א. הקדמה: 1. סוגיה משפטית חשובה ונכבדה במהותה ובהשלכותיה, עומדת בפני להכרעה והיא חידוש או החייאת תיק איחוד של מועצה מקומית שפוזר בשל אי עמידתה בצו התשלומים. ב. העובדות הצריכות לעניין: 2. כנגד מועצה מקומית בסמת טבעון נפתח ביום 04.06.2010 בלשכת ההוצאה לפועל בנצרת תיק איחוד מס' 10-99832-10-3 (להלן - תיק האיחוד). 3. במשך תקופה ארוכה לא עמדה החייבת בצו התשלומים שנקבע ובעקבות כך ניתנו לה ארכות על ידי רשמי ההוצל"פ לשלם חלק מפיגוריה ולעמוד בצו התשלומים, אך לשווא. 4. בהחלטתי בתיק האיחוד מיום 20.04.2012 בנומ' 111130624ט ציינתי בין היתר את הדברים הבאים: "עיון בניתוני המערכת מראה כי לחייבת חוב פיגורים עד וכולל חודש 04/2012 בסך של 12,271,696 ש"ח ! חמור מזה, הסכום המשמעותי האחרון שנכנס לתיק היה בחודש 05/2011, לפני כשנה, ומאז שולמו עשרות אלפי שקלים בלבד !! ..... בהחלטות שונות שניתנו על ידי בתיקים של רשויות מקומיות ציינתי שאין להקל ראש במצב הרשויות המקומיות הקשה וגם לא בטענת המועצות בדבר קיומם של תיקים כפולים או תיקים מנופחים במיוחד נוכח הביקורת המבוצעת על ידי משרד הפנים. יחד עם זאת, אין בפני טענה כי כל תיקי הנושים "בעיתיים" או מנופחים. ......... ראוי להתייחס כאן גם להיבט תום הלב הנדרש מהחייב באיחוד מבחינת המשמעות הערכית והמסר הציבורי העולה ממנו, לפיו אין מקום לזכות אדם ביתרונות הנובעים מהליכי הסדר חובותיו, ולפוטרו מתשלום "המחיר" של צו התשלומים בתיק שגם הוא כבד לאור הפרשי ההצמדה והריבית המתווספים כל הזמן לחוב נשוא תיק האיחוד ושיש לו השלכות כלכליות לא מעטות. האמור לעיל מקבל משנה תוקף עת מדובר ברשות מקומית הנאמנת על כספי תושביה, ועליה להצטיין בהקפדה מיוחדת על הנורמות של תום לב בהתנהגותה ונורמות נאמנות בשמירה על כספי הציבור. ............ לפיכך, לאחר ששקלתי נסיבות העניין ואיזנתי בין האינטרסים של הנושים השונים לאינטרסים של החייבת, ובשים לב להחלטה מיום 12.02.2012 ונימוקיה, ולפנים משורת הדין, הנני מורה לחייבת לשלם סך של 500,000 ש"ח עד ליום 30.04.2012 על חשבון פיגוריה ולהגיש בקשה מפורטת ומנומקת לפריסת יתרת הפיגורים....". 5. החייבת לא פעלה לפי החלטתי הנ"ל, אלא שהגישה בקשה "דחופה ביותר" להארכת מועד לביצוע החלטתי הנ"ל, וביום 03.05.2012 החלטתי בתיק האיחוד כדלקמן (נומ' 111130641ט): ".. בהחלטתי הנ"ל [20.04.2012] ... ציינתי לטובה את מאמצי המועצה להגעה להסדרים סבירים עם הנושים וגם בבדיקת תיקי ההוצל"פ ואי תשלום חובות שנוצרו שלא כדין על מנת שהכספים שמשלמת החייבת יזרמו לצינורות אחרים לטובת החייבת והשירותים המוענקים לתושביה ולא לנושים "פיקטיביים". מצד שני, הדגשתי שאין סיבה כלשהי לפגוע בנושים שטרם גובש איתם הסדר הזכאים לקבלת כספם ולו במנות קטנות של 3%, במיוחד כשהתשלום האחרון ששולם בתיק היא מלפני חודשים רבים !! זאת ועוד, בהחלטתי הנ"ל לא קבעתי שעל החייבת לשלם מלוא פיגוריה אלא 500,000 ש"ח מתוך סכום פיגורים של כ- 12 מיליון ש"ח (!!!) בנסיבות שתוארו לעיל ובהחלטתי הנ"ל, ברי כי באיזון הנכון ו הראוי בין זכויות הנושים השונים לזכויות החייבת, על החייבת לשלם את הסכום שקבעתי בהחלטתי הנ"ל, אשר לפנים משורת הדין, הנני מאריך בפעם האחרונה את מועד תשלומו עד ליום 10.05.2012. ככל שהחייבת לא תשלם את הסכום הנ"ל במועד, תפזר המזכירות ללא החלטה נוספת, את תיק האיחוד ותשפעל את ההליכים בתיקים הפרטניים". 6. משלא פעלה החייבת לפי החלטתי הנ"ל ולא הגישה בקשות נוספות, הוריתי למזכירות לפזר את תיק האיחוד וביום 01.06.2012 פוזר בפועל תיק האיחוד. 7. בעת פיזור תיק האיחוד, כלל התיק 166 תיקים וסכום החוב הכולל בו עמד על 20,858,988 ₪. 8. לשם שלמות התמונה, אציין כי לפי ניתוני המערכת, נכון להיום מתנהלים כנגד החייבת 185 תיקים וסכום החוב הכולל בהם עומד על 22,528,363 ₪. 9. השוני בניתונים בין האמור בסעיפים 7 ו- 8 לעיל, נובע בעיקר מכך שקיימים תיקים פרטניים שלא צורפו לתיק האיחוד בשל היותם תיקים בדין קדימה. בעניין זה אקדים את המאוחר ואציין כי נוכח תיקון 35 לחוק ההוצאה לפועל, יש לצרף את התיקים שבדין קדימה (ענייני עבודה) שקיבלו "סכום הקדימה" לתיק האיחוד, ככל שיפתח בעתיד תיק איחוד חדש לחייבת, כפי שיפורט בהמשך. ג. עיקר טענות החייבת: 10. החייבת הגישה ביום 26.06.2012 "בקשה דחופה להחייאת תיק האיחוד" באמצעות משרד עו"ד לפידות אלוני. הבקשה הוגשה במסגרת תיק האיחוד שפוזר, אך משלא ניתן להקליד בקשות בתיק איחוד שפוזר, הוקלדה הבקשה בתיק פרטני זה. 11. קדמה לבקשה הנ"ל בקשה נוספת מטעם החייבת מיום 05.06.2012 שהוקלדה בתיק פרטני 10-01060-06-6. בבקשה הקודמת שהוגשה על ידי עו"ד סלימאן סעדיה העלתה החייבת טענות דומות לטענות המועלות בבקשה שבפני. בהחלטתי מיום 05.06.2012 בבקשה הנ"ל (נומ' 120545602ט.) קבעתי כדלקמן: "1. מונחת בפני בקשה לביטול החלטתי מיום 03.05.2012 בתיק איחוד מס' 10-99832-10-3 שבה הוריתי על פיזור תיק האיחוד של החייבת. 2. אקדים ואציין, כי בקשת החייבת הוגשה כעבור חודש ימים מיום מתן החלטתי (!!) ולאחר ארכות רבות שניתנו לתשלום כספים על חשבון פיגוריה המגיעים לכ- 12 מליון ש"ח !! 3. עיינתי בבקשת החייבת ונספחיה ולא מצאתי בה נימוקים אשר מצדיקים קבלתה לא כל שכן קבלתה במעמד צד אחד. 4. החייבת חוזרת על אותן טענות שנטענו בעבר על ידה ואשר נשקלו בעת מתן החלטותיי האחרונות בתיק האיחוד המצורפות להחלטה זו כחלק בלתי נפרד ממנה. 5. אני ער למצוקת חלק מהרשויות המקומיות, אך ער גם למצוקת כ- 200 זוכים אשר תיקיהם התנהלו במסגרת תיק האיחוד של החייבת ולא קיבלו אף את התשלום המופחת של 3% שהוטל על החייבת לשלם מדי חודש בחודשו, בו בזמן שהחייבת נהנתה מההגנות המוענקות בשל איחוד תיקיה מפני נקיטת הליכים. 6. כמו כן, החייבת לא הציגה בפני תשתית עובדתית וניתונים כספיים המגובים במסמכים ודוחות ומאזנים אשר מצדיקים היעתרות לבקשתה. 7. כמובן שהחייבת רשאית לעתור לאיחוד תיקיה מחדש ככל שתעמוד בתנאים שנקבעו בחוק ותקנות ההוצל"פ לצורך פתיחת תיק איחוד נוסף". 12. בבקשה המונחת בפני ובנספחיה לא הייתה התייחסות מפורטת לבקשה הקודמת ויש בכך טעם נפגם (!!). 13. החייבת עתרה להחייאת תיק האיחוד ועיכוב ההליכים הננקטים נגדה בתיקי ההוצאה לפועל השונים. 14. החייבת טענה עוד כי פיזור תיק האיחוד ושפעול ההליכים בתיקים הפרטניים עלול להביא לשיתוק מיידי של המועצה. החייבת ציינה, כי לאחר פיזור תיק האיחוד נחתם הסכם להסדר הבראה של המועצה עם משרד הפנים (להלן "תכנית ההבראה") וכי בהתאם להסכם וכחלק מתכנית ההבראה הבטיח משרד הפנים ללוות את המועצה על ידי מינוי אנשי מקצוע מטעמו שיפקחו על חובות המועצה והגעה להסדרים עם הנושים השונים. החייבת הוסיפה כי אי החייאת תיק האיחוד והשארת חרב העיקולים מעליה תסכל את ביצוע תכנית ההבראה. 15. לאחר שעיינתי בבקשת החייבת והנימוקים שבה, בחנתי השתלשלות העניינים וערכתי איזון בין טענות החייבת לזכויות הנושים השונים, נחה דעתי כי יש לדחות את הבקשה במתכונת שבה הוגשה ללא צורך בקבלת תגובת הזוכים. להלן הנימוקים להחלטתי. ד. תכלית מערכת ההוצאה לפועל: 16. מערכת ההוצאה לפועל משמשת מכשיר חוקי וחברתי שמטרתו העיקרית לעזור לכל אחד לממש את החיובים שנפסקו לטובתו. תפקידה של המערכת היא להפוך את פסק הדין ממסמך משפטי עיוני שקובע זכויות וחובות, לנכס כלכלי מניב פירות. 17. בבסיסו של חוק ההוצאה לפועל עומדות שתי תכליות שלא נקבעו בחוק עצמו אלא בהלכה הפסוקה והן: התכלית אחת, הינה יצירת מנגנון אשר באמצעותו יוכלו זוכים לגבות את חובותיהם ולממש פסקי דין אשר ניתנו לטובתם ביעילות וזריזות. מנגנון זה ראוי לו שיהיה יעיל, מעשי ובר-יכולת אכיפתית, כשלנגד עיניו של רשם ההוצאה לפועל, עומד בראש ובראשונה, הזוכה, בכדי שיבוא עד מהרה למימוש זכויותיו הקנייניות הפסוקות כנגד החייב (ע"א 711/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ, תאגיד בנקאי נ' אברהם פישמן, פ"ד מא(1) 369, 374-375); התכלית השנייה, הנה הגנה על זכויות היסוד של חייבים אשר מצבם הכלכלי איננו מאפשר להם לפרוע את חובותיהם הפסוקים, ברוח זכויות היסוד אשר עוגנו וקיבלו מעמד חוקתי על-חוקי בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (ר' ע"א 2097/02 איטונג בע"מ נ' חדיד פואד, נז(4), 211, 216). 18. בין שתי התכליות הנ"ל קיים מתח מתמיד והן מתנגשות זו עם זו לא אחת, ולפיכך, יש צורך לאזן ביניהן. במסגרת עריכת איזון זה, יינתן משקל נכבד לאינטרס של הזוכה בביצוע פסק הדין אשר ניתן לטובתו (ר" רע"א 4905/98 גמזו נ' ישעיהו, פ"ד נה(3) 360, 376). 19. איזון עקרוני זה בין התכליות השונות, מוצא ביטויו בהוראות שונות ובמנוגנים שונים שנקבעו בחוק ההוצל"פ. אחד מהם הוא מנגנון איחוד תיקים לפי פרק ז' 3 לחוק ההוצאה לפועל. ה. תכלית איחוד התיקים: 20. כב' השופט ד' בר אופיר, בספרו "הוצאה לפועל - הליכים והלכות", (מהדורה שביעית, כרך א') עמ' 491, התייחס לתכלית איחוד התיקים, באומרו: "המוסד של איחוד תיקים בא כדי להקל על מצוקתו האמיתית של חייב אשר נתון ללחצים נפרדים של כל אחד מנושיו ולאפשר לו לשלם לכל נושיו לפי תוכנית תשלומים שיתפסו על פני פרק זמן סביר, וייקבעו לפי יכולתו האמיתית. תכלית החקיקה של פרק "איחוד תיקים" בחוק ההוצאה לפועל באה להגביר ולייעל את אכיפת החיובים, לקבוע אמות מידה סטטוטוריות למתן הצו, ולאפשר לחייב לפרוע את חובותיו בדרך של גבייה קולקטיבית על פי יכולתו האמיתית, ללא לחצים גוברים של נושיו ובתקופת זמן מוגבלת. קיימת הצדקה להסדר של איחוד תיקים עבור חייב שפעל בתום לב, נכשל בעסקיו, הסתבך עם יותר מנושה אחד ואיננו מסוגל באמת ובתמים לפרוע באופן מיידי את כל חובותיו. נושיו מפעילים עליו לחץ מסיבי, פועלים בו-זמנית ועותרים למאסרו ולעיקול ומכירה של נכסיו. החייב מבקש להסיר מעליו לחץ זה, עותר לאיחוד תיקיו ומבקש פריסה מתאימה של חובותיו". 21. משמעות איחוד התיקים של חייב אינה יצירת תיק אחד שיכלול את כל התיקים המופעלים נגד חייב אחד, אלא המשמעות היא איחוד כל חובותיו של החייב באופן "שהתמונה הכוללת של כל החובות תביא לריכוז ההליכים בתיק אחד" (ר' רות אלקבץ, "אחוד חובות בהליכי הוצאה לפועל", הפרקליט לח (א) בעמ' 196; רע"א 102/00 קוזצ'י נ' בנק עצמאות למשכנתאות, פ"ד נד(4) 761, 767). 22. כב' השופטת שוטפמן פסקה בבר"ע (מחוזי ת"א) 1645/06 שנייר תעשיות נייר בע"מ נ' חסן עאטף, תק-מח 2008(2), 15494 , 15495 (2008) כי המנגנון של איחוד תיקים נועד למתן פתרון למצוקת חייב שמספר נושים במקביל, מנהלים כנגדו הליכים במסגרת מערכת ההוצאה לפועל. משניתן צו האיחוד, נעשים נושיו של החייב, שותפים להליך גביה קולקטיבי אחד. בבר"ע (מחוזי ת"א) 3104/06 עדן בר השקעות ופיתוח בע"מ נ' ארז צדוביץ, תק-מח 2007(2), 11331 , 11333 (2007) הוסיפה כב' השופטת שטופמן כי "איחוד התיקים אינו מיועד להקלה על יכולת הגביה של הנושים. איחוד התיקים מהווה חריג לכלל, לפיו מנהל כל בעל דין את ענייניו בכוחות עצמו, בהליכים נפרדים. לפיכך, מן הדין לצמצם את תחולתו של החריג למקרים בהם אכן יש להגן על החייב מפני נשיית הנושים". 23. ברוב המקרים יכולת החייב היא ביחס הפוך לגודל החובות. היחס הזה הלך וגדל עם הזמן שכן סכומי החובות ממשיכים לצבור הפרשי הצמדה וריבית ל"נצח". כמו כן, הניסיון המעשי מצביע על כך שההוצאה לפועל הפכה להיות עיר מקלט לחלק מהחייבים, אשר משלמים תשלומים נמוכים, בלתי סבירים וחסרי משמעות כלכלית. 24. איחוד תיקים משחרר אמנם חייבים מהלחצים שנושים מפעילים עליהם, אלא שעליהם לשלם על כך במחיר של ויתור על זכויות מסוימות וקבלת מגבלות שונות. בצד הרציונאלים המהותיים שיש להליך של איחוד תקים, אך גם לזאת סייג יינתן, היות ומנגד לאלו קמה לה וגם ניצבה זכותם של הנושים לקבל את כספם ללא עיכובים. 25. מהאמור לעיל עולה עוד, כי איחוד התיקים לא נועד להיות אכסניה לבדיקת ההיקף המלא והמדויק של כלל החובות, התביעות והעיקולים כנגד החייבים. מנגנון איחוד התיקים לא נועד למתן עיכוב הליכים לחייבים המבקשים לבדוק מהות החוב בתיקים הפרטניים ולא נועד למתן מרווח נשימה לחייבים המבקשים להגיע להסדרים עם כלל נושיהם. ו. איחוד תיקים של רשויות מקומיות: 26. רשויות מקומיות רבות שהוקמו על-פי דין נקלעו בשנים האחרונות למצוקה כלכלית מסיבות שונות לרבות התנהלות כספית כושלת ואי סדרים. כנגד רשויות מקומיות הוגשו תביעות רבות, נפתחו עשרות ומאות תיקי הוצל"פ ועוקלו כספים ונכסים של אותן רשויות דבר שפגע בהתנהלותן התקינה ובשירותים המוניציפאליים המגוונים שעליהן לספק לתושבים. 27. יוטעם הדבר, תחומי פעילותן של הרשויות המקומיות רבים ומגוונים ובאים להסדיר מתן שירותים לתושבים בתחומי החינוך, היתרי בניה, רישוי עסקים, תברואה, בריאות, נקיון, כבשים ועוד. שירותים אלו ממומנים על ידי תקציב הרשות המקומית המבוסס על מיסוי ואגרות שגובה הרשות ועל התקציבים המועברים מהשלטון המרכזי. 28. המצוקה הכלכלית של הרשויות המקומיות הובילה לשתי תוצאות: האחת, מעורבות יתר של משרד הפנים בהתנהלות הרשויות המקומיות ובפיקוח עליהן בצד חיזוק מנגנוני הביקורת הפנימית; השניה, רשויות מקומיות רבות ביקשו להסדיר באופן יזום תשלום חובותיהן בסיוע בתי המשפט ולשכות ההוצל"פ. 29. אשר לתוצאה הראשונה שעניינה מעורבות יתר של משרד הפנים במתרחש ברשויות המקומיות, הדבר נבע מהיות הרשויות המקומיות הזרוע המקומית של השלטון המרכזי ומכאן מעורבות המדינה בהתנהלותן הכספית של הרשויות הן בהעברת תקציבים והן בפיקוח החשבונאי והמנהלי על הרשויות. מעורבות משרד הפנים הביאה להקמת אגף לביקורת ברשויות המקומיות בשלהי שנת 1993, וזאת לאור "היקף הליקויים והחריגות בפעילותן של הרשויות המקומיות" [משרד הפנים, האגף לביקורת ברשויות המקומיות, דוח שנתי ראשון 1994-1995]. משרד הפנים עורך מאז ביקורת שנתית חשבונאית ומנהלית ברשויות המקומיות וזאת בתחומים שונים (להרחבה ר' שוקי אמרני "פיקוח וביקורת משרד הפנים ברשויות מקומיות: סמכויות, מאפיינים ומגבלות", הביקורת ברשויות מקומיות בישראל, (עורך אשר פרידברג, 1999) בעמ' 113-130). באגף לביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים החלו לעסוק בשנה האחרונה בבדיקת עומק של תיקי האיחוד ברשויות מקומיות שצברו חובות בהיקפים של עשרות מילוני שקלים. הסיבה לכך היא חשד להוצאת כספים מהמדינה במרמה תוך פגיעה בשלטון המקומי ובקופה הציבורית. 30. לגבי התוצאה השניה אציין בקליפת אגוז כי פניה יזומה וישירה מטעם הרשויות המקומיות לבית המשפט המחוזי, להסדר חובות לא צלחה. בהחלטה מנומקת של כב' השופט עילבוני בפש"ר (נצרת) 711/09 המועצה המקומית משהד נ' מדינת ישראל, שר הפנים, תק-מח 2009(4), 5299, דחה בית המשפט הנכבד בקשת מועצה מקומית שבית המשפט יפעיל את סמכותו לפי סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש], על מנת להחיל עליה, בשינויים המחויבים, את הוראות סעיף 350 לחוק החברות, התשנ"ט-1999, הדן בפשרה או הסדר עם נושי החברה. בית המשפט דחה בקשת המועצה למתן צו זמני להקפאת ההליכים המתנהלים נגדה. ראוי להביא מדברי כב' השופט עילבוני את הקטעים הבאים: "בנסיבות שלפני, עולה השאלה אם המועצה המקומית רשאית, על דעתה, וביוזמתה, לפנות - היא עצמה - לבית המשפט בבקשה להקפאת ההליכים נגדה. לדידי, התשובה לשאלה זו הנה שלילית, ועל כן דינה של הבקשה להידחות. נראה לי כי אין לפרש את תנאי הסף הכלולים בסעיף 39א לפקודה כתנאים טכניים ופרוצדוראליים בלבד. הגשתה של הבקשה על ידי נושה של המועצה המקומית או על ידי שר הפנים, באישורו של שר המשפטים, הנה תנאי הכרחי להגשת הבקשה, שבהעדרו בית המשפט לא ידון בבקשה, ואסביר עמדתי להלן. בבואי לשקול את בקשת המועצה המקומית למתן צו הקפאת הליכים מכוח סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, עמדה לנגד עיני העובדה שהרשות המוניציפאלית הנה הזרוע המקומית של השלטון המרכזי, ורשויות המדינה מעורבות באופן עמוק בהתנהלותה הכספית. מן העבר האחד, המדינה מעבירה תקציבים לרשות המקומיות ומממנת חלק ניכר מפעילותה לטובת הציבור; מן העבר השני המדינה מפקחת על דרכי השימוש בתקציב, על הוצאות הרשות המקומית ועל התנהלותה השוטפת. מהותה של המבקשת כרשות מקומית המספקת שירותים לציבור, ולשם כך עושה היא שימוש בכספי הציבור לאותן מטרות שנקבעו בדין, מחייבת כי יובאו בחשבון כלל השיקולים המעורבים בעניין. השיקול איננו כלכלי גרידא. השיקול הכלכלי הנו חלק אחד בלבד בתצרף, המורכב משיקולים של אמון הציבור בשלטון, וטובת הציבור, שיקולי מדיניות ומינהל תקין, וכן שיקולי דמוקרטיה ובחירות מקומיות. מן הראוי ששיקולים אלה יופעלו על ידי הגורמים המוסמכים לכך והמופקדים על כך מקרב רשויות המדינה, כפי שנקבע בחוק. לפיכך, על בית המשפט בבואו לדון בבקשה למתן צו הקפאת הליכים, בעניינה של רשות מקומית, לנקוט משנה זהירות, על מנת שהליך זה לא יופעל באופן אוטומאטי ככלי העיקרי לטיפול ברשויות מקומיות בעלות גירעון תקציבי, או חמור מכך, כדי שהאפשרות לפנות בבקשה שכזו לא תהווה עבורן תמריץ שלילי לצבירת חובות. בעניין זה קיים הבדל משמעותי בין ניהול חברה שיוסדה למטרות רווח, לבין רשות מקומית מכספי ציבור ואין תכלית רווחית בקיומה. לדעתי, לא בכדי נמנע המחוקק מלאפשר לרשות מקומית אשר כשלה ונכנסה לחובות, לפנות על דעתה בלבד לבית המשפט. זאת משום שהדבר עלול לשמש מעוז שינוצל לרעה בידי הרשות המקומית הכושלת, לשם ניקוי עצמה מכישלונה, ולקבלת הפטר מן החובות שצברה. המחוקק הביע אומר, בכך שהדבר יתאפשר במשורה, וככל שהיוזמה לפתוח בהליך כזה מגיעה מכיוונה של הרשות המקומית שכשלה, שהרי אז יופנה העניין לשר הפנים, על מנת שיבדוק בבדיקה מקצועית וביקורתית את נחיצות ההליך ורק לאחר קבלת אישור משרד המשפטים, ניתן יהיה להביא את הבקשה בשערי בית המשפט. מסקנה זו מתבקשת מלשון החוק ומהתכלית העומדת ביסודו. דרישות החוק מבטאות את תפיסת המחוקק ביחס לגורמים המוסמכים לשקול את השימוש באמצעי מרחיק הלכת של מתן צו הקפאת הליכים בעניינה של רשות מקומית, ולהחליט על הפעלתו על סמך מכלול העובדות, הנסיבות והשיקולים הצריכים לעניין. בבואם לדון בבקשת הרשות המקומית, שומה על הגורמים המוסמכים במשרדי הפנים והמשפטים לבחון את כלל השלכותיו של ההליך המוצע - הן אלה הרוחביות, כדוגמת ההשפעה על מוסד השלטון המקומי כמערכת ציבורית, והן אלה הקשורות לרשות המקומית הספציפית, על תושביה ונושיה ..". 31. בנסיבות אלו, רשויות מקומיות רבות יזמו בשנים האחרונות הליך של איחוד תיקים בהוצאה לפועל כנגד תשלום חודשי של 3% מסך החוב בתיק האיחוד. חלק מהרשויות המקומיות ובעקבות ביקורת עומק של משרד הפנים על איחודי התיקים ברשויות, ביקשו להפוך את לשכת ההוצל"פ כפורום המטפל בהסדרי נושים והקפאת הליכים לצורך יישום ומימוש תכניות הבראה ! 32. בהקשר זה אציין שהיו רשויות מקומיות שהקפידו על עמידה בצו התשלומים והיו רשויות שלא הקפידו על כך ואף ניצלו לרעה את תיק האיחוד. היו גם רשויות מקומיות שביקשו כאמור לממש תכנית הבראה מאושרת מטעם משרד הפנים על ידי הסדרים עם הנושים, ויש שביקשו הזדמנות לבדיקת חובות ותיקים "חשודים" בכפוף לעיכוב הליכים ודחיית ביצוע צו התשלומים. עבור רשויות מקומיות שקיימו לאורך זמן, בדייקנות ובתום לב, את החובות השונות המוטלות עליהן בשל קיומו של תיק האיחוד ובעיקר עמידה בצו התשלומים ואי יצירת חובות חדשים, אין לפסול דחייה מוגבלת בתשלומים או עיכוב העברת כספים לתיקים פרטניים מסוימים ככל שיש בידי הרשות תכנית הבראה או תכנית לבדיקת אמיתות חלק מהתיקים המתנהלים נגדה ובתנאי שתעשה זאת בהגינות וללא פגיעה בנושים תמימים ואמיתיים. על כן, אישרתי בתיקים אחרים לרשויות מקומיות לנהל משא ומתן, בתנאים מגבילים, עם נושים במטרה להגיע להסדרים לפי תכנית הבראה מאושרת על ידי משרד הפנים. כמו כן, בירכתי על המאמצים המושקעים מצד משרד הפנים וחלק מהרשויות המקומיות באיתור תיקים חשודים, חובות כפולים וחובות פיקטיביים, אך חידדתי שאין בכך בכדי לפגוע בנושים אמיתיים וכי ניתן לבקש עיכוב העברת כספים לאותם תיקים חשודים. 33. אשר לרשויות מקומיות שלא עמדו בצו התשלומים ללא הצדק סביר וצברו פיגורים משמעותיים, ראיתי לנכון לפזר את תיק האיחוד כפי שנעשה במקרה דנן גם אם הייתה תכנית הבראה. הטעם לכך היה נעוץ בהוראות החוק והתכלית העומדת בבסיסו ותכלית מנגנון איחוד התיקים, וכן בהיבט תום הלב הנדרש מחייב באיחוד תיקים מבחינת המשמעות הערכית והמסר הציבורי העולה ממנו, לפיו אין לאפשר לאדם לזכות ביתרונות הנובעים מהליכי הסדר חובותיו במסגרת תיק איחוד, ולפוטרו מתשלום "המחיר" של עמידה בצו התשלומים. ז. "חידוש תיק איחוד" שפוזר: 34. סעיף 74טו. לחוק ההוצאה לפועל, מסמיך רשם ההוצאה לפועל לבטל צו איחוד או לשנות תנאים הכלולים בו, בין היתר מטעמים אלה: (1) היה לרשם ההוצאה לפועל יסוד להניח כי החייב עשה או מתכוון לעשות מעשה כדי לסכל את ביצוע הצו; (2) החייב לא מילא תנאי מתנאי הצו, לרבות לענין תשלום בסדר, בשיעור ובמועד שנקבעו, או פעל בדרך אחרת שלא על פי תנאי הצו, או שלא באמצעות הממונה; 35. פיזור תיק האיחוד מביא לשפעול מיידי של ההליכים בתיקים הפרטניים כפי שאירע במקרה דנן. 36. בהתאם לתקנה 29 (ב) לתקנות ההוצאה לפועל, התש"ם-1980, "חייב לא יגיש יותר מבקשת איחוד אחת; נדחתה בקשת איחוד של חייב, לא יגיש בקשה נוספת אלא אם כן הראה כי בנסיבות הענין חל שינוי יסודי המצדיק זאת". 37. במקרה דנן ביקשה החייבת החייאת וחידוש תיק האיחוד שפוזר. החייבת לא הגישה בקשה נוספת וחדשה לאיחוד תיקים בצירוף תשתית עובדתית המצביעה על שינוי יסודי המצדיק איחוד תיקים חדש. 38. בהפעילם הסמכויות אשר מוקנות להם בדין, אין על רשמי ההוצאה לפועל מרות, זולת מרותו של הדין וזאת בהתאם לסעיף 3א (ד) לחוק ההוצאה לפועל. אם כן, רשם ההוצאה לפועל, במילוי תפקידו, כפוף הוא להוראות החוק והדין ועליו להגשים תכלית חוק ההוצאה לפעול במלאכת פרשנות הוראות החוק. במלאכת הפרשנות, יש ליתן אמנם את הדעת ללשון החוק ומשמעותו הפשוטה, ככל שנוסחו ברור, בהיר הגיוני חד וחלק. אולם, תמיד ישווה הפרשן נגד עיניו גם את תכליתו של החוק, המטרה אותה בקש להשיג המחוקק בנסחו את הנורמות הנאותות והכללים המחייבים (להרחבה ראה ע"א 711/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ, תאגיד בנקאי נ' אברהם פישמן, פ"ד מא(1) 369 , 375-376; בג"צ 47/83 תור אויר (ישראל) בע"מ נ. יו"ר המועצה לביקורת על הגבלים עסקיים פד"י לט(1) 170, עמ' 175-178; ע"א 509/81, מאליק נ. מקוב פ"ד לח(4) 514 בעמ' 518; בג"צ 205/82 אבו צאלח נ. שר הפנים פ"ד לז(2) 718 בעמ' 721). 39. נוכח הלשון הברורה של החוק התקנות, וכן לאור תכליתו של החוק ותכלית מנגנון איחוד התיקים שעמדתי עליהם לעיל, הפרשנות הראויה והמצומצמת היא שאין לאפשר "חידוש" תיק איחוד שפוזר, אלא שיש להגיש בקשה חדשה לאיחוד תיקים העונה על דרישות החוק והתקנות לצורך פתיחת תיק איחוד חדש. גם אם לא בשאלה של סמכות עניין לנו, כי אם בשאלה של הפעלתו הנכונה של שיקול דעת של רשם ההוצל"פ הדן בבקשה לחידוש תיק איחוד, הרי מסקנתי היא בנסיבות העניין שאין להורות על "חידוש" תיק איחוד שפוזר, אלא שעל החייבת להגיש בקשה חדשה לאיחוד תיקים בהתאם לתקנה 29 (ב) לתקנות ההוצל"פ ועל הבקשה לעמוד בתנאים שנקבעו בין היתר בסעיפים 74 ו ו- 74ז לחוק ההוצאה לפועל הקובעים לאמור: 74ו."לא תידון בקשת איחוד אלא אם כן החייב- (1) צירף לבקשתו תצהיר הנתמך במסמכים כאמור בסעיף 7א(א) המאמת את הפרטים הכלולים בה; (2) עם הגשת הבקשה, שילם בלשכה שבה הגיש את בקשתו, סכום של 3% לפחות מיתרת החובות בתיקים התלויים ועומדים נגדו; (3) שילם סכום נוסף של 3% מהיתרה האמורה בפסקה (2), מדי חודש בחודשו, עד להחלטה בבקשת האיחוד - אלא אם כן קבע רשם ההוצאה לפועל אחרת, מטעמים שיירשמו." 74ז.(א)החייב יגלה בבקשתו את מלוא המידע על נכסיו במשך חמש השנים שקדמו להגשת הבקשה לרבות זכויות שבשלן הגיש תביעות משפטיות, ופירוט מלא של כל חובותיו ביום הגשת הבקשה, לרבות החובות שבשלם הוגשו נגדו תביעות משפטיות, אף אם הוא אינו מכיר. 40. לאור האמור לעיל, אני סבור כי אין לאפשר למועצה לעקוף את התנאים הקבועים בחוק ובתקנות על ידי הגשת בקשה להחייאת תיק איחוד שפוזר, אלא שעל החייבת להגיש בקשה חדשה לאיחוד תיקים העונה על דרישות החוק והתקנות. 41. אוסיף ואציין כי גם אם אראה בבקשת החייבת כבקשה לביטול החלטתי לפיזור תיק האיחוד שניתה ביום 03.05.2012 בתיק האיחוד, הנני דוחה את הבקשה לאור החלטתי בתיק מספר 10-01060-06-6 מיום 05.06.2012 שבה דחיתי בקשה דומה ואינני יושב כערכאת ערעור על החלטותיי. 42. לא למיותר לציין, כי מבחינה מיחשובית לא ניתן לחדש תיק איחוד שפוזר וכי תיק איחוד חדש, הינו תיק חדש לכל דבר ועניין שמקבל מספר חדש ואין בו היסטוריית הבקשות וההחלטות הקודמות שהיו בתיק האיחוד שפוזר. 43. גם אם נעבור את המסכות הנ"ל בעניין "חידוש" תיק האיחוד, הרי בעקבות תיקון מס' 35 לחוק ההוצאה לפועל, על החייבת להגיש בקשה חדשה לאיחוד תיקים שתכלול כל התיקים המתנהלים נגדה לרבות תיקים בדין קדימה בענייני עבודה. אסביר את דבריי - איחוד התיקים היזום של רשויות מקומיות בכלל ושל החייבת בפרט לא כלל חובות בדין קדימה, בעיקר חובות שמקורם פסקי דין בענייני עבודה, וזאת בהתאם להלכה הפסוקה בפרשת חביש. ברע"א 5935/07 מועצה מקומית ירכא נ' מוחמד חביש, תק-על 2008(1), 3451, נקבע כי, חובות לנושה בגין שכר עבודה זוכים בדין קדימה, ללא הגבלת סכום ואין לצרפם לתיק האיחוד (ר' גם רע"צ (קריות) 36505-03-10 המועצה המקומית סאג'ור נ' זיאד בעראר, תק-של 2010(4), 22053). הזדמן לי בהחלטה שניתנה על ידי לפני כשנה בתיק 09-03619-03-5 [פורסמה ביום 11.06.2011] להסתייג ממתן עדיפות "מוחלטת" לחוב בדין קדימה שמקורו יחסי עובד-מעביד. באותה החלטה כתבתי את הדברים הבאים: ".... המחוקק שם לנגד עיניו את העובד כבעל זכות עדיפה על נושיו האחרים של חייב תוך פגיעה בעקרון השוויון, כאשר התכלית הייתה תכלית סוציאלית בשל החשש פן יווצר מצב בו יתקלו העובדים בחוסר אפשרות לקבל שכרם על כל ההשכלות הנובעות מכך (ר" רע"א 4381/03 ש.כ. מאגרי אנוש בע"מ " ז.מ. מותגי אופנה בע"מ). הואיל ומדובר בחריג בסדרי הנשייה, נאמר בפסיקה: "שכר עבודה הוא הראשון מבין שלוש הקטגוריות של החובות הנהנים מדין קדימה. מתן עדיפות לחובות האמורים מהוה חריג לעיקרון השיוויון ובתור שכזה, צריך ביהמ"ש ליתן פרוש מצמצם לחריגים שבאותו סעיף (ע"א 650/88 יריב הספקה לחקלאות בע"מ (בכינוס) נ" הספקה חברה מרכזית לחקלאים בע"מ, פ"ד מז(5) 144). לשמירה על עיקרון השוויון נקבעה בחוק תקרה המתעדכנת לפי שיעור התנודות של השכר הממוצע במשק, והתאריך הקובע הוא בדרך-כלל תאריך מתן צו הפירוק. הסכומים הם נומינליים ולפי חוק הגנת השכר, תשי"ח- 1958, אין המפרק חייב בתשלום פיצויי הלנת שכר שכן פיצויי כזה, במקרה של פירוק, גורם להענשה של נושי החברה ולא של המעביד. בסעיף 27 לחוק פיצויי פיטורין נקבעה עדיפות לפיצויי פיטורין במקרה של פירוק (או פשיטת רגל), אולם יש תקרה קבועה שאינה משתנה בהתאם לוותק של העובד ובמקרים רבים תקרה זו מכסה רק חלק מזערי מהחוב. באותם מקרים בהם העדיפות הניתנת לעובדים לפי הוראות הפקודה אינה ניתנת למימוש כי אין כספים בקופת הפירוק, נקבעה זכותם של העובדים לגמלה מהמוסד לביטוח לאומי בהוראות סעיף 182 ו- 183 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב}, תשנ"ה-1995" (ר" בש"א 14032/00 מפעלי פלדה מאוחדים בע"מ נ" כדורי). חיזוק למסקנה הנ"ל ניתן למצוא בחוק הגנת השכר אשר מגדיר בסעיף 1 את המונח "שכר עבודה", ולפיו לא כל תשלום שהעובד מקבל במהלך עבודתו מהמעביד נחשב שכר עבודה לצורך חוק זה. הסעיף קובע, שבגדר "שכר עבודה" יבואו אך ורק תשלומים שהעובד מקבל עקב עבודתו ובמשך עבודתו. לפי החוק, "שכר עבודה" הופך להיות מולן אם הוא איננו משולם עד היום התשיעי שלאחר המועד שנקבע בחוק לתשלומו, ובמקרה כזה מתווסף לשכר המולן פיצויי הלנה בהתאם להוראות סעיף 17 לחוק הגנת השכר". על כן קבעתי בהחלטתי הנ"ל כי פרשנות משפטית ראויה להוראות הנ"ל הכוללת איזון בין האינטרסים של הנושים מקבוצות שונות מובילה למסקנה שהקדימות בגביית חוב בדין אינה מתייחסת למלוא החוב הפסוק הכולל אגרות, הוצאות ושכר טרחה. 44. בחוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 35), התשע"ב-2011 שהתקבל בכנסת ביום 07.11.2011 הוכנס תיקון לסעיף 76 לחוק אשר השווה את "סכום הקדימה" לסכום הקבוע בסעיף 78 (א) (1) לפקודת פשיטת הרגל, והמסתכם בכ- 21,000 ₪, וכלשון סעיף 76 (ג) לחוק ההוצאה לפועל: "אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מזכות קדימה או מעדיפותו של זוכה או נושה על פי כל דין אחר ואולם, זכות קדימה לעניין חוב בשל אי-תשלום שכר עבודה כהגדרתו בחוק הגנת השכר, התשי"ח-1958, תחול עד לסכום שחל לגביו דין קדימה בהתאם להוראות סעיף 78(1) לפקודת פשיטת הרגל [נוסח חדש], התש"ם-1980". 45. בהחלטה שניתנה על ידי כב' הרשם אורי אוחיון בלשכת ההוצאה לפועל בעכו בתיק מס' 08-99678-12-8 ביום 14.06.2012 נפסק: "... לאור האמור [תיקון מס' 35] ההלכה של פסק דין חביש שונתה בתיקון 35 לחוק ההוצאה לפועל. מכאן אני דוחה הבקשה להוציא התיק מתיק האיחוד. אני מורה למזכירות להעביר לזוכה בתיק הפרטני מתוך כל סכום שיתקבל הסך של 21,000 ש"ח, ולאחר מכן יחולקו הכספים בין הזוכים השונים באופן יחסי, ומכאן ולהבא לא תהא עדיפות עוד לתיק הפרטני...". 46. מהאמור והמקובץ לעיל יוצא כי תיקי עבודה בדין קדימה שקיבלו את סכום "התקרה" המועדף יפסיקו ליהנות מעדיפות בחלוקת כספים ביחס לתיקים אחרים, וככל שקיים תיק איחוד או בקשה לאיחוד תיקים, יש לצרף אותם תיקים לתיק האיחוד על מנת שיתחלקו באופן יחסי, בהתאם לעקרון השוויון בין הנושים, בכספים המשולמים באותו תיק. לעניין זה השלכה ישירה ומהותית על תיקי האיחוד בכלל ותיקי האיחוד של הרשויות המקומיות בפרט מבחינת גובה צו התשלומים וכן ההליכים הננקטים נגד הרשויות בתיקים פרטניים שלא היו ברי איחוד עד לתיקון 35 לחוק ההוצאה לפועל. 47. ומהכא להתם, החייבת ביקשה החייאת תיק האיחוד שפוזר ולא הגישה בקשה חדשה לאיחוד תיקים בהתאם להוראות החוק והתקנות לא שילמה כספים ולא צירפה את כל המסמכים הנדרשים. על כן, דין הבקשה להידחות במתכונת שבה הוגשה. כמובן שהחייבת רשאית לעתור לאיחוד תיקים ככל שתגיש בקשה חדשה העומדת בתנאים שנקבעו בחוק ותקנות ההוצאה לפועל, כפי שקבעתי גם בהחלטתי מיום 05.06.2012 בתיק 10-01060-06-6. במקרה שכזה על החייבת לצרף לבקשתה, בין היתר, דוח כספי מבוקר לשנים 2010 ו- 2011; דוח מפורט לשנים 2010 ו- 2011; דוח מדדי ביצוע לשנים 2010 ו- 2011; דוח כספי רבעוני ליום 31.03.2012 ודוח כספי חצי שנתי ליום 30.06.2012. 48. ככל שהחייבת חפצה בבדיקת כלל חובותיה והגעה להסדרים עם כלל נושיה, מן הראוי כי תפעל לפי סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש], ותקבל אישור שר הפנים ושר המשפטים, כפי שנספק בפש"ר (נצרת) 711/09 המועצה המקומית משהד נ' מדינת ישראל, שר הפנים, תק-מח 2009(4), 5299. ודוק, לשכת ההוצאה לפועל אינה הפורום המתאים לכך, בכפוף לאמור בסעיף 32 להחלטתי זו. 49. בנסיבות העניין אינני עושה צו להוצאות. 50.הפטראיחוד תיקים