רציפות זכויות לפנסיה תקציבית

רקע:   1. מר אבנר כהן ("התובע") עבד בשירות הועדה המקומית לתכנון ולבניה - הגליל המרכזי ("הנתבעת 1").   עבודתו של התובע בנתבעת 1 הופסקה עקב פירוקה של זו, בהתאם לצווים שפרסם שר הפנים, והתובע עבר לעבוד בועדה המקומית לתכנון ולבניה - לב הגליל.   2. בתביעתו זו עותר התובע כי ינתן על ידי בית הדין צו הצהרתי שיקבע את זכאותו לקבלת פנסיה תקציבית בגין תקופת עבודתו בנתבעת 1. לחלופין, עותר הוא שנקבע כי הוא זכאי לרציפות זכויות לפנסיה תקציבית בין תקופת עבודתו בנתבעת 1 לבין תקופת עבודתו בועדה המקומית לב הגליל, אליה עבר לעבוד, כאמור, לאחר תום עבודתו בנתבעת 1.   3. עיקר המחלוקת בין הצדדים היא משפטית ונסובה על פירושו של סעיף 263(א) לחוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965 (להלן "חוק התכנון והבניה"). העובדות:   4. העובדות הדרושות להכרעתנו ואשר אינן שנויות במחלוקת בין הצדדים:   א. נתבעת 1 הנה ועדה מקומית לתכנון ולבניה, אשר הוקמה מכח צו שר הפנים על-פי חוק התכנון והבניה, אשר פורסם ביום 01.02.66 (ק"ת 1836, עמ' 866).   עסקינן בענייננו בועדה מרחבית כהגדרתה בסעיף 19 לחוק התכנון והבניה, המורכבת ממספר רשויות מקומיות.   ב. התובע עבד, כמפקח בניה, בשירות הנתבעת 1 מיום 16.12.82 ועד ליום 01.12.96.   עבודתו של התובע בנתבעת 1 הופסקה, כאמור, עקב פירוקה של זו, בהתאם לצו שהוציא שר הפנים.   ג. מכח צווים שפירסם שר הפנים בשנת 1996, הוקמו ועדות מרחביות נוספות במרחב התכנון שבנדון: ועדה מקומית לתכנון ולבניה לב הגליל, ועדה מקומית לתכנון ולבניה שפלת הגליל וכן נקבע מחדש תחום התכנון של הנתבעת 1.   ד. עם פרוקה של הנתבעת 1, עבר התובע לעבוד בועדה המקומית לתכנון ולבניה - לב הגליל.   ה. במועד הפסקת עבודתו היה התובע בן 40 שנה וחצי, וכאמור השלים כ-14 שנות עבודה בנתבעת 1.   ו. במשך כל תקופת עבודתו של התובע בנתבעת 1 הופרשו עבורו כספים לקופת גמל "גדיש" בבנק הפועלים בשיעורים הבאים: 8.33% על ידי המעביד בגין פיצויי פיטורים, 5% על ידי המעביד בגין תגמולים ו-5% נוכו משכרו של התובע בגין תגמולים.   ז. עם סיום עבודתו של התובע בנתבעת 1, ניתנה הוראה לבנק לשחרר עבורו את הכספים שנצברו לזכותו בקופת הגמל.   המישור הנורמטיבי:   5. סעיף 263 ס"ק (א) לחוק התכנון והבניה קובע בעניינן של ועדות מרחביות דוגמת הנתבעת 1 שבנדון, כדלקמן:   "ועדה מקומית שמרחב התכנון שלה כולל יותר מרשות מקומית אחת, רשאית, באישור שר הפנים, לרכוש נכסים לצורך מילוי תפקידיה ולמכרם, וכן רשאית היא באישור השר להעסיק עובדים; תנאי העסקת העובדים יהיו כתנאי העסקת עובדים במועצה מקומית" (ההדגשה שלי - ר.כ.).   סעיף זה לחוק תוקן בתיקון מס' 8 לחוק משנת 1977 (ראה: ס"ח התשל"ח, עמ' 15).   6. חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב] התש"ל-1970 (להלן: "חוק הגמלאות"), קובע את זכאותם של עובדי המדינה לפנסיה תקציבית בתנאים הקבועים באותו חוק ובתקנותיו.   7. סעיף 79 לחוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות בישראל (להלן: "חוקת העבודה") שהיא ההסכם הקיבוצי הכללי החל על העיריות והמועצות המקומיות בישראל החברות בארגון המעבידים (מרכז השלטון המקומי בישראל) שהוא צד לחוקת העבודה, קובע:   "בעניין פנסיה לעת זיקנה, לנכות, לאלמנה וכיו"ב, תנהג הרשות לגבי העובדים על פי חוק הגימלאות של עובדי המדינה, עד לחקיקת חוק גימלאות מיוחד לעובדי הרשויות".   דהיינו, חוקת העבודה אימצה בדרך הסכמית את הוראות חוק הגימלאות, ביחס לעובדים עליהם חלה החוקה.   למען השלמת התמונה יצויין כי סעיף 80(א) לחוקת העבודה קובע הסדר פנסיה חלופי כדלקמן:   "הרשות והעובדים יקיימו קופת תגמולים של עובדי הרשות. העובדים יפרישו לקופה 2% ממשכורתם המלאה, והרשות תפריש לקופה 1% ממשכורתם המלאה של העובדים. אין סעיף זה מונע מרשות זו אחרת לקיים קופת תגמולים על מנת להבטיח לעובדים פנסיה מצטברת כפי שיוסכם בין הרשות המקומית וועד העובדים" (ההדגשות שלי - ר.כ.).   השאלה שבמחלוקת:   8. גדר המחלוקת בין הצדדים המחייבת הכרעתנו, היא השאלה האם לאור הוראות סעיף 263 (א) לחוק התכנון והבניה והוראות סעיף 79 לחוקת העבודה, זכאי התובע עם פיטוריו מהנתבעת מס' 1, לפנסיה תקציבית הנובעת מתקופת עבודתו בה.   טענות הצדדים:   9. עיקרי טענות התובע:   א. זכאותו לקבל פנסיה תקציבית בשלה כאשר עבודתו הופסקה ביום 01.12.96, מאחר שהוא עומד בדרישות חוק הגמלאות, לפיהן עבודה של 10 שנים וסיום עבודה לאחר גיל 40 מקנות זכות לפנסיה תקציבית.   ב. הנתבעת 1 לא בצעה עבור התובע ביטוח פנסיוני אלטרנטיבי בקרן פנסיה מקיפה כלשהי, כתחליף לגמלאות שלפי חוק הגמלאות של עובדי המדינה.   ג. אילו העסיקה הנתבעת 1 בשירותה עובדים של רשות מקומית בהתאם לסמכותה לפי סעיף 263(ג) לחוק התכנון והבניה, היתה נוצרת אפליה בכך שאלה האחרונים היו מבוטחים בפנסיה תקציבית לפי חוק הגמלאות של עובדי המדינה ואילו התובע, כעובד הנתבעת 1, כלל אינו מבוטח בפנסיה תקציבית.   ד. ביטוחו בקרנות התגמולים בבנק הפועלים ובבנק לאומי אינו מהווה ביטוח פנסיוני אלטרנטיבי בקרן פנסיה מקיפה כלשהי, כתחליף לגמלאות שלפי חוק הגמלאות הנ"ל.   ה. לעניין מעמדם ותנאי עבודתם של עובדי המועצות הדתיות בישראל (הדומים לאלה של עובדי הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה, אשר דומים לעובדי הרשויות המקומיות), ההנחיות הן כי עובדים אלו זכאים לפנסיה תקציבית על כל המשתמע מכך, וזאת בנוסף לביטוחם בקופות גמל וקרנות אחרות.   ו. רוב רובם של עובדי הרשויות המקומיות מבוטחים בפנסיה תקציבית בהתאם לחוק הגמלאות של עובדי המדינה.   ז. הוא החל לעבוד אצל הנתבעת 1 בשנת 1982 מבלי לדעת מהם תנאי פרישתו והזכויות הסוציאליות להן הוא זכאי ומבלי שנתבקש לחתום על כל מסמך בעניין, ולפיכך הוראות חוק הגימלאות בנדון, מחייבות את הנתבעת 1.   ח. הוא זכאי לפנסיה תקציבית ו/או פנסיה אלטרנטיבית בקרן פנסיה מקיפה כלשהי כתחליף. קופות הגמל שהנתבעת 1 הפרישה להן כספים בגינו, במשך תקופת עבודתו לא מהווים תחליף לפנסיה תקציבית ו/או אלטרנטיבית.   10. עיקרי טענות הנתבעים:   א. לנתבעת 1 טענות בדבר אי היותה של הנתבעת 1 צד ראוי לתביעה בהיותה גוף משפטי נפרד מהועדה המרחבית שהעסיקה את התובע בתקופה נשוא התביעה.   ב. כן טוענת הנתבעת טענות של מניעות, השתק ושיהוי כלפי התובע, לאור התנהגות הצדדים במשך שנים, ועיתוי העלאת טענות התובע בדיעבד.   ג. לגופה של המחלוקת, טוענת הנתבעת 1, אין הוראות סעיף 263 לחוק התכנון והבניה מתייחסות ל"תנאי עבודה" שמקורם בחוקת העבודה, ומאמצת את טענות הנתבעים 3-2 בסיכומיהם.   ד. לטענת הנתבעים 2-3, המונח "תנאי העסקה" שבסעיף 263(א) לחוק אינו כולל תנאי פרישה. יתרה מכך, יש לפרש את האמור בסעיף 263 (א) לחוק התכנון והבניה כך שתנאי העסקת העובדים בוועדות המרחביות יהיו דומים לתנאי העסקתם של העובדים ברשויות המקומיות, אם כי לא בהכרח זהים.   ה. עוד מוסיפים הנתבעים 2-3 וטוענים כי צו המועצות המקומיות (שירות עובדים), התשכ"ב-1962 קובע כי שר הפנים ימנה ראש מנהל שירות העובדים ברשויות המקומיות, שאחד מתפקידיו לאשר תקנים, משרות ותנאי העסקה של עובדים.   מוסיפים הנתבעים וטוענים כי:   (1) ביום 21.03.93 פרסמה ראש מנהל השירות, הגב' רחל גייר, "הוראות נוהל עובדים ותנאי שירות בועדות המקומיות (מרחביות) לתכנון ולבניה" (להלן: "הנוהל" - צורף כנספח לתצהיר העד מטעם הנתבעים 2-3).   (2) סעיף 4 לנוהל קובע כי: "זכויות העובדים לגמלאות ו/או לפיצויים יבוטחו באחת מקרנות הביטוח של ההסתדרות או קופות גמל מוכרות לצורך שמירת זכויות העובדים".   (3) בהתאם להוראות הנוהל, בוטח התובע בקרנות תגמולים שבבנק הפועלים ובבנק לאומי.   ו. ועדה מרחבית הינה גוף דינמי שמשתנה ומתפצל מעת לעת, ולכן אין היא מתאימה להחלת פנסיה תקציבית.   ז. הסדר פנסיה צוברת אינו סותר את ההסדר הקבוע בחוקת העבודה, אשר היא עצמה אינה הסכם קיבוצי.   מאחר ויש מועצות מקומיות בהן קיים הסדר פנסיה צוברת, אין מניעה להעניק לתובע פנסיה צוברת.   ח. התובע מושתק מלטעון כנגד הסדר הפנסיה בו היה מבוטח במשך שנים משלא ערער עליו.   ט. בפועל ובהתייחס לתובע, הרי שבנוסף לשחרור כספי קופות התגמולים לטובתו שולמו לו אף פיצויי פיטורים. התובע סירב לקבלם.   הכרעה:   11. נקדים ונאמר כי דין התביעה שבנדון להדחות, הגם שלא בהכרח מטעמי הצדדים כפי שהובאו בפנינו בסיכומיהם, ונבאר להלן.   12. כאמור, המחלוקת בין הצדדים נסובה על פרשנותו של סעיף 263(א) לחוק התכנון והבניה, וליתר דיוק, על פרשנות הביטוי שבו, הקובע:   "תנאי העסקת העובדים יהיו כתנאי העסקת עובדים במועצה המקומית".   13. ההלכה שדנה בסעיפי הצמדה, ודוק הסוגייה התעוררה בעיקר בהקשר לסעיפי הצמדה בהסכמים קיבוציים, קבעה כי: "הלכה פסוקה היא כי סעיפי הצמדה יש לפרש באופן דווקני ומצמצם" (ראה: דב"ע נא/182-3 רפי מאירי נ' מל"מ מערכות בע"מ, פד"ע כב', עמ' 300).       עוד נפסק כי: "באשר להוכחת גבולות חלותו של סעיף הצמדה יהא נקוט הכלל כי על הטוען לטיבו ולהיקפו, להוכיח את טענתו, באשר עליו רובץ נטל הראיה להוכיח כי נתפס עניינו בסעיף ההצמדה" (ראה: דב"ע נד/218-3 עמיחי ליניצקי נ' מפעלי אלקטרודות זיקה בע"מ, עבודה ארצי כח (1), 27).   כן ראה: "את עמדתו בשאלת הצמדת שכר קבע בית-דין זה בדב"ע לה/7-4, מועצת פועלי באר שבע -מפעלי ים המלח, פד"ע ז ע' 160, בע' 167 באמרו ששיטת ההצמדה אינו יכולה להיות תנאי מכללא או מובנת מאליה, אלא: ... היא בבחינת יוצא מן הכלל ומחייבת הוראה מפורשת, ומשישנה הוראה - יש לפרש כדרך שמפרשים את היוצא מן הכלל" (דב"ע מז/89-3 גוטר אליהו ואח' נ' מדינת ישראל ואח', פד"ע י"ט 200, בעמ' 203).   ובאשר למהות הבחינה שיש לערוך בפרוש סעיפי הצמדה נפסק בדב"ע מה/15-4 הסתדרות האקדמאים נ' מדינת ישראל, פד"ע יח, עמ' 113 כי: "ניתוח הפסיקה מלמד כי סעיפי הצמדה נבחנו בשני מישורים עיקריים: (1) מה הוצמד, היינו - מה בדיוק המרכיב של תנאי העבודה שהוצמד, האם השכר, הוספות, או הדרוג הוצמדו? (2) מיהו המוצמד? מי היא בדיוק אותה קבוצת עובדים שאליה מצמיד הסעיף בהסכם הקיבוצי?"   כן נפסק בדב"ע מה/15-4 הנ"ל כי: "גם בשאלת "מיהו המוצמד" מפעיל בית-דין זה כללי פרשנות מצמצמים ודווקנים. יש לציין כי במקרים מסוימים פירוש סעיף הצמדה מחייב פרשנות משולבת לשאלות "מה המוצמד" ו"מיהו המוצמד", כפי שנהג בית-הדין הארצי בדב"ע מג/4-2, ההסתדרות - מדינת ישראל (המדריכים במוסדות החקלאים), פד"ע ט, 169".   14. בעניינו כאמור, כולל סעיף 263 (א) לחוק התכנון והבנייה, בחובו שני תנאים המצריכים פרשנותנו.   האחד מתייחס לנשוא ההצמדה, דהיינו מה הוצמד בביטוי "תנאי העסקתם של העובדים", האם תנאי קבלתם של העובדים לעבודה, תנאי סיום עבודתם, תנאי מינויים, תנאי שכרם או תנאי גימלתם, או שמא כל אלה גם יחד.   התנאי השני, מתייחס לזהות הגורם אליו הוצמדו העובדים, דהיינו למי הוצמדו העובדים, האם הביטוי "במועצה מקומית" שבסעיף 263 (א) הנ"ל מתייחס למועצה מקומית מסויימת, לכלל המועצות המקומיות בישראל, או שמא למועצות המקומיות מהן מורכבת הועדה המרחבית נשוא הדיון.   15. דוגמאות בחקיקה להוראות הצמדה של עובדי גוף אחד לעובדי גוף אחר, ניתן למצוא בשורה של חיקוקים העוסקים בהקבלה בין עובדי גופים שהוקמו מכח חוק לבין עובדי המדינה, בנושאים שונים.   על מנת לסבר את האוזן, נביא להלן מספר דוגמאות:   א. סעיף 22 (ב) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ח-1995, קובע:   "מינויים של עובדי המוסד לפי סעיף זה יהיה לפי הכללים הקבועים למינוי עובדי המדינה, בשינויים שהעניין מחייבם, ותנאי עבודתם של עובדי המוסד יהיו כתנאי העבודה של עובדי המדינה".   ב. סעיף 3ג לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958, קובע:   "קבלת עובדי המועצה ומינויים ייעשו בידי המועצה ויהיו כשל עובדי המדינה, בתיאומים שייקבעו בתקנות; תנאי העבודה ושכרם של עובדי המועצה יהיו זהים לאלה של עובדי המדינה".     ג. סעיף 10(א) לחוק ניירות-ערך התשכ"ח-1968, קובע:   "הרשות רשאית להעסיק עובדים לפי תקן שיאושר על ידי שר האוצר: קבלתם של עובדי הרשות, מינויים, תנאי עבודתם, שכרם וגימלאותיהם יהיו כשל עובדי המדינה".   ד. סעיפים 17 (ב) (ג) לחוק הרשות למלחמה בסמים, התשמ"ח-1988, קובעים:   "ב. דין קבלתם של עובדים לרשות ומינוייהם יהיה כדין זה של עובדי המדינה, בשינויים שייקבעו בתקנות. ג. שכרם ותנאי עבודתם של עובדי הרשות, לרבות המנהל וסגנו, יהיו כתנאי עבודתם של עובדי המדינה ובתיאומים שתקבע המינהלה באישור השר".   ה. סעיף 20 (ג) לחוק הרשות לשיקום האסיר, התשמ"ג-1983, קובע:   "תנאי עבודתם של עובדי הרשות, לרבות חברי המינהלה שהם עובדי הרשות, יהיו כתנאי עבודתם של עובדי המדינה".   ו. סעיפים 18 (ב) (ג) לחוק שירות התעסוקה התשי"ט-1959, קובעים:   "(א) מינוים של עובדי שירות התעסוקה כאמור בסעיפים 16 ו-17 יהיה לפי הכללים הקבועים למינוי עובדי המדינה, בשינויים שתחליט עליהם מינהלת השירות, באישור שר העבודה והרווחה ושר האוצר. (ב) תנאי עבודתם ושכרם של העובדים שנתמנו כאמור בסעיף קטן (א) יהיו כתנאי העבודה והשכר של עובדי המדינה, בשינויים שייקבעו על ידי שר העבודה והרווחה ושר האוצר, בהתייעצות עם מנהלת השירות".   16. מעיון במיקבץ הדוגמאות דלעיל, עולה כי כאשר בחר המחוקק להצמיד הוראות החלות על עובדים בגוף אחד להוראות החלות על עובדים בגוף האחר, הוא עשה כן תוך פירוט הנושאים עליהם תחול ההצמדה.   כך לדוגמא: עובדי הרשות לשיקום האסיר הוצמדו לעובדי המדינה בתנאי עבודתם, בלבד. עובדי המוסד לביטוח לאומי הוצמדו לעובדי המדינה בתנאי מינויים, ותנאי עבודתם.   עובדי שירות התעסוקה הוצמדו לעובדי המדינה בתנאי מינויים, ותנאי עבודתם ושכרם.   יצויין, כי בקשר לסעיפים אלו לחוק שירות התעסוקה נקבע בפסיקה, כי:   "כוונת המחוקק היתה כי תנאי עבודתם של עובדי שירות התעסוקה יהיו שווים לתנאי עבודתם של עובדי המדינה" (ראה: דב"ע נד/71-3 מרגלית אילת נ' שירות התעסוקה פד"ע כב', עמ' 169; וכן דב"ע מו/12-4 ההסתדרות הכללית ואח' נ' שירות התעסוקה, פד"ע י"ז, עמ' 410).   עובדי המועצה להשכלה גבוהה ועובדי הרשות למלחמה בסמים הוצמדו לעובדי המדינה בתנאי קבלתם ומינויים, תנאי עבודתם, ושכרם.   ואילו, עובדי הרשות לניירות ערך הוצמדו לעובדי המדינה בתנאי קבלתם ומינויים, תנאי עבודתם, שכרם וגימלאותיהם.   17. העולה מן האמור לעיל, הוא שאין נוסחה אחת קבועה להצמדת ענייני עובדים של גוף אחד לענייני עובדים של גוף אחר.   בכל מקרה ומקרה קבע המחוקק בדיוק באיזה נושאים יוצמדו העובדים לעובדי הגוף האחר.   בענייננו כאמור, המחוקק נקט בלשון "תנאי העסקה" מבלי לפרט באילו תנאים בדיוק מדובר, ודוק גדר המחלוקת בענייננו היא האם בביטוי "תנאי העסקה" התכוון המחוקק גם לתנאי הגימלאות של העובדים.   עד כאן בכל הנוגע למה הוצמד.   18. ברם בכך לא סגי, שכן בענייננו מעבר לחוסר הבהירות בשאלה מה הוצמד, עניין לנו בשאלה אף למי הוצמדו "תנאי ההעסקה" הנדונים.   המשותף לכל הדוגמאות שנסקרו לעיל, הינו שבכל אותם מקרים שנדונו לעיל, הוצמדו העובדים לעובדי המדינה, בתחומים השונים.   המאפיין את המדינה, בשונה מן המקרה שפנינו, הוא שהמדובר במעסיק יחיד ומסויים, אשר תנאי ההצמדה אליו בכל תחום מהתחומים שנדונו לעיל, ניתנים להגדרה מדוייקת ולאבחנה, בין אם המדובר בתנאי עבודה (ראה: הוראות התקשי"ר), תנאי שכר (ראה: הסכמים קיבוציים החלים על עובדי המדינה, וחלק מהוראות התקשי"ר), תנאי קבלה ומינוי (ראה: חוק שרות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959), או תנאי הגימלאות (ראה: חוק הגמלאות).   19. בעניינו לעומת זאת, נקט המחוקק בביטוי "מועצה מקומית". "מועצה מקומית", הינו סוג של תאגיד שהוקם בחוק.   סעיף 1 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] קובע כי: "(א) שר הפנים (להלן - השר), רשאי על פי המלצת הממונה על המחוז (להלן - הממונה) להכריז בצו שכפר פלוני או קבוצת-כפרים פלונית או אזור פלוני יתנהלו על ידי מועצה מקומית (להלן - צו-כינון). (ב) השר לא יכריז בצו כי כפר פלוני או קבוצת כפרים פלונית או אזור פלוני יתנהלו על ידי מועצה מקומית אלא אם כן מספר התושבים באותו כפר, קבוצת כפרים או אזור, לפי הענין, עולה על חמשת אלפים".   מכאן, שנוסחו של סעיף 263(א) לחוק התכנון והבניה, אינו מכוון אותנו למעביד מסויים שאל עובדיו אמורים העובדים שבנדון להצמד, אלא להגדרה משפטית.   במובן זה, השימוש ביטוי "עובדי מועצה מקומית" כמוהו כקביעה כי תנאי העסקתם של העובדים יוצמדו ל"תנאי העסקתם של עובדי חברה בערבון מוגבל", ברם אין הוא מכוון אותנו למעביד מסויים, אשר את תנאי ההעסקה של עובדיו ניתן לבחון ולהשוות.   במילים אחרות, לא רק שמבחינת המה הוצמד, אין בפנינו גבולות חלותו של סעיף ההצמדה, אלא שגם מבחינת הלמי הוצמד, לא נקב המחוקק בזהותו המפורשת של הגורם אשר אל עובדיו הוצמדו העובדים שבנדון.   20. לאור הפסיקה שדנה בסעיפי הצמדה וקבעה כי על הטוען לטיבו והיקפו של סעיף הצמדה- רובץ הנטל להוכיח כי נתפס עניינו בסעיף ההצמדה, ולאור ההלכה העקרונית כי סעיפי הצמדה יש לפרש באורך דווקני ומצמצם, די היה לכאורה, באמור לעיל עד כה, כדי להביא למסקנה שהתובע לא עמד בנטל הרובץ עליו להראות כי עניינו נתפס בסעיף ההצמדה.   אלא, שלדעתנו, דין התביעה שבנדון להדחות מטעמים מהותיים היורדים לשרש מהותם וגדרי סמכויותיהם של גופים דוגמת ועדות מרחבית או מועצות מקומיות, והכל כפי שיבואר להלן בהרחבה.   21. מאחר וכאמור, סעיף 263 (א) לחוק התכנון והבניה היפנה אותנו אל עובדי "מועצה מקומית", שומה עלינו להתחקות אחר מקורותיו של מונח זה.   כאמור, סעיף 1 לפקודת המועצות המקומיות קובע את סמכותו של שר הפנים לכונן מועצה מקומית.   סעיף 2 לפקודה אשר כותרתו "תכנו של צו כינון", קובע כי: "(א) בצו הכינון יפורשו או יוסדרו הרכב המועצה המקומית, תפקידיה, סמכויותיה, חובותיה ואזור-שיפוטה. (ב) בלי לפגוע בכלליותה של הוראת סעיף קטן (א) יכול שיהיו בצו גם הוראות בדבר - (1) מינויה או בחירתה של המועצה המקומית וכל הענינים הכרוכים בכך, לרבות שמיעת עררים, ערעורים ובקשות לענין זה לפני בתי-משפט שפורשו או בדרך אחרת; (2) הקמת ועדות של המועצה; (3) מינויים או בחירתם של פקידי המועצה, השעייתם או פיטורם, סמכויותיהם וחובותיהם, ומתן קיצבאות ומענקים להם; (4) תחולתן של הוראות חוק לתיקון דיני הרשויות המקומיות (מס' 5), התשל"ג-1973, על המועצה המקומית; (5) כל שאר ענינים הכרוכים בכל האמור לעיל, או הנראים דרושים כדי להטיל הוראותיה של פקודה זו (להלן - הפקודה) על אותה מועצה מקומית לכשתורכב" (ההדגשות שלי - ר.כ.).   22. מכח סמכותו לפי הפקודה כאמור, התקין שר הפנים את צו המועצות (א) התשי"א-1950, וצו המועצות המקומיות (ב), התשי"ג-1953.   פרק שמיני לצו א' שכותרתו "עובדים וביקורת", כולל בצד הוראות בנושאי ביקורת, הוראות החלות על העסקת עובדי מועצה מקומית בנושאים של מינוי עובדי ופקידי המועצה המקומית כמו גם דרכי פיטוריהם, סייגים על שירות במועצה המקומית (כגון: נגיעה בדבר, או עבודת חוץ), העסקת מתנדבים וכו'.   כן קובע סעיף 141 לפרק זה שכותרתו "גימלאות", כדלקמן:   "המועצה רשאית, באישור השר, להורות בדבר קיצבאות לעובדיה, לבני-משפחותיהם או לתלויים בהם, או בדבר הקמתה והנהלתה של קופת-תגמולים לטובתם".   כן ראה, החלה בהתאמה של הוראות הסעיפים הנ"ל בצו המועצות המקומיות ב'.   זאת ועוד, על האמור לעיל, יש להוסיף את הוראות צו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה) התשל"ז-1977 וכן את צו המועצות המקומיות (שירות העובדים), התשכ"ב-1962, העוסקים באופן קבלת עובדים למועצות מקומיות ונוהלי העסקתם.   23. מועצה מקומית, כמו גם ועדה מרחבית, הינן גופים שהוקמו בחוק. סמכויותיהם של גופים אלו נקבעו בחוק, ועל מנת שיהיה בידיהם להעסיק עובדים דרושה לכך הסמכה מפורשת בחוק (ראה: סעיף 2 (א)(3) לפקודת המועצות המקומיות, וסעיף 263(א) לחוק התכנון והבניה נשוא דיוננו).   לעניין זה יצויין, כי עד לתיקונו של סעיף 263(א) הנ"ל כלל לא היתה ועדה מרחבית מוסמכת להעסיק עובדים, ועל מנת לבצע את מטלותיה היא נדרשה לעבודתם של עובדי המדינה או עובדי רשויות מקומיות אחרות (ראה: דברי ההסבר להצעת החוק-ה"ח 1278, התשל"ז, עמ' 98).   ככל שהדברים נוגעים למועצות מקומיות, פירט שר הפנים את תנאי העסקת העובדים המועסקים על ידי מועצות מקומיות בצו המועצות המקומיות א' ו-ב'.   ככל שהדברים נוגעים לועדות מרחביות, הסתפק המחוקק בהצמדת תנאי העסקתם של העובדים בועדה המרחבית לתנאי העסקתם של העובדים במועצה מקומית.   יצויין כי במובן זה, המדובר בהוראה ייחודית לגופים מסוג זה שהוקמו בחוק, שכן ביחס לגופים נוספים שהוקמו בחוק דוגמת עיריות, מועצות אזוריות, איגודי ערים ומועצות דתיות - לא הסתפק המחוקק בהוראות הצמדה לגופים אחרים, אלא קבע להם הוראות מפורטות בנוגע לתנאי העסקת עובדיהם.   על מנת לסבר את האוזן, נביא להלן את ההוראות החלות על הגופים השונים.       24. עיריות:   עיריות, הוקמו בפקודת העיריות [נוסח חדש] הקובעת בסעיפים 2-11 את אופן ודרכי כינונה של עיריה.   לעניין עובדי העיריה, פרק תשיעי לפקודת העיריות, אשר כותרתו "עובדי העיריה" קובע הוראות שונות בדבר מינוי עובדי ופקידי עיריה ודרכי מינויים כמו גם דרכי פיטוריהם, קביעת שכרם של פקידי העיריה הבכירים על ידי המועצה, סייגים על שירות בעיריה (כגון: נגיעה בדבר, או עבודת חוץ).   זאת ועוד, סימן ג' לפרק התשיעי שכותרתו "תנאי השירות וגימלאות", קובע בין היתר בסעיף 184:   "המועצה רשאית, באישור השר, להתקין, בכפוף להוראות הפקודה, תקנות בעניינים אלה:   (1) תנאי השירות של פקידיה; (2) (בוטל); (3) מתן חופשה לפקידיה; (4) מתן קיצבאות או מענקים המשתלמים מקופת העיריה לפקידיה או לעובדיה או לתלויים בהם או לנציגיהם האישיים החוקיים של פקידיה או עובדיה; (5) הקמת קופת-תגמולים בשביל פקידים שאינם בני-קיצבה".   ובסעיף 186 לסימן זה נקבע:   "תקנות שהותקנו לפי סעיף 184 אין חובה לפרסמן ברשומות, אבל יש להודיע ברשומות על התקנתן, ועותקים שלהן יהיו מצויים במשרדי העיריה, וכל פקיד או עובד או משלם ארנונה יהיה רשאי, בשעות שהמשרדים פתוחים לקהל, לעיין בהם חינם".   זאת ועוד, על האמור לעיל, יש להוסיף את תקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים), התש"ם-1979 העוסקות בנוהל קבלת עובדים באמצעות מכרזים לעיריה.   25. מועצות אזוריות:   בתוקף סמכותו לפי פקודת המועצות המקומיות, התקין שר הפנים את צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958, (ראה: סעיף 1 לצו).   פרק שמיני לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), אשר כותרתו "העסקת עובדים", קובע הוראות דומות, הגם שלא זהות להוראות החלות על מועצות מקומיות לעניין העסקת עובדים במועצות אזוריות, ובכלל זה הוראות בעניין מינוי עובדי ופקידי המועצה האזורית כמו גם דרכי פיטוריהם, סייגים על שירות במועצה האזורית (כגון: נגיעה בדבר, או עבודת חוץ), העסקת מתנדבים וכו'.   סעיף 58 לצו אשר כותרתו "גימלאות לעובדים" קובע:   "מועצה רשאית, באישור השר, להורות בדבר מתן גימלאות לעובדיה, לבני-משפחותיהם או לתלויים בהם, או בדבר הקמתה והנהלתה של קופת-תגמולים לטובתם".   זאת ועוד, על האמור לעיל, יש להוסיף את הוראות צו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה) התשל"ז-1977 וצו המועצות המקומיות (שירות העובדים), התשכ"ב-1962, העוסקים באופן קבלת עובדים למועצות מקומיות ונוהלי העסקתם, ואשר חלים גם על עובדי המועצות האזוריות.   26. מועצות דתיות:   מועצה דתית הינה גוף שאף הוא הוקם בחוק, חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971, אשר סעיף 2 שבו קובע:   "שר הדתות רשאי להקים מועצה דתית לפי הוראות חוק זה (להלן-מועצה) בכל רשות מקומית שאין בה מועצה כאמור".   סעיף 13 לחוק הנ"ל, דן בעובדי המועצה הדתית וקובע: "13א) שר הדתות, בהסכמת שר האוצר ושר הפנים, לאחר התייעצות עם ארגון עובדים המייצג את המספר הגדול ביותר של העובדים במדינה (להלן - ארגון העובדים) ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, רשאי להורות כי הוראות חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959, והתקנות על פיו, יחולו, כולן או מקצתן, על עובדי המועצות, בשינויים הנראים דרושים להתאמת ההוראות למבנה המועצות וכן בשינויים הנראים דרושים עקב ההחלה; שינויים אלה יפורטו בהוראה; הוראה לפי סעיף קטן זה יכול שתחול אף לגבי מי שנתקבל לעבודה לפני נתינתה ונמצא בשירות המועצה ביום תחילת ההוראה.   ב) שר הדתות, בהסכמת שר האוצר ושר הפנים, לאחר התייעצות עם ארגון העובדים ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, רשאי להורות כי הוראות חוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970, והתקנות על פיו, יחולו, כולן או מקצתן על עובדי המועצות ועל שאיריהם בשינויים הנראים דרושים להתאמת ההוראות למבנה המועצות וכן בשינויים הנראים דרושים עקב ההחלה; שינויים אלה יפורטו בהוראה; הוראה לפי סעיף קטן זה יכול שתחול אף לגבי מי שפרש לפני נתינתה.   ג) הממשלה לאחר התייעצות עם ארגון העובדים ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, רשאית להורות כי הוראות חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963, והתקנות על פיו, יחולו, כולן או מקצתן, על עובדי המועצות, בשינויים הנראים דרושים להתאמת ההוראות למבנה המועצות וכן בשינויים הנראים דרושים עקב ההחלה, ובלבד שבבואו למנות את חברי בית הדין, כאמור בסעיף 3 לאותו חוק, יתייעץ שר המשפטים עם שר הדתות במקום עם שר האוצר; השינויים יפורטו בהוראה.   ד) הוראות לפי סעיף זה יפורסמו ברשומות, ויחולו על כלל המועצות".   27. איגוד ערים:   איגודי ערים הוקמו בחוק איגודי ערים, התשט"ו-1955, לפיו נקבע, בין היתר: "1. בחוק זה - 'רשות מקומית' - עיריה או מועצה מקומית; 'איגוד ערים' - איגוד רשויות מקומיות סמוכות זו לזו אף אם אינן גובלות זו בזו; 'תחום האיגוד' - שטחן של כל הרשויות המקומיות המאוגדות באיגוד ערים, אלא אם הוגדר אחרת בצו המקים את האיגוד.   2. נתמלא אחד התנאים האמורים להלן ונתמלאו הוראות סעיף 3 בדבר תכנית יזומה, יקים שר הפנים, בצו שפורסם ברשומות (להלן - הצו המקים), איגוד ערים....".   בסעיף 16 לחוק הנ"ל נקבע כי: "16. רשאי שר הפנים לקבוע בצו המקים הוראות בדבר - (1) תקופת קיומו של איגוד הערים; (2) דרכי הקמתן של ועדות המועצה; (3) דרכי הבירור של חילוקי דעות בין הרשויות המקומיות לבין עצמן, וביניהן לבין האיגוד; (4) דרכי צירופה של רשות מקומית לאיגוד ופרישתה ממנו, ובקשר לכך - הקניית רכוש, הטלת חובות, תיאום חשבונות וחלוקת חובות בין הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר לבין עצמן, וביניהן לבין האיגוד, הכל בכפוף להוראות סעיף 17, ובמידה שלא נקבעו הוראות כאמור בתקנות; (5) דרכי מינויים של עובדי האיגוד ופיטוריהם, תנאי עבודתם, תפקידיהם וסמכויותיהם; (6) דרכי פירוקו של האיגוד; (7) שאר הוראות הנראות לו דרושות לביצוע הצו וכל ענין הנידון בו".   מכח הסמכות שהוענקה לו בסעיף 16 לחוק הנ"ל התקין שר הפנים את צו איגוד ערים (הוראות אחידות), התשל"ז-1977, ועל פיו נקבע בין היתר, לעניין עובדים כי: "9. (א) האיגוד רשאי - (1) להעסיק עובדים ולקבוע את תפקידיהם וסמכויותיהם; (2) לקבוע, באישור השר, את משכורתם, שכרם ושאר תנאי עבודתם; (3) להפסיק, מסיבה מספקת, את עבודתם ולפטרם על פי החלטה של רוב חברי המועצה. (ב) המועצה תמנה גזבר ומזכיר".   עוד נקבע בסעיף 30 לצו הנ"ל אשר כותרתו "העסקת עובדים", כדלקמן:   "לא יועסק עובד באיגוד אלא על פי הוראות צו המועצות המקומיות (שירות העובדים), התשכ"ב-1962".   28. מן האמור לעיל, עולה כי תנאי העסקתם, של העובדים במועצות מקומיות כמו גם בגופים נוספים שהוקמו בחוק, הוסדרו בחקיקה ראשית וחקיקת משנה, אשר פירטה את אותם תנאים.   מאחר וסעיף 263(א) לחוק התכנון והבניה, הפנה אותנו לתנאי ההעסקה במועצה מקומית, נפנה להלן, להוראות החלות על העסקת עובדים במועצה מקומית, ולענייננו ההוראות הדנות בגימלאות לעובדים.   כאמור, סעיף 141 לצו המועצות המקומיות א' וב' קובע כי המועצה רשאית, באישור השר, להורות בדבר "מתן גימלאות לעובדיה, לבני-משפחותיהם או לתלויים בהם, או בדבר הקמתה והנהלתה של קופת-תגמולים לטובתם".   דהיינו, על פי ההוראות שפורטו בחקיקת המשנה, מוסמכת מועצה מקומית במסגרת סמכותה להעסיק עובדים להורות על תשלום קיצבאות לעובדיה או על הקמת קופת תגמולים לטובתם, והכל בכפוף לאישור שר הפנים.   במסגרת סמכות זו, יכולה מועצה מקומית, באישור השר, להתקשר עם עובדיה בהסכמים אישיים ובהם לקבוע את הזכות לגימלאות או לתגמולים.   כן יכולה היא, באישור השר, להתקשר בהסכם קיבוצי מיוחד עם ארגון העובדים ולקבוע בו הוראות לעניין הזכות לגימלאות או לתגמולים.   עוד יכולה היא, באישור השר, להצטרף או להקים ארגון מעבידים שיהיה צד להסכם קיבוצי כללי שייקבע הוראות לעניין הזכות לגימלאות או לתגמולים. או אף יכולה היא, באישור השר, להנהיג באופן חד צדדי הוראות ותנאים בדבר גמלאות או תגמולים לעובדיה.   דהיינו, כחלק מן הסמכות שהוענקה בחוק למועצה מקומית להעסיק עובדים, הוענקה לה גם הסמכות להורות על תשלום גימלאות או תגמולים לעובדיה, וזאת כאמור באישור השר.   מכאן, שלאור הוראת ההצמדה שבסעיף 263(א) לחוק התכנון והבניה, במסגרת תנאי העסקת עובדי הועדות המרחביות, מוסמכות אף הועדות המרחביות להורות על מתן גימלאות לעובדיהם או על הקמת קופות תגמולים לטובתם, והכל כאמור בכפוף לאישור השר.   29. שאלה נפרדת היא מהו התוכן שתיצוק כל מועצה מקומית או ועדה מרחבית לתוך הסמכות שהוענקה לה כאמור בחוק.   כפי שבואר בראשית הדברים, המועצות המקומיות בישראל, התאגדו במסגרת ארגון מעבידים הכולל גם את העיריות, וארגון זה חתם על חוקת העבודה הכוללת בין היתר את הוראות סעיף 79 לחוקה ואת הוראות סעיף 80(א) לחוקה בנושא פנסיה תקציבית או קופת תגמולים לפנסיה צוברת לעובדיהם.   זכאותם של עובדי המועצות המקומיות כמו גם של עובדי העיריות החברות בארגון המעבידים שחתם על חוקת העבודה, לפנסיה תקציבית או צוברת לפי העניין - מקורה בהוראות הנורמטיביות של ההסכם הקיבוצי הכללי, החלות על מעסיקותיהם של אותם עובדים, שהן חברות בארגון המעבידים שהוא צד לחוקת העבודה.   הוראות חוקת העבודה, הינן רק אחת הדרכים לצקת תוכן בסמכות שהוענקה למועצה מקומית או מועצה מרחבית לקבוע לעובדיהן גימלאות או תגמולים.   אין היא הדרך היחידה לעשות כן, וכאמור לעיל קיימות דרכים נוספות לכך, בין בדרך הסכמית ובין בדרך של נוהג או הסדר חד צדדי.   רק לשם ההמחשה ובהקשר לטענות התובע לעניין מעמדם ותנאי עבודתם של עובדי המועצות הדתיות בישראל, יצויין כי ככל שהדברים נוגעים לתנאי הגימלאות של עובדי המועצות הדתיות, הרי שביום 04.12.75 נחתם הסכם קיבוצי כללי (מספרו 3/76) בין חבר המועצות הדתיות בישראל שהוא ארגון המעסיקים המייצג את המועצות הדתיות בישראל לבין ההסתדרות הכללית, מרכז השלטון ומשרד הדתות אשר אימץ את הוראות חוקת העבודה, ובכלל זה את הוראות סעיף 79 לחוקת העבודה, כך שבפועל נושא גימלאות העובדים במועצות הדתיות, הוסדר באמצעות הסכם קיבוצי כללי.   30. העולה מן האמור לעיל הוא שהקשר לו טוען התובע בין חוק הגמלאות וסעיף 79 לחוקת העבודה, לבין תנאי הגימלאות של עובדי הועדה המרחבית שבנדון, הוא בעיקרו קשר אסוציטיבי, להבדיל מקשר משפטי.   מבחינה משפטית, כמבואר לעיל, אין בנמצא כל הוראה בסעיף 263(א) לחוק התכנון והבנייה המחילה על עובדי הועדות המרחביות את הוראת סעיף 79 לחוקת העבודה או את חוק הגימלאות.   סעיף 263(א) הנ"ל מורינו על דרך ההצמדה כי לועדה המרחבית, במסגרת סמכותה להעסיק עובדים מסורה הסמכות לקבוע, באישור השר, הוראות בעניין תשלום גימלאות לעובדיה.   אילו התכוון המחוקק להחיל את חוק הגימלאות על עובדי ועדה מרחבית היה עושה כן באמצעות הפנייה מפורשת, כפי שנעשה לדוגמא בחוק שירותי הדת היהודיים.   יתרה מכך, אילו התיימר המחוקק לקבוע שהוראות סעיף 79 דווקא לחוקת העבודה, יחולו על עובדי ועדות מרחביות, היה עושה כן במפורש, בין בדרך של נקיבת שם המסמך (עם כל הקושי שבהפניה להוראות הסכם קיבוצי, אשר יכול להתבטל בכל עת על פי רצון הצדדים לו) ובין בדרך עקיפה, על ידי נקיטה של מילת יחס לפיה על עובדי ועדות מרחביות יחולו תנאי הגמלאות החלים על רוב עובדי הרשויות המקומיות, או על רוב עובדי המועצות המקומיות.   ברם כל זאת לא נעשה, ההפך: בהוראת הנוהל (סעיף 10 ה' לעיל) נקבע שזכויות הגמל של עובדים, כתובע, יובטחו בקופת פנסיה הסתדרותית או קופת גמל.   מכל מקום, וכמבואר לעיל, הוראת סעיף 79 לחוקת העבודה, אינה אופיינית בהכרח לעובדי מועצות מקומיות. היא חלה על עובדי עיריות, באותה מידה.   זאת ועוד, כעולה מפס"ד בס"ק 001013/99 הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח' נ' משרד הפנים ואח' (בית הדין האזורי לעבודה בנצרת - לא פורסם),מספר לא מבוטל של מועצות מקומיות מבטחות את עובדיהן בפנסיה צוברת.   31. אשר על כן, ולאור כל האמור לעיל, מסקנתנו היא שסעיף 263(א) לחוק התכנון והבניה לכשעצמו, לא החיל את הוראות חוק הגימלאות או את הוראות סעיף 79 לחוקת העבודה על עובדי ועדות מרחביות.   אין באמור לעיל, משום קביעה כי לא קיימת אפשרות שהוראות חוק הגימלאות או אף הוראות סעיף 79 לחוקת העבודה, יחולו על עובדי ועדה מרחבית פלונית, בדרך של אימוץ מכח הסכם, אישי או קיבוצי עליו תחתום המועצה, או אף מכח נוהג, והכל בכפוף לאישור השר.   אלא שבעניינו, לא נטען, כפועל יוצא מכך אף לא הובאה כל ראייה להחלת הוראות חוק הגימלאות, בדרך הסכם או נוהג. נהפוך הוא הנכון, כל שהוכח, ואף לא נסתר בראיות התובע, הוא שהועדה המרחבית שבנדון, פעלה במשך השנים מכח הוראת הנוהל שהוציא משרד הפנים, ואשר לפיו זכויות העובדים לגמלאות ו/או לפיצויים יבוטחו באחת מקרנות הביטוח של ההסתדרות, או קופות גמל מוכרות לצורך שמירת זכויות העובדים.   משכך הם פני הדברים, לא הוכיח התובע כי משביטחה אותו הנתבעת 1 בקופת גמל מוכרת, פעלה בניגוד לדין או להוראות המחייבות אותה בעניינו, ובכל מקרה וכאמור לעיל, לא הוכיח את זכאותו הנטענת לקבלת פנסיה תקציבית או אף פנסיה צוברת מהנתבעת 1.   32. א. אשר על כן, אין בידינו להענות לסעד העיקרי המבוקש על ידי התובע, דהיינו לקבוע כי התובע זכאי לפנסיה תקציבית בגין שירותו בנתבעת 1.   ב. באשר לסעד החלופי שהתבקש על ידי התובע, קרי לקבוע כי התובע זכאי בגין תקופה זו לרצף זכויות - גם בעניין זה אין בידינו להעתר לסעד המבוקש.   רציפות זכויות לגימלאות הינו נושא שהוסדר בשורה של הסכמים שעניינם רציפות זכויות בין עובדי גופים שונים לבין אחרים (ראה: לדוגמא, הסכם קיבוצי מיום 22.7.76 ו 26.7.82בין מדינה ישראל, מרכז השלטון המקומי להסתדרות הכללית בעניין רציפות זכויות לפנסיה של עובדי הרשויות המקומיות או עובדי המדינה אשר עברו מעבודה ברשות מקומית לעבודה במדינה ולהיפך, ומעבודה ברשות אחת לרשות שנייה). או בין גופים שונים לבין קרנות הפנסיה (ראה לדוגמא, הסכם מיום 24.03.75 בין מרכז השלטון המקומי, ההסתדרות הכללית ושבע קרנות פנסיה בעניין רציפות זכויות לפנסיה של עובדי רשויות שעברו מעבודה ברשות מקומית לעבודה במקום שביטח את עובדיו בפנסיה צוברת באחת הקופות ולהיפך).   בענייננו, בהעדר טענה ומקל וחומר הוכחה כי קיים הסכם רציפות פנסיה החל על התובע והנתבעת 1, אין בידינו לקבל טענה זו.   33. סוף דבר:   התביעה לסעד עיקרי כמו גם התביעה לסעד חלופי, נדחית. על התובע לשלם לנתבעים, ביחד ולחוד, הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסכום (סימלי) של 1,500 ש"ח, להיום.     עותק פסק הדין ישלח בדואר לצדדים. ניתן היום, ה' באב תשס"ב (14 ביולי 2002), בהעדר הצדדים.       נציג ציבורמר פסח אהרון   נציג ציבורמר דניאל ילון   ר. כהן - שופט ראשי, אב"ד    פנסיהפנסיה תקציביתרציפות זכויות פנסיהרצף בעבודה / רצף זכויות