נוהל ועדת חריגים

בפני עתירה להורות למשיבה להעניק לעותר תווית חניה אשר תאפשר לו להחנות את רכבו באזור חניה מוסדר ללא תשלום. רקע כללי 1. על פי סעיף 3(א) לחוק העזר העירוני לחיפה (העמדת רכב וחנייתו) התשמ"ה-1985 (להלן - "חוק העזר"), מוסמכת העירייה לקבוע אזורי חניה מוסדרים, וכלשון הסעיף: "ראש העירייה רשאי לקבוע אזור כמקום חניה מוסדר ולהסדיר את החניה בו על ידי סדרן או באמצעות כרטיסי חניה". סעיף 17 לחוק העזר מסדיר הענקת תווית חניה לתושבים המתגוררים באזור שנקבע כאזור חניה מוסדר: "נקבע אזור כמקום חניה מוסדר, יהיו רשאים מי שגרים באותו אזור להחנות את רכבים במקום שנקבע כמקום חניה מוסדר ברחוב מגוריהם, מבלי להשתמש בכרטיסי חניה". סעיף 14 לחוק העזר קובע כדלקמן: "ראש העירייה רשאי לפטור אדם מתשלום אגרת הסדר, כולה או מקצתה, ובתנאים שיראו לו, אם סבר שקיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות מתן פטור כאמור בהתחשב בצורכי החניה". 2. בהתאם לסמכותה על פי חוק העזר כמפורט לעיל, ובהתאם לצורכי הציבור, קבעה העירייה כי חלק מרחוב גולומב יהיה אזור חניה מוסדר ואילו החלק האחר לא הוגדר כזה. העותר מתגורר ברח' גולומב מס' 3, אזור שלא הוגדר כאזור חניה מוסדר, ולפיכך, לכאורה, על פי האמור בסעיף 17 לחוק העזר, אין הוא זכאי לקבלת תווית חניה. ואכן, פנייתו של העותר לעירייה לקבלת תווית חניה נדחתה. לפיכך הוגשה העתירה שלפנינו. 3. העותר העלה בעתירתו טענות שונות שאינן רלוונטיות לנשוא הדיון ועל כן אתייחס להלן רק לטענות הנוגעות ישירות למחלוקת. לטענת העותר, קיימת מצוקת חנייה קשה באזור מגוריו נוכח הסמיכות לבית החולים "בני ציון" ולבית ספר יסודי "ליאו-בק", ולפיכך, ראוי להעניק לו תווית חניה אף שאינו מתגורר באזור חניה מוסדר. עוד טוען העותר כי הוא מתגורר בבית פינתי המקנה לו זכות לקבלת תווית חניה (ביתו מצוי בפינת הרחובות גולומב והס, כאשר רח' הס הוגדר כאזור חניה מוסדר). כן טוען העותר כי ביתו גובל עם אזור חניה מוסדר. העותר מפנה בעתירתו לבתים שונים באזור מגוריו שאינם מצויים באזור חניה מוסד, ועל אף זאת, בעליהם זכאים לטענתו לקבל תווי חניה. העותר מוסיף וטוען כי העירייה מסרבת להעניק לו תווית חניה מטעמים זרים הקשורים למחלוקת קודמת שהתגלעה בין הצדדים ושאין מקום לפרטה כאן. 4. העירייה טוענת בתגובתה כי פנייתו של העותר לקבלת תווית חניה נדחתה בהתאם לסמכותה ולשיקול דעתה ולאחר שאיזנה כראוי בין צורכי החניה המיוחדים הנוצרים בעקבות קרבת בית החולים לבין צורכי התושבים המתגוררים במקום. לטענתה, רח' גולומב נקבע בחלקו כאזור חניה מוסדר וזאת בשל הקרבה לבית החולים בני ציון, בעוד שחלקו האחר של הרחוב, המרוחק יותר מבית החולים, לא נכלל באזור החניה המוסדר מהטעם שלא קיימת באזור מצוקת חניה חריגה. העירייה טוענת כי בנוסף למרחק הרב בין מקום מגוריו של העותר לבין בית החולים, ישנם אף הבדלי גובה משמעותיים, דבר שגורם לכך שאדם שרוצה ללכת ברגל ממקום מגוריו של העותר אל בית החולים נאלץ להעלות בעליה תלולה. לפיכך, הסבירות שהוא יחנה את רכבו במקום מגוריו של העותר נמוכה ביותר. 5. בדיון שהתקיים בעתירה, קיבל ב"כ העירייה את המלצת בית המשפט לפיה תובא בקשתו של העותר לדיון בפני ועדת החריגים לענייני חניה של העירייה, וכך היה. ועדת החריגים 6. ועדת חריגים לחניה הינה ועדה לא סטטוטורית אשר הוקמה על מנת לתת מענה למקרים חריגים בהם יש מקום לשקול מתן תווית חניה לתושב על אף שאינו מתגורר באזור חניה מוסדר. בתחילת שנת 2006 הקים ראש מינהל התפעול בעיריית חיפה ועדת חריגים לענייני חניה וקבע במסמך מנומק מה הן מטרות הקמת הועדה, הרכבה והקריטריונים לזכאות לדיון בפני הועדה (להלן - "נוהל ועדת חריגים"). בוועדה חברים ראש מינהל התפעול, נציג האגף לתכנון תנועה ודרכים, נציג השירות המשפטי, נציג רשות החניה ונציג מחלקת פניות הציבור. בין יתר הקריטריונים שנקבעו בנוהל ועדת החריגים, רלוונטים לעניינו הקריטריונים בסעיפים 4 ג' ו- ו' לנוהל אשר לדעת העותר חלים על עניינו, והקובעים כדלקמן: "ג. תושבים שגרים בבית פינתי הממוקם באזור חניה, אך כתובתו אינה משויכת לאזור החניה. ו. תושבים המתגוררים בבית הגובל במקום חניה מוסדר, ואשר נקבע לגביו כי הינו כלול באזור החניה". יתר הקריטריונים נוגעים להיות התושב קשיש או נכה או למקרים בהם יש צורך לתת מענה מיוחד לבעיות אישיות ומשפחתיות ועל כן אינם נוגעים לענייננו. החלטת ועדת החריגים 7. בהתאם להסכמה לעיל, התכנסה ביום 1.6.11 ועדת החריגים לדון בבקשתו של העותר. בוועדה השתתפו שבעה חברים; ראש מינהל התפעול, מנהל רשות החניה, אחראי אכיפה ברשות החניה, מנהלת המחלקה לתנועה, שני עורכי הדין מהשירות המשפטי, וסגן מנהלת האגף ומנהלת המחלקה לפניות הציבור. הועדה דנה בפנייתו של העותר וקבעה כי לא קיימות במקרה זה נסיבות חריגות המצדיקות מתן תו חניה חריג. לדעת הועדה, אין מדובר במבנה פינתי הגובל באזור חניה מוסדר, שכן ישנו מרחק בין הבניין בו מתגורר העותר לבין תחילתו של אזור החניה המוסדר. עוד קבעה הועדה כי במרחק הליכה סביר מביתו של העותר, יש חניה חופשית. לאור האמור, נדחתה בקשתו של העותר להעניק לו תווית חניה באופן חריג. טענות הצדדים 8. לטענת העותר, יש לקבוע כי עניינו בא בגדר הקריטריונים שנקבעו בנוהל ועדת החריגים לזכאות בתווית חניה שכן ביתו הוא בית פינתי הגובל באזור חניה מוסדר, כאמור בסעיפים 4 ג' ו-ו' לנהלים. העותר מציין כי תושבי בתים רבים המצויים במרחק רב יותר מאזור החניה המוסדר, זכאים לקבל תווית חניה בעוד שממנו נשללה זכות זו. העותר מתייחס במיוחד למרחק שבין בית מס' 103 ברח' ארלוזורוב שהמרחק ממנו לאזור החניה המוסדר הוא 71 מ"ר ואשר תושביו זכאים לקבל תווית חנייה, בעוד שהמרחק מבית העותר לאזור חניה מוסדר הוא 61 מ"ר בלבד. 9. בתגובתה חזרה העירייה על עמדתה כי לא נפל כל פגם בהחלטת ועדת החריגים וכי העותר אינו זכאי לקבלת תווית חניה על פי הקריטריונים שנקבעו בעניין זה. דיון 10. חזקת תקינות המעשה המנהלי פרושה כי חזקה היא שכל פעולה מנהלית נעשתה כדין. מובן שחזקה זו ניתנת לסתירה, אך על מי שמבקש לסתור את החזקה מוטל הנטל להוכיח בראיות ממשיותכי במקרה הנדון החזקה נסתרת. ראו: "פועלת כאן חזקת התקינות, דהיינו חזקה שכל פעולה מינהלית נעשתה כדין. זוהי כמובן הנחה הניתנת לסתירה (rebuttable presumption), אך על מי שמבקש לסתור מוטל הנטל לטעון ולהוכיח, כי במקרה הנדון החזקה נסתרת על-ידי עובדות. לא נטענה הטענה או נטענה ולא הוכחה - נשארת חזקת התקינות בעינה" (רע"פ 1088/86 סברי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד מד (2) 417 (1990), 419). כן ראו: "בפתח דיוננו ראוי לציין את הכלל הנהוג במשפט המינהלי, לפיו מעשה מינהלי נהנה מחזקת התקינות, דהיינו כל עוד לא הוכח היפוכו של דבר, מוחזק המעשה המינהלי ככשר וראוי" (עע"מ 6200/07 פ.פ.ס ריהאב נ' מדינת ישראל (2008), וכן ראו ד"נ 376/90 אנהויזר-בוש נ' בודיוביצקי פ"ד מ"ו(4) 843, פיסקה 34 (1992), בג"ץ 9569/05 קלוש נ' מדינת ישראל 2008). העותר לא הרים בענייננו את הנטל המוטל עליו לסתור את חזקת התקינות לפיה החלטת ועדת החריגים היא סבירה וראויה. 11. טענות העותר מופנות כנגד החלטה מקצועית מובהקת של רשות מינהלית, ואין בית משפט משים עצמו מומחה מקצועי לבחינתן של החלטות מעין אלה. ראו: ראו בג"צ 10934/02 כפר עזה נ' מדינת ישראל (2004) : "התפקיד והסמכות לקדם את האינטרס הציבורי מוטלים, לפי החוק, על הרשויות המוסמכות. בידיהן המומחיות והניסיון; הן המוסמכות לקבוע מדיניות ולהן הכלים לבצע את המדיניות; הן הנושאות באחריות לאינטרס הציבורי בפני הציבור הרחב. בית-המשפט, כפי שכבר נאמר אין-ספור פעמים, לא יעמיד את שיקול הדעת שלו במקום שיקול הדעת של הרשות המוסמכת. הוא אף לא יבחן אם אפשר היה לקבל החלטה נבונה יותר או יעילה יותר מהחלטת הרשות. הוא אמור רק לבחון אם נפל פגם משפטי בשיקול הדעת של הרשות, כגון פגם של שיקולים זרים או פגם של חוסר סבירות (לבג"צ סופר-פארם (ישראל) בע"מ ואח' נ' מינהל המכס והמע"מ ואח', פ"ד נד(1) 49, 69; גם בג"צ 3975/95 קניאל ואח' נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5) 459, 498-497)". כן ראו: בג"ץ 1135/93 טריידט נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, (1994). 12. הדברים נכונים, אף ביתר שאת, בנוגע להנחיות מנהליות כמו המקרה שלפנינו, המהוות כללים מנחים אשר הרשות הציבורית הנחתה עצמה לנהוג על פי הם במקרים שאינם מוסדרים בחוק או בתקנה. ההנחיות המנהליות אינן מחייבות את הרשות הציבורית אלא מתוות את אופן הפעלת שיקול דעתה, ולפיכך התערבות בית המשפט במקרים אלה תעשה במשורה. ראו בעניין בגץ 10907/04 סולודוך נ' עיריית רחובות (2010). 13. הדברים מקבלים משנה תוקף שעה שבית משפט עוסק בביקורת שיפוטית על עובדות שנקבעו על ידי הרשות המנהלית על בסיס נתונים שנאספו על ידה. אף במקרים בהם קביעת העובדות אינה חד משמעית וקיים מתחם של קביעות עובדתיות אפשריות, בית המשפט לא יתערב בקביעה העובדתית שנקבעה מבין הקביעות האחרות שהן סבירות ואפשריות, אף לו הוא עצמו היה בוחר באופציה סבירה אחרת, אלא אם הבחירה אינה מצויה במתחם הסבירות העובדתית. וראה בעניין זה : ראו בעניין זה סולודוך לעיל פסקה 32: "בית המשפט נוהג ריסון רב בביקורת השיפוטית שהוא מפעיל על עובדות שנקבעו על-ידי הרשות המינהלית. הרשות קובעת את תשתית העובדות על בסיס נתונים שנאספו על ידה. ככלל, אין בית המשפט שם את שיקול דעתו בקביעת העובדות במקום שיקול דעתה של הרשות המינהלית (זמיר, כרך ב, בעמ' 757-758). לעיתים קורה כי הרשות נדרשת לקבוע עובדות, ואלה אינן חד-משמעיות. במקרים מסוג זה קיים מתחם של קביעות אפשריות, שונות במידה מסוימת זו מזו. במקום שכל אחת מן הקביעות היא סבירה ואפשרית, בית המשפט לא יתערב באופציה שנבחרה, אפילו הוא עצמו היה בוחר באופציה סבירה אחרת. ההנחה היא, כי בתחום מתחם שיקול הדעת הסביר הנתון לרשות, באים לידי ביטוי היתרונות הגדולים הטבועים בה: הכשירות והמומחיות, הקשר הישיר לנתונים עליהם מתבססת הקביעה העובדתית, וההיכרות הקרובה עם המדיניות, היקף המשאבים, ואופי הצרכים השונים המצויים ברקע הענין. בהכירו ביתרונות חשובים אלה, יטה בית המשפט שלא להתערב בקביעות עובדתיות של הרשות המינהלית, ככל שהן מצויות במתחם הסבירות העובדתית, גם אם הוא עצמו היה נוטה לקבוע מסקנות עובדתיות שונות (זמיר, כרך ב, בעמ' 758-759)." 14. יישום ההלכות שנזכרו לעיל על ענייננו מוליך למסקנה כי דין העתירה להדחות. אין מחלוקת כי ראש העירייה או מי מטעמו זכאים לקבוע אזור מסוים כמקום חניה מוסדר, כאמור בסעיף 3 א' לחוק העזר. בסעיף 17 א' לחוק העזר נקבע כי רק מי שמתגורר באזור חניה מוסדר, כאמור בסעיף 3 א' לחוק העזר, רשאי להחנות את רכבו באזור זה מבלי להשתמש בכרטיסי חניה. מכאן, שמי שאינו מתגורר באזור חניה אינו זכאי לפטור משימוש בכרטיסי חניה ועליו לשאת בעלות החניה. לכלל זה יש חריגים כפי שנקבע בסעיף 14 לחוק העזר לפיו ראש העיר רשאי לפטור אדם מתשלום אגרת החניה אם הוא סבור שקיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות מתן פטור כאמור. שיקול הדעת הנתון לראש העירייה מכוח סעיף 14 לעיל הינו רחב מאוד, ולא בכדי קבעה העירייה נהלים מנחים למקרים בהם ראוי לשקול סטייה מהכלל הקבוע בסעיף 17 לחוק. מובן שעל ראש העירייה או מי מטעמו לפעול בהתאם להנחיות אלה, אלא במקרים מיוחדים המצדיקים סטייה מהן. 15. ולענייננו - האם החלטת ועדת החריגים חורגת ממתחם הסבירות? כאמור, הועדה קבעה כי בנסיבות המקרה לא מדובר במקרה חריג המצדיק מתן תו חניה שכן העותר אינו עונה על אף אחד מהקריטריונים שנקבעו בנהלים. העותר אינו מתגורר בבית פינתי הגובל באזור חניה מוסדר, וזאת נוכח המרחק הקיים בין בית מגוריו לבין תחילתו של אזור החניה המוסדר (פינת רחוב הס). עיון במפה שצירף העותר לתגובתו תומך דווקא בעמדת הועדה. אף שבית מגוריו של העותר ניצב בפינת הרחובות גולומב והס (שהוא כאמור אזור החניה המוסדר), הרי שנוכח המרחק של הבית מפינת רח' הס (עקב שטח שיחים רחב וגרם מדרגות המצויים בתווך), קשה לומר שעמדת הועדה היא בלתי סבירה המצדיקה את התערבות הערכאה המינהלית. 16. אוסיף עוד כי צודקת הועדה בקביעתה כי ביתו של העותר אף אינו גובל באזור חניה מוסדר נוכח המרחק ביניהם והשטח הפתוח המצוי בתווך. ניתן ללמוד על משמעות המונח גובל מהפרשנות שניתנה לו בחוקי התכנון. ב-עע"מ 2775/01 ויטנר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "שרונים" (2005), להלן פס"ד וינטר, נקבע כי לצורך הקביעה כי המקרקעין גובלים לתוכנית מתאר נדרשת השקה פיזית בין גבול התוכנית לבין המקרקעין. לכלל זה נקבע חריג לפיו מקרקעין יחשבו גובלים בשטח תוכנית גם כאשר אין השקה פיזית כאשר "ההפרעה" להשקה שבין התוכנית למקרקעין היא שטח פתוח צר, של מטרים ספורים: "כוונתנו היא למקרים שבהם ה"הפרעה" להשקה שבין המקרקעין לתכנית היא שולית עד שיהא אבסורדי להבחין בין מקרים אלו לבין מקרים שבהם קיימת השקה פיזית ממשית בין המקרקעין לתכנית. רציונל זה יתקיים אפוא רק כאשר ההפרדה בין המקרקעין לתכנית היא קלה ביותר, ושאלה זו תיגזר מטיבו שלהגורם המפריד בין המקרקעין לתכנית... כדי להותיר בידי ועדות הערר ובתי המשפט שיקול דעת המתוחם לעשיית צדק אינדיווידואלי בכל מקרה לגופו, וכדי לאפשר להם להימנע מתוצאות שרירותיות ואבסורדיות, איננו רואים להגדיר את מספר המטרים המדויק אשר הופך שטח פתוח לשטח צר דיו לשם כניסה בגדר החריג, ואף איננו מציגים רשימה סגורה של "חציצות צרות" מן הסוג שפירט הנשיא זילר. עם זאת יש להניח שככלל שטח העולה על מטרים ספורים יהיה בו כדי לנתק את ההשקה הפיזית. ...זאת ועוד, נוכח קביעתנו כי מדובר בחריג לכלל הדורש השקה פיזית, ונוכח הדגשתנו כי הכוונה היא למקרים שבהם ה"הפרעה" להשקה שבין המקרקעיןלתכנית היא כה שולית עד שיהא אבסורדי להבחין בין מקרים אלו לבין מקרים שבהם קיימת השקה פיזית ממשית בין המקרקעין לתכנית, יש להניח שחריג זה יפורש על ידי ועדות הערר ובתי המשפט בצמצום". נראה לי, כי נוכח פרשנות מצמצמת זו למונח 'גובל', החלטת הועדה כי בית מגוריו של העותר אינו 'גובל' עם אזור חניה מוסדר נוכח המרחק בין השניים, סבירה ומתיישבת עם ההלכה הפסוקה. 17. מכל האמור עולה כי משלא התקיימו אצל העותר הקריטריונים שנקבעו בנהלים לזכאות חריגה לתווית חניה, ממילא לא חורגת החלטת הועדה ממתחם הסבירות. אציין כי מתן תווית חניה למי שאינו עונה על אחד מהקריטריונים שנקבעו בנהלים, היא הבעייתית מבחינת מינהל תקין. 18. אעיר עוד כי הסתמכות העותר על תווי חניה שניתנו (אם ניתנו, ועובדה זו לא הוכחה) לתושבי בית מס' 103 ברח' ארלוזורוב, אינה יכולה להועיל לו שכן בית זה מצוי באזור חניה אזורית כפי שעולה מהטבלה שצירף העותר לעתירתו, בעוד שביתו של העותר, בהתאם לאותה טבלה, אינו מצוי בחניה אזורית. ממילא, לא ניתן להשוות בין השניים. 19. ולבסוף, לא מצאתי כל ממש בטענות העותר בנוגע להתנכלות העירייה. אזכיר כי בועדה ישבו שבעה חברים, אנשי מקצוע, והעותר לא הראה כל בסיס להטלת דופי בשיקול דעתם של חברי הועדה או מי מהם. 20. לאור כל האמור לעיל, העתירה נדחית. הערה - העותר לא טען בפני הועדה כי יש להעניק לו תווית חניה נוכח מצב בריאותו הלקוי (טענה שהועלתה על ידו בבקשה למתן פסק הדין). מובן מאליו שהעותר רשאי לפנות לועדה, אם תהיה הצדקה לכך, לבחינה מחודשת של בקשתו בהתקיים התנאים המתאימים לכך. בנסיבות, אין צו להוצאות. ועדת חריגים