלחו בעניינו, ועל-כן פנתה העותרת, באמצעות בא-כוחה, אף למשרד מבקר המדינה. בהמשך, הוגשה העתירה דנן. טענות הצדדים 8. העותרת טוענת, כי בקשתה להארכת רישיון הישיבה נדחתה על-יסוד טעם לא רלבנטי, לפיו היא כבר אינה "אשת דת"; אולם, לשיטתה, היא מעולם לא שימשה כ"אשת דת", ולכן לא ניתן לשלול את בקשתה על-יסוד קריטריון שממילא לא שימש עילה למתן הרישיון או להארכת תוקפו בעבר. בהקשר זה מדגישה העותרת, כי מעולם לא הגישה בקשה לקבלת רישיון עבור "אשת דת", מסוג א/3; כי לא פעלה כ"אשת דת", אלא כמנהלת שירותי המבקרים באתר גן הקבר; כי בניגוד לעמדת המשיב, רישיון הישיבה בישראל לא ניתן לה על-סמך המלצות מחלקת הדתות, וממילא החל המשיב לדרוש המלצות אלו רק בשנת 2005; וכי במשך שנים ניתן לה רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, אשר אינו מותנה בקיומן של דרישות כלשהן או בעיסוקה. לעמדתה, הרישיון כאמור הוענק לה מכוח סמכותו הכללית הרחבה של שר הפנים, מבלי להתבסס על נוהל פרטני ונסיבתי, בשל תרומתה הרבה למדינת ישראל; ומשלא חל שינוי בתנאיו או באופן עמידתה בהם - הרי שאין כל עילה להימנע מהארכת תוקפו של הרישיון פעם נוספת. לשיטתה, ככל שהמשיב שגה בהענקת סוג הרישיון, כטענתו, הרי ש"טעות" זו הייתה בידיעתו, למצער, החל משנת 2005, עת החל לדרוש את המלצות משרד הדתות להארכת רישיונה; אולם, משלא תיקן המשיב את "הטעות" או יידע את העותרת בעניינה, והמשיך להאריך את הרישיון שניתן לה מסוג א/5, הרי שנהג בחוסר תום לב, משיקולים זרים ובניגוד לחובת ההגינות. לפיכך, גורסת העותרת, כי ההחלטה בעניינה בלתי סבירה, וכי יש להורות על הארכת הרישיון שניתן לה, על-סמך תרומתה לתיירות בישראל; זאת, בפרט נוכח הסתמכותה על התנהלות המשיב ועל מצב הדברים הקיים, שמכוחו היא מקימת מזה שנים רבות מרכז חיים בישראל. לחלופין ביקשה העותרת להחזיר את הדיון בעניינה למשרד הפנים, לקבלת החלטה חדשה בעניינה. 9. המשיב טוען, כי אך בשל טעות ניתן לעותרת רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, אשר חודש מעת לעת, וראוי היה להעניק לה רישיון לישיבת ארעי מסוג א/3 - "איש דת"; זאת, שכן הטעם למתן הרישיון ולהארכתו, היה עבודתה של העותרת באתר גן הקבר כ"אשת דת", בהתאם להמלצת שניתנו בעניינה מטעם מחלקת העדות הדתיות. יודגש, כי במהלך הדיון בעתירה נחשפה תרשומת פנימית במשרד הפנים, המעידה כי למשיב נודע אודות הטעות בדבר סוג הרישיון שניתן לעותרת כבר בשנת 2002, ובתרשומת זו צוין, בין-השאר: "לאחר שאושר א/5 לפני שלוש שנים, בהמלצת כל הגורמים לא נבטל מעמד זה ויש לאשר א/5". בהמשך הדברים הובהר, כי המשיב ראה בעותרת "אשת דת", לנוכח פעילותה במוסד דתי - אתר גן הקבר; אולם, משהפסיקה העותרת לעבור באתר, הרי שחדלה להתקיים העילה למתן הרישיון לשהייה בישראל. לשיטתו, ככל שהעותרת טוענת שמעולם לא מילאה תפקיד של "אשת דת" - הרי שנשלל אף תוקפם של הרישיונות שניתנו לה בעבר. כן גורס המשיב, כי אין ממש בטענות העותרת לעניין ההסתמכות, וטוען כי מתן אשרה זמנית לשהייה בישראל אינה יוצרת "הבטחה מינהלית" או מקימה הסתמכות לפיה יוכל בעל הרישיון לשהות בישראל עד תום התקופה הזמנית המקסימאלית, או בכלל; וכי הדבר נתון לשיקול הדעת הרחב של שר הפנים בנסיבות המקרה. לאור האמור סבור העותר, כי ההחלטה נושא העתירה באה בגדר מתחם הסבירות, ולא קמה כל עילה להתערב בה. המסגרת הנורמטיבית 10. חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן - חוק הכניסה לישראל), קובע בסעיף 1 כי "מי שאיננו אזרח ישראל או בעל אשרת עולה או תעודת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על-פי רישיון ישיבה לפי חוק זה". הסמכות למתן רישיונות ישיבה בישראל נתונה על-פי סעיף 2(א) לחוק הנ"ל לשר הפנים, וסוגי הרישיונות נקבעו בסעיף זה וכן בתקנות 5 ו-6 לתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974 (להלן - תקנות הכניסה לישראל או התקנות). כך, מפורטים בתקנה 5 סוגי הרישיונות לישיבת ביקור שרשאי השר להעניק, לתקופה של עד שלושה חודשים בכל פעם. תקנה 6 מונה את סוגי הרישיונות למתן ישיבת ארעי, אשר ניתנים עד לתקופה של שלוש שנים: עולה בכוח (א/1); תלמיד (א/2); איש דת (א/3); קרובו של אדם שהוא בעל אשרה ורישיון לישיבת ארעי (א/4); ואדם המבקש רישיון לישיבת ארעי למטרה שאיננה נמנית לעיל (א/5). משרד הפנים מנפיק את הרישיונות האמורים בהתאם לנהלים המפרטים את הקריטריונים הנדרשים לצורך מתן כל אשרה; ולענייננו יצוין, כי רישיון ישיבה ארעי לאיש דת מוסדר בנוהל מס' 5.9.001 "טיפול במתן אשרת כניסה/ מתן רישיון ישיבה/ הארכת רישיון הישיבה לאנשי דת (א/3)" (להלן - הנוהל או נוהל אנשי דת). הנוהל קובע, בין-היתר, כי על מבקש רישיון ישיבה עבור איש דת לצרף לבקשתו אישור מהמוסד הדתי שבו ישרת, לפיו יעבוד במוסד וייצא את הארץ עם סיום תפקידו; וכן המלצה ממחלקת העדות הדתיות, לפיה המבקש ימלא תפקיד דתי במוסד דת מוכר על-ידי המחלקה. עוד נקבע בנוהל, בין-השאר, כי כל הארכה תתבצע בכפוף להמלצת מחלקת העדות הדתיות, וכי לאחר שהות של חמש שנים בישראל על-פי רישיון מסוג א/3 יידרש הסבר מפורט ומנומק מהמחלקה בדבר ייחודיותו של איש הדת, מומחיותו, תפקידו ונחיצותו. 11. כבר נפסק, כי למבקש רישיון ישיבה לפי חוק הכניסה לישראל, אין זכות קנויה לקבלו, והדבר נתון לשיקול דעתו הרחב של שר הפנים, הנובע מאופי הסמכות וריבונות המדינה להחליט מי יבוא בשעריה; "זאת, כנגזרת של העיקרון המקובל במדינות הדמוקרטיות המודרניות, לפיו למדינה שיקול דעת רחב בנושא כניסתם של זרים לתחומיה ואין לו לזר זכות להכנס למדינה בה אין לו מעמד, אם כתייר ואם כתושב" (בג"ץ 1905/03 ראגח עכל נ' מדינת ישראל - שר הפנים (5.12.10); בג"צ 482/71 קלרק נ' שר הפנים, פ"ד כ"ז(1) 113, 117 (1972); ובג"צ 758/88 קנדל ואח' נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992)). משכך, תפקידו של בית-המשפט המינהלי, בדומה לבית-המשפט הגבוה לצדק, בעת שהוא מקיים ביקורת שיפוטית על החלטות בדבר הענק רישיונות, הִנו "לבחון את תקינות המעשה המינהלי ולוודא שהסמכות הופעלה על-ידי הרשות בגדרי סמכותה, משיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות הפתוח לפניה" (עע"מ 9018/04 סאלם מונא ואח' נ' משרד הפנים (12.9.05)); ובכלל זה, לוודא כי שיקול הדעת הופעל "בתום לב, על יסוד שיקולים ענייניים, בשוויון, במידתיות ובסבירות" (בג"ץ 1905/03 בעניין ראגח עכל, לעיל). בית-המשפט המינהלי אינו שם עצמו בנעלי הרשות המינהלית, לא אמור לבצע במקומה את מטלותיה ואל לו להעמיד את שיקול-דעתו תחת שיקול-דעתה (10811/04 סורחי נ' משרד הפנים (17.3.05); ובג"ץ 708/06 גורסקי נ' משרד הפנים (23.9.07)). בית-המשפט אף לא מהווה ערכאת ערעור על החלטותיו של משרד הפנים, או בוחן האם ניתן היה לקבל החלטה נבונה יותר מזו שנתקבלה על-ידי הרשות (בג"ץ 1905/03 בעניין ראגח עכל, לעיל); כי אם רק מעביר את ההחלטות תחת שבט ביקורתו השיפוטית, בהתאם לכללי המשפט המינהלי (בג"ץ 2028/05 חסן אמארה נ' שר הפנים (10.7.06)). דיון והכרעה 12. לאחר ששקלתי את טיעוני הצדדים, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות. אין מחלוקת, כי העותרת שוהה בישראל החל משנת 1999 מכוח רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5 שהונפק לה והוארך מעת לעת, ולא באמצעות אשרה המיועדת ל"אשת דת", מסוג א/3. המשיב הבהיר, כי אך בשל טעות הונפק לעותרת רישיון בסיווג שגוי, שכן היה מקום להעניק לה רישיון לישיבת ארעי מסוג א/3 בלבד, המיועד ל"אנשי דת"; זאת, הואיל והעותרת ביצעה פעילות חיונית במוסד דתי בישראל, ואף ניתנו בעניינה המלצות מטעם מחלקת העדות הדתיות, בהתאם לנוהל אנשי דת, למצער - לגבי חלק משנות שהותה בישראל. ואולם, כפי שהדגיש המשיב, משנתחוורה הטעות האמורה, הוחלט שלא ליטול מהעותרת את המעמד שניתן לה, ולאפשר לה להמשיך ולשהות בישראל באותם התנאים, אף שיש לראותה כ"אשת דת", נוכח פעילותה באתר גן הקבר, כאמור. 13. על-אף שלעותרת מעולם לא הובהר שהרישיון ניתן לה בשל היותה "אשת דת", נהיר כי הטעם להנפקתו, ולהארכתו מעת לעת, היה עבודתה באתר גן הקבר. כך, בבקשתה לקבלת מעמד מיום 25.10.98 ציינה העותרת כי היא מעוניינת להישאר בישראל - בשל עבודתה בגן הקבר; ובהחלטת המשיב, שבה הוענק לעותרת הרישיון צוין, כי הוא ניתן על-יסוד המלצת הוועדה הבינמשרדית במשרד הפנים, לפיה העותרת "עוסקת בארגון התיירות של גן הקבר, אתר זה מרכזי לביקורים של צליינים נוצרים רבים...". הרישיון לישיבת ארעי שניתן לעותרת הוארך מעת לעת על-יסוד עבודתה באתר גן הקבר, כאמור; ולכל הפחות החל משנת 2005 נתנה מחלקת העדות הדתיות את המלצתה להמשך שהותה של העותרת בישראל, בשל עבודתה בגן הקבר, כנדרש לפי נוהל אנשי דת - והכל בידיעת העותרת. לפיכך, משהפסיקה העותרת את עבודתה באתר גן הקבר, נשמט הבסיס שבעטיו ניתן לה הרישיון, אשר הוארך כל אימת שעבדה באתר. אמנם, ברישיונה של העותרת לא צוין כי הוא מותנה בעבודתה בגן הקבר, זאת בשל הטעות האמורה בסיווג הרישיון על-ידי משרד הפנים; אולם, עצם הטעות בסיווג, שבעטיה הונפק לעותרת רישיון מסוג א/5, אינה מקימה עילה לעותרת לקבלת מעמד של ישיבת ארעי בישראל, ולא מעמידה לה זכות קנויה לדרוש את חידוש הרישיון. במילים אחרות, אין בטעות שנפלה לעניין סיווג הרישיון, כדי לשנות את הטעם שבגינו קיבלה העותרת אשרה לישיבת ארעי בישראל, קרי - עבודתה בגן הקבר; טעם אשר חדל להתקיים. בנסיבות אלו, לא נפל פגם בהחלטת המשיב שלא להאריך את הרישיון לישיבת ארעי שניתן בעבר לעותרת, והוארך מעת לעת. כאמור בסקירת הרקע המשפטי לעיל, הענקת רישיונות ואשרות לישיבה בישראל נעשית בהתאם לסוגי האשרות המפורטים בחוק הכניסה לישראל ובתקנות הכניסה לישראל, זאת בזיקה לקריטריונים שנקבעו בנהלים שהותוו על-ידי משרד הפנים. בענייננו, משחדלה העותרת לעבוד באתר גן הקבר, הרי שלא עלה מבקשתה למשרד הפנים כל טעם שבעטיו יש להעניק לה את הרישיון מסוג א/5 המבוקש על-ידה. הטענה, לפיה הוענק לעותרת רישיון לאורך שנים, אינה יכולה לבסס עילה לקבלת מעמד, זאת הן נוכח אופיים הארעי של רישיונות השהייה בישראל, הנתונים לשיקול דעתו של שר הפנים; והן לאור העובדה שהעילה שבעטייה הוארך רישיון הישיבה של העותרת עד היום - כבר אינה מתקיימת עוד. העותרת אינה עומדת בקריטריונים שנקבעו בנהלי המשיב לקבלת אשרה לישיבת ארעי; ולא מצאתי עילה להתערב בהחלטת המשיב לדחות את בקשתה ושלא להאריך את האשרה שניתנה לה בעבר. התוצאה 14. אשר על כל האמור לעיל, העתירה נדחית. צו הביננים האוסר, על הרחקת העותרת מישראל, יעמוד בתוקפו עד ליום 31.7.13; זאת, כדי לאפשר לעותרת להתארגן לקראת יציאתה מישראל. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.עתירה מנהליתרשיון ישיבת ארעי / תושב ארעימשרד הפניםאשרה (ויזה)