רישיון עסק לחניון בתל אביב

עתירה כנגד החלטת הרשות לרישוי עסקים בעיריית ת"א-יפו (להלן בהתאמה: "המשיבה" ו"העירייה"), שלפיה על העותרת להוציא היתר לשימוש חורג לחניון שבניהולה. העובדות הרלוונטיות הצריכות לענייננו הן כדלהלן: העותרת שוכרת מגרש בשטח של 4,081 מ"ר, ברח' הברזל 30, רמת החייל, תל- אביב ובו היא מפעילה חניון (להלן: "החניון" או "הנכס"). בעלת הנכס היא חברת השפלה פינת השרון בת"א, בע"מ. על שטח הנכס חלה תוכנית מתאר מקומית מספר 1043א (להלן: "התכנית"). בסעיף 7 לתכנית צוינו מטרות התכנית כדלהלן: "7.1 לאפיין אזורי תעשייה מסוימים הכלולים בתכנית כאזורים המיועדים לתעסוקה, ללא שינוי בזכויות הבניה שנקבעו בתכניות הראשיות כמפורט להלן. 7.2 להרחיב את מגוון התכליות המותרות באזורי התעסוקה, ולהתאימן לשינויים שחלו בענפי התעשייה, המלאכה והייצור. 7.3 לפרט שטחי שירות לשטחי הבניה הקבועים בתכנית הראשית כהגדרתה להלן. 7.4 לקבוע מגלות והוראות למניעת מטרדים ולשמירה על איכות הסביבה לגבי כל השימושים באזורי התעסוקה. 7.5 לשנות בהתאם לכך את התכניות הבאות [...]". בסעיף 8 לתכנית נקבעו השימושים המותרים בתחום התכנית. בסעיף 8.1 נקבע כי לא יותרו שימושים חדשים לתכליות המפורטות בתת הסעיף. בסעיף 8.3 נקבע כי באזורי התעסוקה אלו יותרו התכליות המפורטות בסעיף. כך למשל, בסעיף 8.3.11 הותר השימוש במבני חניה (כשימוש עיקרי) באישור הועדה המקומית "לאחר שנקטה בהליך ידוע הציבור במתכונת של ס' 149 לחוק". העותרת פנתה למשיבה בבקשה להוציא רישיון עסק לחניון. ביום 21.9.2009 נשלח מכתב לעותרת ממחלקת מינהל ההנדסה - האגף לרישוי עסקים של עיריית תל אביב, שבו הודע לעותרת כי בקשתה לרישיון עסק נבדקה, ונמצא כי השימוש המבוקש בנכס מהווה "שימוש חורג" עפ"י חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"). לפיכך, הוסבר לעותרת כי על מנת שניתן יהיה להמשיך לטפל בבקשתה לרישיון עסק, על העותרת לאשר את השימוש החורג בנכס ע"י ועדת המשנה לתכנון ובניה (להלן: "ועדת המשנה לתכ"ב"). בהתאם לכך הובהר לעותרת כי עליה לנקוט בפעולות כמתחייב מסעיף 149 לחוק, ובראש ובראשונה לבצע פרסום לציבור על השימוש החורג המבוקש בנכס. ביום 30.12.2009 הגישה העותרת לוועדה לשימושים חורגים בקשה לבטל את הדרישה להוצאת היתר לשימוש חורג בגין החניון, וביקשה לאפשר לה להמשיך בהליכים להוצאת רישיון עסק לחניון. בבקשתה, טענה העותרת כי דרישת העירייה להוציא לחניון היתר לשימוש חורג מוטעית ואינה מוצדקת. העותרת טענה כי הנכס הוא חניון בשטח פתוח הקיים עוד טרם אושרה התוכנית, ואין צורך לבצע לגביו הליך מסורבל ויקר להוצאת היתר לשימוש חורג. העותרת אף טענה כי מסקנה הפוכה נוגדת את מטרות התוכנית ואינה סבירה. ביום 19.1.2010 דחתה ועדת המשנה לתכ"ב בקשה זו של העותרת (החלטה זו של הועדה לתכ"ב לא צורפה לעתירה). ביום 16.2.2010 הגישה העותרת לועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה ערר על החלטת ועדת המשנה לתכ"ב מיום 19.1.2010, אולם ערר זה נמחק, בהסכמת העותרת משהוברר כי לוועדת הערר המחוזית אין סמכות לדון בו. ביום 19.4.2010 נשלח לעותרת מכתב על ידי עו"ד אוזן-אברהם, סגנית בכירה ליועץ המשפטי של עיריית תל אביב, בו צוינו הדברים הבאים: "אני מוצאת לנכון להבהיר את המלצת הוועדה המייעצת מיום 19.1.2010 כי השימוש במגרש ברחוב הברזל 30 עבור חניון ציבורי פתוח דורש הליך תכנוני של שימוש חורג. ההבהרה ניתנה לאור הטענות שהעלית במסגרת ערר 5058/10 בפני ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה, ערר אשר נמחק ביום 18.4.2010, בשל העדר סמכות, כדלקמן: המגרש בו מבוקש החניון ברחוב הברזל 30 (להלן: "המגרש") הינו מגרש ריק אשר לא ניתנו לגביו בעבר היתרים לבניה או לשימוש. לפיכך, שימוש במגרש עבור חניה מצריך היתר לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. התכנית החלה על המגרש הינה תכנית 1043א' אשר מייעדת את המגרש לאזור תעסוקה ב' בו מותרות תכליות עבור משרדים, תעשיה, מסחר סיטנאי ומבני חניה (כשימוש עיקרי). השימוש במגרש עבור חניון ציבורי פתוח אינו מותר בתכנית 1043א'. באזור בו מצוי המגרש ישנה מצוקת חניה גדולה ולפיכך אישרה תכנית 1043א' להקים במגרש מבנה חניה כשימוש עיקרי. הקמת מבנה חניה משמעה כי שטח המגרש לחניה ינוצל בצורה מיטבית באופן שהחניה תיבנה במספר קומות. שימוש במגרש עבור חניון ציבורי אינו נכנס לגדר מבנה חניה. שימוש כזה, אינו תואם את תכנית 1043א' ולפיכך מהווה סטייה מתכנית 1043א'. לפיכך, השימוש החורג הנדרש לשם מתן אפשרות להשתמש במגרש עבור חניה פתוחה הינו הליך של שימוש חורג מתכנית 1043א' ולא הליך של שימוש חורג לפי סעיף 8.2.11 בתכנית 1043א'. מאחר ומדובר בשימוש חורג מתכנית, כאשר ישנה חשיבות לממש את מטרות התכנית ולאפשר בניה עבור חנייה בהיקף גדול ממספר מקומות החניה שיתאפשרו במסגרת חניון ציבורי פתוח, במרתפי חניה או במבני חניה, השימוש החורג הומלץ לתקופה של עד 5 שנים". בחודש מאי 2010 הגישה העותרת עתירה כנגד הועדה המקומית לתכ"ב. בדיון שהתקיים בעתירה זו הסכימו הצדדים כי "העתירה תימחק ללא צו להוצאות. העותרת תהא רשאית להגיש תוך 30 יום עתירה חדשה, המופנית כנגד החלטת רשות רישוי עסקים הקובעת כי המדובר בשימוש חורג". סופה של השתלשלות הדברים המפורטת לעיל בהגשת העתירה שלפניי, שבה מתבקש בית משפט זה לבטל את החלטת המשיבה, שלפיה נדרשת העותרת להוציא לחניון שבניהולה היתר לשימוש חורג, באופן האמור בסעיף 149 לחוק. תמצית טענות הצדדים לטענת העותרת, מוטעית החלטת המשיבה המחייבת את העותרת להגיש בקשה לשימוש חורג בגין הנכס. בין היתר, סומכת העותרת טענתה זו על חוו"ד שמאית מטעמה, המוכיחה, לטענת העותרת, כי לפי הוראות התכנית הפעלת חניון בנכס אינה בבחינת שימוש חורג. לטענת העותרת, מסקנה זו אף נלמדת מסעיף המטרות לתכנית ובהתאם לו, טוענת העותרת כי הפעלת החניון מקדמת את התעשייה והמלאכה באיזור. עוד מבססת העותרת את מסקנתה בדבר אי הצורך בהיתר לשימוש חורג על כך שחניון אינו מופיע ברשימת השימושים שלא יותרו לפי התכנית, וכן טוענת כי לא ייתכן שהתכנית אינה מתירה קיומם של חניונים בשטחה שהרי חניונים אלה הכרחיים לתמיכה בעסקים המנוהלים בתחומי התכנית. העותרת מפנה לסעיפים 8.3.6-8.3.4 לתכנית שלפיהם מותר לקיים בשטח התכנית עסקיים מגוונים בתחום שירותי רכב, ומציינת כי גם החניון שהיא מפעילה נחשב לעסק בתחום הרכב ועל כן הוא מותר לפי התכנית. זאת בייחוד כאשר, לטענתה, החניון המופעל על ידה, להבדיל מעסקי רכב אחרים, הוא עסק שקט שאינו מהווה מטרד לסביבתו. עוד הבהירה העותרת כי לשיטתה החניון המופעל על ידה אינו נחשב ל'מבנה חניה' כמשמעו בסעיף 8.3.11 לתכנית, המתיר הקמת מבני חניה (כשימוש עיקרי) לאחר שננקט הליך במתכונת של סעיף 149 לחוק. בנוסף טענה העותרת כי אם תידרש להוציא לחניון היתר לשימוש חורג, תחויב בתשלום היטל השבחה גבוה. העותרת טוענת, בהקשר זה, כי אין הצדקה לחייבה, כשוכרת של הנכס, בתשלום היטל השבחה. נשיאה בתשלום גבוה זה, לטענת העותרת, עלול להביא לכך שהעותרת תיאלץ לסיים את הפעלת החניון. כמו כן, טענה העותרת כי באם תחויב בהליך של הוצאת היתר לשימוש חורג, הרי שעד שיסתיים ההליך יופעל החניון ללא רישיון עסק, ועקב כך יוגשו כנגד העותרת ומנהליה כתבי אישום בגין ניהול עסק ללא רישיון, דבר העלול להביא להרשעת העותרת ומנהליה בעבירת ניהול עסק ללא רישיון ופגיעה בשמם הטוב. לבסוף טענה העותרת כי החלטת המשיבה, מושא העתירה, לא נומקה באופן מספק. לטענת המשיבה, העסק מושא העתירה הינו חניון ציבורי פתוח, שהעותרת מבקשת לעשות בו שימוש עיקרי וככזה אינו בא בגדר השימושים המותרים עפ"י התכנית, ולכן הפעלת העסק כחניון טעונה היתר לשימוש חורג. המשיבה דוחה את הסתמכות העותרת על חוו"ד השמאי מטעמה, ומסבירה כי אין בחוו"ד זו כדי לשנות את השימושים המותרים לפי התכנית, וממילא לא הוסברו מסקנות חוו"ד. המשיבה גם דוחה את טענת העותרת שלפיה ניתן לראות בחניון עסק לשירותי רכב, וטוענת כי חניון אינו נמנה עם העסקים המוגדרים בתכנית כ'שירותי רכב'. עוד טענה המשיבה כי העותרת עושה שימוש לרעה בהליכי משפט על מנת להתחמק מן הצורך לקבל היתר לשימוש חורג להפעלת החניון. כמו כן, טענה המשיבה כי בהחלטתה לא נפל פגם מהפגמים המצדיקים התערבותו של בית משפט לעניינים מינהליים. דיון בתמצית, מבקשת העותרת בעתירה שלפניי, את התערבותו של בית משפט זה במסקנת המשיבה כי הפעלת חניון בעסק אותו שוכרת העותרת, כשימוש עיקרי, טעון היתר לשימוש חורג. הזיקה בין דיני רישוי עסקים לבין דיני התכנון והבניה מעוגנת בסעיף 1(א)(6) לחוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968 (להלן: "חוק רישוי עסקים"). סעיף 1(א)(6) מבהיר כי אחת ממטרותיו של משטר רישוי עסקים היא הבטחת קיום הדינים הנוגעים לתכנון ובניה וזו לשונו: "א) שר הפנים, רשאי לקבוע בצווים עסקים טעוני רישוי ולהגדירם, כדי להבטיח בהם מטרות אלה או מקצתן: (1) איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים; (2) מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות; (3) בטיחות של הנמצאים במקום העסק או בסביבתו; (4) מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים בחמרי הדברה, בדשנים או בתרופות; (5) בריאות הציבור, לרבות תנאי תברואה נאותים; (6) קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה ולשירותי כבאות". ואכן כבר נקבע כי "מקום שהשימוש בנכס פלוני נוגד את הלכות התכנון והבניה, חזקה על רשות הרישוי שלא תיתן רישיון המרשה את ניהול העסק במקום אסור" (עע"ם 8481/04 חברת חלקה 172 בגוש 6355 בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה פתח תקוה). בעת"מ 8781/08 שמחה רותם נ' עיריית ירושלים ואח' נדונה החלטת המחלקה לרישוי עסקים של עיריית ירושלים, ליתן לחברה עירונית אריאל (המשיבה 3) פטור מהיתר לשימוש חורג לתקופה קצובה ורישיון עסק. כב' השופט סולברג עמד על החשיבות שבהקפדה על דרישות חוקי התכנון והבניה למתן רישיון עסק, ועל התכליות המרכזיות של ההליך התכנוני ושל ההיתר לשימוש חורג. כב' השופט סולברג קבע כי לא ניתן יהיה ליתן רישיון עסק זמני למשיבה כל עוד לא קיבלה היתר לשימוש חורג וציין כי: "מתכליותיו המרכזיות של ההליך התכנוני בכלל, ושל היתר לשימוש חורג בפרט, היא לבדוק את ההיגיון וההיתכנות של שימוש בשטח לצורך כלשהו מהיבטים של תנועה, חניה, רעש, אקוסטיקה, בטיחות, איכות סביבה וכיוצא באלו. מן הטעם הזה יש לעמוד בדרישות התכנון והבניה, ובעניין שלנו לקבל היתר לשימוש חורג". בענייננו, דנה המשיבה, הרשות לרישוי עסקים בעירייה, בבקשת העותרת לרישיון עסק וקבעה כי השימוש המבוקש על ידי העותרת בנכס אינו מהשימושים המותרים בתכנית ומחייב, על כן, היתר לשימוש חורג. העותרת העלתה טענות שונות כנגד החלטה זו, בין השאר, ציינה כי מסקנת המשיבה נוגדת את תכלית התכנית.כן טענה כי החניון יתמוך בעסקים שבאיזור וכי אין הצדקה לחייבה כשוכרת, בתשלום היטל השבחה בגין השימוש החורג. סבורה אני כי לא ניתן לקבל את טענות העותרת. בית משפט לעניינים מנהליים אינו משמש רשות רישוי עליונה, והוא יימנע מלהחליף את שיקול דעתה של הרשות המינהלית בשיקול דעתו. התערבותו של בית משפט זה, כבית משפט לעניינים מינהליים, מתמצית בבדיקה האם החלטת מוסד התכנון או בענייננו הרשות לרישוי עסקים, נתקבלה בלא משוא פנים, בלא הפליה, תוך שקילת השיקולים הרלוונטיים בתום לב ובלא שיקולים זרים, והאם איננה חורגת ממתחם הסבירות (ע"א 1805/00 מחצבות כנרת (שותפות מוגבלת) נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה של נצרת עילית, פ"ד נו(2) 63, 70 (2002)). העותרת לא הראתה כי נפל פגם מן הפגמים האמורים בהחלטת המשיבה. זאת למעט, טענתה כי החלטת המשיבה לא הייתה מנומקת. טענה זו נטענה על ידי העותרת ב'שפה רפה', וממילא מעיון בהחלטת המשיבה, ובהחלטות שנלוו לה, לא מצאתי לה יסוד. זאת ועוד: מעיון בסעיפי התוכנית שצוינו לעיל, נראה כי צדקה המשיבה במסקנתה לפיה הפעלת חניון בעסק, כשימוש עיקרי, אינה מהשימושים המותרים לפי התכנית ומחייבת היתר לשימוש חורג. לא מקובלות עליי הפרשנויות המאולצות המוצעות על ידי העותרת להוראות התכנית שכל מטרתן, מבחינת העותרת, להימנע מהגשת בקשה להיתר לשימוש חורג. כך, בוודאי לא ניתן לומר שהפעלת חניון בעסק חוסה תחת סעיף 8.3.6 לתכנית שעניינו "עסקים העוסקים במכירה/ו/או השכרה, אחזקה ותיקון של כלי רכב". כמו כן, איני מוצאת לנכון ברוח 'סעיף המטרות לתכנית' להוסיף לרשימת השימושים המותרים לפי התכנית שימושים שלא צוינו מפורשות על ידי יוזמי התכנית, ובענייננו הפעלת חניון כשימוש עיקרי. לעניין זה יפים דברי בית המשפט העליון בעניין ע"א 1216/98 אבוטבול נ' ועדת ערר מחוז המרכז, פ"ד נח(5) 114, 130 (2001): "המונח "היתר", גם במשמעותו הלשונית הרגילה, מלמד על רשות לעשות דבר שהיה אסור אלמלא אותו היתר. וכך גם כאן: על התכנית להתיר במפורש שימוש מסוים כדי שזה יהיה מותר. כל שאינו מותר מפורשות - אסור. אכן, האיסור יכול שיהפוך להיתר - אולם זאת רק בכפוף להליך חוקי מפורש. אם קובעת התכנית רשימת שימושים מותרים לאזור מסוים, או אז על מטרת השימוש שלגביו מבקשים היתר לעלות בקנה אחד עם אחת מהפעילויות המותרות המפורטות באותה רשימה. רק בדרך זו יהיה ניתן להבטיח כי כל פעולה המנוגדת לרשימת דרכי השימוש שבתכנית תובא לפני מוסד התכנון ותיבחן שם בהתאם להליכי שינוי התכנון שמציב החוק. אין בפרשנות זו כדי להקפיא על שמריו את המצב התכנוני הקיים, שהרי ניתן במקרים המתאימים לבקש היתר לשימוש מיוחד המתבקש באותו אזור באמצעות תיקון התכנית המפורטת (ראו: בג"ץ 5384/90 הנ"ל [1], בעמ' 240; בג"ץ 448/91 ידיד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים [5]), או למצער, באמצעות הגשת בקשה לשימוש חורג, בקשה הנתונה לשיקול-דעתה של הוועדה המקומית במסגרת הוראות תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשכ"ז1967". גם בחוו"ד השמאית שצירפה העותרת אין כדי לשנות את מסקנתי. כמו שציינתי לעיל בית משפט זה לא יחליף את שיקול דעתה של רשות הרישוי, וממילא צודקת המשיבה בטענתה כי חוו"ד כלל איננה מנומקת ולא ברור כיצד הגיעה המומחית למסקנתה לפיה "חניון איננו שימוש חורג אלא שימוש מותר לפי התב"ע". גם טענת העותרת שלפיה תידרש, ככל הנראה, לשאת בתשלום היטל השבחה עם קבלת היתר לשימוש חורג, אינה מצדיקה מתן יחס מיוחד לעותרת ואפלייתה לטובה בהשוואה לעסקים אחרים, שאינם מותרים לפי התכנית ונדרשים להיתר לשימוש חורג על מנת שיוכלו לפעול בתחום התכנית. מטעם זה, נדחית גם טענת העותרת באשר לחששה מפני הגשת כתבי אישום כנגדה וכנגד מנהליה, בשל הפעלת עסק ללא רישיון, וממילא באפשרות העותרת למנוע תוצאה בלתי רצויה זו. סוף דבר מן הנימוקים המפורטים לעיל, דין העתירה להידחות והיא נדחית. העותרת תשלם למשיבה הוצאות ההליך ושכ"ט עו"ד בסכום של 10,000 ₪, שישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד מועד תשלומם בפועל. ניתן היום, כ"ה תשרי תשע"ב, 23 אוקטובר 2011, בהעדר הצדדים. תל אביבחניוןרישיון עסק