הקפאת הליכים מועצה מקומית

מומלץ לקרוא את ההחלטה להלן על מנת לקבל ידע בנושא הקפאת הליכים מועצה מקומית: הקדמה: לפני בקשה למתן צו הקפאת הליכים לפי סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] וסעיף 350(א) לחוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן: "חוק החברות"), שהגישו חלק מנושיה של המועצה המקומית משהד (להלן: "המועצה המקומית") אשר על פי הנטען חובותיה של המועצה המקומית כלפיהם במסגרת תיקי הוצאה לפועל המתנהלים נגדה עולה על 15 מיליון ש"ח. מהבקשה עולה כי המבקשים נתנו למועצה המקומית שירותים שונים לפני שנים רבות, ומאז לא הצליחו לגבות את חובותיהם מהמועצה המקומית, שבינתיים לנוכח התנהלות כושלת ואי סדרים אצלה, נקלעה לחובות ניכרים שלמעשה, על פי הנטען, משתקים את פעילותה השוטפת. השאלה שבמחלוקת: הצדדים במקרה זה חלוקים ביניהם ביחס לשאלה ממוקדת ונקודתית - היא השאלה האם מקום בו נושה של מועצה מקומית פונה לבית המשפט בבקשה למתן צו הקפאת הליכים נגד אותה רשות מקומית לפי סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, עליו לקבל אישור משר המשפטים כתנאי מקדמי להגשת הבקשה, או שמא הדרישה לקבלת אישור שר המשפטים להגשת בקשה כגון דא חלה רק מקום בו הבקשה מוגשת מטעם שר הפנים? שאלה זו, עד כמה שעלה בידי לברר, טרם נידונה והוכרעה בפסיקת בתי המשפט. עיקרי העובדות הצריכות לעניין: המועצה המקומית משהד היא רשות מקומית במחוז הצפון, המאוגדת כדין כמועצה מקומית. על פי הנטען בבקשה, במהלך השנים הידרדרה המועצה המקומית למצב כספי ותפעולי חמור, שהתבטא, בין היתר, בהטלת עיקולים בסכומים ניכרים ביותר על נכסיה השונים. מתברר כי המועצה המקומית נמצאת בגירעון תקציבי של כ-85 מיליון ש"ח, מתוכם סך משוערך של כ-61 מיליון ש"ח בכ-430 תיקי הוצאה לפועל המתנהלים נגדה, וכל זאת שעה שתקציבה השנתי עומד על סך של כ-20 מיליון ש"ח. ביום 11/11/09 הגישה המועצה המקומית משהד בקשה להקפאת הליכים לפי סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, במסגרתה עתרה כי בית המשפט יחיל עליה, בשינויים המחויבים, את הוראות סעיף 350(א) לחוק החברות ויתן צו זמני להקפאת ההליכים המתנהלים נגדה לתקופה של שלושה חודשים. בקשה זו נדחתה על ידי מותב זה ביום 24/11/09 במסגרת פש"ר (נצ') 711/09 המועצה המקומית משהד נ' מדינת ישראל - משרד הפנים (טרם פורסם, 24/11/09), תוך שנקבע כי המועצה המקומית אינה רשאית לפנות על דעתה וביוזמתה לבית המשפט בבקשה להקפאת ההליכים נגדה. באותו עניין הובהר כי אף שנערכה פנייה מקדמית מטעם המועצה המקומית לשר הפנים ולשר המשפטים למתן אישור להגשת בקשה להקפאת הליכים ואף שהתקיים דיון בעניינה במסגרת זו, טרם נתקבל אישור אותם גורמים להגשת הבקשה. ביום 18/4/12, בעקבות ביקורת שערך משרד הפנים במספר רשויות מקומיות במחוז הצפון ביחס לאופן היווצרות חובות אותן מועצות בהוצאה לפועל, הוגש למשרד הפנים דו"ח ביקורת של רו"ח בנוגע לחובות המועצה המקומית משהד (להלן: "דו"ח הביקורת"). התברר כי במועצה המקומית משהד נמצאו ליקויים חמורים ביחס לאופן ניהול תיקי המועצה בבתי המשפט ובלשכות ההוצאה לפועל, וכי המועצה המקומית נאלצת לשאת בתשלום חובות בהליכי הוצאה לפועל, אף שבחלק גדול מהמקרים היא אינה חייבת דבר או חייבת סכומים נמוכים בהרבה מאלה הנדרשים ממנה. לנוכח ממצאי דו"ח הביקורת, החליט משרד הפנים להקים צוות מקצועי לטיפול בענייני המועצה, הכולל חשב מלווה מטעם משרד הפנים, רו"ח מטעם האגף לביקורת ברשויות המקומיות של משרד הפנים ומשרד עו"ד המתמחה בייצוג רשויות מקומיות הנמצאות במצוקה כספית (להלן: "הצוות המקצועי"), שתפקידו לוודא כי כספי משרד הפנים המועברים למועצה לצורך יישום תוכנית ההבראה אכן משולמים לחובות המתאימים, וכן לצמצם חלק ממפגעיה של המועצה. ביום 22/5/12 הגישו חלק מנושי המועצה המקומית את הבקשה דנא להקפאת הליכים. לטענת המבקשים, התסבוכת הכספית אליה נקלעה המועצה המקומית פגעה לא רק בנושיה הרבים, אלא גם בתושבי המועצה, שלא סופקו להם שירותים מוניציפאליים בסיסיים. יתירה מכך, לטענת המבקשים המועצה המקומית אינה עושה כל מאמץ לשמור על הקופה הציבורית ואף פועלת לביצוע העדפות נושים פסולות ולמחיקת חובות של תושבים, שלא כדין. בין לבין מסתבר כי מאז הקמתו, פעל הצוות המקצועי בשקידה רבה ללמידת ממצאי דו"ח הביקורת ולניהול משא ומתן קדחתני עם חלק מהזוכים בתיקי ההוצאה לפועל שנפתחו נגד המועצה, שלעת עתה הניב תוצאות בלתי מבוטלות. כך מתברר כי נכון למועד הגשת טיעוני המועצה, נחתמו הסדרי חוב עם 25 נושים של המועצה המקומית (וביניהם 5 זוכים שנרשמו כמבקשים בבקשה זו), בנוגע ל-38 תיקי הוצאה לפועל, בתשלום ממוצע של כ-34% מהחוב העדכני בתיקי ההוצאה לפועל. כמו כן, החליט הצוות המקצועי לשלם את כל חובות המועצה בתיקי ההוצאה לפועל שסכומם אינו עולה על 5,000 ש"ח (במסגרת 74 תיקי הוצאה לפועל קיימים). מובן כי עבודתו הנמרצת של הצוות המקצועי בבירור חובותיה האמיתיים של המועצה המקומית לקראת יישום תוכנית ההבראה עודנה נמשכת גם כיום. ודוק: לצורך מימון המתווה שהגה משרד הפנים לטיפול בבעיית המועצה המקומית משהד ולשם גיבוש הסדר בתיקים שונים של המועצה, העמידה המדינה לרשות המועצה הלוואה בסך 3 מיליון ש"ח. מסתבר כי משרד האוצר אף הוסיף והסכים להקצות למועצה המקומית מימון נוסף לצורך השלמת הליך ההסדר במסגרת המתווה בו הוחל. כאמור, ביסוד הבקשה שלפנינו ניצבת שאלת פרשנותו של סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, וליתר דיוק: השאלה אם ניתוח נכון של סעיף זה מוביל למסקנה כי לצורך הגשת בקשת הקפאת הליכים נגד מועצה מקומית נדרש אישור שר המשפטים גם ביחס לבקשה המוגשת על ידי נושה של המועצה, או שמא רק ביחס לבקשה המוגשת על ידי שר הפנים. טענות המבקשים - חלק מנושי המועצה המקומית:   לטענת המבקשים, התנאי הנוגע לקבלת אישור מקדמי משר המשפטים טרם הגשת בקשת הקפאת הליכים נגד מועצה מקומית חל רק לגבי בקשה המוגשת מטעם משרד הפנים ולא על בקשה המוגשת על ידי נושה של המועצה. לשיטתם, עמדה זו נתמכת בלשון בחוק, בתכלית החקיקתית הניצבת ביסודו, בכללי הפרשנות התחיקתית ואף בהיגיון ובשכל הישר. לשיטת המבקשים, מבנהו התחבירי ומובנו המילולי של סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, תומכים מבחינה לשונית בפרשנות המוצעת על ידם. עוד טוענים המבקשים כי התניית הגשת בקשה להקפאת הליכים נגד מועצה מקומית במתן אישור מוקדם של שר המשפטים גם כאשר הבקשה מוגשת על ידי נושה, מרוקנת את סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות מתוכן, הואיל וממילא - כך על פי הנטען - בעת חקיקת הסעיף ניתן היה להחיל על רשות מקומית את הוראות סעיף 233 לפקודת החברות (קודמו של סעיף 350 לחוק החברות) בצו מיוחד של שר המשפטים, מכוח הוראות סעיף 380(ב) לפקודת החברות, כך שבהנחה שהוספת הסעיף נועדה לשנות את המצב המשפטי הקיים, יש להסיק כי כוונת המחוקק היתה לאפשר לנושה להגיש בקשה משלו, במנותק ממשרדי הממשלה השונים. יתירה מכך, לטענת המבקשים, הפרשנות המוצעת על ידי המשיבים ולפיה אישור שר המשפטים נדרש בכל מקרה של הגשת בקשת הקפאת הליכים נגד מועצה מקומית, עלולה להביא לפגיעה מהותית ביעילות הליך הסדר נושים שנושה מבקש ליזום על מנת להגן על זכויותיו, ומשכך, יש לראות בה כפוגעת בזכותו הקניינית, ולהעדיף את הפרשנות שפגיעתה בזכות יסוד פחותה יותר. אי לכך, טוענים המבקשים כי יש להעדיף את הפרשנות שלפיה לא נדרש אישור מוקדם של שר המשפטים לצורך הגשת בקשה מטעם נושה להחלת הוראות סעיף 350 לחוק החברות על רשות מקומית. טענות המועצה המקומית: לטענת המועצה המקומית, יש לדחות את הבקשה, ולחילופין, לדחות את הדיון בבקשה למשך כ-6 חודשים, בסופם ניתן יהיה לבחון את תוצאות עבודת הצוות המקצועי שהוקם על ידי משרד הפנים לטיפול בענייני המועצה. המועצה המקומית טוענת כי סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות אינו מאפשר לנושה של המועצה להגיש בקשה להקפאת הליכים ללא אישור שר המשפטים. על פי הנטען, הקפאת הליכים של רשות מקומית טומנת בחובה השפעה רוחבית מרחיקת לכת על גורמים רבים והתייחסותם לרשויות מקומיות, ועל כן, אישורו של שר המשפטים טרם הגשת בקשת הקפאת הליכים נגד רשות מקומית הינו בבחינת תנאי סף הכרחי. עוד טוענת המועצה המקומית כי הצוות המקצועי שהוקם הוכיח שגם ללא מתן צו הקפאת הליכים ניתן לבחון ביעילות את חובותיה האמיתיים של המועצה, וגם מטעם זה אין להיזקק לבקשה ויש לדחותה. טענות בנק דקסיה לישראל בע"מ: לטענת בנק דקסיה, הנושה המובטח של המועצה המקומית, יש לפרש את הוראת סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות כך שגם נושה של המועצה וגם שר הפנים רשאים לפנות בבקשה להקפאת הליכים לפי סעיף 350 לחוק החברות, בתנאי שקיבלו אישור לכך, מראש, מאת שר המשפטים. על פי הנטען, הניתוח התחבירי שערכו המבקשים מנוגד לכללי הלשון והתחביר המקובלים, כשעל פי הניתוח הנכון, המסקנה המתבקשת היא כי אישור שר המשפטים נדרש הן לבקשת נושה של מועצה מקומית והן לבקשת שר הפנים. בנוגע לתכלית החקיקתית של סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, טוען בנק דקסיה כי אין לקבל את טענת המבקשים ולפיה חקיקת הסעיף נועדה להביא לשינוי במצב המשפטי הקיים במובן זה שגם נושה יוכל להגיש בקשה מטעמו להקפאת הליכים נגד רשות מקומית במנותק ממשרדי הממשלה השונים. לשיטת בנק דקסיה, בסעיף 39א האמור נקבע הסדר ספציפי המאפשר הגשת בקשת הקפאת הליכים על פי סעיף 350 לחוק החברות כנגד מועצה מקומית, תוך שצומצמה רשימת הגורמים הזכאים להגיש בקשה מעין זו (לעומת סעיף 380(ב) לפקודת החברות), כך שרק נושה של המועצה ושר הפנים רשאים להגיש בקשה כאמור. כן נקבע כי נדרש אישור שר המשפטים להגשת הבקשה, בעוד שעל פי הדין שהיה קיים תחילה (סעיף 380(ב) לפקודת החברות) הוסמך השר, בתנאים מסוימים, להחיל בצו את הוראות סעיף 233 לפקודת החברות (כיום סעיף 350 לחוק החברות) על גוף שאין בדין הסדר לפירוקו. על פי הנטען, מלכתחילה סבר המחוקק כי מקום שמדובר בגוף שאין בדין הסדר לפירוקו, החלת הוראות סעיף 350 לחוק החברות לגביו צריכה להיעשות במשנה זהירות תוך שקילת שיקולים שבטובת הציבור, ולא יעלה על הדעת שהמחוקק יוותר על דרישה כה מהותית ביחס לנושה של הרשות המקומית בלבד תוך הותרת אותה דרישה על כנה מקום בו מדובר בבקשה המוגשת על ידי שר הפנים, ועוד מבלי לנמק ויתור זה בדברי ההסבר שבהצעת החוק, במסגרתה נחקק סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות. בנק דקסיה ממשיך וטוען כי אין כל היגיון בכך ששר הפנים, שהינו זרוע של הרשות המבצעת האמון על הפיקוח על רשויות מקומיות ובידו המידע בנוגע למצבן, יהא כפוף לקבלת אישור שר המשפטים להגשת בקשה להקפאת הליכים, בעוד שנושה של המועצה, שאין לו כל מידע בדבר מצב הרשות, יהא רשאי להגיש בקשה להקפאת הליכים בכל עת, ללא קשר לגובה חוב המועצה כלפיו, על יסוד שיקול כלכלי בלבד וללא כל מגבלה. לשיטת בנק דקסיה עלול הדבר להביא להצפה של בתי המשפט השונים בבקשות להקפאת הליכים נגד רשויות מקומיות, מבלי שנשקלו כל השיקולים הנדרשים באשר למשמעות נקיטת הליך שכזה ותוך פגיעה קשה ברשויות המקומיות ובתושביהן. על פי הנטען, לא ייתכן שכוונת המחוקק היתה לאפשר לנושים אמצעי כה דרסטי ללא הגבלה ומבלי שישקלו את השיקולים שהכרחי להביא בחשבון - שיקולים שאף על שר הפנים לשקול עת הוא מגיש בקשה להקפאת הליכים נגד רשות מקומית. אשר לפגיעה הקניינית הנטענת על ידי המבקשים, טוען בנק דקסיה כי אין בכך לשנות את המסקנה המתבקשת, שכן מקום בו יעלה בידי נושה מסוים לשכנע את שר המשפטים כי נכון וראוי ליתן צו הקפאת הליכים נגד רשות מקומית, כי אז אין מניעה שיינתן לו אישור להגשת בקשה נגדה, וממילא שעומדת לנושים הזכות להשיג על החלטת שר המשפטים באמצעים המקובלים. בנוסף טוען בנק דקסיה כי הליך הקפאה של רשות מקומית אינו יכול להסתיים בפירוק אלא בהסדר שימומן בעיקר על ידי המדינה, כך שהחלטה על הכנסת רשות מקומית להליך שסופו הטלת עול כספי על תקציב המדינה אינה יכולה להיות שיקול בלעדי של נושה מסוים אלא מדובר בשיקול של רשויות המדינה, שלנגד עיניהן עומדים מצבה הכולל של הרשות המקומית הספציפית, יכולת המימון של אותה רשות מקומית (מבחינת יכולות גביה עצמיות, יכולת פירעון מלוות וצפי לקבלת מענקים), וכן המשאבים הכוללים שהמדינה צפויה להקצות לצורך מימון רשויות מקומיות במצב דומה. במסגרת טיעוניו עורך בנק דקסיה ניתוח של הסוגייה בה עסקינן בהיבט ההשוואתי, תוך שהוא מציין בהקשר זה כי על פי ממצאי בדיקתו, אין בדין הזר התייחסות למצב זהה למשפט הישראלי ביחס להליכי חדלות פירעון של רשות מקומית, הגם שבמשפט האמריקאי אחד מהתנאים הנדרשים להגשת בקשה להקפאת הליכים נגד רשות מקומית (בקשה אותה יכולה ליזום רק הרשות המקומית עצמה) הוא כי יינתן לרשות המקומית אישור בדבר היותה "חייבת" (debtor) על פי החוק המדינתי או על ידי גורם ממשלתי או ארגון המוסמך לכך על פי החוק המדינתי - תנאי שדומה במהותו לזה הקבוע בהוראות סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות. עוד טוען בנק דקסיה כי מתן צו הקפאת הליכים נגד המועצה המקומית במקרה זה עלול לסכל את הליך ההבראה בו החל משרד הפנים, הליך שביחס לרשויות מקומיות אחרות נחל הצלחה רבה ושהינו יעיל ומהיר יותר לעומת הליך של הקפאת הליכים ואף צפוי למקסם את התמורה שיקבלו נושי המועצה בסופו של הליך ההקפאה. אשר על כן סבור בנק דקסיה כי הן לשון החוק, הן המצב המשפטי שקדם לחקיקת סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, הן התכלית החקיקתית והן שורת ההיגיון מחייבים את המסקנה שאישור שר המשפטים נדרש הן לצורך הגשת בקשה להקפאת הליכים על ידי נושה והן לצורך הגשת בקשה להקפאת הליכים על ידי שר הפנים. לבסוף טוען בנק דקסיה כי יש לדחות את הבקשה גם משום שלא צורפה לה כל תכנית הבראה (ולו ראשית תכנית כאמור), תוך שהוא מדגיש כי אין היגיון לקטוע את תכנית ההבראה בה החל משרד הפנים באמצעות הצוות המקצועי, תוך פגיעה קשה בנושי המועצה, שיצטרכו להמתין זמן ממושך עד לפירעון חובם אם יינתן צו הקפאת הליכים. עמדת משרד הפנים: לטענת משרד הפנים, הואיל וכבר מונה צוות מקצועי ליישום דו"ח הביקורת של משרד הפנים ביחס לחובות המועצה, קיים חשש כי מועד הבקשה דנא אינו מקרי וכי הבקשה לא נועדה אלא לסכל את מתווה הפיתרון שמשרד הפנים החל ביישומו. משרד הפנים סבור שיש לדחות את הבקשה על הסף הואיל ולא נתקבל אישור שר המשפטים להגשתה, הואיל ולא קוימה החובה לצרף הסדר נושים לבקשה להקפאת הליכים והואיל והבקשה לא עומדת בדרישות תקנות החברות (בקשה לפשרה או להסדר), תשס"ב-2002. משרד הפנים טוען כי לשון סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות ותכלית החוק מחייבים את המסקנה שקבלת אישור שר המשפטים להגשת בקשת הקפאת הליכים נגד מועצה מקומית הינה דרישת סף שחלה הן על בקשה של נושה כמו גם על בקשה של משרד הפנים. על פי הנטען, משרד הפנים, בהיותו רשות מרשויות המדינה האמון על האינטרס הציבורי, שוקל לעומקם את השיקולים להגשת בקשת הקפאת הליכים נגד רשות מקומית, כשלנגד עיניו טובת המועצה המקומית ורווחת תושביה, ובין היתר נבחנות על ידו חלופות אחרות לפיתרון הבעיות הכלכליות הקיימות באותה רשות מסוימת. עוד נטען כי אם ביחס לגוף דוגמת משרד הפנים, שהינו אמון על אינטרס הציבור ונטול אינטרסים אישיים או שיקולים זרים, קיימת דרישה מקדמית לאישור שר המשפטים כמנגנון בקרה להשלכותיו הרחבות של הליך הקפאת ההליכים, כי אז על אחת כמה וכמה מקום בו מדובר בבקשת נושה, שהינו גורם בעל אינטרס צר שאינו שוקל את השלכות הקפאת ההליכים על יתר הנושים, על מצב המועצה ועל רווחת תושביה, יש לדרוש אישור דומה. על פי הנטען משרד הפנים עצמו נמנע ככלל מהגשת בקשות להקפאת הליכים, למעט במקרים מיוחדים, כאשר כל אמצעי חלופי אחר אינו מצליח. משרד הפנים מוסיף וטוען כי האפשרות שיינתן צו הקפאת הליכים נגד רשות מקומית בעקבות בקשת נושה ללא אישור שר המשפטים, פוגעת באופן ממשי בניהול התקין של רשויות המדינה וביכולתה של המדינה לתכנן מדיניות פנים ראויה. בהקשר זה נטען כי נוכח מהותה של רשות מקומית וההשלכות הציבוריות של צו הקפאת הליכים עליה, מן הראוי שבקשת נושה להקפאת הליכים תעבור את מסננת שר המשפטים כמנגנון בקרה לבחינת יעילות ההליך, התאמתו לכל מקרה ומקרה וסיכויי הסדר הנושים המוצע. על פי הנטען, היעתרות לבקשת הקפאת הליכים נגד רשות מקומית, על יסוד בקשת נושה בלבד, עשויה לרוקן מתוכן החלטות ממשלה ולפגוע פגיעה ממשית במדיניות קיימת ביחס לעניינה של רשות מקומית זו או אחרת. משרד הפנים מדגיש כי בניגוד לחברה פרטית, מועצה מקומית כגוף ציבורי אינה מתחמקת מתשלום חובותיה, שהרי ככל שלא תעמוד בחובות אלה ייכנס משרד הפנים לנעליה ויאמץ תכנית הבראה לפתרון המשבר אליו נקלעה, ועל כן, יש להותיר האפשרות למינוי נאמן בדרך של צו הקפאת הליכים כחלופה אחרונה בלבד. בנוגע למשפט ההשוואתי, טוען משרד הפנים כי מבדיקה שערך עולה כי לא נמצאו בדין הזר הפניות בחקיקה להליך דומה של הקפאת הליכים נגד מועצה מקומית. משרד הפנים סבור אף הוא, בדומה לבנק דקסיה, כי היעתרות לבקשה דנא, על יסוד פרשנות המבקשים לסעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, עלולה לעודד הגשת בקשות להקפאת הליכים נגד רשויות מקומיות רבות המצויות בקשיים כלכליים. לטענת משרד הפנים, מתן צו הקפאת הליכים למועצה המקומית תוך נטרול בעלי תפקידים קיימים ומינוי נאמן במקומם אף מהווה פגיעה קשה באמון הציבור ברשויות השלטון ובתדמיתן של מועצות מקומיות כגוף אמין הנתמך על ידי הגורמים האמונים בממשלה. עוד טוען משרד הפנים כי המבקשים לא צירפו לבקשתם הצעה להסדר נושים ו/או מתווה לתכנית הבראה למועצה המקומית ואף לא הצביעו על מקורות למימון הסדר כלשהו, ככל שקיים, וגם מטעם זה יש לדחות את הבקשה. לבסוף מציין משרד הפנים כי מניסיון העבר בהליכים של הקפאת הליכים לגבי רשויות מקומיות אחרות עולה כי להליך הקפאת הליכים ישנן השפעות משמעותיות, מלבד הפגיעה האפשרית בנושים (לנוכח העובדה שמדובר בהליך מסובך האורך שנים ואשר יעילותו והצלחתו אינן מובטחות), לרבות עלות כספית גבוהה לרשות המקומית ולמדינה ובעיקר קושי ממשי בגיוס אשראי ועלות גבוהה של מתן אשראי לרשויות מקומיות חלשות. אי לכך, סבור משרד הפנים כי יש לדחות את הבקשה ולאפשר מיצוי ההליך החלופי בו הוחל. עמדת הכונ"ר: הכונ"ר בתגובתו מבהיר כי אף הוא סבור שעל נושה המעוניין להגיש בקשת הקפאת הליכים נגד רשות מקומית לקבל את אישור שר המשפטים כתנאי להגשת הבקשה. לדידו, פרשנות זו היא הפרשנות המתבקשת לאור לשון סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות ותכלית החוק. על פי הנטען, בטרם הכנסת מועצה מקומית להליך מורכב של הבראה לפי סעיף 350 לחוק החברות, מן הראוי שתיבחנה אפשרויות אחרות לסייע לנושה של אותה מועצה, תוך איזון עם אינטרסים אחרים המעורבים בהליך, ובפרט עם אינטרסים של תושבי אותה רשות. עוד נטען כי החלת הליך הקפאת הליכים והסדר נושים על גוף משפטי שאינו חברה הפועלת למטרות רווח מצדיק אבחנה בין ההליך שיש לנקוט והשיקולים שיש לשקול, ועל כן נדרש אישור מקדמי מטעם שר המשפטים להגשת בקשה מעין זו. הכונ"ר מוסיף וטוען כי אישורו המקדים של שר המשפטים להגשת בקשת הקפאת הליכים נגד מועצה מקומית נחוץ גם משום שמדובר בהליך המעביר את סמכויות הפיקוח והבקרה מגוף שלטוני-מנהלי לגוף שיפוטי. לטענת הכונ"ר גם ניתוח תחבירי נכון של סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות תומך בעמדה ולפיה על נושה המעוניין להגיש בקשת הקפאת הליכים נגד מועצה מקומית לקבל מבעוד מועד את אישור שר המשפטים, כתנאי להגשת הבקשה. שאלת פרשנותו של סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות: סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, בנוסחו הנוכחי ובטרם כניסתו לתוקף של תיקון מס' 64 (שתחילתו ביום 17/1/13), קובע בהאי לישנא: "לבקשת נושה של מועצה מקומית או לבקשת שר הפנים, באישור שר המשפטים, רשאי בית המשפט לקבוע כי הוראות סעיף 233 לפקודת החברות [נוסח חדש], תשמ"ג-1983, יחולו בשינויים המחויבים, על המועצה המקומית". כפי שקבעתי בפש"ר (נצ') 711/09 המועצה המקומית משהד נ' מדינת ישראל - משרד הפנים (טרם פורסם, 24/11/09), ההסדר בסעיף זה מעניק לרשות המקומית הגנה מוגבלת בזמן מפני הליכי גבייה וביצוע נגדה, לרבות הגנה מפני מימוש שעבודים, המחאה ועיקול של הכנסותיה ושל כספים המועברים לה על ידי השלטון המקומי, וזאת כדי לאפשר לה להבריא ולחזור לפעילות שוטפת. פרשנותו של סעיף זה צריכה להיחתך על פי כללי הפרשנות התכליתית, כשבהקשר זה יש לדון תחילה בפרשנותו הלשונית של סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, וככל שיימצאו מספר פירושים לשוניים אפשריים, יש לבחון את תכלית הוראת החוק, כשמתוך הפרשנויות הלשוניות האפשריות, נזדקק לזו המגשימה במידה הרבה יותר את תכליתו (רע"א 1104/09 היועץ המשפטי לממשלה נ' ALAN B STEEN (טרם פורסם, 8/12/11)). אשר למשמעות של לשון החוק, הרי שקריאה פשטנית של סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות עשויה, על פני הדברים, לשרת את שתי הפרשנויות המוצעות - הן זו הנלמדת מטיעוני המבקשים והן זו הנלמדת מטיעוני המשיבים. מבחינת פיסוק המשפט "לבקשת נושה של מועצה מקומית או לבקשת שר הפנים, באישור שר המשפטים", קיימת אפשרות לייחס את התיבה "באישור שר המשפטים" הן לבקשה המוגשת על ידי נושה של מועצה מקומית והן לבקשה המוגשת על ידי שר הפנים, כך שעל פי לשון הסעיף ובהינתן כללי הפיסוק המקובלים, המסקנה המתבקשת היא שאישור שר המשפטים להגשת בקשת הקפאת הליכים נגד מועצה מקומית נדרש בין אם הבקשה מוגשת על ידי שר הפנים ובין אם היא מוגשת על ידי נושה של המועצה. פרשנות זו מסתמנת, בעקיפין, כפרשנות הנכונה גם על פי ספרם של אלשיך ואורבך, הקפאת הליכים הלכה למעשה, (מהדורה שניה, 2010), בעמ' 510-511 (הגם ששם לא נערך דיון ממוקד בשאלת פרשנות סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות), שם נקבע: "למעשה, עניין לנו בהוראה לאקונית המצויה בסעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, ובסעיף 146א לפקודת העיריות, המאפשרות לנושה של הרשות או למשרד הפנים לעתור לבית המשפט בבקשה להקפאת הליכים, אם התקבל אישור מיוחד מטעם משרד המשפטים". (ההדגשה שלי - ע"ע) השינוי בסדר המילים לעומת זה הקיים בסעיף מרמז על כך שלדעת המחברים, אישור שר המשפטים מתייחס לשני חלקי הסעיף הקודמים לו, באופן שמבחינה לשונית הפרשנות הראויה היא זו ולפיה אישור משרד המשפטים נדרש כל אימת שמוגשת בקשה להקפאת הליכים נגד רשות מקומית, הן על ידי משרד הפנים והן על ידי נושה של הרשות. מכל מקום, במקרים בהם לשון החוק אינה מצביעה על פירוש אחד ויחיד אלא יכולה "לשאת" את שתי המשמעויות המוצעות על ידי הצדדים, יש לפנות ל"תכלית החקיקה" ולבחון אילו מן הפירושים המוצעים יביא בצורה הטובה ביותר להגשמתה (רע"א 7204/06 ארליך נ' עו"ד יהושע ברטל (טרם פורסם, 22/8/12)). בעניין זה, מקובל לראות בתכלית החקיקה כמורכבת משתיים: אחת - תכלית סובייקטיבית, הווה אומר "כוונת המחוקק" או המטרות שעמדו לנגד עיניו של המחוקק בעת שעיצב את הסדרי החוק; שתיים - תכלית אובייקטיבית, כלומר אותה תכלית שדבר החקיקה נועד להגשים בחברה דמוקרטית מודרנית (רע"א 8000/07 היועץ המשפטי לממשלה נ' פלוני (טרם פורסם, 2/5/12)). אשר ל"תכלית הסובייקטיבית" המונחת ביסוד סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות בכל הנוגע לאישור המקדמי הנדרש לצורף הגשת בקשת הקפאת הליכים נגד רשות מקומית, הרי שזו אינה יכולה להילמד מדברי ההסבר להצעות החוק הרלוונטיות, שכן שם מצוטט אותו חלק של הסעיף השנוי במחלוקת במקרה הנדון: "לבקשת נושה או לבקשת שר הפנים, באישור שר המשפטים", מבלי שמובהר לאיזו בקשה נדרש אישור מקדמי של שר המשפטים (האם לבקשת שר הפנים בלבד או גם לבקשת נושה), כך שאין בכך לקדם אותנו בפרשנות הסעיף. בהקשר זה יצוין כי בדברי ההסבר לתיקון בפקודת העיריות במסגרת ה"ח 2824 מיום 25/10/99 (ביחס למקבילו של סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות - הוא סעיף 146א לפקודת העיריות) נאמר כך: "מוצע להסמיך את בית המשפט להחיל על עיריה את הוראות סעיף 233 לפקודת החברות [נוסח חדש], שענינו הסדר ופשרה עם נושים בחברה, בשינויים המחויבים, זאת לבקשת נושה או לבקשת שר הפנים, באישור שר המשפטים". באותו הקשר, בדברי ההסבר לה"ח 2824 מיום 25/10/99 במסגרתה הוצע להוסיף את סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות נאמר כך: "מוצע לקבוע הוראות בדומה למוצע לעיל לגבי העיריות, לענין מספר תושבים מזערי במועצות מקומיות, לענין הסדרים כספיים עם מועצה מקומית קולטת, לענין מספר מרבי של סגני ראש מועצה בשכר במועצות מקומיות, וכן הוראות לעניין הסדר נושים במועצות מקומיות". יוצא אפוא שמדברי ההסבר לסעיפים אלה, לא ניתן לדלות מאומה ביחס למקורות אותם סעיפים, התכלית החקיקתית שעמדה ביסודם או פרשנותם הראויה, ואין התייחסות קונקרטית לכוונת המחוקק כפי שעמדה ביסוד חקיקת הסעיפים שעניינם הסדרי נושים במועצות מקומיות, בין אם סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות ובין אם סעיף 146א לפקודת העיריות. בנסיבות אלה, לא נותר אפוא אלא לבחון איזו פרשנות מבין השתיים המוצעות במקרה זה משרתת בצורה הטובה ביותר את המטרות והאינטרסים שהמחוקק ביקש להגשים באמצעות חקיקת סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, שעניינו הסדר נושים למועצה מקומית. אקדים אחרית לראשית ואדגיש כבר כאן כי לדידי, התכלית החקיקתית של סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות תומכת בפרשנות שלפיה אישור שר המשפטים נדרש כתנאי מקדמי והכרחי בכל מקרה בו מוגשת בקשה להקפאת הליכים נגד רשות מקומית, בין אם על ידי נושה של המועצה ובין אם על ידי שר הפנים. וכל כך למה? בגלגולה הראשון של הבקשה להקפאת הליכים בעניינה של המועצה המקומית משהד (פש"ר (נצ') 711/09 המועצה המקומית משהד נ' מדינת ישראל - משרד הפנים (טרם פורסם, 24/11/09) (להלן: "פרשת משהד הראשונה")), במסגרת הבקשה שהגישה המועצה המקומית עצמה, הזדמן לי להביע עמדתי העקרונית ביחס לשיקולים שיש לשקול מקום בו מדובר בבקשה להקפאת הליכים נגד רשות מקומית, כדלקמן: "בבואי לשקול את בקשת המועצה המקומית למתן צו הקפאת הליכים מכוח סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, עמדה לנגד עיני העובדה שהרשות המוניציפאלית הנה הזרוע המקומית של השלטון המרכזי, ורשויות המדינה מעורבות באופן עמוק בהתנהלותה הכספית. מן העבר האחד, המדינה מעבירה תקציבים לרשות המקומיות ומממנת חלק ניכר מפעילותה לטובת הציבור; מן העבר השני המדינה מפקחת על דרכי השימוש בתקציב, על הוצאות הרשות המקומית ועל התנהלותה השוטפת. מהותה של המבקשת כרשות מקומית המספקת שירותים לציבור, ולשם כך עושה היא שימוש בכספי הציבור לאותן מטרות שנקבעו בדין, מחייבת כי יובאו בחשבון כלל השיקולים המעורבים בעניין. השיקול איננו כלכלי גרידא. השיקול הכלכלי הנו חלק אחד בלבד בתצרף, המורכב משיקולים של אמון הציבור בשלטון, וטובת הציבור, שיקולי מדיניות ומינהל תקין, וכן שיקולי דמוקרטיה ובחירות מקומיות. מן הראוי ששיקולים אלה יופעלו על ידי הגורמים המוסמכים לכך והמופקדים על כך מקרב רשויות המדינה, כפי שנקבע בחוק. לפיכך, על בית המשפט בבואו לדון בבקשה למתן צו הקפאת הליכים, בעניינה של רשות מקומית, לנקוט משנה זהירות, על מנת שהליך זה לא יופעל באופן אוטומאטי ככלי העיקרי לטיפול ברשויות מקומיות בעלות גירעון תקציבי, או חמור מכך, כדי שהאפשרות לפנות בבקשה שכזו לא תהווה עבורן תמריץ שלילי לצבירת חובות. בעניין זה קיים הבדל משמעותי בין ניהול חברה שיוסדה למטרות רווח, לבין רשות מקומית מכספי ציבור ואין תכלית רווחית בקיומה". כפי שקבעתי באותו עניין, שיקולי אמון הציבור במערכת השלטונית, שיקולי מינהל תקין, שיקולי דמוקרטיה ושיקולי טובת הציבור ומתן השירותים לאזרח, הם עיקר השיקולים העומדים ביסוד חקיקת סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, לצד השיקול הכלכלי, שאינו אלא שיקול אחד מבין כלל השיקולים העומדים ביסוד הוראת החוק האמורה. לדידי, מטרת סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות היתה ליצור מנגנוני איזון ובקרה משמעותיים כדי להבטיח שמכלול השיקולים הצריכים להישקל נלקחים בחשבון בטרם הגשת בקשת הקפאת הליכים נגד רשות מקומית, על מנת למנוע שימוש לרעה בכלי זה. אישורו של שר המשפטים להגשת בקשה להקפאת הליכים נגד רשות מקומית, יהא יוזם הבקשה אשר יהא, מהווה כלי שהמחוקק מצא כי הוא הכרחי לסינון בקשות שאין להן מקום ושלא נערך במסגרתן איזון ראוי של מכלול השיקולים הצריכים לעניין. אותה מסננת שהמחוקק מצא לנכון ליצור במסגרת סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות בדמות אישורו של שר המשפטים הינה הכרחית משום השלכותיה החברתיות והכלכליות הנרחבות של בקשה להקפאת הליכים נגד מועצה מקומית, והיא צריכה לחול גם כאשר שר הפנים מגיש את הבקשה ועל אחת כמה וכמה מקום בו הבקשה מוגשת על ידי נושה של המועצה. בעניין פרשת משהד הראשונה הוספתי וקבעתי: "לדעתי, לא בכדי נמנע המחוקק מלאפשר לרשות מקומית אשר כשלה ונכנסה לחובות, לפנות על דעתה בלבד לבית המשפט. זאת משום שהדבר עלול לשמש מעוז שינוצל לרעה בידי הרשות המקומית הכושלת, לשם ניקוי עצמה מכישלונה, ולקבלת הפטר מן החובות שצברה. המחוקק הביע אומר, בכך שהדבר יתאפשר במשורה, וככל שהיוזמה לפתוח בהליך כזה מגיעה מכיוונה של הרשות המקומית שכשלה, שהרי אז יופנה העניין לשר הפנים, על מנת שיבדוק בבדיקה מקצועית וביקורתית את נחיצות ההליך ורק לאחר קבלת אישור משרד המשפטים, ניתן יהיה להביא את הבקשה בשערי בית המשפט". (ההדגשה שלי - ע"ע) מדברים אלה עולה כי לפחות ביחס לבקשה להקפאת הליכים המוגשת מטעמה של הרשות המקומית עצמה, נקבע כי עליה להעביר מבעוד מועד את הבקשה לאישור שר הפנים, ורק לאחר שזה יאשר את נחיצות ההליך ולאחר שיתקבל אישור משרד המשפטים להגשת הבקשה, ניתן יהיה להגיש את הבקשה לבית המשפט המוסמך. בהמשך לדברים אלה, הוספתי וקבעתי: "מסקנה זו מתבקשת מלשון החוק ומהתכלית העומדת ביסודו. דרישות החוק מבטאות את תפיסת המחוקק ביחס לגורמים המוסמכים לשקול את השימוש באמצעי מרחיק הלכת של מתן צו הקפאת הליכים בעניינה של רשות מקומית, ולהחליט על הפעלתו על סמך מכלול העובדות, הנסיבות והשיקולים הצריכים לעניין. בבואם לדון בבקשת הרשות המקומית, שומה על הגורמים המוסמכים במשרדי הפנים והמשפטים לבחון את כלל השלכותיו של ההליך המוצע - הן אלה הרוחביות, כדוגמת ההשפעה על מוסד השלטון המקומי כמערכת ציבורית, והן אלה הקשורות לרשות המקומית הספציפית, על תושביה ונושיה". (ההדגשה שלי - ע"ע) דברים אלה, בשינויים המחויבים, יפים גם לענייננו. ודוק: ככל שהדברים אמורים ביחס לאישורים המקדמיים הנדרשים ממשרד המשפטים לצורך הגשת בקשת הקפאת הליכים נגד רשות מקומית, אינני מוצא כל טעם לאבחנה בין בקשה המוגשת על ידי המועצה המקומית עצמה לבין בקשה המוגשת על ידי נושה של המועצה המקומית. אדרבא, דווקא מקום בו הנושה של המועצה המקומית הוא זה שמגיש את הבקשה להקפאת הליכים, הרי מטבע הדברים השיקולים שעומדים לנגד עיניו מצומצמים יותר מאלה העומדים לנגד עיני המועצה המקומית, שלפחות על פני הדברים, צריכה לשקול גם שיקולים הנוגעים לכלל הנושים, למצב הרשות ולרווחת תושביה, ולא רק שיקולים כלכליים גרידא. יתירה מכך, ככל שפרשנות המבקשים תתקבל, הרי אין כל מניעה כי מועצה מקומית מסוימת תפעל לאיתור נושה שיפעל מטעמו ועל פי בקשתה לצורך הגשת בקשה להקפאת הליכים נגדה. האמנם במקרה שכזה נאמר כי הנושה המגיש את הבקשה אינו כפוף לתנאי הדורש אישור שר הפנים להגשת הבקשה בעוד שאילו הבקשה היתה מוגשת על ידי המועצה המקומית עצמה היה נדרש אישורו של שר המשפטים?! סבורני כי התשובה לשאלה זו ברורה. מובן כי אישור שר המשפטים להגשת הבקשה נדרש גם מקום שהבקשה מוגשת על ידי נושה של המועצה, שאחרת ניתנת למועצה המקומית אפשרות לעקוף את מנגנון הסינון שבחוק בדרך של הגשת בקשה באמצעות נושה, כשהיא עצמה מושכת בחוטים, וכל זאת כדי להתחמק מהדרישה לקבל אישור מקדמי משר המשפטים. בצדק טוענים המשיבים כי לו יותר לנושה של מועצה מקומית, שאין לו כל מידע בדבר מצב הרשות ואשר לנגד עיניו שיקול כלכלי מצומצם בלבד, להגיש בכל עת וביחס לכל חוב שהוא בקשת הקפאת הליכים נגד מועצה מקומית, כי אז עלול הדבר להביא להצפה של בתי המשפט בבקשות להקפאת הליכים נגד רשויות מקומיות המצויות בקשיים כלכליים, מבלי שנשקלו כל השיקולים הנדרשים באשר למשמעות נקיטת הליך שכזה ותוך פגיעה קשה ברשויות המקומיות ובתושביהן. פרשנות המבקשים לסעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות גם אינה עומדת במבחן ההיגיון. הרי אם ביחס לשר הפנים עצמו, שבידיו כל המידע הנוגע לרשות מקומית זו או אחרת ואשר אמון על אינטרס הציבור ושוקל את מכלול השיקולים הצריכים לעניין, נדרש אישור מקדמי של שר המשפטים טרם הגשת בקשה להקפאת הליכים נגד אותה רשות, מדוע זה שביחס לנושה של המועצה, אשר המצע העובדתי העומד לפניו מצומצם יותר ואשר האינטרס העיקרי העומד לנגד עיניו הוא אינטרס כלכלי צר, לא יידרש אישור מטעם שר המשפטים?! המסקנה המתבקשת היא כי אם ביחס לשר הפנים קיימת דרישה מקדמית לקבלת אישור משר המשפטים טרם הגשת בקשת הקפאת הליכים נגד רשות מקומית, כי אז מקל וחומר שנדרש אישור דומה מקום בו מוגשת נגד רשות מקומית בקשה להקפאת הליכים על ידי נושה של המועצה, ולו כדי לוודא שבטרם כניסה להליך בעל השלכות רוחביות כה נרחבות, הן על השלטון המקומי והן על הרשות המקומית הספציפית, תושביה ונושיה, יישקלו כל השיקולים הנדרשים. יושם אל לב כי בסופו של יום המדינה היא אחד הגורמים שנושא במימון הליכי הבראה לרשויות מקומיות שניתן לגביהן צו הקפאת הליכים, כך שגם מטעם זה יש לדרוש כי בקשת נושה המוגשת נגד מועצה מקומית תעבור דרך כל הצינורות הנדרשים ותקבל אישור מקדמי של שר המשפטים, שבידיו היכולת לבחון בעיניים מקצועיות את מצבה הכולל של הרשות המקומית, המשאבים שניתן להפנות לצורך מימונה והאפקטיביות שעשויה להיות להליך מעין זה לגביה, תוך שהוא שוקל את הדברים מ"מבט על" ולוקח בחשבון גם את האילוצים התקציביים הניצבים על הפרק. יש להוסיף ולציין כי מתן צו הקפאת הליכים נגד רשות מקומית לבקשה נושה של המועצה, ללא הגבלה ויהא גובה החוב כלפיו אשר יהא, עשוי להוביל ל"פגיעה תדמיתית" של השלטון המקומי והרשות הציבורית בעיני הציבור, שכן במסגרת הליך מעין זה מופקעות סמכויותיהם של נבחרי הציבור שנבחרו לתפקידם כחוק ושבאופן רגיל וטבעי פעולותיהם מפוקחות על ידי הגורמים האמונים בממשלה, ותחת זאת תופס בית המשפט את "מושכות" ההליך לידיו ומנהל בפועל את הרשות המקומית, על כל המשתמע מכך. יתירה מכך, בנסיבות אלה, בית המשפט למעשה מוצא עצמו ב"טריטוריה" שאמורה להתנהל באופן טבעי על ידי רשויות השלטון המקומי (בפיקוח השלטון המרכזי), תוך שהוא נאלץ לקבוע סדרי עדיפויות בניהול אותה רשות מקומית, בין היתר בעניינים דוגמת הוצאות הרשות, תקצוב מחלקות הרשות וכיוצ"ב, וכל זאת באופן שיש בו משום חריגה מהעיקרון המקובל של "הפרדת רשויות" ובדרך שעשויה לפגוע גם באמון הציבור במערכת המשפט. לא זו בלבד אלא שלצו הקפאת הליכים נגד רשות מקומית עשויות להיות השלכות גם בכל הנוגע לנכונותם של ספקים להתקשר עם המועצה המקומית בעסקאות, כמו גם על נכונותם של גורמים מממנים להעמיד אשראי למועצה, וגם מטעם זה מן הראוי הוא כי בקשת נושה להקפאת הליכים נגד מועצה מקומית תעבור את מסננת שר המשפטים, שבידיו הכלים המתאימים לבחון את יעילות ההליך, התאמתו וסיכויי הצלחתו. כמו כן, מתן צו הקפאת הליכים לבקשת נושה של המועצה שלא עבר את החסם בדמותו של שר המשפטים עלול לפגוע פגיעה משמעותית ביכולתו של השלטון המרכזי לנהל מדיניות פנים מושכלת ומתוכננת, שכן היעתרות לבקשה מעין זו משמעותה הטלת משקל נוסף על תקציבה הרעוע ממילא של המועצה המקומית והטלת הוצאות ניכרות הדרושות לצורך ניהול הליך ההקפאה על כתפי אותה מועצה וכתפי תושביה. בנוסף, קיים חשש כי התרת הרסן ומתן אפשרות לנושה של מועצה מקומית להגיש נגדה בקשה להקפאת הליכים ללא הגבלה ובגין כל סכום חוב שהוא, עלול להביא להגשת בקשות מטעמים "טקטיים" וכדי להפעיל על המועצה המקומית לחץ בלתי לגיטימי להסדיר את חובותיה לאותו נושה בהקדם, וגם מטעם זה קיימת חשיבות כה רבה לקבלת אישורו מראש של שר המשפטים בטרם הגשת בקשה להקפאת הליכים על ידי נושה של המועצה. באשר לדיון שעורכים הצדדים ביחס להוראות סעיף 380(ב) לפקודת החברות שהיה בתוקף במועד חקיקת סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות (ושעודנו בתוקף גם כיום), עדיפה בעיני עמדת בנק דקסיה ומסקנתו בנדון על פני עמדת המבקשים. סעיף 380(ב) לפקודת החברות קובע כדלקמן: "השר רשאי להחיל בצו את הוראות סעיף 233 על תאגיד או חבר בני אדם שאינו ניתן לפירוק לפי פקודה זו, בשינויים המחויבים, אף אם לא ניתן לגביו צו לפי סעיף קטן (א); ואולם צו לפי סעיף קטן זה לגבי תאגיד שאין בדין הסדר לפירוקו, יינתן לאחר שהשר שוכנע, מנימוקים שיירשמו, כי בשים לב למטרותיו של אותו תאגיד ומטעמים שבטובת הציבור, מן הראוי להחיל עליו את הוראות סעיף 233 בלבד; כמו כן השר יקבע בצו לגבי תאגיד כאמור את התקופה להגשת בקשה להסדר או פשרה לפי סעיף 233; לא הוגשה הבקשה בתוך אותה תקופה, יפקע הצו". מהוראות סעיף זה, שקדם מבחינה כרונולוגית לסעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות ואשר עדיין שריר וקיים, עולה כי מקום שמדובר בגוף שאין בדין הסדר לפירוקו (דוגמת מועצה מקומית), מוסמך שר המשפטים להחיל עליו את הוראות סעיף 233 לפקודת החברות (כיום סעיף 350 לחוק החברות), לאחר ששקל את מטרות אותו גוף והשתכנע כי טעמים שבטובת הציבור מחייבים זאת. אין זה סביר בעיני כי במסגרת חיקוק סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות נאות היה המחוקק לוותר על הדרישות המהותיות שבסעיף 380(ב) לפקודת החברות, שעניינן בדיקה מקדמית של שר המשפטים את נחיצות הבקשה תוך שקילת שיקולים שבטובת הציבור, וזאת דווקא ביחס לנושה של המועצה המקומית ותוך הותרת הדרישה לאישור שר המשפטים ביחס לבקשה המוגשת על ידי שר הפנים בלבד, מבלי שהדבר יקבל ביטוי מפורש בהוראות החוק וינומק כדבעי בדברי ההסבר הנלווים להצעת החוק. לפני סיום יצוין כי מבחינת המשפט הבינלאומי מתברר שבמרבית מדינות המערב כלל אין חקיקה העוסקת במקרים של חדלות פירעון או הקפאת הליכים של רשות מקומית, וממילא שלא קיימת כל אפשרות לנושה של רשות מקומית להגיש בקשה להקפאת הליכים מטעמו וביוזמתו, כפי שקיים במדינת ישראל. לדידי, גם מכך מתחייבת המסקנה שאין לאפשר לנושה של מועצה מקומית להגיש בקשה להקפאת הליכים נגד רשות מקומית ללא מגבלה ומבלי שעבר את מנגנוני הבקרה הקבועים בחוק. זכותו של נושה מעין זה להגיש בקשה להקפאת הליכים נגד רשות מקומית כפופה לקבלת אישור מקדמי משר המשפטים, שהינו הגורם המוסמך לבחון את השלכותיה של בקשה כאמור, לאחר שקילת כל השיקולים המתבקשים. מעבר לנדרש אוסיף, כי הדין נותן בידי שר הפנים דרכים שונות לטפל בכישלונה של מועצה מקומית כמו מינוי חשב מלווה, צוות מקצועי כבמקרה דנא, ואף פיזור המועצה ומינוי וועדה קרואה, כאשר הסעד של הקפאת הליכים, הדרסטי מבין כל האמצעים והאפשרויות הוא האמצעי שיורי, האחרון בתור. משכך, והיות הליך הקפאת הליכים הוא האחרון בתור, נוכח השלכותיו, הרי מן הראוי לקיים את מערך הבקרה והסינון בדמות אישור שר המשפטים, בטרם הגשת בקשת הקפאת הליכים נגד מועצה מקומית, בין אם זו מוגשת ע"י משרד הפנים ובין אם על ידי נושה, שמא טרם כלו כל הקיצים. מסקנתי, אם כן, היא כי סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות קובע שבקשה להקפאת הליכים המוגשת נגד מועצה מקומית טעונה אישור שר המשפטים, בין אם הוגשה על ידי שר הפנים ובין אם הוגשה על ידי נושה של המועצה. מובן כי החלטתו של שר המשפטים בנדון כפופה לביקורת שיפוטית, וככל שנושה מסוים סבור כי החלטתו של שר המשפטים אינה יכולה לעמוד, כי אז פתוחה בפניו הזכות להשיג על החלטה זו באמצעים העומדים לרשותו על פי דין. אי לכך, ומקום בו הבקשה דנא הוגשה על ידי חלק מנושי המועצה המקומית מבלי שניתן אישור מקדמי של שר המשפטים להגשתה, דין הבקשה להידחות על הסף. לאור התוצאה אליה הגעתי, מתייתר הצורך לדון ביתר הטענות המועלות נגד הבקשה, לרבות טענות המשיבים כי הבקשה אינה עומדת בדרישות תקנות החברות (בקשה לפשרה או להסדר), תשס"ב-2002, וכי הבקשה אינה כוללת פרטים אודות תכנית ההבראה המוצעת ואודות גורל ניסיונות המועצה המקומית להגיע לאיזון תקציבי (כשלעניין אחרון זה, ספק בעיני אם נושה של מועצה מקומית כלל יכול, על סמך הנתונים שבידיו, להציג תכנית הבראה לגבי מועצה מסוימת). כמו כן ולאור התוצאה אליה הגעתי, אמנע לעת עתה מנקיטת עמדה עקרונית בשאלה אם יש בהליך ההבראה בו החל משרד הפנים ביחס למועצה המקומית משהד, כשלעצמו, כדי לייתר הגשת הבקשה מלכתחילה. סוף דבר: על יסוד כל המוסבר לעיל ומשלא התקבל אישור שר המשפטים להגשת בקשת הקפאת הליכים נגד המועצה המקומית משהד, אני דוחה את הבקשה על הסף. בנסיבות העניין ולאור המחלוקת הכנה בין הצדדים ביחס לשאלת אופן יישומו ופרשנותו של סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות על המקרה דנא, אינני עושה צו להוצאות וכל צד יישא בהוצאותיו.מועצות מקומיותהקפאת הליכים