פסק דין השופטת ד' ביניש: עניינה של העתירה הוא שאלת זכאותו של העותר - שכיהן כסגן ראש המועצה המקומית בישוב פסוטה - לתשלום שכר בעבור כהונתו במשרה זו. העתירה הוגשה ביום 28.12.03, וביום 5.1.04 הוחלט כי הטיפול בעתירה יידחה עד למתן פסק הדין בדנג"ץ 10350/02 שר הפנים נ' מטר (טרם פורסם, להלן - דנג"ץ מטר) שכן באותו ענין התבררה השאלה העקרונית בדבר התנאים לזכאות סגנים של ראשי מועצות מקומיות לתשלום שכר. ביום 26.2.04 ניתן פסק הדין בדנג"ץ מטר וביום 7.3.04 פנה העותר בבקשה למתן החלטה בעתירה זו. לנוכח ההלכה שנפסקה בדנג"ץ מטר החלטתי ביום 11.3.04 כי המשיבים 1 ו-2 (להלן - המשיבים) ימסרו תגובתם בכתב לנטען בעתירה דנן ובתוך כך יתייחסו לשאלה אם יש הבחנה בין עניינו של העותר דכאן לבין הפרשה שנדונה בדנג"ץ מטר. כן החלטתי כי העותר יוכל להגיב על תשובת המשיבים וכי לאחר מכן תינתן ההחלטה על פי הכתובים. וכך היה. המשיבים הגישו את תגובתם, העותר הגיב מצידו לתגובת המשיבים, ועתה, לאחר שטענות הצדדים פרושות בפנינו, יש להכריע בעתירה לגופה. בטרם נעשה כן, נזכיר את ההלכה שנפסקה בפרשת מטר. פרשת מטר 1. בפרשת מטר נדונה דרישת שני סגנים של ראש המועצה המקומית כפר כנא לתשלום שכר. העותרים בפרשת מטר נבחרו לכהן כסגניו של ראש המועצה המקומית כפר כנא במסגרת הסכם רוטציה אשר קבע כי סגניו של ראש המועצה יוחלפו במהלך הקדנציה. משנתבקש משרד הפנים לאשר את תשלום שכרם של העותרים בפרשת מטר, סירב לעשות כן. אחד הטעמים המרכזיים שניתנו לסירוב היה כי הוראות חוזר מנכ"ל המשרד קובעות הנחיה פנימית לפיה ישולם שכר לסגן ראש רשות מקומית רק אם הואצלו לו תפקידים וסמכויות על פי סעיף 17 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות סגניו וכהונתם), תשל"ה-1975 (להלן - חוק הבחירה). לטענת משרד הפנים, לעותרים בפרשת מטר לא הואצלו סמכויות בהתאם להוראת סעיף 17 לחוק הבחירה, ומשכך, אין לאשר את תשלום שכרם. פרשת מטר התבררה בתחילה בבג"ץ 5605/00 מטר נ' שר הפנים, פ"ד נו(6) 890 (להלן - בג"ץ מטר). בבג"ץ מטר נדחתה טענת משרד הפנים בדבר הצורך בקיום פעולת אצילה מפורשת כתנאי לתשלום שכר לעותרים ונקבע, מפי השופטת ד' דורנר, ובהסכמת השופטים י' טירקל וא' ריבלין, כי גם אם תנאי סעיף 17 לחוק הבחירה לא נתמלאו במלואם, יש לשלם לעותרים את שכרם. לדעת השופטת דורנר, ההנחיה המפורטת בחוזר המנכ"ל הינה הנחיה פנימית אשר אין לפרשה באופן דקדקני אלא תוך מתן דגש למהות הרעיון הגלום בה. לשיטתה, משהונחה תשתית ראיות מספקת לכך שהעותרים מילאו מגוון של תפקידים בשירות המועצה המקומית, ומשניתן אישורה העקרוני של המועצה לכהונתם, הרי שיש לאשר את תשלום שכרם של העותרים גם אם הדבר מהווה סטיה מההנחיה המפורטת בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. בחוות דעתו הנפרדת ציין השופט טירקל כי "כאשר בהוצאת כספי ציבור עסקינן, יש לדקדק כחוט השערה ולהקפיד מאוד מאוד על קיום כל תג ותג בהוראות שעל פיהן מוציאים את הכספים" (עמוד 896 לפסק הדין), ועל כן, בדרך כלל, בהיעדר אישור מפורש של המועצה לאצילת סמכויות, כאמור בסעיף 17 לחוק הבחירה, אין אצילה ואין מקום לאשר תשלום שכר. חרף האמור לעיל, הסכים השופט טירקל להקל במקרה הנדון בצרפו דעתו לדעתה של השופטת דורנר. 2. בענין ההחלטה בבג"ץ מטר הגיש משרד הפנים בקשה לקיום דיון נוסף. ביום 16.2.03 התקבלה הבקשה והדיון הועבר למותב מורחב של שבעה שופטים. הפרשה נדונה, איפוא, בשנית בדנג"ץ מטר ובפסק הדין שניתן בדיון הנוסף נהפכה ההלכה שנקבעה בבג"ץ מטר. בדנג"ץ מטר שב בית המשפט ובחן את מעמדה ומהותה של ההנחיה המפורטת בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, לפיה סגן של ראש רשות מקומית אינו זכאי לקבל שכר אלא אם, בין שאר התנאים, נאצלו לו סמכויות ראש המועצה כהוראת סעיף 17 לחוק הבחירה. בפסק דינו בדנג"ץ מטר עמד השופט חשין על הגיונה וחשיבותה של ההנחיה ועל הטעמים לקיימה כלשונה למול הטעמים לסטות ממנה. ראשית הדגיש השופט חשין את הצורך בקיום פיקוח צמוד על הוצאת הכספים ברשויות המקומיות וזאת במיוחד לנוכח מצבן הפיננסי הקשה של רבות מן הרשויות המקומיות וכן לנוכח ניסיון העבר שלימד על תשלומים בלתי ראויים שרשויות מקומיות שילמו לבעלי תפקידים (ראו פיסקה 24 לפסק הדין). שנית עמד השופט חשין על חשיבותה של פעולת אצילה מפורשת וגלויה, שתאושר על ידי המועצה המקומית, וזאת כדי להבטיח שמירתם של כללי מינהל תקין, ובכלל זה השקיפות הנדרשת לצורך קיום ביקורת על מעשי השלטון (ראו פיסקאות 25 - 27 לפסק הדין). על יסוד האמור לעיל קבע השופט חשין כי אין מקום לסטות מלשונה של ההנחיה שניתנה בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, בדבר הצורך בקיום אצילה מפורשת כתנאי לתשלום שכר לסגנים של ראשי מועצות מקומיות, שכן סטיה כאמור מלשון ההנחיה תפגע "בליבתה ובעיקרה של ההנחיה" (פיסקה 29 לפסק הדין). כמו כן קבע השופט חשין, כי העותרים בפרשת מטר לא הניחו תשתית עובדתית לכך שפעילותם היתה כפעילותו של מי שנאצלו לו סמכויות ראש המועצה. השופט חשין קבע עוד כי גם אם עשו העותרים פעולות בשירות המועצה הרי שאין די בכך כדי להוכיח האצלת סמכויות. השופט חשין קבע כי יסוד האחריות, המאפיין את אלה המחזיקים בסמכות, נעדר מהתמונה שהציגו העותרים. השופט חשין דחה גם את טענת העותרים לפיה אישורה של המועצה למינויים כסגנים במשכורת הינו אישור מכללא לאצילת סמכויות מראש המועצה אליהם. האישור שניתן אינו אישור מכללא אף שהשופט חשין לא פסל את האפשרות כי במקרים חריגים - אשר בהם תהינה נסיבות ברורות שאינן ניתנות להתפרש לשתי פנים - ניתן יהיה להכיר גם באצילת סמכויות מכללא (ראו פיסקה 16 לפסק הדין). בנסיבות הרלוונטיות בפרשת מטר לא מצא השופט חשין כי מתקיימים אותם תנאים חריגים המאפשרים הכרה בקיומה של אצילה מכללא. לפיכך, ולנוכח כל האמור לעיל, קבע השופט חשין בפסק דינו כי העותרים בפרשת מטר אינם זכאים לתשלום שכר. לחוות דעתו של השופט חשין הצטרפו הנשיא א' ברק, המשנה לנשיא ת' אור, השופט א' מצא ואנוכי. כמו כן, השופט טירקל, אשר בבג"ץ מטר צירף את דעתו לחוות דעתה של השופטת דורנר, ציין כי נתעוררו בליבו, כדבריו, "הרהורי תשובה" אשר בעקבותיהם אימץ אף הוא את חוות דעתו של השופט חשין. מנגד, השופטת דורנר, נשארה איתנה בדעתה הקודמת אשר הובאה בבג"ץ מטר, וסברה גם עתה כי עניינם של העותרים בפרשת מטר נמנה עם החריגים אשר בקיומם היה מוכן גם השופט חשין להכיר. לתמיכה בעמדתה הוסיפה השופטת דורנר נימוק נוסף שמהותו נעוצה היתה בחובה המוטלת על כל מתדיין לנהוג בתום לב. כפי שעולה מחוות דעתה של השופטת דורנר, משרד הפנים לא העלה את נימוק "היעדר האצילה" בתשובותיו הראשונות לעותרים, ואף לא בתגובתו לעתירה ובדיון הראשון בבית משפט זה. נימוק זה הועלה בפעם הראשונה בתצהיר שליווה את תשובת משרד הפנים לצו על-תנאי שהוצא. לנוכח נסיבות אלו סברה השופטת דורנר כי התנהגות זו מצד משרד הפנים אינה עולה בקנה אחד עם חובת תום הלב המחייבת כל מתדיין - ואת המדינה אף באופן מוגבר - והיא מהווה שימוש לרעה בהליכי משפט. כן סברה השופטת דורנר כי התנהגות זו מקימה השתק דיוני, ומשלא העלה משרד הפנים את נימוק "היעדר האצילה" ואת החריגה מההנחיה המפורטת בחוזר המנכ"ל בשלב מוקדם של ההליכים, הרי שהוא מושתק מלטעון עתה כי העותרים אינם זכאים לתשלום שכר בשל נימוקים אלו. דעה זו נותרה במיעוט, ופסק הדין שניתן בבג"ץ מטר נהפך על פיו. על הרקע המשפטי האמור אשוב ואבחן את עובדות העתירה שבפנינו. העתירה הנוכחית 3. כאמור, עניינה של עתירה זו הוא דרישתו של העותר לתשלום שכר בגין עבודתו כסגן ראש המועצה המקומית בישוב פסוטה. בבקשה למתן החלטה בעתירה שהגיש העותר לאחר שניתן פסק הדין בדנג"ץ מטר העלה העותר שלושה טיעונים חלופיים. טענתו הראשונה של העותר היא כי הואצלו לו סמכויות בהתאם להוראת סעיף 17 לחוק הבחירה. לחלופין טען העותר כי מקרהו הוא מהמקרים החריגים שבחריגים המצדיקים סטיה מהנחית משרד הפנים. לחלופי חלופין טען העותר כי המשיבים מושתקים מלטעון להיעדר קיומה של אצילה כדין שכן לא העלו נימוק זה בעת פניותיו הראשונות אליהם. בעתירה נטען כי העותר שימש כסגן וממלא מקום ראש המועצה המקומית פסוטה במשך כ- 32 חודשים, החל מיום 29.3.96 ועד ליום 10.11.98. לטענת העותר, במשך כל תקופת כהונתו כסגן ראש המועצה הוא היה פעיל במועצה ומילא את תפקידו על הצד הטוב ביותר. עוד טען העותר, כי בכוונת המועצה היה שיקבל שכר עבור תפקידו, ובענין זה צירף לעתירתו שורה ארוכה של פניות שנעשו אל משרד הפנים מטעם ראש המועצה בנושא זה. כמו כן צירף העותר לעתירתו את החלטות המועצה בעניינו ואת מכתביו של ראש המועצה המצהיר על העזרה הרבה שהוא מקבל בעבודתו מהעותר. לדוגמה, פרוטוקול ישיבת המועצה מיום 29.3.96, בה נבחר העותר לשמש כסגן ובה נאמרו מפי ראש המועצה הדברים הבאים: "...אני מציע בפניכם לבחור במר פטין חנא חורי שיהיה סגן...ובאשר למשכורת אני משאיר את העניין הזה למשרד הפנים שיחליט בו, כך שאם יחליט משרד הפנים לאשר משכורת לסגן, אז הוא יקבל משכורת מקופת המועצה, אולם במידה ולא יאשר משרד הפנים תשלום משכורת, הרי שהנבחר לתפקיד זה יעבוד במועצה ללא משכורת. כמו כן, אני אעשה בכל יכולתי עם החברים כדי לשכנע את משרד הפנים לשלם משכורת לסגן הנבחר". כדוגמה למכתבים שנשלחו בעניינו של העותר ניתן לראות, למשל, את מכתב ראש המועצה לשר הפנים מיום 30.7.96 בו נאמר כך: "מר פאטין חורי אינו עובד במקום אחר, ואין לו מקור פרנסה לו ולבני משפחתו. לכן אבקשך בכל לשון של בקשה לאשר מתן משכורת חודשית למר פאטין חורי לאור העזרה הרבה והתרומה, לכפר, לראש המועצה ולהנהלת המועצה שמר פאטין חורי מעניק בצורה הטובה ביותר". כן מביא העותר את פרוטוקול ישיבת המועצה מיום 8.7.96 בה אמר ראש המועצה את הדברים הבאים: "אני מרגיש צורך חיוני שממלא מקום ראש המועצה, מר פטין חורי, יתייצב במועצה בכדי שיסייע בידי במגוון רב של כיווני פעילות". לטענת העותר, מתוך החלטות המועצה בעניינו וכן מתוך האמור בפניות הרבות שנעשו בעניינו למשרד הפנים, ניתן ללמוד על האצלת סמכויות כללית שנעשתה אליו. 4. כאמור, המשיבים התבקשו להגיב לעתירה ובתגובתם להתייחס להבחנה, אם קיימת, בין עניינו של העותר דכאן לבין עניינם של העותרים בפרשת מטר. בתגובתם טענו המשיבים כי אין כל הבחנה עובדתית או משפטית בין השניים ועל כן, דין העתירה הנוכחית להידחות. המשיבים ציינו כי בישיבת המועצה בה נבחר העותר לשמש כסגן לא נאמר דבר וחצי דבר בעניין האצלת סמכויות לעותר, או בנוגע לאישור המועצה להאצלת סמכויות כאמור, וכן כי אין כל התבטאות אחרת בענין זה גם במסמכים האחרים שצורפו לעתירה. כל שנאמר לגבי העותר היה כי הוא ממלא את תפקידו וכי מדובר בתפקיד חשוב, מבלי שפורט ולו פעם אחת מהו בדיוק אותו תפקיד חשוב שהעותר ממלא. בנסיבות אלו, כך טענו המשיבים, אין ניתן לומר כי קיימת החלטה על האצלת סמכויות לעותר וכן אין ניתן לומר כי עניינו של העותר הוא מהמקרים החריגים המצדיקים סטיה מההנחיה של משרד הפנים. יצוין כי המשיבים העלו בתגובתם גם טענה מקדמית לפיה העתירה נגועה בשיהוי כבד וכי מטעם זה בלבד יש לדחות אותה. המשיבים ציינו כי לאחר חליפת מכתבים בין העותר לבין משרד הפנים בשנת 1999, אשר לא הסתיימה בהסכמה כלשהי בין הצדדים, נדם קולו של העותר, ורק כארבע שנים מאוחר יותר, ביוני 2003, פנה שוב למשרד הפנים וחידש את דרישתו הישנה לתשלום שכר בגין התקופה שבין מרץ 1996 ועד נובמבר 1998. המשיבים טוענים כי מאז שנת 1999 לא עשה העותר דבר לקידום עניינו, ומשנזכר להעלות מחדש את תביעתו לאחר ארבע שנים, יש לדחות תביעה זו על הסף מחמת שיהוי. נוטה אני לדעה כי אכן צודקים המשיבים בטענתם שהעותר השתהה בהגשת פנייתו למשיבים וכתוצאה מכך גם בעתירתו. תקציבי המועצה לשנים הרלוונטיות נוצלו כבר ללא ספק זמן ניכר לפני שהעותר העלה את טענתו לראשונה. ואולם, מכיוון שסבורה אני כי דין העתירה להידחות גם לגופה איני רואה מקום להכריע על פי טענת השיהוי. דיון 5. לאחר שעיינתי בטיעוני הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי יש לדחות את העתירה לגופה שכן אין מתגלית בה מסכת עובדתית שונה מזו שהתבררה בפרשת מטר, ואין בה דבר שיצדיק תוצאה שונה מזו שנפסקה בדנג"ץ מטר. כאמור בתגובת המשיבים, מעיון בפרוטוקול ישיבת המועצה שבה נבחר העותר, אין להבין - במפורש או מכללא - כי הואצלו סמכויות כלשהן מראש המועצה לעותר. הפרוטוקול אינו משקף את רצונו של ראש המועצה להאציל סמכויות לעותר ואין מוצגת בו החלטת אצילה שהועמדה לבחינת המועצה. כן אין הפרוטוקול משקף אישור של המועצה למעשה של אצילת סמכויות. משכך, אין ספק כי בעניינו של העותר לא התקיים הליך ברור ומפורש של אצילת סמכויות ועל כן, אין הוא ממלא אחר ההנחיה המפורטת בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. יצוין כי מסקנה זו אינה משתנה גם לאחר עיון בכל שאר המסמכים והמכתבים שצירף העותר לעתירתו שכן גם בהם אין כל רמז למעשה של אצילת סמכויות. גם טענתו החלופית של העותר, לפיה נמנה עניינו נמנה עם המקרים החריגים המצדיקים סטיה מהנחיות משרד הפנים, דינה להידחות, שכן העותר לא הציג תשתית עובדתית כלשהי לתמיכה בטענתו זו. העותר לא הציג בעתירתו ולו מסמך אחד ממנו ניתן ללמוד על העבודה שביצע - לטענתו - עבור המועצה המקומית. ההוכחות שהציג העותר לעבודתו כסגן ראש המועצה הם המכתבים שנכתבו מטעם ראש המועצה ובהם נאמר באופן כללי ביותר כי העותר ממלא תפקיד חשוב במועצה, הא ותו לא. במכתבים אלה לא פורטו תחומי אחריותו של העותר, או אופי עבודתו והיקפה, ואין ספק כי אמירות כלליות כגון אלו אינן יכולות להחליף אצילת סמכויות מפורשת. יתרה מכך, אף מהנטען בעתירה עצמה אין ניתן ללמוד על סמכויות שהואצלו לכאורה לעותר. מסעיף 39 לעתירה, הסעיף שבו מתוארת העבודה שעשה העותר עבור המועצה, עולה כי תפקידו של העותר היה בעיקר העברת פניות מאת הציבור אל ראש המועצה על מנת שהלה יכריע ויטפל בהן. בעתירה נטען אמנם כי מספר פעמים התבקש העותר על ידי ראש המועצה להכריע בעצמו בקשר לטיפול בפניות, אך ספק רב אם תמונה זו שהציג העותר היא תמונה של סגן ראש מועצה הפועל מכוח סמכויות שהואצלו לו. לפיכך, נראה כי הנסיבות שהוצגו בעניינו של העותר אינן נסיבות "שאינן ניתנות להתפרש לשתי פנים", כאמור בפסק דינו של השופט חשין (פיסקה 16), המצדיקות התייחסות חריגה. אשר לטענתו החלופית האחרת של העותר, לפיה מושתקים המשיבים מלהעלות כנגדו טענות בדבר היעדר פעולת אצילה מפורשת, הרי שגם טענה זו דינה להידחות. כאמור, העותר נסמך בטענתו זו על דברים שאמרה השופטת דורנר בפסק הדין שניתן בדנג"ץ מטר. אלא שכידוע, דברים אלה אינם מבטאים את דעת הרוב באותו פסק דין. משכך, ספק רב אם יכול העותר לבסס על סמך דברים אלו טענה תקפה. מכל מקום, בענין זה שונות נסיבותיה של עתירה זו מנסיבותיה של פרשת מטר. כאמור בפסק דינה של השופטת דורנר בדנג"ץ מטר, בעניינם של העותרים בפרשת מטר נעדר נימוק "היעדר האצילה" מתגובתם הראשונה של המשיבים לעתירה והנימוק לא הוזכר גם בדיון שנערך לאחר מכן. רק בתצהיר התשובה שהוגש לאחר הוצאת צו על-תנאי הועלה נימוק זה לראשונה, ובנסיבות אלו סברה השופטת דורנר כי חל השתק דיוני על המשיבים. לעומת זאת, בענייננו, התוודע העותר לנימוק "היעדר האצילה" עוד לפני שהגיש את עתירתו. מהעתירה עולה כי לאחר שהטיפול בענין תשלום השכר נזנח קרוב לארבע שנים, שלח בא-כוחו הנוכחי בחודש יוני 2003, מכתב חדש בעניינו של העותר למשרד הפנים. בתשובה למכתב זה נשלח לעותר מכתב מאת משרד הפנים ובו נאמר כי "השאלה הנדרשת לענייננו היא האם ראש המועצה האציל סמכויות למר פטין באישור המועצה...". כמו כן, התבקש העותר להעביר פרוטוקול מישיבת מועצה שאישרה האצלת סמכויות כאמור. הנה כי כן, המשיבים פעלו בעניינו של העותר כראוי ויידעו אותו על דרישת האצילה עוד בטרם הגיש את עתירתו. משכך, גם לגופה, אין לקבל את טענתו של העותר בדבר השתק דיוני החל על המשיבים. אשר על כן, מכל הטעמים המנויים לעיל, דין העתירה להידחות. ש ו פ ט ת השופט מ' חשין: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת מ' נאור: אני מסכימה. ש ו פ ט ת לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ביניש. ראש מועצהמועצות מקומיות