1. מבוא והצדדים לעתירה 1.1 לפני עתירה בה מתבקש בית המשפט להורות על ביטול החלטת רשות הרישוי, ועדה מקומית לתכנון ובנייה רחובות (להלן: "משיבה 1") אשר ניתנה ביום 21.4.2010 לפיה ניתן אישור מותנה למתן היתר בנייה לבניית מקוואות טהרה לנשים, גברים וכלים (להלן: "ההחלטה השנייה"), בהמשך להחלטת ועדת הרישוי מיום 4.11.2009 (להלן: "ההחלטה הראשונה") על מגרש המיועד למבני ציבור המצוי בשדרות ח"ן 31 ברחובות (להלן: "המגרש"); וכן על ביטול החלטת עיריית רחובות באמצעות מועצת העיר רחובות (להלן: "משיבה 5") מיום 5.9.2010 המאשרת את ההחלטה מיום 21.4.2010 ומעניקה היתר בניה מחודש לבניית מקווה הטהרה, ולהורות כי ההחלטה מבוטלת. 1.2 העותרים הם קבוצה של דיירים המתגוררים בסמוך למגרש, בשדרות ח"ן והרחובות הסמוכים לו בצפון מערב העיר רחובות, אשר הגישו התנגדויות להוצאת ההיתר נשוא העתירה. 1.3 את ההחלטה נשוא העתירה קיבלה משיבה 1, תוך שמליאת הועדה המקומית לתכנון ולבניה רחובות, (להלן: "משיבה 3") היא הפורום בפניו הופיעו העותרים לשם הצגת התנגדויותיהם לבקשה למתן היתר. 1.4 משיבות 2 ו - 4, הינן המועצה הדתית רחובות (להלן: "המועצה הדתית") ועמותת עטרת שלמה רחובות (להלן: "העמותה"). העמותה מנהלת את בית הכנסת הצמוד למגרש נשוא העתירה, והיא אשר יזמה ומימנה את התוכנית להקמת המקווה. (שתיהן ביחד להלן: "מבקשות ההיתר") 2. העובדות הדרושות לעניין עניינה של העתירה בהחלטת משיבה 1 ליתן למועצה הדתית ולעמותה, היתר מותנה להקמת מקוואות טהרה על מגרש המיועד על פי הפרוגראמה שהוכנה בעיריית רחובות בשנת 2003 למבני ציבור, בשדרות ח"ן בעיר. טענתם העיקרית של העותרים, שעוד אדון בה בהרחבה בהמשך, היא כי מדובר בהיתר בנייה למקוואות, במקום שבו אין הם נדרשים, תוך התעלמות מצרכי ציבור בשכונה חילונית מובהקת ובהתעלם מעיקרון מינהל תקין ודיני תכנון ובניה. נטען כי עיריית רחובות ורשויות התכנון מתעלמות מצרכיי התושבים שאינם מוגשמים, ומעדיפה ליתן רישיון להצבת מוסד דת שאין בו צורך במקום לקדם צרכיי ציבור אמיתיים. המצב התכנוני עובר להגשת העתירה המגרש נשוא עתירה זו מצוי ברח' שדרות ח"ן, בחלקה הצפון מערבי של העיר רחובות, וידוע כגוש 3702 חלקה 387, בשטר של 744 מ"ר, והוא צמוד לחלקה 317 בגוש 3702, עליה ממוקם בית כנסת, המופעל על ידי העמותה. על המגרש חלה תוכנית שינוי מתאר רח/750/א/1 אשר אושרה ביום 20.4.1986. התוכנית קבעה כי במסגרת איחוד וחלוקה, לצד מגרשים המיועדים למגורים, יוותרו שני מגרשים אשר יופקעו על ידי עיריית רחובות וייועדו ל"בנייני ציבור". בשנת 1989 הוקם במגרש הסמוך למגרש נשוא העתירה, במסגרת התוכנית, בית כנסת על ידי העמותה בשטח עיקרי של 450 מ"ר בצירוף שטחי שירות. בשנת 2003, אישרה עיריית רחובות פרוגרמה לצרכי ציבור, המגדירה את הייעודים האפשריים השונים לכל מגרש בעל ייעוד תכנוני. בהתאם לתוכנית זו מיועד המגרש נשוא המחלוקת לשמש לבניית מועדון או גן ילדים. דמוגרפיית האיזור נשוא העתירה לב העיר רחובות נחלק לארבעה רבעים עיקריים. המגרש נשוא המחלוקת מצוי בחלק הצפון מערבי של העיר, שגבולותיו הם רחוב הרצל במזרח, רחוב רוז'נסקי במערב, רחוב לוין אפשטיין בדרום והפקולטה לחקלאות בצפון. עיון במפת מוסדות חינוך מגלה כי באיזור נשוא העתירה אין מוסדות לימוד ממלכתיים דתיים, לא גני ילדים ולא בית ספר יסודי, דבר שיש בו כדי להצביע על אופי האוכלוסייה באיזור. בשנת 2007 נהרסו שני גני הילדים שמיקומם בשדרות ח"ן, ואשר נבנו כ - 20 שנה קודם לכן, ונבנו מחדש בשל מצבם התחזוקתי. מתוך כ - 170 בתי כנסת בעיר רחובות, מצויים 4 בתי כנסת בגבולות האיזור המוגדר על ידי הצדדים. השתלשלות האירועים הנוגעים להקצאת המגרש נשוא המחלוקת במסגרת הבקשה הראשונה עוד בטרם החלו ההליכים הנוגעים לתכנון הקמת מקווה על המגרש נשוא המחלוקת, אישרה משיבה 5 ביום 6.6.2007 בקשה מטעם העמותה להקצאת חלק נוסף מן המגרש לטובת הרחבת בית הכנסת, הבנוי בחלקה צמודה למגרש נשוא המחלוקת. הבקשה אושרה והועברה לאישור משרד הפנים,אולם נכון למועד הגשת העתירה, טרם התקבלה החלטה כלשהי בבקשה זו. ביום 28.10.2009 הגישה העמותה באמצעות המועצה הדתית בקשה למתן היתר לבניית מקוואות והוספת כיתות לימוד בשטח של כ 650 מ"ר מהמגרש נשוא המחלוקת, במבנה בן שתי קומות. 4 ימים בלבד לאחר הגשת הבקשה, קרי ביום 4.11.2009, נדונה הבקשה לראשונה בועדת הרישוי. על אף שלדיון לא היה כל פרסום מקדים, וחרף הפגמים הנטענים שקיימים בתוכנית והשפעתה על השכונה ומבלי שנשמעו התנגדויות, התקבלה ההחלטה הראשונה, בכפוף לתנאים, זאת מבלי שההחלטה פורסמה, ודבר ההחלטה נתגלה לעותרים במקרה, שעה שבמגרש נשוא המחלוקת החלו בעבודות מדידה. בעקבות פניית תושבים לעירייה, נערכה ביום 10.11.09 פגישה במשרדי העירייה בנוכחות נציגי העותרים, מהנדס העיר, מנהלת מחלקת רישוי והיועצת המשפטית. בפגישה הציגו העותרים את עמדתם לפיה, הם מתנגדים להקמת מקוואות וכיתות לימוד במגרש וקבלו על קבלת הבקשה, שעה שלטענתם היא לוקה בפגמים תכנוניים משמעותיים ויש להורות על ביטולה. בעקבות זאת, הוחלט בעירייה להביא את הנושא לישיבה חוזרת, שנקבעה ליום 12.11.2009. בבוקר הישיבה, נפגשו נציגי התושבים עם נציג העירייה, מר רחמים מלול (מי שהיה אז מ"מ ראש העיר ויו"ר הועדה לתכנון ובנייה והיום ראש העיר), שאישר כי טרם קבלת ההחלטה בדבר ההיתר לבניית מקוואות, לא נערך על ידי העירייה או מי מטעמה, סקר לבדיקת צרכי ציבור ולא נבדקו חלופות אחרות למיקום מקוואות, זאת על אף שמכתבה של יועמ"ש העירייה מיום 23.12.2009 מכחיש את דברי מר מלול בקשר לסקר צרכי ציבור מקדים. 2.10 בעקבות הפגישה, תוקנה החלטת ועדת הרישוי ונקבע, כי המועצה הדתית תכין תוכנית חדשה ומתוקנת, אשר תכיל מקוואות בלבד, ללא כיתות לימוד. פרוטוקול ישיבה זו לא מאזכר את ההחלטה הראשונה ואת השיקולים לקבלת ההחלטה החדשה. בעקבות החלטה זו, ניסו הצדדים לנהל הידברות ביניהם, לאור התנגדות העותרים מחד, והחלטת העירייה מאידך, אך פגישה בין הצדדים שנערכה ביום 14.1.2010, לא נשאה פרי. האירועים נשוא הבקשה השנייה והמתוקנת לקבלת היתר בנייה 2.11 ביום 3.3.2010 הוגשה מטעם המועצה הדתית בקשה מתוקנת להקמת מקווה טהרה על שטח של 270 מ"ר, זאת בהתאם להחלטה הראשונה. למחרת, זומנו 5 מהעותרים טלפונית על ידי מזכירת משיבה 1, להופיע לישיבה בפורום משיבה 1 ולא בפורום רשות הרישוי, כדי שתוצג בפניהם התוכנית לבניית המקווה, מבלי שיוכלו להעלות התנגדויות לתוכנית ומבלי שזו הובאה לעיונם, אל אף שיום והשעה שנקבעו היו מוכרים לעותרים כמועד בו נשמעות התנגדויות לתוכניות. ביום 9.3.2010 התקיימה הפגישה בנוכחות חברי משיבה 1, חמישה מנציגי העותרים, ובנוכחות מוגברת של נציגי העמותה והמועצה הדתית, שאף יוצגו בידי עורכי דין שטענו בשמם. עם תחילת הישיבה הודיע ראש העיר, כי ישיבה זו עניינה בהתנגדויות של רשות הרישוי וכי המוזמנים מתבקשים להביע התנגדויותיהם לבקשה להיתר. העותרים הביעו תרעומת על כך שלא הוצגה להם התוכנית מבעוד מועד, שלא הודע להם שמדובר בהתנגדויות ושלא נערך פרסום כיאות, אולם העלו טענות רבות ככל שניתן היה בנסיבות העניין, ובין היתר נטענה טענה לפיה מתן היתר בנייה סותרת את הפרוגרמה לצרכי ציבור של העיר רחובות, אולם טענה זו נדחתה במסגרת הישיבה. ביום 15.3.2010 נשלח מכתב שכותרתו "שינוי פרוגראמה גוש 3702 חלקה 387" על ידי הממונה נכסים וביטוח בעירייה, מר חנניה קורש, שמטרתו לשנות את הפרוגראמה על ידי מליאת מועצת העיר, באופן שתותר בניית מוסדות דת במגרש. לא ברור אם אכן שונתה הפרוגראמה במליאת מועצת העיר באופן רשמי,נכון למועד זה, לאור האמור בהמשך בסעיף 2.18. החלטת רשות הרישוי 2.14 משיבה 1 אישרה ביום 21.4.2010 את בקשת המועצה הדתית וניתן היתר לבניית מקווה על המגרש נשוא המחלוקת. במסגרת ההחלטה נקבע כי ההחלטה מסתמכת על בדיקת מחלקת נכסים וניתנה לאחר שנשמעו התנגדויות תושבי האיזור: "...התקבלה חוות דעת של הממונה על נכסי העירייה בעניין הצורך במקווה בחלקה המבוקשת. אין מניעה תכנונית לאשר הבקשה. החלקה מיועדת למבני ציבור. הבקשה אינה ממצה את כל זכויות הבנייה המותרות והיא תואמת את הוראות התוכנית. יש לתקן את התוכנית המוצעת כך שיוותר חלק הגובל בשד' חן שישמש כגינה לרווחת הציבור. התכנון יעשה כך שיאפשר בעתיד בניית קומה נוספת לצורך ציבורי בהתאם לצרכים העירוניים שנדרשים בסביבה, והכניסה אליו תעשה דרך הגינה הציבורית..." ההליכים לאחר מתן ההחלטה 2.15 בעקבות מתן ההחלטה על ידי משיבה 1 החל מאבק של תושבי השכונה בכוונה לאשר בניית מקווה במגרש, שלווה במאבק ציבורי. משראו העותרים כי ההחלטה נותרה בעינה הוגש ביום 26.5.2010 ערר לועדה המחוזית לתכנון ובנייה. במקביל להגשת הערר הוגשה העתירה נשוא החלטה זו. בנוסף נשלחו ביום 31.5.2010 מכתבי מיצוי הליכים למשיבים לעתירה. 2.16 שני דיונים נערכו במסגרת ועדת הערר. האחד ביום 7.7.2010 והשני ביום 14.7.2010. במסגרת הדיונים התברר כי המועצה הדתית הגישה ביום 16.6.2010 בקשה מתוקנת לקבלת היתר לבניית מקווה על המגרש. החלטת ועדת הערר התקבלה ביום 22.7.2010. במסגרת ההחלטה נקבע כי: לעותרים אין מעמד בפני ועדת הערר זאת מאחר ולשיטתה, בקשת המועצה הדתית לקבלת היתר בנייה תואמת את התב"ע החלה על המגרש ולא קיימת זכות למתנגד לערור על בקשה כזו. לחברי המועצה אשר הגישו ערר יש זכות עמידה, והערר התקבל באופן מוגבל. שיקול דעת סביר של רשות הרישוי חייב, בהתאם לסעיף 145 לחוק התכנון והבניה, להעביר את הדיון בבקשת המועצה הדתית להכרעת משיבה 1 שלה יכולת הפעלת שק"ד רחב יותר. לאור המחלוקת הנובעת מהיעדר תקני חנייה, נדרשה לדעת ועדת הערר הכרעה מצד ועדת התכנון והבנייה. ולכן הוחלט על השבת הדיון למליאת הועדה המקומית. ד. התקבלה עמדת העותרים ביחס לכך שהפרוגראמה לצרכי ציבור הינה "כלי תכנוני חיוני ועקרוני" הדיון החוזר במליאת הועדה המקומית והחלטתה ביום 5.9.2010 התקיימה ישיבה של מליאת מועצת העיר. במועד זה טען ראש העיר כי שינוי הפרוגראמה משמעו הוספת שימוש של מבנה דת. הועדה המקומית אישררה ברוב של 13 מול 4 את ההחלטה ללא כל שינוי. מהחלטת הועדה עולה כי קיים צורך ציבורי להקמת המקווה במגרש נשוא העתירה, תוך שהיא מבססת החלטתה על חוות דעת הממונה על הנכסים בעירייה, תוך פירוט בחינת חלופות אחרות שלא נמצאו מתאימות. בהתייחס לפרוגראמה הקיימת, אשר ההחלטה סותרת אותה, נקבע כי "צרכי הסביבה השתנו". לא ניתנה כל חלטה אופרטיבית באשר למצוקת החניה הנטענת ולא שונתה הפרוגראמה. 2.19 ניסיונות הצדדים להידבר ביניהם לא עלו יפה. הצדדים לא הצליחו להגיע להסכמות באשר למבנה הציבור שיוקם בשטח נשוא המחלוקת, והעותרים עמדו בבית המשפט על טענותיהם, ומכאן הדיון נשוא פסק דין זה. 3. טענות העותרים 3.1 העותרים טוענים כי ההחלטה להקצות את המגרש למועצה הדתית והחלטות גופי התכנון בעירייה מנוגדות לפרוגראמה לצרכיי ציבור משנת 2003, ודינן להתבטל, כאשר משמעות החריגה מן הפרוגראמה הינה בטלות ההחלטה משלושה טעמים. הראשון, בטלות ההחלטות במובנן הקנייני, שכן נטען כי רשות מקומית אינה יכולה להקצות מגרש בניגוד לפרוגראמה, מבלי לשנותה קודם לכן. השני, מקום בו התב"ע קובעת הגדרה כללית של מבני ציבור, ומשעה שנקבע ייעוד המבנה, הרי שההחלטה בפרוגראמה נטמעה בתב"ע והפכה לחלק ממנה ומתן היתר בניגוד לה, מנוגד לתב"ע ודינו להיפסל. השלישי, במישור המנהלי, הפרוגראמה הינה ביטוי לשיקול דעת מקצועי של הרשות ביחס לייעוד הקרקע, ולכן לא ניתן לקבל החלטה נוגדת, המהווה שינוי לא חוקי. 3.2 עוד טוענים העותרים כי ההחלטה נוגדת החלטות ממשלה בנושאי תכנון ואת "תדריך תכנון להקצאת קרקע לצרכי ציבור" משנת 2005 (להלן: "התדריך") שאושר כמחייב את רשויות התכנון על ידי הממשלה. בעניין זה מוסיפים העותרים וטוענים כי אם הפרוגראמה אינה מחייבת את העירייה, מדוע ביקשו ממשיבה 1 לשנותה לאלתר, כדי להתאימה לאישור לבניית מקווה, ותוך ניסיון ליתן תוקף רטרואקטיבי להחלטה החורגת מן התב"ע והפרוגראמה, אך היפוך הסדר בין קבלת החלטה חורגת ושינוי התוכניות, אינו מרפא את בטלות ההחלטה. 3.3 טענה נוספת היא, כי ההחלטה אינה סבירה שעה שהיא מתעלמת מצרכיי תושבי השכונה ושוקלת אינטרסים של ציבור שברובו אינו מתגורר בשכונה. העותרים טוענים, כי ההחלטה ניתנה בהתעלם מצרכי השכונה, כגון גני ילדים, מועדוני נוער וקשישים או מתנ"ס, תוך שקהל היעד של המקוואות הינו תושבים מחוץ לשכונה, בה קיים רוב חילוני מוחלט. בנוסף, נטען כי לא נשקלו שיקולים רלבנטיים לשכונה ותושביה ונשקלו רק שיקולי הגשמת צרכי הציבור הדתי מחוץ לשכונה. 3.4 העותרים מוסיפים וטוענים, כי ההחלטה הינה עקיפה ללא סמכות של נוהל הקצאת קרקעות. הקצאת המקרקעין, בעיקר כאשר מדובר בעמותה, חייבה קיום הליך מוסדר, שקוף ושוויוני של הקצאה בהתאם לנוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית. ההקצאה באמצעות המועצה הדתית מהווה ניסיון פסול לעקוף את נוהל משרד הפנים. 3.5 עוד נטען על ידי העותרים כי בקבלת ההחלטה התפרקה המועצה הדתית משיקול דעתה, שכן היא תיפקדה כזרועה הארוכה של העמותה, שניצלה השפעתה על המועצה הדתית, שעה שמבוקש להרחיב את מתן השירותים הדתיים והפיכת שני מגרשים לקומפלקס דתי למתן שירותי דת. המועצה הדתית הגישה את תוכניות העמותה ואימצה את תוכנן, זאת מתוך שיקולים זרים ומבלי לשקול שיקולים עניינים של צרכים אמיתיים ומימון, ולראיה, טוענים העותרים, כי העמותה והמועצה הדתית מיוצגות יחד ולא ברור מהי עמדת המועצה ומהי עמדת העמותה. 3.6 עוד טוענים העותרים כי ההחלטה נשוא העתירה מעלה חשש שנשקלו שיקולים זרים בטרם ניתנה ההחלטה, זאת לאור הנוהל החפוז בו התקבלו ההחלטות, האופן בו קודמו מטרות העמותה באמצעות המועצה הדתית ואופן קבלת התוכניות ברשויות התכנון. נטען, כי מדובר בהחלטה הנגועה בשיקולים זרים, אשר חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות, תוך שניתנה בהיעדר סמכות, מבלי שנבחנה תשתית עובדתית, וכי נפלו פגמים בבקשה לקבלת היתר, ויש בהם כדי להוכיח שהעירייה בחרה להכשיר את התוכנית, בכל מחיר. 3.7 עוד נטען, כי המשרד לשירותי דת אישר תקציב לבניית המקוואות על סמך נתונים שגויים שהוצגו לו, ותוך שהמגרש נשוא העתירה מצוי בסמוך למקוואות קיימים, תוך שמדובר בחריגה מנהלי משרד הדתות המגדירים את מתחם הסבירות, וקובעים כי לא יינתן תקציב לבניית מקוואות במידה ופועל מקווה קיים במרחק של לפחות 2 ק"מ, כפי שאכן פועל במקרה זה. 4. טענות משיבות 1, 3, 5, 6 (להלן: "המשיבות") כטענה מקדמית טוענות המשיבות באשר לזהות העותרים. לטענתן, ישנם שלושה עותרים בלבד, ויש להתעלם מ - 25 הנוספים, שכן הם נותרו עלומים ופרטיהם אינם מפורטים בעתירה, או במסמך נלווה לה, ולאור לשון תקנה 5(ב)(1) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד - 1984 (להלן: "תקנות סדר הדין האזרחי") ופסיקת בית המשפט יש להורות על מחיקת העותרים העלומים מכתב העתירה. טענה מקדמית נוספת היא לעניין תצהירה של הגב' יערה ספיר, התומך בעתירה. נטען כי התצהיר אינו תומך בכל העובדות, שעה שעולה מהתצהיר שלא כל העובדות ידועות לה מידיעה אישית, שכן לא נטלה חלק באירועים אליהם היא מתייחסת. לגופו של עניין, טוענות המשיבות, כי כל טענות העתירה נשמעו בפני ועדת הערר המחוזית, אשר דחתה את הטענות כאילו יש בבקשה להקמת המקווה במקרקעין חריגה מהוראות הפרוגראמה. העותרים רשאים היו לערער על החלטה זו, אך הם נמנעו מלעשות כן, וההחלטה הפכה חלוטה, והם מנועים מלהעלות טענות נגדה, בהיותה מעשה בית דין. עוד טוענות המשיבות, כי העותרים אינם מעוניינים בהקמת מבנה ציבורי כלשהו על המקרקעין, לא כל שכן מקווה, ואופן התנהלותם תוך העלאת טענות שגויות וסותרות מצדיק את דחיית העתירה. טוענות המשיבות כי בניית המקווה תנצל פחות מ 1/3 מזכויות הבנייה במגרש, באופן שניתן יהיה לנצל את שאר זכויות הבנייה לצרכים נוספים בעתיד, בהתחשב בצרכיי תושבי האיזור, ואולם, העותרים לא ביקשו שום מבנה ציבור קונקרטי, אך בשום אופן לא הסכימו להתפשר ולשלב בין מבני ציבור שונים, ואף טענו כי לא ניתן לשלב, שכן הם מעדיפים שהמגרש יישאר שטח ציבורי פתוח, אך לא לכך הוא נועד. 4.4 המשיבות מוסיפות וטוענות, כי אישור הבקשה לבניית מקווה ניתן רק לאחר שנשקלו כדבעי כל צרכי תושבי האיזור, ולאחר שהסתבר כי הבקשה עומדת בקריטריונים של גופים ציבוריים נוספים, לאור היעדר מקוואות באיזור זה של העיר; אופי האוכלוסייה; מספר יחידות הדיור ומספר הנפשות וכן סוגיית מימון המקווה בהתאם להנחיות המשרד לשירותי דת ומשרד הפנים. 4.5 בהתייחס לטענת העותרים לפיה לפרוגראמה יש מעמד של "חקיקת משנה", טוענות המשיבות כי לא ניתן לשוות לפרוגראמה מעמד של "חקיקת משנה" ואין לה מעמד סטטוטורי כשל תוכנית בניית עיר. מטרתה של הפרוגראמה לסייע בהקצאת קרקעות לתאגידים הפועלים ללא מטרות רווח, כפי שעולה מחוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2001 מיום 12.9.2001, ולשמש לצורך שקיפות ופיקוח על הקצאת הקרקעות, ואף אם יש בה כדי להשליך על הקצאה שלא לגורמים פרטיים, יש לראות בה הנחייה מנהלית בלבד, שאינו "נוהל קשיח", ושמורה לרשות היכולת להפעיל שיקול דעת עצמאי ופרטני ביחס להקצאה. בעניין זה, מוסיפות המשיבות וטוענות, כי אין בהחלטת הממשלה ובתדריך, כדי להצדיק מניעת הקמת המקווה במקרקעין, שעה שהוא בבחינת המלצה בלבד, למוסדות התכנון בטרם תאושר תב"ע. התב"ע באיזור מתירה הקמת מקווה, וכך קבעה גם ועדת הערר המחוזית. 4.6 טענה נוספת הינה, כי רוב חברי מועצת העיר ומליאת הועדה המקומית סברו כי יש לאשר הקמת מקווה במגרש נשוא העתירה, ולמעשה, הוכר הצורך במקווה באיזור זה של העיר, זאת לאחר שנבחנו חלופות אחרות להקמת המבנה, והדבר מצוי במסגרת שיקול דעתם. ההחלטה ראויה לאור הדמוגרפיה באיזור, ונעשתה בהתאם להערכת צרכי הציבור, והיא ראויה מאוזנת ומידתית. בעניין זה מוסיפות המשיבות וטוענות, כי לאור ההחלטה המידתית והסבירה, בית המשפט לא יתערב בה אלא, במקרים של חוסר סבירות קיצונית ולא יבוא בנעליה, בעיקר כי מדובר בניצול חלקי בלבד של זכויות הבנייה, לשם צורך חיוני, ולא נפל פגם בהליך אישור התוכנית. 5. טענות משיבות 2 ו - 4 (להלן: "מבקשות ההיתר") מבקשות ההיתר טוענות, כי כל עניינה של העתירה הוא במאבק בין דתיים לחילוניים, מאבק על ערכים והשקפת עולם, ואין מדובר בפגמים מנהליים, וכי העתירה הוגשה בחוסר ניקיון כפיים וחוסר תום לב, תוך הסתרה של הסיבות האמיתיות להתנגדות העותרים להקמת המקווה, ולטענתן, די בכך כדי להורות על דחיית העתירה. עוד טוענות מבקשות ההיתר כי בהתאם לתדריך, היה על המשיבות להחליט על הקמת מקווה באיזור ללא קשר להרכב האוכלוסייה או למועד הבקשה, וכי קדמה לאישור, עבודת הכנה של בחינת המגרשים הציבוריים ושיקולים מנהליים של רשות מוניציפאלית. הקמת מקווה באיזור הצפון מזרחי של העיר, לא תסייע לפתור את המצוקה הקיימת מבחינת כמות המקוואות ביחס ליחידות הדיור ומספר התושבים. מדובר בהחלטה המבוססת על צורך אמיתי, בסיסי וחוקתי, כאשר לא עולה אינטרס ציבורי נוגד, המצביע על צורך אמיתי הכרחי יותר, וכי חרף טענות העותרים, שהינן טענות בעלמא, הם לא הצליחו להגדיר צורך ברור או בקשה קונקרטית. מבקשות הבקשה נסמכות גם על הטיעון לפיו הפרוגראמה נעדרת תוקף מחייב, לגבי החלטה של הרשות, לעשות שימוש ציבורי אחר במקרקעין, שעה שאינה תב"ע. מבקשות ההיתר מוסיפות, כי ראיה לצורך הממשי שבהקמת מקווה טהרה באיזור הצפון מערבי של העיר רחובות, הם מוצאות בעובדה שמשרד הדתות, שתקציבו מוגבל, בחר לאשר מתוך מכלול דרישות לקבלת תקציב להקמת מקווה, את הבקשה נשוא העתירה, זאת נוכח מצבת המקוואות בעיר בכלל, והצורך הממשי באיזור זה בפרט טענה נוספת הינה, כי הופעל שיקול דעת מידתי, מאוזן וסביר, וניתנה לכל המעורבים הזדמנות לשטוח טענותיהם ולהציג טיעוניהם לשם שכנוע בצורך ציבורי ממשי, וכי נלקחו בחשבון הן מהבחינה התכנונית והן מהבחינה המוניציפאלית מכלול השיקולים שהביאו את המשיבות להורות על קבלת הבקשה לבניית מקווה על 1/3 מזכויות הבנייה במגרש נשוא העתירה, תוך התניית ההיתר בכך שהמקווה יתוכנן כך שיאפשר הקמת מבנה ציבור בנוסף, ובהקמת גינה ציבורית בחזית המבנה, ואין מקום להתערבות בית המשפט בשיקול דעת זה של הרשות, שעה שלא עולה חוסר סבירות מן ההחלטה, ואין אינטרסים אשר מתנגשים. בהקשר לטענת העותרים כי לא ניתן להוציא היתרי בנייה מכוח התב"ע, בשל פגמים שנפלו בתוכנית שצורפה לבקשה, טוענות מבקשות ההיתר כי טענה זו מנוגדת לפסיקת בתי המשפט, ומדובר בטענת סרק, שנדחתה על ידי ועדת הערר שמצאה כי התוכנית אינה נוגדת את התב"ע, אינה כוללת הקלות ואינה מנצלת את מלוא זכויות הבנייה. 6. התייחסות לבקשה להוספת ראיות: 6.1 ביום 7.2.2011 הגישו העותרים בקשה להוספת ראיות חדשות, במסגרתה ביקשו להגיש לבית המשפט מסמכים שהגיעו לידיהם בסמוך ליום 1.2.2011. מן הבקשה עולה שמדובר במסמכים הקשורים לבקשה שהוגשה על ידי מי מהמשיבות לקבלת מענק להקמת המקוואות ממשרד הדתות. העותרים טוענים שיש למסמכים חשיבות גדולה לשם הוכחת טענותיהם, תוך שהם מודעים לבעייתיות הגדולה שבהגשת ראיות לאחר שהוגשו כל הסיכומים, אולם לטענתם הם פנו עוד בחודש ספטמבר 2010 לקבלת המסמכים, אך המשיבות התעלמו מן הבקשה, על אף שעומדת להם החובה לגלות את המסמכים על פי חוק חופש המידע, התשנ"ח - 1998 (להלן: "חוק חופש המידע"). לאחר שעיינתי במסמכים שצורפו לבקשה, ובתגובות המשיבות, מצאתי כי יש מקום להיעתר לבקשה. 6.2 למשיבות עומדת חזקת התקינות, ונקודת המוצא היא כי רשות חייבת להציג את כל המסמכים שברשותה, ואשר יש בהם כדי לשפוך אור ולסייע להגיע לחקר האמת, גם אם מדובר במסמכים שעשויים לסייע לצד השני, ושעל הרשות להסביר פשרם. מדובר במסמכים שלא הוצגו קודם לכן, ואשר אני סבורה שיש בהם כדי לצייר תמונה רחבה יותר של טענות העותרים, ומחייבת התייחסות. 6.3 אני מסכימה כי בניגוד להליכים אזרחיים אחרים, במסגרת עתירות של אזרח נגד רשות קיימים פערי מידע, וכי על אף האמור בחוק חופש המידע, המשיבות לא גילו את המסמכים, והעותרים התקשו באיתור המסמכים ולקח זמן עד שקיבלו העתק מהם לחזקתם. אני רואה בחומרה יתרה את העובדה שמסמכים אלה לא גולו במסגרת הליכים שקדמו לסיכומי הצדדים, שעה שהיה מקום לגלותם, ולהתמודד עם האמור בהם במסגרת ההליך העיקרי ולא במסגרת תגובה לבקשה להוספת ראיות. 6.4 אני מוצאת כי יש בראיות אלה כדי לשפוך אור על עובדות המקרה. אל למשיבות להיתלות בטיעונים טכניים באשר למועדים ולניהול הליך דיוני תקין, וכי גם אם קיים הכלל לפיו יש לשמור על סדר הבאת הראיות, ואין להגיש ראיות חדשות לאחר שהסתיים שלב ההוכחות והוגשו סיכומי הצדדים, בית המשפט אינו יכול להתעלם מבקשה להגשת ראיות חדשות, לאחר שהתרשם כי לא הייתה אפשרות להגישן במועד, תוך שהוא מפעיל את שיקול דעתו באשר לאופיין של הראיות אותן מבוקש לחשוף, היכולת שלהם לשבש את ההליך המשפטי, תוך בחינת חיוניותן, ותוך בחינת טענת מגיש הראיות בדבר היעדר יכולת להציגן קודם לכן והטעמים לכך. לכל זה יש להוסיף כי עסקינן בהליך של עתירה מנהלית, בו לא מתקיים הליך הוכחות ובהתאם לתקנה 20 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) תשס"א 2000, ניתן לסטות מהוראות תקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד - 1984. (ראה לעניין זה ע"א 579/90, רוזין נ' בן נון, פ"ד מ"ו (3) 738 וכן ע"א (ת"א) 3266/04, טובה ליפשיץ סקס נ' בנק המזרחי המאוחד בע"מ, אשר ניתן ביום 24.5.2007). 6.5 מכיוון שבחינת הראיות אותן ביקשו העותרים להגיש, הביאה אותי לכלל מסקנה כי יש בראיות אלה כדי להשלים תמונה ראייתית, שאין ספק שהשפיעה על הכרעתי נשוא פסק דין זה, ובהסתמך על הלכה פסוקה אשר קבעה כי גם כאשר מחדל בעל דין מביא להגשת ראיות באיחור, תהא נטייה לקבלן, אם בית המשפט ימצא שקיימת אפשרות ממשית שיהא בהן כדי לשנות את תוצאות ההליך, כפי שנקבע בע"א 1297/01, מיכאלוביץ' נ' כלל חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נה(4) 577, ושעה שכב' השופט ברנזון טען עוד בע"א 189/66 עזיז ששון נ' "קדמה" בע"מ, פ"ד כ (3) 477 את הדברים הבאים, שלא נס ליחם גם בימינו אלה לפיהם: "הפרוצדורה אינה מיטת סדום שבה מקצצים את רגליו או מתיזים את ראשו של בעל דין כדי להכניסו לתוכה כנכה או כבר-מינן. הפרוצדורה היא מסגרת רחבה וגמישה למדי המכוונת לתת לבעל דין את מלוא האפשרות להציג ולפתח את עניינו בצורה מלאה ושלמה" מצאתי, להתיר את הגשת הראיות. 7. דיון ומסקנות 7.1 לאורך כל שנות קיומה של מדינת ישראל, בהיותה מדינה יהודית ודמוקרטית, אנו עדים לניסיונות לשמור על סטטוס קוו בין דתיים לחילוניים, לא רק בחיי היום יום כי אם גם בחקיקה ופסיקת בתי המשפט, ואנו נחשפים לדעות השונות המשקפות יחס דו ערכי לדת על כל המשתמע ממנה. מצד אחד, במדינת ישראל יש זכות לחופש דת, מכוחה קמה הגנה מיוחדת לכאורית, מעבר להגנה שכל פעילות או קבוצה באוכלוסייה זכאית לה. מכאן, זכותו של ציבור שיהא בקרבת מגוריו כל שדרוש לו כדי לשמור ולקיים צביון ואורח חיים דתי. מצד שני, במדינה דמוקרטית קיימת זכות לחופש מדת, המטילה לכאורה הגבלה על מה שניתן לתת ולהעניק בנושאים שיש להם קשר ישיר לדת, כדי לשמור שלא לפגוע בזכותם המיוחדת של הפרטים הלא דתיים להגנה מפניה, ועל כן קמה לציבור החילוני הזכות להתנגד לכל פעולה שיש בה כדי לפגוע בזכותם לחופש מדת, בין היתר, להתנגד להקמת מוסדות דת באיזור שמוכח כי רוב הציבור בו אינו דתי ואינו נזקק לשירותי דת אותם מבוקש להקים במקום. כל רשות במדינה צריכה לאזן בין שני צדדים אלה, על אחת כמה וכמה שעה שעסקינן ברשות מוניציפאלית בתחומה חיים ופועלים תושבים חילוניים ודתיים, שעליה ליצור להם תשתית מתאימה לקיום אורחות חייהם, מבלי לפגוע בקבוצה כזו או אחרת, תוך שמירה על כללי מינהל תקין, שוויון ועל התנהלות ראויה במסגרת ציבורית. 7.2 אין ספק ששמירה על דת מחד, והגנות מהדת מאידך, הן סוגיות המצויות תמיד בסדר היום הציבורי, בין היתר במסגרת ניהולה של רשות מוניציפאלית, ולא אחת נדרשים בתי המשפט לדון בסוגיות הנובעות מעניינים אלה. בשנים האחרונות נמצא בפסיקת בית המשפט העליון, הלכות שונות בשאלות הנוגעות לסוגיות העולות מהזכויות הנ"ל, ודעות שופטי בית המשפט העליון משקפות את חילוקי הדעות שבין השומרים על החופש מדת, לבין אלה המבקשים את חופש הדת. (עוד בהרחבה בעניין זה ראה מאמרם של דני סטטמן וגדעון ספיר, "חופש הדת, חופש מדת והגנה על רגשות דתיים", מחקרי משפט כא, תשס"ד - 2004, עמ' 5.) בעיני, האמור לעיל, הינו לב ליבה של עתירה זו, העטופה בטענות קנייניות ומנהליות, הקשורות לשטח אדמה, עזוב, עליו נטועים עצים, הנמצא בלב שכונת מגורים ברחובות. במשך שנים מיועדת חלקת האדמה לצרכים ציבוריים של מועדון תרבות, קשישים או גן ילדים, כך על פי הפרוגראמה שהוכנה בעיר רחובות, בשנת 2003. עד למועד זה, לא נבנה כל מבנה ציבור, והחלקה נותרה עזובה. אלא שעתה, שעה שהחליטו המשיבות, כי הגיע הזמן להקים מבנה ציבור, בהתאם לצורך אותו ראו כנדרש לתושבי האיזור, קמה קבוצת תושבים ומתנגדת הן לתכליתו של מבנה הציבור, הן לדרך בה התקבלה ההחלטה, והן לעובדה שההחלטה, כך לשיטתם, אינה תואמת את הפרוגראמה. לאחר שבחנתי את מכלול הטענות, אשר גובו בעשרות מסמכים, אני סבורה כי דין העתירה להתקבל, ואסביר טעמיי; 7.3 נוהל הקצאת קרקעות והפרוגראמה לצרכיי ציבור 7.3.1 הפרוגראמה לצרכיי ציבור הינה מסמך שהוכן על ידי עיריית רחובות, בשנת 2003, במסגרתו צוינו לגבי כל מגרש ציבורי המצוי בבעלות או בשליטת העירייה, כל הייעודים המסוימים האפשריים, בהתאם להוראות וסקרי צרכים ציבוריים, אשר בחנו את כל ההיבטים הקונקרטיים של המגרש בהתייחס לסוג האוכלוסייה, הרכבה והשירותים הציבוריים הנדרשים. המסמך מהווה ביטוי עדכני למינהל העיר, תוך שהרשויות הרלבנטיות הפעילו שיקול דעת ביחס להקצאת המקרקעין וסיווגו. (להלן: "הפרוגראמה"). 7.3.2 פרוגראמה זו היא תוצאה של המלצת בית המשפט העליון במסגרת בג"צ 3638/99, בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4) 220 (להלן: "בג"צ בלומנטל") אשר קרא ליועץ המשפטי לממשלה לפעול לשם גיבוש נוהל מחייב לגבי הקצאת מקרקעין על ידי רשויות מקומיות. בחודש ספטמבר 2001 פרסם משרד הפנים "נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית" בחוזר מנכ"ל 05/2001 (להלן: "נוהל הקצאת קרקעות ו/או הנוהל"). מאז שנכתב ופורסם, עבר הנוהל מספר שינויים אשר פורסמו בחוזר מנכ"ל 06/2002 ובחוזר מנכ"ל 07/2004. קיומו של נוהל זה, אינו פוטר מחובת אישור על פי כל דין. ממשלת ישראל העניקה לנוהל הקצאת הקרקעות תוקף מחייב, במסגרת החלטה מס' 2873 אשר ניתנה ביום 28.1.2001, ולאחר שהוצא "תדריך תכנון להקצאת קרקע לצרכי ציבור" המהווה הנחייה מקצועית המחייבת את הגופים הממשלתיים העוסקים בתכנון ובנייה (להלן: "התדריך") 7.3.3 מטרתו של נוהל הקצאת הקרקעות, הינו למנוע הקצאת קרקעות ציבוריות ללא מכרז ומבלי שנעשה שימוש בקריטריונים אחידים לבחינת נחיצות ההקצאה או הצורך בה, שעה שמדובר בהקצאה ללא תמורה לגופים הפועלים בנושאי דת, תרבות, חינוך, רווחה וכיוצב'. הנחיית משרד הפנים הייתה כי כל רשות מקומית חייבת להכין פרוגראמה של הקרקעות אשר מצויות בתחומה, לשם קביעת ייעודם, תוך שתמונה ועדת הקצאות, אשר תרכז ותידון בכל הבקשות להקצאת קרקע, בהשתתפות היועץ המשפטי של הרשות, לשם גיבוש תבחינים. סעיף 4 לנוהל הקצאת קרקעות דן בקריטריונים להקצאת קרקעות וקובע כי הקריטריונים יתגבשו לאחר שועדת ההקצאות תיוועץ בגורמים מקצועיים. עוד עולה מהסעיף, כי על הקריטריונים להיות שוויוניים וענייניים בהתחשב בכל חלקי האוכלוסייה וכי יש לכלול הוראות בדבר סוג השימושים לטובתם ניתן להקצות קרקע, כמו גם היחס בין השימוש לצורך של התושבים המתגוררים בסמוך, הצרכים המוניציפאליים וסדרי החשיבות שיש בהקצאה כזו או אחרת. עוד עולה מסעיף 4 הנ"ל, כי הקצאת הקרקע תבטיח ניצול מירבי שלה עבור הצורך הציבורי המתבקש, וכי לא תוקצה קרקע לשימוש שאינו עולה בקנה אחד עם ייעוד הקרקע כפי שנקבע בתוכנית לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה"). עוד עולה מהנוהל, כי בקשה להקצאת קרקע, שאינה עולה בקנה אחד עם רוח הפרוגראמה - לא תאושר, אולם אם תשונה הפרוגראמה, מנימוקים שיפורטו, ניתן יהיה לשוב ולדון בבקשת הקצאה. הנוהל אף מפרט בסעיף 7 את סדר הליך הקצאת הקרקע, כולל פרסום תקין ושמירה על הליך מנהלי הכולל שמיעת התנגדויות שיועברו לדיון בועדת ההקצאות, תוך זימון המתנגדים לישיבה בהשתתפות כל הגורמים המקצועיים הרלבנטיים. מסקנות וועדת ההקצאות יועברו למועצת הרשות המקומית שתחליט בסופו של דבר על ייעוד הקרקע, ואולם אין מדובר בהחלטה לפי סעיף 188 לפקודת העיריות 7.3.4 אם כך, הרי שאין ספק שמדובר בנוהל רחב ומורכב, הדורש מהרשות המקומית להכין תכנית הקצאות כללית ומאפשר לכלל הציבור הן לבקש להקצות את הקרקע למטרה ציבורית מסוימת והן להתנגד להקצאתה של הקרקע לטובת יישום כזה או אחר. אין ספק שהנוהל, אשר הוצא ברוח פסיקת בית המשפט בבג"צ בלומנטל, מבכר את השמירה על עקרונות היסוד של שקיפות פעולת הרשות, מינהל תקין, שוויון וטוהר מידות על פני יעילות וקיצור הליכים, אם כי יש בו גם יעילות כשזו נדרשת. הרשות המקומית משמשת כנאמן הציבור בכל פעולותיה, וקל וחומר שהיא כפופה לחובת הנאמנות בעניין הקצאת מקרקעין שהם המשאב החשוב שבמשאביה. בעקבות נוהל הקצאת הקרקעות, הוכנה על ידי עיריית רחובות פרוגראמה של המקרקעין הציבוריים בתחומי העיר. על פי נוהל הקצאת הקרקעות והדינים המוניציפאליים, הקצאת הקרקע מותרת למטרות חינוך, תרבות, דת, רווחה, בריאות, מדע וספורט, למלכ"רים, עמותות וגופים המאוגדים על פי חוק, ובתנאי שמטרת הבקשה להקצאת קרקע, תואמת את הייעוד של הקרקע בתב"ע. במסגרת ישיבת מועצת העיר מיום 14.1.2003, אושרו הקריטריונים שנקבעו בפרוגראמה, והוחל לפעול בהתאם לה. 7.3.5 מעמדה הסטטוטורי של הפרוגראמה לצרכיי ציבור אינה כהחלטה מנהלית שיגרתית, אך אין מדובר במעמד סטטוטורי כשל תוכנית בניין עיר. רשות מקומית כפופה לעיקרון "חוקיות המינהל" אשר אינו מאפשר לה לפעול באופן עצמאי, אלא מכוחו של חוק, בהתאם להסמכה העולה ממנו. לרשויות מקומיות ניתנה הסמכות להתיר שימוש, בין בתשלום ובין שלא, במקרקעין שבתחומן ואשר מצויים בחזקתן. כך למשל, סעיף 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש], קובע בסעיפים קטנים (א) ו-(ב) כדלקמן: "(א)עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור השר או מי שהוא הסמיך לכך. (ב) עיריה רשאית להשכיר מקרקעין או להרשות שימוש במקרקעין שאין בו משום שכירות, אולם השכרת מקרקעין לתקופה העולה על חמש שנים והשכרת נכס שחוק הגנת הדייר [נוסח משולב], תשל"ב-1972, חל על שכירותו, טעונות החלטה ואישור כאמור בסעיף קטן (א)." נוסח דומה, נמצא גם בסעיף 190א לצו המועצות המקומיות (א): "(א)מועצה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין או להחליפם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור השר או מי שהוא הסמיך לכך בכתב. (ב) מועצה רשאית להשכיר מקרקעין או להרשות שימוש במקרקעין שאין בו משום שכירות, אולם השכרת מקרקעין לתקופה העולה על חמש שנים והשכרת נכס שחוק הגנת הדייר [נוסח משולב], תשל"ב-1972, חל על שכירותו, טעונות החלטה ואישור כאמור בסעיף קטן (א)." תוכנית בניין עיר המאושרת על ידי מוסדות התכנון במדינה, מקבלת מעמד סטטוטורי והיא מחייבת מבחינת ייעוד השימוש במקרקעין המופיעה במסגרתה, כל עוד לא שונתה. משום שתב"ע הינה תוכנית שלא ניתנת לשינויים מידיים ולא ניתן להתאימה לצרכים ציבוריים אד הוק, בעיקר כאשר מדובר בצורך בהקמת מבני ציבור מסוגים שונים, פונים לפרוגראמה, בה הוגדר לכל שטח ציבורי מהו היעוד האפשרי לו. 7.4 האם הקצאת מקרקעין הינה הנחייה מנהלית? 7.4.1אני מקבלת טענת העותרים, לפיה, משעה שרשות מקומית מגדירה את ייעוד הקרקע במסגרת הפרוגראמה, שיקול הדעת שלה ביחס לשימושים האפשריים במגרש מצטמצם, אולם איני סבורה כי הוא מוגבל לייעודים המוגדרים ותו לא, שכן, בעיר שאוכלוסייתה גדלה, משתנים הצרכים, ולרשות המקומית יש סמכות לנתב ולהקצות שטחים בהתאם לצרכים האמיתיים של התושבים במסגרת הקרקעות אשר בשליטתה. בתב"ע מוקצה המגרש לצרכי ציבור, ללא פירוט, והפרוגראמה, שנועדה ליצור שקיפות ופיקוח בהקצאת הקרקע, הינה בבחינת הנחייה מנהלית, אך אינה עולה בקנה אחד עם תוכנית על פי דין, וכמו כל תוכנית, היא בסיס לשינויים בהתאם לצרכים נטענים ומוכחים מצד האוכלוסייה, כל עוד נשמרו כללי מינהל תקין. 7.4.2 אני מקבלת הטענה כי הקריטריונים להקצאת קרקעות, לפיהם המגרש מיועד למועדון או גן ילדים, הינם בגדר הנחיות מנהליות חיצוניות מחייבות, ואין למשיבות כל יכולת לסטות ממנה ללא קיום הליכים מנהליים תקניים הנדרשים לשם שינויה של ההנחיה. ישנה חשיבות יתרה לעניין זה, מאחר ומדוברבהנחיות הקשורות להקצאת משאבים שכמותם מוגבלת.. בספרו הסמכות המינהלית (1996), כרך ב, עמ' 618, קובע פרופ' יצחק זמיר כי הנחיות מינהליות הבאות מן החוץ אינן יכולות לכבול את הרשות יותר מהנחיות שהיא קובעת לעצמה, וכי בכל מקרה ומקרה חובתה להפעיל את שיקול דעתה כדי לברר ולהחליט אם ראוי, בנסיבות המיוחדות של המקרה, לסטות מהן. דברים דומים אומר גם ד"ר יואב דותן בספרו הנחיות מינהליות (1996), בעמ' 64. אם כן, לשיטתו של פרופ' זמיר, הרשות הכפופה עצמה יכולה להחליט בשאלה האם הנסיבות מצדיקות סטייה מן ההנחיות אם לאו. לחלופין, מציע פרופ' זמיר, כי הרשות: "רשאית להעביר את המקרה אל הממונה שהוציא את ההוראה הכללית, כדי שישקול אותו לאור הנסיבות המיוחדות שלו, ויתן הוראה לרשות המוסמכת, אם להחליט גם במקרה זה בהתאם להוראה הכללית או באופן אחר, או יניח לרשות המוסמכת להחליט באותו מקרה לפי שיקול דעתה" (שם, בעמ' 618-619). 7.4.3 משמדובר בהקצאת קרקעות ציבוריות לטובת שימוש שאינו לכלל הציבור המתגורר בסמוך, יש לראות בהחלטה מינהלית המתייחסת להקצאת המקרקעין, כהחלטה מחייבת, מהיותה החלטה שיש לה השלכה ציבורית רחבה, ויש הרואים בהנחייה מנהלית כזו כבת פועל תחוקתי. סטייה מההנחיות של הרשות המקומית עצמה, מעוררת על פניה חשש לקיומם של שיקולים זרים שהשפיעו על ההחלטה להקצות מקרקעין בניגוד להנחיות ולפרוגראמה. יפים לעניין זה הדברים האמורים בעע"מ 9156/05, גרידינגר נ' ראפ, אשר ניתן ביום 11.10.2007: "...לפיכך, הרשות רשאית לסטות מן ההנחיות המנהליות במקרה ספציפי בהסתמך על נסיבות המקרה, מבלי לשנות את ההנחיות. ואולם "ההנחה היא שהרשות תפעל לפי ההנחיות, והנחה זאת יוצרת ציפייה מוצדקת שכך תפעל הרשות" (יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב 787 (1996); ראו גם בג"ץ 143/64 אדטו נ' עמידר בע"מ, פ"ד יח(3) 51, 57 (1964)). על כן, אין הרשות רשאית לסטות מההנחיות בלא הצדקה, אלא על הסטיה מההנחיות להיעשות רק מקום בו קיימים שיקולים ענייניים המצדיקים אותה. הכלל כי הסטיה מההנחיות חייבת להיתמך בטעמים סבירים, נגזר קודם כל מחובת הרשות לנהוג בשוויון...זאת, מכיוון שאם הרשות פועלת בדרך כלל במסגרת כללי המדיניות שנקבעו בהנחיותיה המנהליות, סטייתה מאותן ההנחיות במקרה ספציפי טעונה הצדקה והנמקה ראויים ...לפיכך, סטיה לא מנומקת ולא מוסברת מההנחיה המנהלית מהווה לכאורה אינדיקציה לכך שהחלטת הרשות פוגעת בעקרונות השוויון וההגינות עליהם מצווה הרשות. סטיה מההנחיות המינהליות מעוררת על פני הדברים חשש כי היא נובעת לכאורה מקיומם של שיקולים זרים, אשר השפיעו על החלטת הרשות ...בשל כך נקבע, כי הסטיה מההנחיות מעבירה לרשות את הנטל להצביע על הסיבות שבגינן מוצדקת אותה סטיה (בג"ץ 5277/96, חוד חברה לתעשיות מוצרי מתכת בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נ(5) 854, 862 (1997) (להלן פרשת חוד); וכן זמיר בספרו הנ"ל בעמ' 787; איל דותן הנחיות מנהליות 138-142 (1996)). סטיה מההנחיות ללא צידוק סביר עשויה להוות עילה לביטול ההחלטה" עוד בעניין זה ראה בג"צ 9362/03, טומי ריגלר, חבר מועצת עיריית נתניה נ' אברהם פורז, שר הפנים ואח', תק-על 2008(4) 1648. כמו כן יפים לעניין זה דברי פרופ' דפנה ברק ארז, בספרה "משפט מנהלי", הוצאת לשכת עורכי הדין 2010, בעמ' 231-232: "...פסיקתו המאוחרת יותר של בית המשפט העליון החלה להכיר בקיומה של חובה (פסיקתית) לאמץ הנחיות פנימיות במקרים מסוימים. חובה זו הוכרה בהקשרים שבהם הרשות מופקדת על הקצאת משאבים מוגבלים, על מנת להבטיח שוויון ולמנוע שרירות מנהלית (או אף שחיתות) בחלוקתם. התקדימים הראשונים שהכירו בחובה לאמץ הנחיות פנימיות הכוללות קריטריונים לצורך חלוקת משאבים ציבוריים נקבעו בשנות השמונים של המאה העשרים, בהתייחס לחלוקת תמיכות כספיות. בהמשך, הורחבה ההלכה והוחלה גם לגבי הקצאת מקרקעין ציבוריים..." 7.4.4 מכאן,על פי הפרוגראמה, השטח נשוא המחלוקת מיועד למועדון או גן ילדים, כאשר בעת דיון באשר לחלקת קרקע זו עלתה בקשה להקצאת המגרש לצורך ציבורי שונה, אין הפרוגראמה מונעת הפעלת שיקול הדעת של הרשות באשר להקצאת המקרקעין בעת הצורך. גם הפסיקה הכירה בכך שרשות רשאית לסטות מהנחיות מנהליות במקרה ספציפי, בהסתמך על נסיבות מיוחדות, אולם על הרשות להצדיק את הסטייה בנימוקים ברורים, שעניינם הצורך בשינוי בייעוד לשם שימוש מושכל בקרקעות ציבוריות, ולאחר שנערכה בדיקה מדוקדקת של כל צרכיי התושבים, בהתאם לקריטריונים, כאשר בעת הקצאת קרקע יש להתייחס הן לתב"ע והן לפרוגראמה, חריגה מהנחיות מנהליות הינה פגם מנהלי חמור. 7.4.5 יש לבחון את המקרה שלפנינו, ולאבחן אותו ביחס לבג"צ בלומנטל. באותו מקרה הקצתה עיריית רחובות לעמותה כלשהי, ללא מכרז וללא תמורה, קרקע לשם הקמת מרכז רוחני קהילתי להפצת היהדות. תושבי השכונה החילוניים התנגדו להקמת המרכז ומשלא נסתייע בידם למנוע את הקמתו ע"י פנייה לרשות המקומית ולעומד בראשה, הם עתרו לבג"צ. מפסק הדין עולה כי העמותה פנתה לעירייה בבקשה להקצות לה קרקע. דבר הבקשה לא פורסם והיא הועברה לוועדה שהוקמה מכוח סעיף 150 לפקודת העיריות. הוועדה המליצה על ההקצאה ומועצת העירייה אשרה את ההמלצה, בלא שברור היה מה חלוקת התפקידים בין הוועדה למליאת המועצה. לתושבי השכונה נודע על ההקצאה לאחר שהחלו כבר עבודות הבנייה בשטח (אשר הופסקו בצו של בית משפט). לא תמיד ניתן לפעול כנגד היווצרות מציאות בשטח, בטרם נוצרה. לאחר שנוצרה, יש לבדוק אם הנזק שבאיונה הוא בלתי הדיר או חמור עד כדי כך שהוא מצדיק את אי-ביטול ההליך הפגום שהביא למצב שנוצר. לשם כך יש לבדוק, בין השאר, את מידת אי-תקינותו של ההליך. ככל שגדול הפגם המינהלי שנפל בהחלטה, כך קטנה חשיבותו של המצב בשטח ולהיפך. 7.4.6 לאור זאת, איני מקבלת את טענות המשיבות ומבקשות ההיתר, לפיהן הפרוגראמה אינה חלק מהליכי תכנון ו/או רישוי, שכן אני סבורה שמדובר בהנחייה מנהלית מחייבת. בית המשפט העליון פסק הן בעניין בג"צ בלומנטל והן בבג"צ 10907/04, ישראל סולודוך ו- 70 אח' נ' עיריית רחובות ואח', אשר ניתן ביום 1.8.2010 (להלן: "בג"צ סולודוך") כי הקצאת מקרקעין לצרכיי ציבור חייבת להיות מבוססת על תבחינים שוויוניים ועל הפרוגראמה, זאת כדי למנוע מצב של "כל הקודם זוכה" או מצב שבו לא יופעל שיקול דעת אלא תתקיים העדפה ממניעים פסולים, שאינם הולמים התנהלות רשות ציבורית. עצם העובדה שהמשיבות פעלו לשם גיבוש פרוגראמה, מוכיח כי הופעל שיקול דעת באשר להקצאת הקרקעות, המהוות משאב מתכלה, ונלקחו בחשבון מכלול שיקולים, ועל המשיבות להמשיך ולקבל החלטות בעניין הקצאת מקרקעין בהתאם לתוכנית המקורית, ולבצע בה שינויים, אם וככל שידרשו, בדרך מסודרת ולא באמצעות מחטף. בבג"צ סולודוך קובע בית המשפט בפיסקה 25: "הנחיות מנהליות הן כללים מנחים אשר המינהל הציבורי קובע לעצמו, ככיווני דרך להדריכו במילוי תפקידיו ובהפעלת סמכויותיו. שלא בדומה לחוקים או לתקנות, ההנחיות המנהליות אינן מחייבות את הרשות, אלא מנחות אותה בהפעלת שיקול דעתה, בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה ומקרה. (יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב' 773, 784-787 (1996) (להלן - זמיר)). הן מתוות את דרכי הפעלת שיקול הדעת המינהלי ונועדו להבטיח אחידות, שוויוניות, ענייניות וסבירות בהפעלת מדיניות הרשות המינהלית..." 7.4.7 אם כן, נוהל הקצאת הקרקעות שפורסם על ידי משרד הפנים, כמו גם הפרוגראמה של עיריית רחובות נכתבה בהתאם לו, מהוות הנחיות מנהליות, על פיהן יש לפעול כשמדובר בהקצאת משאב קרקע לצורך ציבורי. מבחינה תכנונית אין מניעה לעשות שינויים בפרוגראמה. אם אכן יוכח כי לאור התפתחויות דמוגרפיות השתנו הצרכים בשכונה נשוא העתירה, על השינוי להיות מובא בפני הועדה המתאימה, ולקבל את אישור מועצת העיר. 7.5 ההליך הקצאת הקרקע ואישור התוכנית לאור נתונים דמוגרפיים 7.5.1 במצב דברים זה, על בית המשפט לבדוק האם המשיבות הקפידו על קבלת החלטה בתום לב, בהיעדר שיקולים זרים, תוך הפעלת שיקול דעת מלא ביחס לכל טענות הצדדים, ואם בסופו של יום התקבלה ההחלטה במסגרת כללי מינהל תקין, לאחר שנבחנו הצרכים באמצעות שימוש בקריטריונים להקמת מבני ציבור, ומתוך אחידות. יש לבחון ,האם הבקשה תואמת את התוכנית שחלה על הקרקע, בהתאם לכל הקריטריונים שאושרו, וכיצד התאפשר לקבל תוכנית שייעודה אינו תואם את ייעוד הפרוגראמה. מן המסמכים שצורפו לכתבי הטענות עולה כי המשיבות בחרו לקדם את התוכנית לבניית מקווה טהרה, הגם שהפרוגראמה לא מאפשרת הקמת מבנה זה, משום שנטען כי על שטח ציבורי ניתן להקים כל מבנה ציבור, ואין בעיה לשנות את הפרוגראמה כך שתתאים לצרכי האוכלוסייה, ואולם לא מצאתי כי בפועל נעשה כל צעד לתיקון הפרוגראמה באופן חוקי. 7.5.2 לא מצאתי כי הוכח שבמקרה זה, אושר בפועל השינוי בפרוגראמה כך שניתן יהיה לבנות מקווה על השטח הציבורי. טענות בעל פה במסגרת דיונים שונים, אינן מצדיקות את קבלת התוכנית לבניית המקווה ואישורה. לא מצאתי בין כל ערימות המסמכים שצורפו לכתבי הטענות כל הסבר או חוות דעת מקצועית שתצדיק שינוי בפרוגראמה. לא מצאתי חוות דעת מסודרת מאת הממונה על נכסי העירייה, בעניין הצורך במקווה באיזור, ולא מצאתי כל נתון שיכול לקשור בין צורך זה לנתונים דמוגרפיים בזמן אמת. גם מינהל ההנדסה בעירייה שותק בעניין זה ואין כל נתון פרוגמטי מטעמו בעניין זה, על אף שאני סבורה שכדי להוכיח התקיימות צורך ממשי, חייבות היו המשיבות להוכיח זאת באמצעות נתונים אמיתיים, אך דבר זה לא נעשה בצורה דווקנית, אלא כבדרך אגב. 7.5.3 במסגרת נספח 7 לעתירה, הגישו העותרים לבית המשפט צילומים מתוך הפרוגראמה, המתייחסים למגרש נשוא המחלוקת. בחינת המסמכים מגלה, כי המשיבות ייעדו את המגרש כאמור לטובת מועדון או גני ילדים. בטבלה נוספת המצורפת אף היא, עולה כי באיזור המדובר, נכון לפרסום הפרוגראמה בשנת 2003, היו באיזור 2397 יחידות דיור, 7670 תושבים, כאשר מספר הילדים בשנתון עמד על 153. על פי נתוני הטבלה, החוסרים הקיימים בשכונה מבחינת צרכי ציבור הם גני ילדים וכיתות בית ספר יסודי. לא עולה כי בשכונה קיים צורך בבית כנסת או מקווה טהרה, או לצורך העניין בכל איזור צפון מערב העיר, כפי שאף עולה כי לא קיים צורך בטיפת חלב או מתנ"ס. 7.5.4 המשיבים הציגו הן במסגרת תגובתם לעתירה והן במסגרת הדיונים בועדות השונות, אצל המשיבות ובמסגרת הערר שהתנהל בועדת ערר מחוזית של מחוז המרכז כי בקרב אוכלוסייה מעורבת יש לבנות מקווה טהרה על כל 4,000 יח"ד וכי באיזור נשוא המחלוקת קיימים למעלה מ 10,000 בתי אב, אולם לא הביאו כל ראייה אמיתית, להוכחת מספרים אלה. בהתייחס לצרכי השכונה טענו המשיבים כי גני ילדים מצויים בסמיכות למקרקעין נשוא המחלוקת, ואין צורך בגנים אחרים, אלא שעולה צורך בהקמת מקווה, ורק המקרקעין נשוא המחלוקת מתאים לאחר שנפסלו חלופות אחרות שעלו. אני מסכימה ,כי מאז פרסום הפרוגראמה יתכן וחלו שינויים דמוגרפיים באיזור נשוא המחלוקת, וכי במסגרת אותם שינויים עלו צרכים ציבוריים אחרים. יחד עם זאת, היה מקום להביא את הנתונים מהם הסיקו המשיבות קיומו של צורך ציבורי חדש, עליהם נסמכו החלטותיהן במסגרת ההליכים שהורו בסופו של יום על הקצאת החלקה לטובת מקווה טהרה. 7.5.5 אני סבורה כי העותרים הצליחו להביא נתונים דמוגרפיים שיש בהם כדי להצביע על נתונים שונים מאלו שניסו המשיבות ומבקשות ההיתר להציג. בערר על החלטת רשות הרישוי אשר אישרה את הבקשה לבניית המקווה אשר הוגש ביום 25.8.2010 (נספח 14 לעתירה) מצאתי נתונים שהובאו על ידי מגישי הערר, חברים בועדה המקומית לתכנון ובנייה רחובות. בעמ' 4 לכתב הערר, נטען כי לאור העובדה שלא התקיימה בחינה מקצועית של נתונים דמוגרפיים, נבחנה על ידם הפרוגראמה העירונית והוצגו נתונים שנאספו על ידם מהם עולה כי באיזור נשוא המחלוקת כ - 3700 יחידות דיור שהם כ - 11,600 איש, נכון למועד פרסום הפרוגראמה, ואין נתונים מדויקים באשר לכמות יחידות הדיור נכון למועד הגשת הערר, מעבר לעובדה שמדובר באיזור ותיק, שבשנים האחרונות נוספו בו מספר בניינים חדשים שבהם כ - 10 יחידות דיור בממוצע, וההערכה היא כי נכון למועד הערר מדובר ב כ - 4,000 יחידות דיור סה"כ באיזור נשוא המחלוקת, זאת בניגוד לנתון אשר "נזרק לחלל האויר" במסגרת אחד הדיונים ברשות הרישוי בה טען בעלמא הממונה על הנכסים כי המקווה ישרת כ - 7,000 בתי אב.עוד עולה מהערר כי פנייה ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה לקבלת נתונים מפורטים באשר למידת "הדתיות" של האוכלוסייה באיזור נשוא המחלוקת, לא הניבה תוצאות, שעה שקיימים נתונים רק ברמה עירונית. 7.5.6 העותרים טענו כי מדובר באיזור חילוני מובהק,עובדה אותה הם למדים מכמות מוסדות החינוך המצויה באיזור. לטענתם, בכל שטח הביקוש ישנו רק גן ממלכתי דתי אחד, בעוד באיזור פועלים 6 גני ילדים ממלכתיים. במתחם גם שני בתי ספר יסודיים חילוניים, בעוד אוכלוסייה דתית בגיל בית הספר היסודי, מופנית לבית ספר הנמצא באיזור הצפון מזרחי של העיר. נתונים אלה נלמדים מתוך נספח 29 לעתירה, העתק ממפות מוסדות החינוך בשכונה, המסומנים על פי סוגם, שהופקו מתוך האתר ההנדסי של עיריית רחובות. עיון במפה מאשר את הטענות באשר לעובדה כי אין מוסדות חינוך דתיים בתחום האיזור נשוא המחלוקת מלבד גן ממלכתי דתי אחד. נתונים נוספים שהוצגו, הן בערר והן על ידי העותרים במסגרת העתירה, מתייחסים למספר בתי הכנסת בשכונה, העומד על כ - 4, מתוך כ - 100 הפועלים בעיר. מאז סוף שנות ה - 80, בהן נבנה בית הכנסת המופעל על ידי העמותה אשר הגישה את הבקשה למקווה הטהרה, לא נוספו בתי כנסת חדשים באיזור נשוא המחלוקת, ויש בכך לטענת העותרים כדי להוכיח כי אין כל עדות לשינוי בהרכב האוכלוסייה המצדיק בניית מקווה. 7.6 האם ישנם פגמים בהליך הקצאת הקרקע ולא התקיים הליך מנהלי תקין שעה שלא נעשה שימוש בקריטריונים ולא נשמרו זכויות התושבים? 7.6.1 שאלה נוספת המונחת לפתחו של בית המשפט הינה האם קיימות אמות מידה לחלוקת המשאבים הציבוריים ובניית מבני ציבור בהתאם לקריטריונים שישמרו על זכויות יסוד שקמות לתושבי הרשות המקומית, במסגרת הלילך מנהלי תקין. ראה לענין זה סעיף 5א. לנוהל הקצאת הקרקעות הקובע: "הקצאת קרקע תעשה לפי סדרי עדיפויות שתקבע מועצת הרשות. צרכים אלו יוגבלו בתנאי סף מינימאליים ופרמטרים אשר יבטיחו ניצול מיטבי של הקרקע עבור הצורך הציבורי אשר נקבע (כגון: מספר מינימאלי של משתמשים בקרקע זו לצורך שנקבע)." עוד בעניין זה ראה דברי כב' השופטת שטרסברג כהן בבג"צ בלומנטל, שם בעמ' 228: " כך או כך, נראה כי איננו נדרשים לנוהל כזה או אחר לצורך הקביעה כי הקצאת מקרקעין חייבת להיעשות על פי כללים וקריטריונים הוגנים, שוויוניים, ברורים, ענייניים וגלויים ועל פי שיקולים עניינים סבירים ומידתיים. אלה אכן מהווים אבן פינה בקיומו של מינהל תקין המשרת את הציבור נאמנה..." 7.6.2 בכל מקרה של הקצאת מקרקעין ציבוריים לגורמים פרטיים, נקודת המוצא היא שההקצאה חייבת להיעשות עפ"י נוהל ההקצאות, לאחר שקוים הליך מנהלי תקין ודיון לגופו של עניין במסגרת הפורום המתאים ברשות מקומית, ועל פי הפרוגראמה, ולאחר שהוצגה תמונת נתוני אמת והועלו כל הטיעונים. לאורו של עיקרון זה צריכים להתקיים ברשות המקומית מהלכים הקודמים להקצאה בפועל, קרי פרסום ההצעה, דיון בועדות המתאימות, מתן אפשרות לתושבים להתנגד, ועמידה בכל התנאים הנקובים בנוהל הקצאת הקרקעות והתדריך. אין בנמצא מקרים שנוהל ההקצאות איננו חל עליהם, שכן הוא חל על כל המקרים בהם מתבקשת הרשות להקצות מקרקעין, ואין שום דרך אחרת להקצאה. ניתן לומר בצורה פיוטית יותר כי "אין חיים מחוץ לנוהל". הקצאת מקרקעין ללא תמורה או בתמורה מופחתת, כמוה ככל תמיכה, המחייבת לפעול על פי הדין, ואין בלתו. 7.6.3 החוק מגדיר התנהלות תקינה של רשות מקומית, והחוק, המגדיר הליך מנהלי תקין, אינו מכיר בהענקת מתנות על ידי הרשות המקומית לכל מי שהיא חפצה ביקרו, רק קיומו של הנוהל המוסדר יבטיח את השמירה על העקרונות שבבסיס פעולתה של הרשות המקומית ככל רשות מינהלית, עקרונות שנועדו להבטיח את פעילותה התקינה. לא אחת נקבע בפסיקה כי אחד הכללים במשפט המינהלי הישראלי הינו כי החלטה מנהלית חייבת להתבסס על תשתית עובדתית מסודרת, מבוססת, יסודית ומעמיקה, הנובע מתוך חובת הרשות לנהוג בסבירות והגינות. יפים לעניין זה הדברים האמורים בבג"צ 987/94, יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412: "...הדין אינו סובל החלטה ללא יסוד. הלכה היא שהחלטה מינהלית צריכה להיות מבוססת על תשתית של עובדות..." ראה לעניין זה ע"א 2062/02, ארגון הקבלנים והבונים חולון ואח' נ' עיריית חולון ואח', פ"ד נח(3) 933 וכן בג"צ 7074/94, סויסא ואח' נ' היועמ"ש ואח', פ"ד מח(2) 749, וכן יצחק זמיר, "הסמכות המינהלית", כרך שני, תשנ"ו, בעמ' 734. 7.6.4 העותרים טוענים כי הפרוגראמה צופת פני עתיד ובשנת 2003, עם פרסומה, חזתה את הצורך בהקמת מועדון או גן ילדים על המקרקעין נשוא העתירה, כאשר מקווה טהרה לא היה צורך ציבורי באיזור זה. מאז ועד היום נטען כי לא השתנו הצרכים וגם לא ניתן להם כל מענה, והמצב אף יחמיר עם הריסת מבנים ישנים ובניית בניינים חדשים, כך שתגדל האוכלוסייה אך לא תגדל הקצאת המגרשים, ומכאן שיש צורך לבחון מחדש את צרכיי השכונה בטרם יורו המשיבות על הקצאה חדשה. על אף זאת, ולמרות שלא מצאתי כי נערך סקר צרכים מקיף קודם לקבלת ההחלטה, שיבדוק את צרכי השכונה ויבצע איזון ויקבע סדרי עדיפויות בין הצרכים השונים, בחרו המשיבות להביא לשינוי הפרוגראמה בדרך לא תקינה, בין היתר על ידי כך שטענו בתגובה לערר בועדת המחוז, כמו גם במסגרת הדיון במליאת הועדה המקומית ביום 5.9.2010 כי הפרוגראמה שונתה, ואין מניעה לבנות מקווה בשטח נשוא המחלוקת. לא נטען בשום מקום כי ההחלטה נסמכה על דו"חות מהימנים, סקר צרכים או כל חוות דעת מקצועית אחרת, ולא נאמר כי השינוי לא תואם את צרכיי התושבים על פי הפרוגראמה, לא נומקה והוסברה ההחלטה, ואני מסכימה כי בדבריו של ראש העיר כפי שהם משתקפים מפרוטוקול ישיבת יום 5.9.2010 בעמ' 4,אין כדי להפוך את הפרוגראמה ללא רלבנטית, כך שניתן לפעול בניגוד לה, ולא זו הייתה כוונת הממשלה אשר אישרה את נוהל הקצאת הקרקעות, כפי שעולה מסעיף 5ד. לנוהל הקצאת הקרקעות הקובע: "לא תאושר בקשה שאינה עולה בקנה אחד עם הפרוגראמה. אולם רשאית ועדת ההקצאות להמליץ, מנימוקים שיפורטו על ידה, על שינוי הפרוגראמה..." 7.6.5 על אף שנוהל הקצאת הקרקעות מאפשר לרשות גמישות במסגרת שיקול דעתה באשר להקצאות מקרקעין לצרכיי ציבור, חשוב לזכור כי אין הדבר משחרר את הרשות משמירה חוקי המשפט המינהלי. היות שקמה לרשות חובת הפעלת שיקול הדעת, אשר כוללת בחובה שקילת החלטות קודמות, רשאית הרשות המקומית לשנות מדיניות שאימצה בעבר. באופן עקרוני, אין מקום להתרעם על החלטה המשנה מדיניות, רק משום שהיא משנה מדיניות קיימת, שהייתה נוחה ומתאימה לציבור כזה או אחר, משום שאין לאף אדם זכות מוקנית במדיניות קיימת, כפי שפסקו בתי המשפט לא אחת. (ראה לעניין זה בג"צ 402/89, ההתאחדות לכדורגל בישראל נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד מג(2) 179; בג"צ 3541/03, א. דורי חברה לעבודות הנדסיות בע"מ נ' ממשלת ישראל, דינים עליון ע 844 (2005)). 7.6.6 יחד עם זאת, כדי לפעול לשינוי מדיניות קיימת, כאשר המשיבות בחרו לאשר בקשה להקצאת מקרקעין לצורך שאינו על פי הפרוגראמה, שהן עצמן תכננו, עליהן להראות כי התחשבו בכל הטענות, קיבלו את ההחלטה בהגינות, בסבירות, תוך שיקלול משקלו של כל אינטרס הבא בחשבון, תוך שהן מגינות על זכויות חוקתיות, על צרכיו האמיתיים של כל ציבור, ושהתייחסו לשאלה האם נתנו משקל ראוי לזכותם החוקתית של העותרים לחופש מדת בהיותם נמנים על קבוצה של ציבור חילוני המתגורר באיזור, זאת משום שמדיניות חדשה שונה מזו שהייתה קיימת, ולכן היא חייבת להיות חוקית מבחינת אמות המידה שיש לביקורת על שיקול הדעת המנהלי שהפעילו המשיבות בעניין שינוי הפרוגראמה. (ראה לעניין זה בג"צ 135/75, סאי טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673). 7.6.7 ייתכן ויש מקום לבצע שינויים מרחיקי לכת בפרוגראמה, עד כדי קביעת פרוגראמה חדשה לעיר רחובות לאור שינויים דמוגרפיים שקרו בה בחלוף 7 השנים מאז פרסום הפרוגראמה נשוא העתירה. אין ספק שקרקעות ציבוריות הינן משאב יקר ערך, מוגבל בכמות, ויש בבחירת מבני הציבור שיעמדו על קרקע זו משום משמעויות נרחבות, צופות פני עתיד. אם סבורות המשיבות כי צביון האוכלוסייה השתנה עד כדי כך שיש מקום לסטות מהפרוגראמה המקורית, הן רשאיות לפעול לשם תכנון ושינוי הפרוגראמה בדרך חוקית, ותוך פרסום הקריטריונים שהנחו אותן בשינוי זה, דבר שלא מצאתי כי התקיים בהליך נשוא העתירה. יפים לעניין זה הדברים שפורסמו בתקציר דו"ח מבקר המדינה "דוחות על ביקורת בשלטון המקומי - תקציר" אשר פורסם בפברואר 2008, שם התייחס המבקר, להקצאת מקרקעין לצורכי ציבור ברשויות המקומיות והפיקוח על השימוש בהם בקובעו בעמ' 38: "...הקרקע היא משאב יקר ומוגבל ויש לעשות בה שימוש מושכל. העמדת מקרקעין ציבוריים לשימוש הציבור, גם אם אין בה אלא מתן רשות לשימוש מוגבל בזמן, היא הליך בעל משמעויות ניכרות, ולעיתים יש בה משום קביעת עובדה לדורות. מכאן החשיבות שבהקפדה על תקינות הליך ההקצאה של קרקעות ונכסים...מן הראוי כי אחת לכמה שנים יבדקו הרשויות המקומיות את המבחנים להקצאת נכסים שקבעו ויתאימו אותם לשינויים שהתרחשו בהן, לעקרונות שנקבעו בנוהל ולתדריך...נכסי הציבור מופקדים למשמרת בידי הרשויות המקומיות ולכן עליהן לקבל את החלטותיהן בעניין הקצאת נכסים אלה בהתאמה לנוהל, להיצע הקרקעות ולצורכי תושביהן ולהקפיד לקיים תהליך הקצאת מקרקעין חסכוני, שיוויוני, ושקוף תוך מניעת פגיעה בטוהר המידות..." 7.6.8 במסגרת הפרוגראמה נקבע כי בעת הקצאת שטח ישקלו צרכים כלל עירוניים, אולם תינתן עדיפות למוסדות שישרתו את הסביבה הקרובה, את בני העיר המתגוררים בסמיכות על פני מוסדות שישרתו משתמשים שאינם תושבי העיר. בהתייחס להקצאת מקרקעין לטובת מרכז קהילתי דתי ו/או בית כנסת, קבעה הפרוגראמה בסעיף 14(ב) כי ההקצאה תותנה בכך שועדת ההקצאות תשתכנע כי מספרם של המבקשים ליהנות מהשירות הציבורי שיבנה במקרקעין אינו נופל מ - 50 בתי אב. במקרה שלפני, אין ספק שהקמת מקווה טהרה אמורה לספק צורך ציבורי של מספר רב של בתי אב, שאמורים לעשות בה שימוש, ובהתאם לטענות המשיבות ומבקשות ההיתר, מדובר לכל הפחות בצורך מיידי של תושבי החלק הצפון מערבי של העיר רחובות, כפי שהוצג בפני באמצעות מפת המקוואות הפרוסות בעיר, ושל צורך של נשים מחוץ לעיר, כטענת הרב הראשי של העיר רחובות. גם אם נכונה טענת העותרים כי היחס בין מספר המקוואות למספר התושבים ברחובות הוא מהגבוהים במדינה, על פי קריטריונים ממשלתיים, אין ספק שהקמת מקווה במקרקעין תואמת את הקבוע בסעיף 14(ב) לפרוגראמה. יחד עם זאת, לא ניתן להתעלם מן הקביעה כי לא מצאתי שההחלטה נתקבלה כדין, בהתאם לנהלים וההנחיות, ושאין בה כדי לפגוע בזכויותיהם של העותרים, גם אם המשיבות סבורות שההקצאה הינה כדין ותאפשר אף שימוש נוסף בזכויות הבנייה לרווחת התושבים באיזור, מלבד המקווה. 7.6.9 לאחר שבחנתי את הליך קבלת ההחלטות על ידי המשיבותאין לקבל התנהלותה של הרשות המקומית במקרה זה, שכן לא ייתכן, כי בהינף יד, ובמחי פה, מבלי שניתנה כל חוות דעת אמיתית, המשקפת בזמן אמת את צרכיי הציבור, כמו גם נתונים דמוגרפיים שיחזקו ויוכיחו צורך כזה או אחר, תתקבל בקשה להיתר בנייה של מבנה ציבור שאינו תואם את הפרוגראמה המחייבת. גם אם אין מדובר בתוכנית מחייבת, עדיין אני סבורה כי יש לראות בפרוגראמה תוכנית מסגרת, צופה פני עתיד, אשר אמורה להיות ערה לכל צרכיי הציבור המתגורר באיזור זה של העיר, וליתן מענה לכל צורך שיידרש. לא מצאתי כל תימוכין על סמך מה, הוחלט בישיבת רשות הרישוי לאשר תוכנית כזו? זאת מבלי שאני נכנסת בשלב זה, לליקויים והחוסרים התכנוניים שמצאתי כי מתקיימים במסגרת התוכנית המוצעת. מה הם הנתונים המקצועיים שהונחו בפני חברי הפורום? לא מצאתי כל תשובה לשאלות אלה במסגרת המסמכים, שעה שגם מהפרוטוקולים של הישיבות המצורפים לכתבי הטענות, לא עולה כי הוצגו נתונים אמיתיים שעל בסיסם ובהתאם להם הגיעו חברי הפורום להחלטה על שינוי הפרוגראמה וקבלת היתר לבניית מקווה טהרה, ועל כן אני סבורה כי נפלו פגמים בקבלת היתר זה. 7.6.10 מבלי לקבל מסגרת נתונים בסיסית, ומבלי שנוהל הליך מנהלי תקין שראשיתו בשינוי הפרוגראמה באופן חוקי, כיצד ניתן לקבוע כי קם צורך ציבורי אחר, וכיצד ניתן ליתן היתר לבניית מוסד ציבור שאין לו כל איזכור בתוכנית הכוללת של האיזור? איני יכולה ליתן ידי למתן אישרור להחלטה זו של הרשות המקומית. אני סבורה כי הנחיות מנהליות ניתן לשנות, באמצעות הליך מנהלי תקין, ולאחר שנלקחו בחשבון כל ההיבטים הדרושים לשם ניהול תקין של משאבי הרשות, שלא הוכח כי התקיים במקרה זה. אם היה מתקיים הליך תקין, לא היה מוצא בית משפט זה מקום להערב בהחלטות הרשות המקומית. 7.7 האם אכן קיים צורך בהקמת מקווה טהרה נוסף, זאת בהתאם לסקר צרכים שנערך על ידי הצדדים לתובענה? 7.7.1 שאלה נוספת אליה נדרשתי, היא, האם ההחלטה על הקמת מקווה טהרה בשטח שעל פי נתונים דמוגרפיים רובו חילוני, מיקום המבנה והצרכים האחרים הדרושים לתושבי השכונה, קביעות הפרוגראמה באשר לצרכי התושבים באיזור, הגם שהינם בגדר המלצה - האם כל אלה מתיישבים עם מושכלות יסוד של חברה פלורליסטית והאם ניתן לשלב במבנה הציבור מספר שימושים לרווחת כלל התושבים, והאם החלטת הרשות היא מידתית. המשיבות טענו כי נערך על ידן "סקר צרכים" אשר בעקבותיו הוחלט על שינוי ייעודו של המגרש והקצאתו לטובת מקווה. טיעון זה אף מופיע בתגובתן לערר שהוגש על ידי העותרים במסגרת הליך הערר 169/10. סקר זה הינו בדיקה גיאוגרפית שנערכה למיקום המקוואות ברחובות. בחינת סקר זה בהשוואה לנתונים האחרים שהוגשו במסגרת המסמכים המרובים שנלוו לכתבי הטענות בעתירה זו, מביאה אותי למסקנה כי הנתונים שהוצגו שגויים. לא מצאתי כי נשקלו שיקולים ציבוריים רחבים, למעט שיקולי המועצה הדתית, שכן כל הדיון נסוב סביב מרחק ממקוואות והצורך במקוואות חדשות, לא ראיתי שעלתה התייחסות לסוגיית מוסדות חינוך, בריאות, או מועדונים כפי שעולה מהפרוגראמה, ולא ניתן כל הסבר מניח את הדעת באשר למגמתו של הסקר. 7.7.2 נספח 16 לעתירה הינו צילום מפת המקוואות שצורפה למכתב הממונה על הנכסים בעיריית רחובות מיום 13.4.2010. מסמך זה והמפה הנלווית אליו מהווים ניתוח גיאוגרפי של מיקום המקוואות בעיר. עיון במפה מלמד על המרחקים שבין מקווה למקווה. על פי הנחיות המשרד לשירותי דת ומשרד הפנים בין מקוואות צריך להיות מרחק בין בתי התושבים למקווה הטהרה שלא יעלה על שני ק"מ. חישוב המרחקים שבין המקווה הקיים ברח' השופטים למגרש נשוא המחלוקת מלמד כי המרחק ביניהם לא עלה כדי 1.2 ק"מ. עוד עולה מנספח זה כי באיזור הצפון מזרחי החדש של רחובות אמור לקום מקווה טהרה נוסף, שישרת את תושבי צפון העיר. לאור נתונים יבשים אלו, איני מוצאת שקיים צורך חיוני או מחסור במקוואות על פי הנתונים היבשים, ולא מצאתי שהמשיבות ומבקשות ההיתר, הצליחו להוכיח קיומו של צורך זה באמצעות נתוני אמת. 7.7.3 עוד עולה מן הערר נספח 14 לעתירה, שבמסגרת הדיון בועדת ההתנגדויות ביום 9.3.2010 טען הרב הראשי לעיר, כי יש פניות מנשים חילוניות מהקיבוצים בסביבת העיר רחובות הזקוקות למקווה, ומכאן הצורך המיידי בבניית מקווה טהרה חדש, והשטח הציבורי שנמצא מתאים, הוא השטח שבמחלוקת. אם כך הוא - אזי לא מדובר בצורך מיידי והכרחי של התושבים המתגוררים באיזור, ואין מקום להקצות שטח לטובת מקווה דווקא באיזור זה. 7.7.4 מכל האמור, אני סבורה למעשה כי אף אחד מהצדדים לעתירה לא הצליח להביא נתוני אמת באשר לדמוגרפיית האיזור במועד העתירה. יחד עם זאת, לאור כל המסמכים שצורפו על ידי העותרים, אני סבורה כי עלה בידם לחזק טיעוניהם באמצעות הנתונים שהובאו על ידם, שיש בהם כדי לחזק טיעוניהם. תדריך תכנון להקצאת קרקע לצורכי ציבור שהוצא בספטמבר 2005 על ידי משרדי האוצר, הבינוי והשיכון, פנים וחינוך, הוא נספח 35 לעתירה, מהווה למעשה, מסמך נלווה לנוהל הקצאת הקרקעות אשר אושר בהחלטת ממשלה עוד בשנת 2001 בעקבות בג"צ בלומנטל. בעמוד 83 מצוי לוח מס' 7 שעניינו "מוסדות דת - מכסות שטח בנוי ושטח קרקע". בלוח זה נקבע כי מקווה נשים ישולב עם גן ילדים, מעון יום או תחנה לבריאות המשפחה, בשטח של עד 250 מ"ר על בסיס פרוגראמה, ומבלי שתוקצה לעניין קרקע נוספת. עוד נקבע כי מקווה נשים יוקם לכל 4000 יח"ד. הנחיות נוספות לעניין זה הינו כי המיקום יהא מוצנע, במרחק הליכה קטן, ויש להבטיח נגישות למקום ואפשרות לבנייה בקומות. 7.7.5 בדיון שנערך בפני, טענו נציגי המשיבות כי הן הציעו להקים במקום מבנה שייתן מענה הן לצורך בהקמת מקווה טהרה והן לצורך ציבורי נוסף, מכלל הצרכים להם טוענים העותרים, אולם העותרים סירבו להצעה זו, במסגרת התדיינות, שקדמה לדיון באולם בית המשפט, ואף נעשתה במקביל לו. יחד עם זאת, ועל אף ניסיוון המשיבות ומבקשות ההיתר לטעון כי העותרים מסרבים לכל הצעת פשרה המועלית על ידם, למדה אני מן האמור בנספח 26 לעתירה, כי במסגרת עלון, עליו חתומים הרב הראשי של העיר רחובות, רב המקוואות ויו"ר המועצה הדתית נכתב כי "מפאת צניעות המקום מובן שלא יתאפשר בשטח המקווה שום פעילות דתית או אחרת, מלבד המשך התפילות והשיעורים בביהכנ"ס בשעות המקובלות...". אמירה זו, כמו אמירות נוספות בהקשר דומה אשר מצאתי במסגרת הנספחים אשר הוצגו מטעם הצדדים, אינה עולה בקנה אחד עם הדברים שהוצגו על ידי ב"כ המשיבות ומבקשות ההיתר במהלך הדיון. 7.7.6 המשיבות טוענות כי ההחלטה על הקצאת המקרקעין לטובת המקווה הייתה בהתאם לנהלים, זאת לאחר שהתקיימה בחינה מעמיקה של הבקשה, נבחנו כל הקריטריונים שהביאו לכלל מסקנה כי קם צורך חיוני בהקמת המקווה בצפון מערב העיר. שלא כטענת העותרים, ההחלטה נבדקה על ידי גופים ציבוריים שונים, ואחר דיון מעמיק בתוצאות הבדיקה, אושרה ההקצאה. המשיבות מתנגדות לטענה שההחלטה ניתנה משיקולים זרים, ואף דוחות את טענת חוסר הסבירות הקיצונית, תוך שהן מציגות את בדיקתו העצמאית של מהנדס העיר וחוות דעתו של הממונה על הנכסים בעירייה, כמסמכים מקצועיים ששימשו בקבלת ההחלטה. עוד נטען כי ההחלטה התקבלה מאחר ומרבית חברי מועצת העיר, ומליאת הועדה המקומית היו תמימי דעים באשר להקמת המקווה במקרקעין, וגם המתנגדים להקמתה במגרש נשוא המחלוקת אינם חולקים על הצורך הציבורי שבהקמת מבנה כזה, וחלופות שהוצעו על ידן, נבחנו ונמצאו לא מתאימות. מצופה מרשות מקומית העורכת סקר צרכים לצורך הצגתו למוסדות תכנון, שלא יהא מגמתי, אלא יספק באופן אובייקטיבי ומלא את מלוא הנתונים והצרכים, ויקבע את סדרי העדיפות ביניהם. לא ניתן להציג סקר הסוקר צורך אחד בלבד, ועל סמך סקר זה להגיע למסקנה ולהקצות משאב קרקע. ככל שמדובר במתן מענה לצורך אחד, הרי שיש לנמק זאת בצורה משכנעת, ובמקרה זה לא השתכנעתי. 7.7.7 אני מסכימה עם הטענה כי לא ניתן להחליט על הקמת מבני ציבור, מבלי שיקבעו קריטריונים ברורים להקצאת משאבים ציבוריים, שיתייחסו לכלל צרכי הישוב, תוך שיש להביא בחשבון את רצון התושבים והצורך האמיתי הנחוץ להם, תוך שמירה על זכויות יסוד, ותוך שיובאו בחשבון אפשרויות של שילוב צרכים שונים, לשם מתן פתרון למגוון צרכים בשטח נתון אחד, לאור העובדה שמשאב הקרקע הציבורית מוגבל. כאשר בוחנים את הנחיות משרד הדתות לתמיכה במקוואות אל מול מפת המקוואות של העיר רחובות, נראה כי בין מיקום המגרש נשוא העתירה למקווה הקרוב ביותר יש מרחק הקטן מ2 ק"מ על פי הדרישה. האיזור אותו תיחמו המשיבות, הינו אזור שיש בו חפיפה מבחינת המרחק בין מקוואות קיימים, כאשר בעתיד העיד מהנדס העיר אמור לקום מקווה טהרה נוספת באיזור הצפון מזרחי החדש של העיר. 7.7.8 בחנתי את כל המסמכים המתייחסים להחלטות המשיבות, כמו גם את התגובה לעתירה ולא מצאתי בה כל מסמך שיש בו כדי להצביע על קריטריונים ברורים לשם קביעת צורך במבנה ציבור כזה או אחר, לא כל שכן קביעת צורך במקווה טהרה דווקא במגרש נשוא המחלוקת, זאת בניגוד לנתונים דמוגרפיים העולים מתוך האתר ההנדסי של העיר. כל שנמצא במסמכים שהוגשו הוא "סקר צרכים" לשם בניית מקווה טהרה, או כלשון הממונה על הנכסים "לאור בחינת צרכי העיר ביחס למקוואות הקיימים, הסקתי כי קיים צורך ציבורי להקמת מקווה..." האם ניתן לומר כי בוצע סקר צרכים לצורך ציבורי אחר? האם בוצעה חוות דעת אמינה ביחס לצרכי השכונה, אשר הביאה בסופו של דבר לאותה מסקנה כי כל שדרוש לשכונה זו הוא מקווה טהרה? וכי שאר הצרכים באו על סיפוקם? לא מצאתי תשובה לשאלות אלה במסגרת המסמכים והתגובות לטענות העותרים. 7.7.9 כיצד מתיישבת מטרה זו של בניית מקווה טהרה עם צרכי הציבור של תושבי השכונה, מדוע יש להעדיף אפריורית "צרכני דת ומסורת" על פני "צרכני שירות" אחרים (ילדים, נוער, קשישים). עולה גם השאלה מדוע יש להעדיף אפריורית את המטרה המיועדת, לשמה הוחלט על שינוי הפרוגראמה על פני מטרות ציבוריות ראויות אחרות. כלום נערך סדר עדיפויות ונשקלו שיקולים ראויים בהתאם לקריטריונים שמן הראוי היה שיתקיימו והמצב יבחן לאורם. לאור דברים אלה לא ניתן להתעלם מפסיקת בית המשפט המחוזי בחיפה, בעניין עת"מ (חי') 21404-06-09, יהודית סלע ואח' נ' סיון יחיאלי, ראש המועצה המקומית כפר ורדים ואח', אשר ניתן ביום 23.12.2010, אשר עניינו דומה לעניין נשוא עתירה זו. גם במקרה כפר ורדים דובר על צורך של ציבור דתי המתגורר במקום במקווה טהרה, שלא קיים ביישוב. הצדדים נשלחו בהמלצת בית המשפט להגדיר ולגבש קריטריונים ברורים ומובנים לצורך הקמת מבני ציבור ביישוב, ולאחר שגובשו קריטריונים ונשקלה הבקשה להקמת מקווה, היא נדחתה. גם במקרה זה קבע בית המשפט כי קמה חובה על רשות לבסס החלטה על תשתית עובדתית ראויה, כאשר היקף הנתונים לעמוד במבחן הסבירות, תוך שהוא מאשר את החלטת המועצה בקובעו כי ישנם צרכים המסופקים מחוץ ליישוב, ואין בכך כל פסול, ובחלוקת משאבים יש לאזן בין האינטרסים השונים והצרכים השונים, כאשר "חופש פולחן" אינו מחייב משאבים למימון צרכים אלה. אם כך הדבר ביישוב בו אין כלל פתרון לטבילה במקווה, אזי בענייננו, שעה שיש בעיר מספר מקוואות, שאינן רחוקות אחת מהשנייה, הרי שניתן לקבוע שצרכיי האוכלוסייה הנזקקת לשירותי המקווה - מסופקים, וסוגיית המרחק היא רק נתון אחד במארג של מכלול שיקולים שיש לקחת בחשבון שעה שנלקחים בחשבון שיקולים נוספים לחיוב ושלילה.אני מצטרפת לדעתו של כב' השופט סוקול, כפי שהובעה בפסק דין זה. 7.8 התנהלות המועצה הדתית והבקשה לקבלת מענק ממשרד הדתות 7.8.1 העותרים טוענים כי מאחורי הבקשה להקמת המקווה, לא עומדת המועצה הדתית, שהינה גוף סטטוטורי, כי אם מדובר ביוזמה של וועד המתפללים של בית הכנסת והעמותה, המהווים גוף פרטי, מאז שמונה לפני כשנתיים הרב אבן דנאן כרב בית הכנסת והתחלפו בעלי תפקידים בעמותה. המשיבות מנגד, טוענות כי אין מדובר בהקצאה לטובת עמותה פרטית, אלא שירות הניתן לתושבים על ידי המועצה הדתית שאמונה על אספקת שירותי דת מכוח חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א -1971, כאשר העירייה משתתפת במימון, ואין מדובר בהקצאה לגוף פרטי להקמת פרוייקט לצרכיו. הטענה העיקרית אותה יש לבחון היא האם היוזמה להקמת המקווה, הכנת התוכניות והוצאתן אל הפועל הן פרי המועצה הדתית או העמותה, ומהי מערכת היחסים והקשרים בין השתיים. 7.8.2 העותרים טוענים כי העמותה אינה מסתפקת בפועלה במסגרת בית הכנסת והיא מבקשת להרחיבו ולהרחיב את פועלה בלב שכונה חילונית באמצעות הקמת מקווה, וכי למעשה המועצה הדתית באה בנעלי העמותה, ומייצגת את האינטרסים הצרים של העמותה, ועל ידי כך אוינה משיקול דעתה העצמאי. לאחר שבחנתי טענה זו, ועל סמך הטיעונים שהוצגו בפני והמסמכים הרבים שצורפו לכתבי הטענות, לא מצאתי כי מתקיימת הפרדה בין האינטרסים של המועצה הדתית לאלה של העמותה, שעה שהמועצה הדתית הינה גוף סטטוטורי, ואילו העמותה הינה פרטית ובעלת מערכת שיקולים ואינטרסים שונה. 7.8.3 אני מסכימה עם טענות העותרים לפיהן יש יותר מדי ראיות לאיון שיקול הדעת העצמאי,של המועצה הדתית וייצוג העמותה, שכן על גבי תשריט הבקשה למתן היתר בנייה מופיע כי העמותה וועד המתפללים מימנו את המדידות שקדמו להגשת הבקשה, זאת לאחר שתקופה ארוכה עסקו בגיוס תרומות ואיסוף כספים כפי שעולה מאתר האינטרנט שהוקם על ידם, ואשר עמודים ממנו צורפו כנספח 27 לעתירה. עדות נוספת לכך שלא המועצה הדתית כי אם העמותה מעורבת בבקשה לבניית מקווה, מצאתי בנספח 28 לעתירה. מקריאת נספח זה, שהינו העתק מראיון שפורסם עם רב בית הכנסת, הרב אבן דנאן, עולה כי העמותה הגישה את התוכניות המקוריות לבניית קומפלקס מקוואות וכיתות לימוד בין שתי קומות, לאחר שנשכר אדריכל, ולבקשת ראש העיר, שונו התוכניות. עוד עולה מהכתבה כי הרב מקדם את האינטרסים של הציבור החרדי, ולא עולה ממנה כי מדובר בצורך של תושבי השכונה גרידא. גם הרב הכהן קוק, רבה של העיר רחובות, טען במסגרת פורום שמיעת ההתנגדויות שהתכנס ביום 9.3.2010 כי מטרת המקוואות היא לתת מענה לצרכנים מהמגזר הכפרי מחוץ לעיר רחובות, וטענה זו בהחלט אינה משרתת אינטרסים של תושבי השכונה. 7.8.4 המועצה הדתית אומנם הגישה את התוכניות, אולם עשתה זאת לא בשמה היא, כי אם בשם העמותה. ניתן לראות כי בין החתומים על הבקשה המחודשת שהוגשה ביוני 2010, לצד המועצה הדתית, נמצא הרב אבן דנאן ויו"ר ועד המתפללים בבית הכנסת, כפי שעולה מנספח 24 לעתירה. המודד, ציין על גבי המפה הטופוגרפית כי היא הוכנה עבור "וועד בית הכנסת". 7.8.5 לא מצאתי בתגובת מבקשות ההיתר כל התייחסות להליך של הפעלת שיקול דעת בכל הקשור לבקשה. לא מצאתי כל הסבר לדרך בה פעלה המועצה הדתית, והאם נשקלו שיקולים נוספים כגון מיקומים חלופיים, או נלקחו בחשבון צורכי הציבור במקום ביחס למיקומים אחרים בעיר. ההתרשמות העולה מן הנספחים, הטענות וחוסר ההתייחסות הענייני בתגובה, היא שהמועצה לא הפעילה כל שיקול דעת עצמאי, אלא פעלה בשם העמותה, וקידמה פרויקט מבלי לבדוק נחיצותו, תוך קידום מטרות עמותה פרטית, אחת מני רבות, ושימשה כזרועה הארוכה של העמותה. המשרד לשירותי דת מעניק מענקים ומתקצב רק מקוואות נשים, לא מצאתי שנבחן צורך בהקמת מקווה גברים באיזור, מקווה שנעשה בו שימוש במשורה, ויש בהקמתו כדי למנוע שימוש נוסף במגרש לצורך הקמת מבנה ציבור נוסף. 7.8.6 אני סבורה לאור הנתונים הדמוגרפיים, הנספחים השונים וטיעוני הצדדים, כי יש במעשה זה של המועצה הדתית משוםחוסר נכיון כפיים. מצופה מגוף כזה לבוא ביושרה ציבורית, בנקיון כפיים, ולהביע עמדתה בבקשה רק לאחר שנבחנו כל השיקולים, הוצעו חלופות ונבחנו הצרכים האמיתיים של האוכלוסייה בטרם הוגשה בקשה לתמיכה על ידי המשרד לשירותי דת ובטרם הונחה התוכנית על שולחן הועדה, שעה שהמועצה הדתית אמורה לייצג את מכלול התושבים הצורכים שירותיה בעיר כולה, ולא לייצג אינטרסים מקומיים, בודדים של עמותה אחת מיני רבות בעיר. אני סבורה כי נעשה ניסיון לעשות שימוש בעובדה שבעיריית רחובות אין נוהל הקצאת קרקעות מסודר לצורך הקצאת מקרקעי ציבור, ויש בכך משום עקיפה של הנוהל, תוך שימוש לא ראוי בהליכים מוניציפאליים, שעה שיש סתירה בין הפרוגראמה לבין הבקשה, ונעשה ניסיון לתיקון הפרוגראמה, על מנת שתתאים לבקשה זו. תמוהה בעיני בעניין זה גם חוות הדעת שהומצאה לצורך תמיכה בהקמת המקווה בשטח נשוא המחלוקת וקיום דיונים שמטרתם הייתה להכשיר את הבקשה ולהוציא היתר בנייה 7.8.7 לא ניתן להתעלם ממקרה עתידי, כאשר תבוא עמותה אחרת ותבקש להקים מקווה טהרה במקום אחר? או מה יקרה אם יתגלה צורך אמיתי במקווה טהרה בשכונה אחרת, בחלק אחר של העיר? האם יהיה למועצה הדתית ולמשיבות מהיכן לממן מקווה נוסף? האם אישור בניית מקווה עתה, במגרש נשוא המחלוקת, לא תמנע הקמת מקוואות נוספים? אומנם מנגד ניתן לטעון כי על כל מגרש שינתן לטובת הקמת מקווה שישרת תושבים מחוץ לעיר, את אותן הטענות כי הוא לא משרת את תושבי הסביבה. הבעיה כאן היא לא הקמת מקווה במקום זה או אחר אלא ההתנהלות, דרך הענקת האישור והצורה בה נעשה הדבר. 7.8.9 עיון בבקשה שהוגשה למשרד לשירותי דת לצורך קבלת תקצוב לבניית המקווה, מגלה כי על אף שהמועצה הדתית טענה במקומות שונים, בין היתר גם בתגובה לעתירה המתוקנת כי הקמת המקווה אינה מהווה כל טובת הנאה לטובת העמותה, לא כך הוא. על אף הטענה כי לעמותה לא תהא זיקה למקווה וכי לא תקבל כל תקציב, סמכויות ו/או תפקידים בו ואשר קשורים להפעלתו, מן הראיות שהוצגו בפני, עולה תמונה שונה. על אף ניסיון המשיבות לטעון כי הקצאת הקרקע נעשתה לטובת המועצה הדתית, הרי שברור לכל מכל הנספחים והראיות שהוצגו, כי המועצה הדתית פועלת למעשה בשם העמותה, שלא לומר מטעמה, מבלי שהופעל שיקול דעת עצמי או בחינה לעומקם של דברים את הצורך במקווה במיקום זה. עד כדי בטלות שקול דעתה המקצועי והציבורי של המועצה הדתית לטובת העמותה. 7.8.10 חיזוק לטענה זו מצאתי ב"דו"ח מקורות ושימושים לפעילות הנתמכת" (להלן: "הדו"ח") אשר הוגש ביום 15.4.2010, ומהווה טופס רשמי של המשרד לשירותי דת, ואשר נחתם בחותמת עיריית רחובות, כאשר מתחת לחותמת חתם רב בית הכנסת הרב אבן דנאן, תוך שהוא מותיר את מספר הטלפון הנייד שלו על גבי הבקשה. עוד עולה מן הבקשה כי העירייה הודיעה שהניהול הכספים, רו"ח, עורך הדין המלווה, גיוס התרומות והגשת התוכניות נעשה על ידי העמותה, בפיקוח רב בית הכנסת, שאינו עובד של המועצה הדתית. כן עולה כי העמותה פתחה חשבון בנק מיוחד לצורך טיפול בצרכים הארגוניים והמנהלתיים של הקמת המקווה, הגשת התכוניות, הפיקוח על הבניה, ועל כן אני מסיקה כי למעשה העירייה והמועצה הדתית פעלו בשם העמותה, שכן זו אינה יכולה להגיש את הבקשה בעצמה, אך מהווה המקור למימון הבנייה, כפי שעולה מהצהרת עיריית רחובות עצמה על גבי הטופס. מדוע איש הקשר אינו מטעם המשיבות או המועצה הדתית אלא דווקא רב בית הכנסת השייך לעמותה? 7.8.11 עוד עולה מן המסמכים כי קיימות סתירות בין הנתונים המוצגים - שעה שבמסגרת הדו"ח נטען כי לכ- 7,000 בתי אב אין מקווה טהרה בסמוך למקום מגוריהם, כאשר מקווה הטהרה הקרוב ביותר מצוי במרחק של כ- 4 ק"מ, ואילו בטופס הבקשה לקבלת תמיכה לצורך בניית מקווה לשנת 2010, אשר התקבל במשרד לשירותי דת ביום 5.1.2010 עולה מעמ' 2 לו שמרחק ההליכה מהמקווה הקרוב אל המגרש נשוא העתירה, הינו כ 2.1 ק"מ, נתון שבעיני אמין יותר, שעה שבמפת פריסת המקוואות אשר הוצגה בפני באולם מופיעים מקוואות במרחק של 2 ק"מ האחד מהשני, לעיתים אף במרחק נמוך מזה, שכן על פי המפה, מרחק ההליכה בין מקווה "השופטים" למגרש נשוא העתירה עומד על 1.148 ק"מ. העותרים טוענים כי ההבדלים במרחקים קשורים לעובדה שדווחה כתובת לא נכונה של המגרש, כפי שעולה מנספח ח' לתוספת הראיות. 7.8.12 עוד הוסתרה מהמשרד לשירותי דת כוונת העמותה לבנות במקום נוסף על מקווה טהרה לנשים, גם מקווה לגברים, אשר ישמש גם משתמשים מחוץ לעיר, שכן תדירות השימוש במקווה לגברים נמוכה יחסית לשימוש אותו עושות נשים, ולכן אינו מתוקצב על ידי המשרד לשירותי דת. יתרה מכך, מנספח ה' לתוספת הראיות, הודעת הזכאות לבניית מקווה מיום 30.5.2010, הודיע מנכ"ל המשרד לשירותי דת כי תנאי זכאות לקבלת תמיכה הינה כי "הרשות מתחייבת בזאת כי המקווה ישמש כמקווה נשים בלבד". המשיבות אכן הצהירו כי הכוונה היא בנית מקווה לנשים בלבד, בעוד שתוכניות העמותה הן בניית מקוואות לנשים וגברים וכן מקווה כלים, כפי שעולה מדו"ח מקורות ושימושים מיום 9.2.2010. 7.8.13 מכלול נתונים סותרים אלו מלמד אותי כי המשיבות ומבקשת ההיתר לא בחנו באופן ראוי את מכלול הנתונים הדמוגרפיים, ולא נשקלו כל השיקולים כדי לוודא שקיים צורך ממשי בבניית מקווה טהרה על השטח נשוא המחלוקת. המועצה הדתית איפשרה למעשה לעמותה להתנהל כרצונה, מבלי שנעשתה כל ביקורת על הנתונים הנמסרים לצורך תיקצוב, וגם המשיבות עצמן, לא חזרו, בדקו ווידאו שהנתונים הנמסרים להם, אמת הם, וכי מדובר בצורך שאין בילתו דווקא במגרש זה. לא ניתן להתעלם מבדיקת הליך הבקשה לקבלת היתר. הבקשה המקורית הייתה פגומה, ועל אף זאת ועדת הרישוי התירה קבלתה לדיון. ביום 16.6.2010 הוגשה בקשה מתוקנת לקבלת היתר בנייה, כפי שעולה מנספח 25 לעתירה. גם בבקשה זו נפלו פגמים בעיקר שעה שבוחנים אפשרות שהמבנה ישמש לא רק כמקווה אלא גם כמועדון כלשהו. 7.9 סיכומם של דברים 7.9.1 לשאלות רבות לא מצאתי תשובה במסגרת הטיעונים והמסמכים שהוגשו. אחת השאלות הינה האם אכן נערכה בדיקה שאין בכל איזור המתחם הצפון מערבי של העיר רחובות, מקום מתאים יותר למטרה המבוקשת מלבד המגרש נשוא העתירה, ואם נערכה בדיקה כזו, היכן ממצאיה? לא די לטעון בעלמא כי נערכה בדיקה ולא נמצא מגרש חלופי, מוטב היה לו מסמך בכתב הסוקר סוגייה זו היה מוגש לחברי המועצה שאישרו התוכנית. לא מצאתי תשובה גם לשאלה האם ניתנה לעותרים המבקשים לעשות שימוש בקרקע להעלות את בקשותיהם בנוהל מסודר, במסגרת הליך תקין, של פרסום תקין של הבקשה, התייעצות ודיון סדורים, לא מצאתי שקוים הליך מסודר של התנגדויות וכיוצא באלה הליכים הקבועים בנוהל, שמטרתם הבטחה שהקצאת מקרקעין תעשה בדרך של מינהל תקין ולמטרה המתאימה ביותר בנסיבות העניין. . 7.9.2 לא מצאתי כי המשיבות הצליחו להצדיק את הסטייה מהפרוגראמה לטובת ההקצאה נשוא העתירה, גם אם נכונה הטענה שהעותרים לא הצליחו להגדיר צורך חיוני ודחוף יותר, מיידי וברור, שיש להעדיפו על פני בניית מקווה. העותרים לכל אורך הדרך נצמדו לפרוגראמה המקורית, וטענו טענות תיאורטיות שלא גובו בממצאים בשטח. יחד עם זאת, גם אם לא נמצא שימוש מיידי למקרקעין, איני סבורה כי יש לסטות מתוכנית, ולפעול בניגוד לכללי מינהל תקין, ולהקצות את הקרקע בניגוד גמור לכל תוכנית ולטעת "נטע זר" לסביבה. 7.9.3 איני סבורה שהמשיבות ומבקשות ההיתר בחנו לעומק ושקלו את כל השיקולים הנדרשים, כדי לענות בביטחון מלא האם השינוי הוא מחייב מציאות, קרי, האם הקמת מקווה, עתה, במיקום ספציפי זה הוא השימוש הנכון ביותר לעשות בפיסת קרקע זו, במיקום זה, שעה שמדובר במשאב קרקע שלא יתחדש, תוך התחשבות לא רק בדרישת מבקשות ההיתר כי אם גם בצרכים עתידיים של תושבי האיזור שעתידים להתעורר בכל נקודת זמן, והאם ניתן יהיה להתגבר על הדרישה החדשה שתקום. לא די בכך שהמשיבות ובמבקשות ההיתר יטענו כי אין כל צורך דחוף למבנה ציבורי חילוני מובהק, היה על המשיבות להוכיח כי הצורך שקם במקווה הוא מחויב מציאות, ולא הוכח. 7.9.4 לא מצאתי גם כי הוכנה תוכנית חלופית ונשקלו שיקולים חלופיים אם יתעורר צורך ציבורי חדש. לא ראיתי כי נשקלו שיקולים למיקום חלופי של מקווה הטהרה, שעה שהתברר למבקשי ההיתר כי הצורך לשימוש במקווה שייך גם לאנשים מחוץ לעיר, המתניידים בין כה וכה, ואין זה משנה להם מיקום המקווה, כל עוד הוא קיים וניתן לעשות בו שימוש. 7.9.5 לא התרשמתי כי הצדדים כולם מבקשים באמת להגיע לפתרון בסכסוך, זאת הן לאור היעדר התוצאות מישיבות בנוכחות כל המעורבים במטרה למצוא פתרון למחלוקת, על ידי מימוש מספר צרכים שיבואו לידי ביטוי בבניית מבנה רב שימושי, והן במסגרת הדיונים באולמי, כאשר לא הובע צורך ציבורי, מיידי, ממשי וקונקרטי של העותרים לשם בנייתו בחלקה, אלא רק התנגדות לבניית מקווה הטהרה במקום, גם אחרי שדובר על בניית מבנה רב שימושי כך שהמקווה יממש רק 1/3 מזכויות הבנייה המותרות בחלקה.ף מאידך, גם מבקשות ההיתר לא הראו כל נכונות להגיע לפשרה כלשהי, שעה שטענו בפורומים שונים כי לא ניתן יהיה לעשות כל שימוש אחר במקרקעין (כפי שעולה מאתר האינטרנט של העמותה), כך שגם מבנה דו שימושי הוא פתרון יפה, אך לא ישים ככל הנראה. 7.9.6 בניגוד לפסיקת ביהמ"ש בעניין סולודוך, כאן, במקרה זה שלפני, אני סבורה כי הגם שהעותרים מביעים עמדה בכל הקשור ל"צרכי הסביבה הקרובה", ולא "צורך עירוני", אולם אני מוצאת כי הצליחו לעמוד בנטל השכנוע בכל הקשור לטענה כי ההקצאה התעלמה מההנחייה שבסעיף 13(א) לקריטריונים, שכן בהקצאת המגרש הספציפי לטובת מקווה, איני מוצאת כי מדובר בצורך כלל עירוני. העותרים לא עמדו בסעיף 15(א) לקריריונים שעה שלא הגישו כל בקשה אחרת להקצאת הקרקע, אלא טענו בעלמא, ולכן לא ניתן משקל מכריע לצורך המיידי שהועלה על ידם, שכן לא נערך סקר לגביו. גם אם בקשת ההקצאה של המועצה והעמותה הייתה הבקשה היחידה, עדיין לא עמדו המשיבות בתנאים לקבלת הבקשה, ולא קיימו הליך תקין שיש בו כדי לאיין את ההחלטה להקצות ולבנות מקווה במקום. 7.9.10 דין העתירה להתקבל. נוכח כל האמור לעיל, המגרש נשוא העתירה ישאר כפי שהיה ערב קבלת ההיתר, וישאר כך, עד שיקום צורך למימושו על פי הפרוגרמה המקורית והתב"ע התקפה. כל אחת מהמשיבות 4,2,1 ו-6 תשלם לעותרים שכר טרחת עורך דין בסך 10,000 ₪ ביחד 40,000 ₪.בצירוף ריבית והפרשי הצמדה מהיום עד התשלום המלא בפועל.הקצאת קרקעות