לצורך בחינת היטל ההשבחה יש לערוך הבחנה בין שטחי השירות שכלולים בתכנית המשביחה ונוצלו לצורך ממ"ד לבין שטחים נוספים שאינם כלולים במסגרת התכנית ואשר הוספו מכוח תיקון 79 לחוק התכנון והבניה. אין מחלוקת בין הצדדים, וכך גם קבע השמאי המייעץ, כי התכנית מאפשרת בניה של 384.2 מ"ר שטחי שירות. במסגרת הבקשה להיתר נתבקשו 568.10 מ"ר שטחי שירות כלומר 183.9 מ"ר שטחי שירות יותר מאשר מעניקה התכנית. לטעמנו יש לערוך ניתוח נפרד לגבי שטחי השירות מכוח התכנית אשר נוצלו לצורך בניית מרחבים מוגנים (ממ"ד או חדר מחוזק) לבין שטחי השירות שנוספו לבקשה להיתר שלא מכוח התכנית. אין לחייב בהיטל השבחה מכוח שטחי שירות שנוספו למקרקעין שלא מכוח התכנית אנו סבורים כי לא ניתן לחייב בהיטל השבחה בגין שטחים שנוספו בבקשה להיתר לאור תיקון 79 ואשר אינם נכללים בתכנית. התוספת השלישית קובעת בגין אלו פעולות שלטון ניתן לגבות היטל השבחה: "השבחה" - עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג;" כלומר, על מנת שניתן יהיה לקבוע כי קיימת השבחה המחייבת בתשלום היטל יש צורך בפעולה שלטונית של אישור תכנית, מתן הקלה או שימוש חורג, ונדרש בנוסף קשר סיבתי בין הפעולה השלטונית הזו לבין עליית שווי המקרקעין. החוק אינו מאפשר גביית היטל השבחה כאשר עלה שווי מקרקעין כתוצאה מחקיקה ראשית או מכוח חקיקת משנה למעט תכנית כמובנה בתוספת השלישית. לפיכך, כאשר התוספת של שטחי השירות בסך של כ - 184 מ"ר אינה נובעת מתכנית או מהקלה או משימוש חורג, הרי אף אם תוספת זו תרמה לעליית שווי המקרקעין לא ניתן לגבות בגינה היטל השבחה, חד וחלק. המשיבה ביקשה להסתמך בעניין זה על פסק הדין בעניין רע"א 8538/99 סמפלסט בע"מ נ. הועדה המקומית קרית גת () (להלן:"עניין סמפלסט"), כמתיר גביית היטל השבחה גם מפעולה של הוועדה המקומית שאינה מהווה אישור תכנית, הקלה או שימוש חורג. איננו סבורים כי ניתן להקיש מהלכת סמפלסט למקרה שבפנינו. בעניין סמפלסט ההשבחה נבעה מהחלטה של הוועדה המקומית אשר שינתה את התכנית המקורית, כלומר היה קשר סיבתי בין ההחלטה של הוועדה המקומית לתכנית, ונצטט מפסיקת בית המשפט העליון: "אשר לטענתה הראשונה של המבקשת, החלטת הוועדה שינתה את התכנית המקורית, בכך שהפכה חריג שהותר על-פי התכנית המקורית לכלל. שכן, לאחר ההחלטה, כל אימת שמדובר בבנייה למטרות משניות שאינן כלולות באחוזי הבנייה הקיימים, הותרה תוספת של 15 אחוז, מבלי להיזקק לאישורים חריגים. מובן, אם-כן, שהחלטת הוועדה הביאה להרחבת זכויות ניצול המקרקעין שנקבעו בתכנית המקורית, ומכאן - להשבחת המקרקעין" (הדגשה שלי - ג.ה.). במקרה שבפנינו אין החלטה של הוועדה המקומית המאפשרת הרחבת ניצול זכויות שנקבעו בתכנית המקורית. במקרה שבפנינו הזכויות הנוספות הינן תוצאה ישירה של חקיקה ראשית ובפרט תיקון 79 לחוק התכנון והבניה אשר התיר הוספת זכויות לצורך מרחב מוגן וזאת ללא תלות בתכנית החלה על המגרש. המשיבה טענה כי החלטת וועדת המשנה לאשר את הבקשה להיתר דומה במהותה להחלטה להוספת שטחי שירות שנידונה בעניין סמפלסט, ובגינה ניתן לגבות היטל השבחה. איננו מקבלה גם טענה זו, ונבאר: ההחלטה להוספת שטחי שירות כפי שניתנה בעניין סמפלסט הינה החלטה כללית המתייחסת לתכנית בכללותה והיא בעלת מאפיינים תכנוניים, ונצטט מהחקיקה המסמיכה: "הוספת שטחי שירות כאמור בפסקאות (1) ו-(2) תיקבע בידי הועדה המקומית במליאתה לגבי כל תכנית בנפרד, והודעה על כך תיכלל במידע שיימסר לפי סעיפים 119א, 145(א1) ו-158טז לחוק." מלשון הסעיף ברור כי מדובר בהחלטה תכנונית, או למצער מעין תכנונית, החלטה אשר חייבת להתקבל על ידי מליאת הוועדה המקומית, לגבי כלל התכנית ואשר יש לכלול את האמור בה במידע התכנוני. אין דומה החלטה שכזו בעלת מאפיינים תכנוניים מובהקים להחלטה במקרה שבפנינו, החלטה אשר ניתנת במסגרת הליך רישוי (לעתים אף על ידי רשות הרישוי) לאשר בקשה להיתר בניה פרטנית וספציפית הכוללת גם שטחים לממ"דים מעבר לקבוע בתכנית. נחזור ונציין, כי היטל ההשבחה בענייננו מוטל בגין תכנית 8399 היא התכנית המשביחה. תכנית זו מעניקה למקרקעין 384.2 מ"ר שטחי שירות בלבד ולכן לא ניתן לכלול במסגרת ההשבחה הנובעת מהתכנית השבחה בגין שטחים שכלל לא נכללו בה והוספו רק במסגרת הליך הרישוי לאור הוראה ספציפית בחוק. אשר על כן, אנו סבורים כי לא ניתן לחייב את העוררת בתשלום היטל השבחה בגין שטחי השירות שנוספו בבקשה להיתר ואשר אינם חלק מהתכנית. שטחי השירות שנכללו במסגרת התכנית כללי: שטחי השירות שנכללו בתכנית, הוענקו למקרקעין מכוח התכנית ולכן היה ויש בהם תוספת שווי למקרקעין הרי יש לגבות היטל השבחה בגין שטחים אלו. נציין, כי אין כל רלוונטיות לניצול שטחים אלו בפועל במסגרת הבקשה להיתר, היות ואת היטל ההשבחה בוחנים נכון לתאריך הקובע, הוא יום אישור התכנית. חשוב לציין, כי שטחי השירות בתכנית לא ייעודו באופן מובהק לשטחי ממ"דים וניתן לעשות בהם שימוש לכל מטרת שירות שהיא. לפיכך, את היטל ההשבחה בוחנים לפי הניצול המיטבי (כלומר השימוש היעיל ביותר) של שטחים אלו במקרקעין, נכון ליום הקובע. לאור האמור לעיל, לצורך קביעת היטל ההשבחה, אין גם רלוונטיות לסוגיה האם המימוש נעשה על דרך של מכר או על דרך של בקשה להיתר (למעט העובדה שניתן ללמוד מעסקת המכר, או מהבקשה להיתר, על השווי של המקרקעין או על הניצול היעיל של הזכויות). אלא, שהעוררת טוענת טענה נוספת. לטענתה, כל עוד שטחי שירות אלו הניצול היעיל שלהם הינו כשטחי ממ"ד, הרי על אף שעקרונית ניתן לחייב בהיטל השבחה בגין שטחים אלו, הרי כאשר שטחים אלו מנוצלים בדרך של ממ"דים, הם חוסים בצילו של הפטור הקבוע בסעיף 19(ב)(9) הקובע: "(9) השבחה במקרקעין בשל בניית מרחב מוגן בשטח כאמור בסעיף 158ז(א1)(1)." המשיבה אינה כופרת בקיומו של הפטור, אולם טוענת כי על מנת לחסות בחסותו של הפטור יש להוכיח שני גורמים מצטברים: מדובר במימוש בדרך של בקשה להיתר ולא מכר (ר' המילה "בניית" בציטוט לעיל); מדובר במרחב מוגן ולא "חדר מחוזק". לפיכך, לעמדת המשיבה, היות ובמקרה שבפנינו המימוש חלקו הינו בדרך של מכר והיות והבקשה להיתר הינה לחדרים מחוזקים ולא לממ"דים, הרי אין תחולה לפטור. נבחן טענות אלו. הפטור חל על בנייה ולא על מכר: סעיף הפטור קובע, כדלקמן: "(9) השבחה במקרקעין בשל בניית מרחב מוגן בשטח כאמור בסעיף 158ז(א1)(1)." לטעמנו, הן לפי לשונו של הסעיף והן לפי תכליתו, סעיף פטור זה חל רק כאשר מדובר במימוש בדרך של היתר בנייה והוא אינו חל כאשר מדובר במימוש בדרך של מכר. יש לזכור כי ההלכה הינה כי נקודת המוצא לפרשנות הדין הינה לשונו וכי אין לקבל פרשנות אשר אין לה עיגון בלשון החוק. ראה, למשל, דבריו הברורים של בית המשפט בענין עע"מ 2775/01 וינטר ואח' נ. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "שרונים" ואח' (): "נקודת המוצא לפרשנותו של חוק הינה לשון החוק, שכן אין לקבל פרשנות אשר לא ניתן למצוא לה אחיזה בלשון החוק (ראו א' ברק פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה (תשנ"ב, כרך ב) (להלן: ברק, פרשנות החקיקה) 97). כאשר לשון החוק מאפשרת מספר פירושים, ייבחר מבין הפירושים השונים המשתמעים מלשון החוק, הפירוש אשר מגשים את תכלית דבר החקיקה." (הדגשה שלי - ג.ה.). במקרה שלפנינו המחוקק נקט בלשון ברורה של "בניית" מרחב מוגן, מכאן המשמעות הלשונית המיידית והפשוטה של סעיף הפטור הינה כי זה חל על בנייה בלבד ולא על מכר. לפיכך לטעמנו בטרם ניגשים לשיטות פרשנות מורכבות לסעיף הפטור, יש לבחון את לשון הסעיף הפטור במבחן לשונם של בני האדם, כלומר מה היה האדם הסביר לומד מהטקסט, ובלשונו הציורית של כב' השופט זילברג בבג"ץ 44/49 חברת קיי דאומיט נ' רשם סימני המסחר, פ"ד ד' 109, 114: "לא מפי מדקדקים ובלשנים אנו חיים. הכל הולך אחר לשון בני אדם." קריאה רגילה של אדם סביר את סעיף הפטור מלמדת כי "בנייה" היא אכן "בנייה" והפטור חל כאשר מבקשים לבנות ממ"ד, אך לא כאשר מוכרים מגרש ובו זכויות תיאורטיות לבניית ממ"ד. בכל מקרה, אף אם ניתן היה מבחינה לשונית לקרוא לתוך סעיף הפטור החל על בניית מרחב מוגן גם מכירת קרקע שיש אפשרות להקים עליה מרחב מוגן, הרי שיקולי מדיניות ותכלית, מובילים אותנו לאותה התוצאה. ראשית יש לזכור כי כלל המדיניות הראשון לגבי פטורים מהיטל השבחה הינו כי את הפטור בהיותו החריג יש לפרש בצמצום, ר' ע"א 7417/09 צרי נ. הועדה המקומית גבעתיים (). ור' גם ת.א. (ירושלים) 3351/03 (ירושלים) הועדה המקומית ירושלים נ. שפרה בן דוד (): "פסיקת בית המשפט העליון אמרה את דברה ברורות ומפורשות, כי יש לפרש את סעיפי הפטור בהקשרה של התוספת השלישית על דרך הצמצום" תכלית החקיקה במקרה שלפנינו הינה ברורה ונהירה עידוד הקמת מרחבים מוגנים בדירות. התפיסה הביטחונית השלטת בשנים האחרונות הינה כי המיגון הטוב ביותר לאזרחי העורף הינה באמצעות מרחב מוגן בדירת המגורים, לעניין זה, ר' ערר (ירושלים) 25/09 לנג נ. הוועדה המקומית ירושלים (): "לפיכך, מטרתו ותכליתו המוצהרת של התיקון היה להקל, לעודד ולהמריץ הקמת ממ"דים. עוד נציין, כי בנוסח הצעת החוק נכתב, כי אישור הממ"ד בחריגה מהשטחים הקבועים בתוכנית יחייב פרסום והתנגדויות, אולם בנוסח החוק הורד נושא זה ואין צורך בפרסום, והכול על מנת לייעל ולתמרץ הקמת ממ"דים. נציין, כי הפתרון שהיה נהוג בעבר של מקלט משותף, נתגלה כבלתי יעיל, והמחוקק העדיף בכוונת מכוון ברורה וחד משמעית את פתרון הממ"ד על פני פתרון המקלט המשותף." (הדגשה שלי - ג.ה.). לאור תפיסה זו נקט המחוקק בשורה של צעדים לעידוד בניית מרחבים מוגנים בדירות המגורים, במסגרת צעדי החקיקה הללו תוקנו חוק המקרקעין, התשכ"ט - 1969 וחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (במסגרת תיקון 79 לחוק), כך שתתאפשר הקמת מרחב מוגן ביתר קלות. נשים לב, השינוי החקיקתי בחוק התכנון והבניה היה שינוי במסגרת הליכי הרישוי המאפשר הקמת מרחב מוגן במסגרת היתר בניה ללא צורך בשינוי תכנוני, והשינוי בחוק המקרקעין הינו תיקון משלים הנועד אף הוא לאפשר את בניית המרחב המוגן בדירה בבית משותף. בנוסף לצעדים החקיקתיים המאפשרים את בניית המרחב המוגן הדירתי, נוסף גם הפטור מהיטל השבחה, תכלית ומטרת הפטור הוא לעודד הקמת מרחב מוגן בפועל, ואין בפטור כל תכלית סוציאלית או כלכלית, מלבד התמריץ הכלכלי להקמת ממ"ד בפועל. מכאן הן בחינת סעיף הפטור כשלעצמו והן בחינת כלל תיקון 79 לחוק התכנון והבניה מלמדים אותנו כי התכלית והמטרה הינה לעודד בניית מרחב מוגנים בפרק זמן קצר ולא מתן הטבה כלכלית. תכלית ומטרה זו של תיקון 79 לחוק התכנון והבניה משתקפים היטב בהצעת החוק ובדברי ההסבר לה: מהצעת החוק עולה כי לא רק שהכוונה הייתה ליתן פטור לבניית מרחב מוגן בלבד, אלא שהייתה כוונה כי הפטור יינתן רק להיתרים שיוצאו בתוך 3 שנים. אכן, בנוסח החוק הסופי לא התקבלה ההגבלה של הוצאת היתר הבניה בתוך 3 שנים, אך בוודאי נותר הרציונאל, כי מטרת הפטור היא לעודד בניית מרחב מוגן דירתי ולא הקלה בהיטל השבחה על סוחרי מקרקעין. ברור כי מתן פטור מהיטל השבחה לממ"ד גם במכר מקרקעין לא רק שאינה מגשימה את הרציונאל והתכלית של התיקון לעודד בנייה מהירה של מרחבים מוגנים, אלא שיש בפטור שכזה אף לעקר את התמריץ לבניית מרחבים מוגנים. עוד נציין בהקשר זה, כי בהעדר הוראה מפורשת בחקיקה אין מקום ליתן את הפטור גם שעסקינן במרחב מוגן, ר' ע"א (תל אביב) 2234/01 גרדיאן יזמות נ. הוועדה המקומית תל אביב (). ועדת הערר מודעת לכך כי קיימים החלטות של שמאים מכריעים הקובעים אחרת (ר', למשל, השומה המכרעת לגבי המקרקעין הידועים כחלקה 38 תת חלקה 13 בגוש 3018 בירושלים). עם זאת, מדובר בנושא משפטי טהור של פרשנות הוראת פטור בחקיקה, ובנסיבות אלו אף לאחר שהבאנו בחשבון את עמדת השמאים המכריעים בעניין זה, אנו סבורים כי הפרשנות הנכונה של הוראת הפטור, הן מבחינה לשונית והן מבחינת תכלית, הינה כי הפטור לא חל על מימוש בדרך של מכר, אלא רק כאשר נבנה בפועל מרחב מוגן. מרחב מוגן אל מול חדר מחוזק הכלל: המשיבה טענה כי הפטור האמור חל רק על מרחב מוגן ולא על שיפור מיגון כדוגמת "חדר מחוזק". אין עוררין, כי הפטור אכן חל רק על מרחב מוגן, היות כך קובע סעיף הפטור מפורשות. סעיף 1 לחוק התכנון והבניה מגדיר "מרחב מוגן": " מרחב מוגן" - מקלט כהגדרתו בסעיף 11 לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951, במתכונת מרחב הבנוי בתוך מעטפת המבנה, המיועד להגן על החוסים בו מפני התקפה והמתוכנן בהתאם להוראות לפי החוק האמור;" כלומר חוק התכנון והבניה מפנה להגדרת מקלט בחוק ההתגוננות האזרחית, אשר קובע: ""מקלט" פירושו - מבנה או מקום אחר שהותקן לשמש מקלט, הכל לפי התכנית שהרשות המוסמכת אישרה אותה;" כלומר, מרחב מוגן הוא מקלט, ומקלט הוא מקום שמיועד לשמש כמקלט ובתנאי שהרשות המוסמכת אישרה אותו. הרשות המוסמכת בחוק ההתגוננות האזרחית היא פונקציה בפיקוד העורף (לשעבר הג"א) (ר' סעיף ההגדרות בחוק ההתגוננות האזרחית). מכאן, חוק התכנון והבניה, אינו מגדיר למעשה מרחב מוגן, אלא מותיר את ההגדרה לחוק ההתגוננות האזרחית, וחוק זה מאציל את הסמכות לרשות המוסמכת. נציין, כי חוק ההתגוננות האזרחית אינו מתיר מרחיב שיקול דעת מלא לרשות המוסמכת, אלא מגביל את שיקול הדעת, כדלקמן: "11ב. לא תאשר רשות מוסמכת תכנית להתקנת מקלט או להגדלתו אלא אם התכנית מתאימה למפרטים הטכניים ולמפרטים אחרים שנקבעו בתקנות דרך כלל, לסוג מקלטים או למקלט מסויים; תקנות לפי סעיף זה אינן טעונות פרסום ברשומות אלא יובאו לידיעת הנוגעים בדבר בדרך שיורה עליה שר הבטחון." כלומר, הרשות המוסמכת תאשר "חדר מחוזק" כמקלט (שהוא כאמור מרחב מוגן) רק עם הוא עומד במפרטים הטכניים שפורסמו ברשומות. מכוח חוק ההתגוננות האזרחית אכן תוקנות תקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים), תש"ן-1990. לפיכך, באופן עקרוני, כאשר שיפור המיגון או החדר המחוזק עומדים במפרט הקבוע בתקנות יוכרו אלו כמרחבים מוגנים המזכים בעת בנייתם לפטור מהיטל ההשבחה. לעומת זאת, שאין התאמה בין המיגון המוצע לבין המפרט, לא רשאית הרשות המוסמכת מכוח חוק ההתגוננות האזרחית לאשר את החדר המחוזק כמרחב מוגן. אלא, שאלו הם רק פני הדברים באופן עקרוני, היות ובסמכות פיקוד העורף לפטור מרחב מוגן דירתי מחלק מדרישות התקנות, ר': "(א) בתכנון המרחב המוגן הדירתי יתקיימו עקרונות יסוד אלה: (1) המרחב המוגן הדירתי ייבנה בטון מזוין כמבנה דמוי תיבה, עשוי מקשה אחת ורתום בכל חלקיו, ללא קורות ועמודים; (2) רצפת המרחב המוגן הדירתי, קירותיו ותקרתו יהיו מישוריים; (3) קירות המרחבים המוגנים הדירתיים יהיו רציפים לכל גובה הבנין,ליצירת מגדל מוגן; (4) יציבות המגדל המוגן של המרחבים המוגנים הדירתיים תובטח מפני כוחות אופקיים הנובעים מרוח, רעידות אדמה וכיוצא באלה, לפי דרישות התקנים הישראליים הישימים; (5) כאשר המגדל המוגן מבוסס על יסודות בודדים או על כלונסאות יש להבטיח את יציבותו של המגדל אף למקרה שאחד היסודות או הכלונסאות יצא מכלל שימוש; (6) המרחב המוגן הדירתי יהיה אטום. (ב) רשות מוסמכת רשאית לאשר סטיה מהעקרונות שפורטו בתקנת משנה (א), כולם או מקצתם." (הדגשה שלי - ג.ה.). כלומר, לרשות המוסמכת הסמכות לאשר סטייה מהעקרונות האמורים לעיל, ובמקרה של אישור כאמור, אף החדר הממוגן, או החדר המחוזק, אשר בהם בוצע שיפור מיגון שלא לפי המפרט תוך מתן אישור לסטייה מהמפרט יהוו מרחב מוגן כמשמעותו בחקיקה. מן הכלל אל הפרט: מן האמור לעיל עולה, כי על מנת שהעוררת תקבל פטור בגין בניית החדרים המחוזקים, עליה להראות כי חדרים אלו עומדים במפרט הנדרש למרחב מוגן דירתי כמפורט בתקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים), תש"ן-1990. לחלופין, ביכולתם להביא אישור מהרשות המוסמכת לפי חוק ההתגוננות האזרחית, כי זו פטרה את החדרים המחוזקים מחלק מהמפרט ואישרה אותם כמרחב מוגנים. סיכום לאור האמור והמפורט לעיל, אנו קובעים כדלקמן: העוררת תהא פטורה מתשלום היטל ההשבחה בגין שטחי השירות שלא נכללו בתכנית המשביחה, והשומה המייעצת תתוקן בהתאם; העוררת לא תהא פטורה מתשלום היטל ההשבחה בגין שטחי השירות הנכללים בתכנית ואשר השימוש המיטבי שלהם הוא לחדרים ממגונים לגבי המימוש בדרך של מכר; העוררת תהא פטורה מהיטל ההשבחה בגין מימוש בדרך של היתר בניה של שטחי השירות לחדרים המחוזקים וזאת בתנאי כי תוכיח כי הרשות המוסמכת של פיקוד העורף אשרה אותן כמרחבים מוגנים. אין צו להוצאות. היטל השבחהשטחי שירותמרחב מוגן (מקלט) / ממ"ד