ערר על החלטת הועדה המקומית לאשר הקמת מרפסות זיז

ערר על החלטת הועדה המקומית לאשר הקמת מרפסות זיז לכ- 15 יחידות דיור בבניין ברחוב האזוב בשכונת גילה (מס. בקשה 2008/0612.00). רקע מדובר בבניין קיים בן 4 קומות ובו כ - 48 יחידות דיור. מתוך כלל יחידות הדיור הוגשה בשנת 2008 בקשה להקמת מרפסות חדשות, קירוי מרפסות והרחבת מרפסות קיימות לכ- 21 יחידות דיור. מרבית המרפסות המבוקשת ממוקמות בחזית הקדמית של הבניין. הבקשה להיתר הוגשה שלא בהתאם לנספח הבינוי הקיים לבניין מכוח התכנית החלה. כמו כן, חלק מהמרפסות חרג מעומק המרפסת המותר בתכנית המתאר 62 (נתבקש עומק של 2.00 מ' במקום 1.5 מ'). ביום 25.12.2008 המליצה המחלקה המקצועית של הועדה המקומית לדחות את הבקשה להיתר מטעמים שונים, וביום 31.12.2008 אמצה רשות הרישוי המלצה זו ודחתה את הבקשה להיתר, אולם אפשרה הגשת בקשה להיתר מתוקנת. ביום 5.5.2009 המליצה המחלקה המקצועית לדחות גם את הבקשה להיתר המתוקנת ורשות הרישוי אימצה החלטה זו בהחלטה מיום 25.5.2009. למרות החלטה זו של רשות הרישוי, קודמה הבקשה להיתר והובאה לדיון בפני ועדת המשנה ביום 26.10.09. ועדת המשנה קבלה החלטה מפורטת ומנומקת לדחות את ההתנגדויות ולאשר את הבקשה להיתר. על החלטה זו הוגשו עררים במסגרת תיקים 98/10 וכן 124/10. בעת הדיון בעררים דנא נתברר, כי הבקשה להיתר אינה תואמת את תכנית החלה בהיותה סותרת את נספח הבינוי וכן לאור עומק המרפסות המבוקש, ולכן לא ניתן היה לאשרה ללא הליך של הקלה. בסופו של הדיון נתקבלה על ידי ועדת הערר ביום 22.6.2010 החלטה, אשר לאור חשיבותה גם לערר זה, נצטטה במלואה: "עם תחילת הדיון נתברר כי על הבניין הנדון קיימת תוכנית אשר כוללת נספח בינוי, וכי הבקשה להיתר אינה תואמת את נספח הבינוי. לאור האמור לעיל, על מנת לאשר את הבקשה יש לפרסם הקלה לפחות מנספח הבינוי. נציין, כי מעיון בבקשה עולה כי קיימות אף מרפסות בעלות עומק מעבר ל-1.5 מ' וכן מרפסות החורגות מקווי הבניין, וגם בגין זה נדרשת הקלה. לפיכך, הוועדה המקומית לא יכלה לאשר את הבקשה ללא פרסום של הקלה. יובהר, בהתאם לנוסח ההחלטה, ההחלטה הינה "לאשר את הבקשה" ולו לפרסם את הבקשה. לאור האמור לעיל, אנו מבטלים את החלטת המשיבה 1, מיום 2/3/2010 אשר נתנה ללא פרסום הקלה נדרש. כמובן, כי מבקשי ההיתר רשאים לנקוט בהליך של הקלה, ולפרסם אותה כחוק, והמשיבה 1 תדון בבקשה לאחר הפרסום. במאמר מוסגר, ומבלי לקבוע מסמרות בנושא נעיר, כי אנו סבורים כי כאשר מדובר על מספר מרפסות רב, ומספר מתנגדים משמעותי, וכאשר קיים נספח בינוי, הדרך של הקלה מנספח הבינוי אינה דרך תכנונית טובה. במקרה שכזה מוטב לנקוט בהליך של אישור תוכנית נקודתית בסמכות הוועדה מקומית, במסגרת תכנית שכזו יכולה לאפשר את הקמת המרפסות מצד אחד ולהבטיח את זכויות מירב הצדדים בבניין מצד שני. לעניין זה, ראה החלטה מפורטת של ועדת הערר בערר ערר (ירושלים) 96/08 פנחס גולדמן ואח' נ' ועדת המשנה לתכנון ובניה ירושלים ואח' (): "איננו מקלים ראש בשיקולי היעילות, ולעתים עצם גרירת האזרח להליך סטטוטורי לשם הקמת מרפסת עלולה לסכל את המהלך התכנוני כולו, ויצא שכרנו בהפסדנו. אלא, שבנסיבות המיוחדות של פרויקט זה, כאשר מדובר ביחידות דיור רבות, במסת בניה קיימת גדולה ובפרויקט שמתכונן באחידות, אנו סבורים, כי במקרה ספציפי זה ומבלי לקבוע מסמרות לעתיד לגבי בניינים אחרים, יהיה זה נכון, ראוי וצודק, כי התוכנית למרפסות תהיה תוכנית סטטוטורית, וזאת למרות שתוכנית שכזו תארך זמן מה." (הדגשה שלי - ג.ה.). מבקשי ההיתר לא נקטו בדרך המומלצת על ידי ועדת הערר, ולא הגישו תכנית נקודתית, אלא נקטו בהליך של הקלה. הוועדה המקומית דנה בבקשה להיתר, בהקלות ובהתנגדויות והחליטה לאשר את הבקשה להיתר בחלקה. במסגרת ההחלטה קבעה הוועדה המקומית כי המרפסות בקומה א' יבוטלו כאשר יתרת המרפסות יאושרו. על החלטה זו הוגש הערר שבפנינו. הערר והליכי הדיון בערר: במסגרת הערר שהוגש על ידי מספר בעלי יחידות דיור בבנין טענו העוררים מספר טענות כנגד אישור הבקשה להיתר. במסגרת טענות אלו העלו העוררים גם את הטענה כי ההקלה אינה הדרך התכנונית הראויה לאשר מרפסות בבניין זה. לגופם של דברים העלו העוררים טענות תכנוניות כנגד אישור הבקשה להיתר הן במישור הפרוצדוראלי (כגון: העדר מפה מצבית מעודכנת, שרטוט לא נכון של מצב קיים ועוד) והן במישור המהותי (הסתרת אור ואויר, שלילת אפשרות לבניית מרפסות ועוד). המשיבים (מבקשי ההיתר) הגישו כתב תשובה. ועדת הערר קיימה דיון ממושך בנוכחות הצדדים ומכאן החלטה זו. דיון הדרך הראויה לאשר מרפסות בבניין נשוא הערר: כללי: אנו סבורים כי יש לקבל את טענת העוררים כי הדרך הראויה לדון בנושא המרפסות בבניין זה, ואם יש צורך גם לאשרן, הינו בתכנית נקודתית בסמכות הוועדה המקומית ולא בדרך של הקלה, ונפרט: כפי שקבענו כבר בעבר נושא המרפסות הינו נושא מורכב המחייב איזון בין הרצון לאפשר מרפסת לדירת המגורים (כאשר נקבע לא אחת כי מרפסת הינה דבר ראוי ורצוי ומהווה שיפור נחוץ של איכות החיים) לבין הרצון להימנע מפגיעה ספציפית בדייר אחר וכן מפגיעה כללית באדריכלות של הבניין ושל הרחוב. נושא המרפסות אף מחייב שקילת שיקולים נוספים כגון: אפשרות השימוש במרפסת כמרפסת סוכה וחלוקה הוגנת של המרפסות בין הדיירים ועוד. שיקול חשוב נוסף הינו שיקול היעילות, כך שיתאפשר לאזרח להקים מרפסת בהליך יעיל ככל הניתן. במסגרת מכלול השיקולים המפורט לעיל יהיה זה בלתי אפשרי לקבוע מראש קווים מנחים נוקשים לכל בקשה ובקשה וכל בניית מרפסת או מרפסות בעיר ירושלים. עם זאת, ניתן לקבוע פרמטרים מנחים למקרים בהם יהיה ראוי לנקוט בהליך של תכנית ולא בהליך של הקלה. דרך המלך שמתווה חוק התכנון והבניה הינה כי הקמת המרפסת תהא תואמת תכנית ולא בהליך של הקלה. כך שהמרפסת שתבנה בהתאם לתכנית שבתוקף, ובהעדר תכנית שבתוקף המתירה הקמת מרפסות, בהתאם לתכנית שתוכן במיוחד לצורך הקמת מרפסות. עם זאת, ברור לנו כי אין מקום לגבי כל מרפסת בעיר אשר אין תכנית מפורשת המתירה את הקמתה לחייב את האזרח בהכנת תכנית נקודתית, היות ותהא בכך פגיעה חמורה בעקרון היעילות אותו ציינו כפרמטר חשוב לעיל. לפיכך הפניית הרוצים להקים מרפסת להליך של תכנית נקודתית תעשה כאשר קיימת מורכבות מיוחדת בבקשה לאישור המרפסות. לשם הכרעה האם קיימת מורכבות מיוחדת בהקמת המרפסות, מורכבות המצדיקה הפניית מבקש היתר למרפסות להליך של תכנית ולא בקשה להיתר המלווה בהקלה, ראוי לשקול את הפרמטרים הבאים: המרפסות המבוקשות אינן תואמות את התכנון החל על הבניין; מדובר במספר רב של מרפסות; תכנון המרפסות מורכב; מדובר על חזית הנצפית מהרחוב; קיימות מחלוקת בין מספר רב של דיירים. נציין כי ועדת הערר עמדה בהחלטות קודמות על היתרונות הרבים הגלומים בהליך של תכנית לעומת בקשה להיתר. ר', למשל, ערר (ירושלים) 96/08 פנחס גולדמן ואח' נ' ועדת המשנה לתכנון ובניה ירושלים ואח' (): "קיימות שתי אפשרויות לאישור תוכנית המרפסות כאמור לעיל: הדרך הראשונה, הינה אישור לא פורמאלי של תוכנית "צל". כלומר פרסום בדרך כלשהי של תוכנית הצל שכבר הוכנה, ואישורה על ידי המשיבה 1 לאחר שמיעת התנגדויות. הדרך האחרת הינה אישור תוכנית סטטוטורית, בסמכות וועדה מקומית, וזאת בהתאם לסעיף 62א(5) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה"). אנו סבורים, כי במקרה שבפנינו הדרך הראויה לעשות כן הינה בתוכנית סטטוטורית, וזאת מהטעמים הבאים: הטעם הראשון הינו, כי המסגרת של חוק התכנון והבניה והכללים המפורטים בו מבטיחים, כי אכן יתקיים פרסום ראוי והליך שמיעת התנגדויות מוסדר (ראה הלכת טווקולי לעיל). הטעם השני, ועבורנו, הטעם המשמעותי ביותר, הינו כי אישור תוכנית סטטוטורית מבטיח הן יציבות ואחידות תכנונית והן וודאות, ונבאר: ראשית, תוכנית "צל" שתאושר מבלי שיינתן לה מעמד סטטוטורי עלולה להשתנות, וזאת מבלי שדיירי הפרויקט ידעו על השינוי. טלו, לדוגמא, את המקרה שבפנינו, בו בעבר סירבה המשיבה 1 כליל לאשר מרפסות, ולאחר תקופת מה אשרה תוכנית המאשרת מרפסות בצורה מסוימת. לאור תקדים זה, מי יישורנו כי תוכנית הצל שתאושר היום לא תשונה "במעמד צד אחד" אגב בקשה להיתר בודדת בעוד מספר שנים? לעומת זאת בתוכנית סטטוטורית יובטח, כי זו תוותר על כנה, ותובטח אחידות אדריכלית, וזאת כל עוד לא ננקט הליך פרסומי וסטטוטורי חדש. שנית, תוכנית סטטוטורית מבטיחה ידיעה של כל דייר כיום וכל דייר עתידי בדבר פרטיה. כך, כל רוכש יחידת דיור, הן בבניה הרוויה והן במדורגים, שיעיין בדף המידע, אשר המשיבה 1 מחויבת להנפיק מכוח חוק התכנון והבניה, יגלה כי קיימת תוכנית לגבי המרפסות. כמובן, כי זה זכאי לעיין בה (והיא אף מפורסמת באתר האינטרנט) כך שיידע בדיוק היכן מתוכננות המרפסות. לעומת זאת, היה ותאושר תוכנית צל בלבד, לרוכש דירה עתידי שכזה אין כל דרך חוקית לדעת כי אכן אושרה לבניינים תוכנית "צל" למרפסות ומהי תוכנית צל זו. הטעם השלישי הינו כי במסגרת תוכנית סטטוטורית ניתן לקבוע שלבי ביצוע והוראות אדריכליות שונות, למשל בניה ב"הינף אחד" חלקי או מלא, לגבי עמודות או קומות. הוראות אלו יבטיחו, כי גם בשלבי הביניים של הקמת המרפסות, ועוד טרם ייבנו כל המרפסות, תשמר חזות הפרויקט." הטעם הרביעי הינו האפשרות להיפרע בגין ירידת ערך במסגרת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. העוררים בערר זה טוענים, כי אישור המרפסות עלול לפגוע בערך דירתם. איננו מכריעים בסוגיה זו. אולם, אישור תוכנית סטטוטורית ייתן להם את האפשרות לנסות ולהיפרע על ירידת ערך דירתם, היה ואכן קיימת ירידת ערך כאמור. הטעם החמישי הינו אפשרות הפיקוח הנתונה לשלטון המרכזי, אשר הוא למעשה אישר את תוכנית הפרויקט, על תוכנית המרפסות וזאת מכוח סעיף 109 לחוק התכנון והבניה." ועדת הערר גם עמדה על הקושי בהפניית מבקש ההיתר להליך של תכנית, כאשר לא נסתרת מעיניה העובדה כי הכנת תכנית הינה הליך ארוך ומורכב ביחס לבקשה להיתר. אולם אנו סבורים כי כאשר הפרמטרים המפורטים לעיל מצביעים על הצורך בהכנת תכנית, מתגלה כי דווקא הדרך הארוכה כביכול של הכנת תכנית היא הדרך הקצרה והיעילה. מן הכלל אל הפרט: יישום הפרמטרים אשר קבענו לעיל על המקרה שבפנינו מוביל למסקנה ברורה, כי הדרך הנכונה במקרה שבפנינו הינה הכנת תכנית נקודתית לבניין ולא אישור בקשה להיתר והקלות, ונבאר: ראשית, אין מחלוקת כי על הבניין נשוא הערר חלה תכנית הכוללת נספח בינוי, נספח בינוי אשר אינו מאפשר את המרפסות נשוא הבקשה להיתר. כלומר מדובר במרפסות אשר אינן תואמות תכנית. שנית, מדובר במספר רב של מרפסות. כאמור הבניין מונה כ - 48 יח"ד, והבקשה להיתר הוגשה לגבי 21 מרפסות. שלישית, מדובר בבקשה להיתר מורכבת. אין מדובר בהקמת מרפסת אחת או שתיים, אלא תכנון מחדש של חזית הבניין. נציין בהקשר זה כי למעשה הבקשה להיתר שאושרה על ידי המשיבה שונה מהבקשה להיתר כפי שהוגשה. יתרה מזו, עיון בגלגול האישורים והדחיות של הבקשה להיתר כפי שפורט בקצרה ברקע לעיל מלמד אף הוא כי אף בקרב הצוות המקצועי של הועדה המקומית וחבריה לא שררה תמימות דעים ביחס לבקשה להיתר. תכנון המרפסות במקרה שבפנינו מחייב איזון נכון בין כלל דיירי הבניין, כך שיתאפשרו מרפסות למקסימום דיירי הבניין תוך מינימום פגיעה בדיירים האחרים ותוך חשיבה על שמירת חזות הבניין. אנו סבורים כי באמצעות תכנית המתייחסת לכלל הבניין ניתן להגיע לתוצאה טובה יותר מתוצאת הבקשה להיתר אשר בה מגולמים בעיקר האינטרסים של מגישי הבקשה. רביעית, מדובר על חזית הבניין הפונה אל הרחוב, כך שתכנון המרפסות אינו רק עניין בין הדיירים לבין עצמם, אלא גם עניין ציבורי. חמישית, הבקשה להיתר מעוררת מחלוקת חריפה בין דיירי הבניין. אין בפנינו מצב בו דייר בודד מבקש מרפסת לה מתנגדים רבים, או מצב בו דיירים רבים מבקשים מרפסת ונתקלים בהתנגדות של דייר בודד. במקרה שלפנינו מסה גדולה של דיירים רוצה להקים מרפסות בבניין ואילו מסה נכבדה לא פחות מתנגד לכך. בנסיבות אלו, פתרון המחלוקת בדרך של הקלה, אשר אינה מאפשרת פיצוי על ירידת ערך, אינו פתרון ראוי. לאור האמור לעיל, אנו סבורים כי המקרה שבפנינו הינו מקרה מובהק בו יש להפנות את מבקשי ההיתר להליך של הכנת תכנית נקודתית כתנאי להקמת המרפסות. מבקשי ההיתר טענו בהקשר זה כי הליך התכנית הינו ארוך ועשוי לסכל את המהלך. אנו דוחים טענה זו. אכן אין חולק כי הליך הכנת תכנית ואישורה מורכב יותר מהליך של בקשה להיתר והקלה וממילא יקר יותר. עם זאת, דווקא הנסיבות של תיק זה מלמדות כי הליך תכנוני נכון יכול היה דווקא לחסוך בזמן. הבקשה להיתר שבפנינו נפתחה בשנת 2008 ועד היום לא אושרה על ידי מוסדות התכנון. כך שלא מן הנמנע כי אילו היו מבקשי ההיתר פוסעים בדרך המלך ומכינים תכנית, הייתה כבר היום בקשה להיתר מאושרת. יתרה מזו, בהחלטת ועדת הערר מיום 22.6.2010 המליצה ועדת הערר למבקשי ההיתר לנקוט בהליך של הכנת תכנית, כך שאילו היו פועלים אלו לפי ההמלצה, הייתה כבר היום הכרעה בנושא התכנית. לאור האמור לעיל אנו סבורים כי הדרך הנכונה לאשר מרפסות בבניין נשוא הערר הינה בדרך של הכנת תכנית נקודתית ולא אישור הקלה מהתכנית הקיימת. סיכום: לאור האמור לעיל, אנו סבורים כי אישור הבקשה להיתר וההקלות בעניין המרפסות אינו נכון מבחינת ההליך התכנוני הראוי, ולפיכך אנו מקבלים את הערר ומבטלים את החלטת הוועדה המקומית. עם זאת, אין בהחלטה זו בכדי אמירה כלשהי של ועדת הערר כנגד אישור מרפסות בבנין נשוא הערר, אלא רק אמירה כי אישור מרפסות צריך לעשות בדרך של תכנית אשר תאזן בין האינטרסים השונים. לפיכך, אין כל מניעה כי מבקשי ההיתר יגישו תכנית נקודתית לאישור מרפסות בבנין, תכנית המלווה בנספחי בינוי, הוראות שלביות ביצוע וכדומה. בניהמרפסתעררועדה מקומית לתכנון ובניה