דמי אבטלה הכשרה מקצועית

1. בפני ערעור על החלטת הנתבע מיום 15.5.00 לפיה נדחתה תביעת התובעת לדמי אבטלה מיום 7.5.00 הואיל ולא השלימה את תקופת האכשרה הנדרשת על פי סעיף 161 לחוק הביטוח הלאומי [ נוסח משולב ] התשנ"ה - 1995 (להלן: "החוק"). 2. רקע עובדתי התובעת היתה זכאית לדמי אבטלה עד ליום 31.12.99. 3. בתאריך 11.7.99 הופנתה התובעת על ידי שירות התעסוקה לקורס שיווק וקידום מכירות. בטופס ההפניה מודפס כתאריך התחלה משוער של הקורס 25.7.99 ואילו תאריך התחלה בפועל נרשם בכתב יד 19.3.00. 4. בתאריך 17.10.99 קיבלה התובעת הזמנה למבחני מיון אשר התקיימו ב 24.10.99 במכללת אבן שמואל. 5. בתאריך 2.11.99 קיבלה התובעת הזמנה לועדת קבלה לקורס אשר התקיימה ב 14.11.99. 6. בתאריך 14.11.99 התקבלה התובעת לקורס. 7. הקורס החל ב 19.3.00 והסתיים ב 26.6.00. 8. התובעת הגישה כאמור תביעה לתשלום דמי אבטלה עבור התקופה הנ"ל בה שהתה בהכשרה מקצועית. טענות התובעת 9. התובעת טוענת כי הנתבע לא שקל את השיקולים הבאים: - מועד ההרשמה לקורס. - המועד שבו אמור היה הקורס להיפתח מלכתחילה - מועד סיום הליכי מיון. - הקורס היה אמור להיפתח לפני תום תקופת הזכאות וכי פתיחתו התעכבה מסיבות שאינן תלויות בתובעת. - הסתמכותה של התובעת לאור הנתונים שקיבלה כי הקורס יפתח במועד וכי תזכה לדמי אבטלה. 10. ההנחיות הפנימיות של הנתבע, לפיהן ניתן יהיה לקבל תביעה לדמי אבטלה גם בקשר לקורס שנפתח עד חודשיים לאחר תום שנת הזכאות אינן צריכות להפוך לנורמה משפטית. 11. התובעת טוענת שיש לפרש את המילה "בתכוף" כפי שנקבע בפרשת "אופק" לא רק במימד של זמן, אלא גם כפרי של קשר סיבתי בין תקופת הזכאות לבין ההכשרה המקצועית. 12. טענות הנתבע: הנתבע טוען כי במועד תחילת הקורס (19.3.00) התובעת לא היתה בגדר "זכאי" שכן שנת האבטלה שלה הסתיימה ב 31.12.99. 13. הנתבע טוען כי לא הובאה כל אסמכתא לטענת התובעת כי הקורס היה אמור להיפתח לפני 1/00 אולם נדחה מפעם לפעם. 14. נסיבות המקרה של התובעת אינן דומות לאלו של פרשת אופק שם הקורס החל תוך 4 ימים שלאחר תום תקופת האבטלה. ואילו כאן מדובר בפער של חודשיים וחצי. 15. מדיניות הנתבע אינה לוקה בשרירות, מקריות, אפליה, והיא סבירה בנסיבות הענין. 16. המועד שהיה קבוע לפתיחת הקורס אינו מועד תכוף לסיום תקופת האבטלה של התובעת. 17. הכרעה סעיף 173 לחוק קובע: "(א)(1) זכאי שנשלח להכשרה מקצועית ישולמו לו, בעד כל תקופת ההכשרה, דמי אבטלה בסכום השווה להפרש שבין התשלומים הניתנים לו בהכשרה המקצועית לבין מלוא דמי האבטלה שהיה זכאי להם אילו היה מובטל". "זכאי" הוא מי שיש לו תקופת אכשרה כאמור בסעיף 10 (ה) לחוק: "השלים מבוטח תקופת האכשרה כנדרש בסעיף קטן (א), לא תידרש ממנו תקופת אכשרה במשך 12 החודשים שלאחר התאריך הקובע שלגביו השלים את תקופת האכשרה". סעיף 158 לחוק מסביר מהו התאריך הקובע: "ה -1 בחודש שבו התחילה תקופת האבטלה, ובלבד שחלפו 12 חודשים לפחות מה-1 בחודש שבו התחילה תקופת האבטלה הקודמת". 18. היוצא מכל המקובץ הוא כי מי שישתתף בהכשרה מקצועית, יקבל דמי אבטלה בגין כל תקופת האבטלה, גם אם ההכשרה נמשכת מעבר לתקופת הזכאות ובלבד שנשלח להכשרה בתוך תקופת הזכאות. 19. בפרשת "אורית אופק" נקבע כי במקרה בו מובטל נשלח להכשרה מקצועית, ובעקבות שליחתו זו נעשו כל ההליכים כדי לקבלו להכשרה מקצועית, כמו מיון, מבחנים וכדומה וזאת בתוך תקופת שנים עשר החודשים והקורס החל בתכוף לאחר תום שנים עשר החודשים , הרי יש לראותו כזכאי לדמי אבטלה. 20. הרציונל העומד מאחורי הלכה בו הוא חוסר השליטה של המובטל במועד תחילת הקורס כל עוד עשה את כל התלוי בו הדרוש לביצוע ההליכים הרי שתחילת הקורס הוא המשך ישיר של הליכים אלו. 21. במקרה של "אורית אופק" הקורס החל תוך החודש הראשון שלאחר תקופת הזכאות ותוך 4 ימים ל אחר תום שנת האבטלה. ראה: דב"ע נ"ו/52-02 אורית אופק נ' המוסד לביטוח לאומי. 22. בעקבות פסק הדין בענין אופק הוציא מנהל אגף גמלאות בנתבע, מר א. צרפתי, חוזר כללי מיום 14.4.97 לפיו פרק הזמן המכסימלי בין סיום שנת האבטלה למועד תחילת הלימודים לא יעלה על חודש ימים, ובנסיבות מיוחדות ניתן להרחיב את התקופה עד לא מעבר לחודשיים. 23. מן הכלל אל הפרט. מעיון בטופס ההפניה לקורס כפי שצורף לתצהירה של התובעת נלמד כי מועד ההתחלה המשוער של הקורס הודפס ונקבע ב 25.7.99 ואילו תאריך התחלה בפועל נרשם בכתב יד ונקבע ב 19.3.00. בטופס זה נאמר בהערה כי: "טופס זה משמש אישור לצורך בדיקת זכאות בביטוח הלאומי (ביטוח אבטלה/הבטחת הכנסה) רק לאחר הטבעת חותמת שרות התעסוקה וחתימת נציגו בועדת הקבלה" . בהמשך, קיים אישור לאחר ועדת קבלה החתום על ידי נציג השרות בועדה. 24. ועדת הקבלה כאמור היתה ב 14.11.00 ויש להניח שהטופס נחתם על ידי נציג השרות במועד זה. התובעת צרפה לתצהירה מכתב של מרכז שלוחת אבן שמואל של המכללה הטכנולוגית באר שבע אשר מנה את הסיבות לאיחור בפתיחת הקורס: "ציונים נמוכים במבחני המיון. חוסר הרשמה מספקת. ביטולי תלמידים של הרגע האחרון. לאחר שהגיע למכללה מנהל חדש ב 2/00 נפתח הקורס ב 3/00". בנסיבות כאלה ברור כי מועד הקורס לא היה ידוע ביולי 99, וספק אם בנובמבר 99. 25. נראה שהתאריך של תחילת הקורס מולא כנראה סמוך לתחילת הקורס כפי שניתן לראות במועד קבלת הטופס אצל הנתבע - כעולה מחותמת הנתבע - 20.3.00. גם מהסברו של מרכז השלוחה ניתן להסיק כי רק ב 2/00 הוחלט על פתיחת הקורס במועדו. 26. אשר על כן מקובלת על ביה"ד גרסת התובעת כפי שגובתה במכתבו של מרכז השלמה, לפיה היו כוונות לפתוח הקורס מוקדם יותר אך אלו לא יצאו לפועל מהסיבות שפורטו במכתב. מכאן עולה וברור כי אי פתיחת הקורס לפני תום שנת האבטלה של התובעת לא היה באשמתה או בשליטתה. לציפייתה כי הקורס יפתח בטרם תסתיים שנת האבטלה, היה מקום לנוכח האמור במכתבו של מנהל השלוחה. 27. אין מחלוקת כי התובעת עשתה כל אשר היה תלוי בה לביצוע ההליכים ומועד פתיחת הקורס כבר לא היה תלוי בה. מנגד הנתבע הוציא הנחיה בעקבות פרשת אופק והרחיב את מסגרת הזמן שבין סיום האבטלה עד למועד תחילת הקורס עד לחודשיים. אולם בכך אין כדי להושיע את התובעת אלא אם יסטה הנתבע מהנחיותיו. 28. הכלל הוא שרשות מנהלית אשר קבעה לעצמה הוראות פנימיות, מותר לה לסטות מהן כאשר קיימת סיבה עניינית מספקת לכך. על הרשות המנהלית לפעול בהגינות וביושר. אסור לה לפעול מתוך שרירות, הפלייה, משוא פנים, ניגוד עניינים, חוסר תום לב, או חוסר סבירות. 29. חוסר הסבירות נמדד על פי אמת המידה של האדם הסביר. זהו מבחן אוביקטיבי, והשאלה אינה מה הרשות המנהלית עשתה בפועל, אלא מה היתה צריכה לעשות. האדם הסביר בהקשר זה הוא עובד הציבור הסביר העומד במקומו ובמעמדו של עובד הציבור, שקיבל את ההחלטה. 30. כור ההיתוך שבו עומדת כל החלטה מנהלית הוא כור ההיתוך של "הרשות המנהלית הסבירה", רשות מנהלית זו אינה זהה עם הפקיד, שהחלטתו נתונה לביקורת, אם כי יש מידה רבה של "סובייקטיביזציה" של רשות אובייקטיבית זו. 31. חופש הבחירה המנהלי פועל במתחם הסבירות. בתחום זה לא יתערב בית המשפט ולא יחליף את שיקול הדעת המנהלי בשיקול דעתו שלו. אין להכריע בסבירותו של שיקול דעת מנהלי בלי לבחון את המטרה הלגיטימית אשר אותו שיקול דעת בא להגשים. 32. לעיתים קרובות חייבת הרשות, בחתירתה להשגת מטרתה הלגיטימית , להכריע בין אינטרסים שונים ומנוגדים. איזון האינטרסים יהיה בלתי סביר אם הרשות המוסמכת אינה נותנת את המשקל הראוי - כלומר המשקל המתבקש על פי פרושה של הנורמה החקיקת אותה מבצעת הרשות - לאינטרסים השונים הבאים בחשבון. ראה: בג"ץ 289/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור פ"ד ל"ה (1) 421. 33. הנחיה היא הפעלה של שיקול הדעת באופן שיתאים לסוג של מקרים. בהתאם לכך, ההנחיה מתבססת על השיקולים העניניים השכיחים באותו סוג של מקרים. אך אפשר שמקרה מיוחד יעורר שיקולים עניינים אחרים, שהרשות לא צפתה ולכן גם לא לקחה בחשבון. 34. הרשות אינה רשאית להסתמך על ההנחיות שהותאמו למקרה הרגיל, כדי להחליט במקרה המיוחד, בלי לקחת בחשבון את השיקולים המיוחדים לאותו מקרה. הרשות צריכה לבדוק אם המקרה הנדון מעורר שיקולים מיוחדים שיש בהם כדי להצדיק סטייה מההנחיות. 35. בדרך כלל די בבדיקה פשוטה, כדי להיווכח אם מדובר במקרה רגיל או במקרה מיוחד. רק במקרה מיוחד צריכה הרשות להוסיף ולשקול את נסיבות המקרה, כדי להחליט אם יש בהן כדי להצדיק סטיה מההנחיות. 36 אך יש לזכור כי עיקרון השיויון מחייב את הרשות שלא לסטות מההנחיות, בהעדר שיקולים עניניים המצדיקים סטייה: "רשות ציבורית, המתווה לעצמה קווי פעולה או כללים בענין אופן הפעלת סמכויותיה, איננה יכולה לסטות מהקווים והכללים שגיבשה וקבעה לעצמה, אלא אם כן קיימים טעמים סבירים לכך העומדים במבחן הביקורת האובייקטיבית, שהרי גם בכך אחד הביטויים של השויון בפני החוק". ראה: בג"ץ 47/91 ניימן נ' פרקליטות המדינה פ"ד מ"ה (ג), 872, 876. בג"ץ 4422/22 עפרן נ' מנהל מקרקעי ישראל פ"ד מ"ז (3), 858-859. יצחק זמיר, הסמכות המנהלית כרך ב' עמ' 784, 787. 37. במקרה שלפנינו לא נראה שיש מקום לסטות מההנחיות שנקבעו, שהרי הן נועדו במקורן למקרים מיוחדים בהם, נפתח הקורס לאחר שהסתיימה שנת האבטלה, וזאת לאחר שהמובטל סיים את כל ההליכים הנדרשים. המקרה המיוחד של "אורית אופק", אשר דיבר על מספר ימים לאחר סיום שנת האבטלה, הביא כאמור את הנתבע להרחיב את הזמן לחודש ובמקרים מיוחדים לחודשיים. 38. הנתבע הלך מעבר למספר ימים וקבע תקופת גג של עד חודשיים וזאת כדי לקבוע גבולות שאחרת כפי שנקבע בפרשת "שולב": "מבוטח ירשם בהכשרה מקצועית במועד שזכאי לקבל דמי אבטלה, יתחיל את הקורס כעבור תקופה של חודשים רבים, כאשר כבר אינו זכאי לקבל דמי אבטלה, ויקבל אותם בגין התקופה שאינו זכאי לקבלם". ראה: דב"ע ש"ן/108-02 שושנה שולב נ' המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם). 39. יש לזכור, כי לו היה הנתבע בוחר להיצמד לאמור בפרשת אופק היה מגביל את הזמן לחודש או אפילו למספר ימים לכל היותר, אולם בכל זאת הסכים לראות גם בחודשיים כזמן שיחשב הפער בין תום תקופת האבטלה לתחילת הקורס. לדעת ביה"ד זוהי הנחיה סבירה ויותר מכך יש בה גילוי של התחשבות בעובדה, שקורסים מתבטלים חדשות לבקרים ובמקומם נפתחים אחרים לאחר תקופה ארוכה. ברור כי, קשר סיבתי תמיד יימצא בין תקופת הזכאות וההליכים שביצע המובטל לבין ההכשרה המקצועית. אולם לא ניתן למתוח את הקשר הסיבתי הזה עד אין סוף. גם לכך יש גבולות וטוב עשה הנתבע כאשר פירש אותם כדי שהדברים יהיו ברורים. 40. גם עמדת ביה"ד הארצי לא תומכת במתיחת התקופה שלאחר תקופת האבטלה ללא גבול. כאמור בפרשת "אופק" מספר ימים נחשבו מקרה קיצוני ובעקבות כך הרחיב הנתבע את הזמן לחודש וחודשיים בנסיבות מיוחדות. 41. אין ספק שהפרשנות של החוק כפי שנעשתה על ידי הנתבע עולה בקנה אחד עם מטרותיו הסוציאליות של החוק - מציאת עבודה למובטלים בדרך אשר תאפשר להם לעשות זאת במהירות ובמקצועיות. 42. לא רק זו אף זו. ההנחיות לקחו בחשבון את אפשרות קיומם של מקרים מיוחדים. שמא תאמר לא די בכך ששלושים יום הם מקרה מיוחד בפני עצמו, יבואו מקרים מיוחדים בגדר 30 יום נוספים שאז יש שיקול דעת לבדוק אם הם אכן מצדיקים חריגה מ 30 הימים הראשונים. 43. התובעת מבקשת כי הנתבע יחרוג מ 30 הימים הראשונים, יחרוג מ 30 הימים הנוספים המוקצים למקרים מיוחדים, ויכיר בכך כי עצם קיום הקורס ביום ה- 13 לאחר תום ה 60 הימים הוא מקרה מיוחד בפני עצמו. דעתנו היא כי אין להעתר לכך. 44. אנו מוצאים כי ההנחיות נוסחו באופן סביר, ולקחו בחשבון את המקרה שבו ניתן לסטות מהן וקבעו עד כמה וזאת במסגרת מתחם הסבירות. סטיה נוספת מהנחיות אלו, כאשר בנסיבות הענין אין הצדקה מיוחדת לחרוג מהתחום שנקבע בהנחיות, תשים ללעג את ההנחיות האלו אשר ישתנו חדשים לבקרים בעקבות פסיקת בתי הדין. ענין זה צריך להימסר למחוקק, כדי שיקבע את הגבול ללא כל עוררין. אולם משקבע זאת הנתבע בהנחיה, הרי שבהעבירנו אותה תחת שבט בקורתנו אנו מגיעים למסקנה כי אין מקום לחרוג ממנה. 45. סוף דבר - מששוכנענו כי אין מקום לחרוג מההנחיות שנקבעו על ידי הנתבע, וכי הן סבירות, הגיוניות ולא שרירותיות - נדחית בזאת התביעה. 46. בנסיבות הענין, אין צו להוצאות. דמי אבטלההכשרה מקצועית