השופט נ' ממן הצדדים לעתירה ונושא העתירה 1. העותרת היא חברה ציבורית העוסקת, בין היתר, בייצור, הולכה והספקה של חשמל ברחבי הארץ. המשיבה היא מועצה אזורית אשר בתחומה הקימה העותרת מתחם הקרוי בפיה תחמ"ש (תחנת משנה) ובה נעשית פעולת השנאה. חטיבת הקרקע עליה הוקמה התחמ"ש היא בשטח של כ-16.4 דונם. בתוך חטיבת הקרקע מצויים מבנים בשטח של 960 ממ"ר. יתרת השטח היא קרקע שעל חלק ממנה הוקמו עמודי חשמל, קווי חשמל ומתקנים אחרים המשמשים להולכה או לאספקה החשמל. 2. בתקופה שבה חויבו נכסים בארנונה שלא על-פי יחידת שטח, הוטלה על התחמ"ש ארנונה על-פי פריט הקרוי "מתקנים שונים" - "יחידות להפקת חשמל, תחנות כוח ו/או טרנספורמציה וכו'" בשיעור 1,911 ש"ח לחודש. לימים, מששונתה יחידת החישוב ועם הכנסן לתוקף של הוראות חוקי ההסדרים השונים במשק המדינה, נתגלעו בין הצדדים חילוקי דעות בנוגע לעצם החבות בארנונה והיקפה. בסופו של דבר לאחר משא ומתן הגיעו הצדדים ביום 2.7.2000 להסכם שאלה עיקריו: (א) ההסכם מסדיר את חילוקי הדעות לעבר וחל לגבי שנת הכספים 2000 ואילך ללא כל הגבלת זמן; (ב) הצדדים הגדירו לצורך היחסים ביניהם את המושגים הבאים כדלקמן: (1) "שטח הקרקע התפוסה" - כל שטח הקרקע התפוסה שבתחנת ההשנאה (התחמ"ש - נ' מ') לרבות כל שטח קרקע שעליו מותקנים ו/או עוברים קווי תשתית עיליים ותת קרקעיים להובלת החשמל, תיבות הסתעפות, עמודי חשמל, עוגנים ואביזרים אחרים, שאליהם מחוברים קווי תשתית ומתקנים אחרים המשמשים ו/או שישמשו תחנת ההשנאה אשר נכון למועד חתימת הסכם זה הינו 15,469 מ"ר. (2) "שטח המבנים" - שטח המבנים והבניינים הכולל המצוי בתחנת ההשנאה אשר נכון למועד חתימת הסכם זה הינו 960 מ"ר. (ג) העותרת מסלקת את חובה עד ליום 31.12.2000 והמשיבה מצהירה כי היא מבטלת וחוזרת בה באופן סופי ומוחלט מכל טענה או דרישה כלפי העותרת בגין התקופה המסתיימת ביום 31.12.2000; (ד) הצדדים הסכימו כי תעריף הארנונה בגין כל 1 מ"ר של שטח המבנים יהיה בסך של 138.02 ש"ח נכון ליום 1.1.2000 על-פי סיווג 321 לצו הארנונה של המשיבה; (ה) תעריף הארנונה בגין כל 1 מ"ר של שטח הקרקע התפוסה יהיה בסך של 3.80 ש"ח נכון ליום 1.1.2000 על-פי סיווג 707 לצו הארנונה; (ו) הסיווגים שנקבעו לעיל יחייבו את הצדדים גם ביחס לשנות המס החל משנת 2000 ואילך ללא הגבלת מועד. על ההסכם חתמו העותרת מצד אחד, וראש המועצה וגזבר המועצה המשיבה, מצד שני. 3. העותרת סברה כי הסכם זה מסדיר אחת ולתמיד את המחלוקות שהיו לה עם המשיבה בנוגע לשיעור הארנונה המגיעה ממנה בגין התחמ"ש וגם האמינה כי כל עוד לא יחול שינוי בנתונים בשטח, דהיינו הוספת שטחים, גריעתם או שינוי אופי השימוש בהם, לא יחול שינוי גם בשיעור הארנונה שהיא עתידה לשלם למשיבה. ואכן, בתחילת שנת 2001 קיבלה העותרת דרישה שנתית לתשלום ארנונה כדלקמן: (א) בגין המבנים (סיווג נכס 321) 132,499.20 ש"ח (ב) בגין הקרקע (סווג נכס 707) (קרקע תפוסה ל-325-321) 58,782.00 ש"ח סך כל החיוב השנתי 191,281.20 ש"ח החשבון על פניו תאם לחלוטין את ההסכם, הן מבחינת התעריפים והן מבחינת השטחים. העותרת שילמה את מלוא החשבון מייד עם קבלתו. 4. מצב זה הופרע לפתע ביום 21.10.2001 כאשר העותרת קיבלה מכתב חתום בידי מר מנחם פז, גזבר המשיבה, ובו נכתבו הדברים הבאים: (א) על-פי חוות-דעת משפטית שקיבלה המשיבה, סיווג התחמ"ש וחיוב הארנונה בגינה הינם שגויים; (ב) המתקנים המצויים בתחמ"ש הם בגדר "מיתקני חשמל" כהגדרתם בתקנה 1 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), תש"ס - 2000 (להלן - תקנות ההסדרים); (ג) בהתאם לכך הותאם חיוב הארנונה בגין המתקנים בתחמ"ש על-פי תעריף משרדים, שירותים ומסחר שבצו הארנונה של המשיבה. (ד) השומה בעקבות תיקון הטעות תהיה כדלקמן: הנכס הסיווג שטח במ"ר תעריף חיוב בש"ח מתקנים משרדים, שירותים ומסחר 6,750 48.77 329,197.50 קרקע קרקע תפוסה תפוסה למשרדים, שירותים ומסחר 8,719 3.80 33,132.00 מבנים מבנה המשמש כתחנת כוח וכו' 960 138.02 132,499.20 סך הכל 494,828.70 העותרת נדרשה לפרוע את חובה על-פי דרישה זו בתוך 15 יום, בניכוי הסכומים ששולמו על חשבון שנת 2001. כמו כן הופנתה תשומת ליבה לזכות להגיש השגה על השומה. השומה שונה בעליל מההסכם בנקודות אלה: (א) שטח הקרקע התפוסה (15,469 מ"ר) פוצל לשני חלקים; (ב) חלק אחד בן 8,719 מ"ר נותר בסווגו הקודם - קרקע תפוסה וגם תעריף הארנונה גביו נותר בעינו - 3.80 ש"ח ל-1 מ"ר לשנה; (ג) שטח הקרקע הנותר - 6,750 מ"ר - סווג כ"מתקנים - משרדים, שירותים למסחר" והוטלה עליו ארנונה בתעריף 48.77 ש"ח שהוא התעריף המינימלי בצו הארנונה בקטגוריה של משרדים, שירותים ומסחר. לא צוינו בשומה החדשה מספרי הסיווגים של הנכסים השונים. העותרת חלקה על דרישה זו לאלתר וניהלה התכתבות עניפה עם המשיבה ועם באי- כוחה, אולם לא הצליחה לשכנע אותה בצדקת טענתה כי הדרישה בטעות יסודה. במקביל הגישה העותרת בתחילת שנת 2002 השגה על הדרישה. ההשגה נדחתה. 5. ביום 8.1.2002 נשלחה לעותרת שומת ארנונה לשנת הכספים 2002 חתומה אף היא בידי גזבר המועצה. מתכונת השומה דומה לשומה מסוף אוקטובר 2001 ושונה אך בתעריפים: הנכס הסיווג שטח במ"ר תעריף חיוב בש"ח מתקנים משרדים, שירותים ומסחר 6,750 49.99 337,432.50 קרקע תפוסה קרקע תפוסה למשרדים, שירותים ומסחר 8,719 3.90 34,004.10 מבנים מבנה המשמש כתחנת כוח 960 141.47 135,811.20 סך הכל 507,247.80 לשם השוואה אביא להלן את סוגי הנכסים וסיווגיהם שבצו הארנונה כפי שאומצו בהסכם: הנכס הסיווג בצו הארנונה שטח במ"ר מס' הפריט בצו מבנים בקטגוריה של משרדים, שירותים ומסחר: ב.18. מבנה המשמש כתחנת כוח או תחנת טרנספורמציה לחשמל, תחנת ממסר, תחנת השנאה וכו' 960 321 קרקע תפוסה בקטגוריה קרקע תפוסה: 7. קרקע תפוסה לצורך מתקן שסווגו הראשי הוא 321 עד 325 15,469 707 6. הצדדים ניהלו משא ומתן על דרישות המשיבה, אך הניסיון לא צלח והעותרת הגישה לבית-משפט זה ביום 28.2.2002 עתירה מנהלית, היא העתירה שבפנינו. היא כוללת סעדים עיקריים אלה: (א) לקבוע כי ההסכם מיום 2.7.2000 תקף ומחייב גם ביחס לשנים שלאחר שנת 2000; (ב) כי שומת הארנונה מיום 21.10.2001 בגין התחמ"ש הינה בלתי סבירה באופן קיצוני, הוצאה בהעדר סמכות ובניגוד לדין; (ג) כי שינוי הסיווג שנעשה בדיעבד על-ידי המשיבה בגין שנת הכספים 2001 לגבי שטח קרקע בן 6,750 מ"ר המצוי בתחמ"ש ואשר סווג עד שנת הכספים 2001 כקרקע תפוסה וסיווגו מחדש כ"מבנה המשמש למסחר/משרד" וכן שינוי סיווג שטח הקרקע בן 8,719 מ"ר שעד שנת הכספים 2001 סווג כ"קרקע תפוסה לצורך מתקן" וסיווגו מחדש כ"קרקע תפוסה למשרדים, שירותים ומסחר", כל אלה הן החלטות בלתי סבירות באופן קיצוני שנעשו בהעדר סמכות ובניגוד לדין, במיוחד בניגוד לתקנות ההסדרים; (ד) כי שומת הארנונה הכללית המתוקנת מיום 8.1.2002 בגין התחמ"ש לשנת הכספים 2002 גם היא בלתי סבירה באופן קיצוני, הוצאה בהעדר סמכות ובניגוד לדין ועל-כן בטלה ומבוטלת. העותרת טוענת כי ההסכם מחייב כדין את הצדדים לו וכי המשיבה לא הייתה רשאית לבטלו. ההסכם היה תוצאה של משא ומתן בין הצדדים על רקע של מחלוקות אמיתיות וענייניות בנושאים חשובים, והוא משקף פשרה הדדית בנושאים שבמחלוקת. הצדדים הסתמכו על ההסכם וכלכלו את צעדיהם בהתאם לו. 7. נמצא, כי השוני בין השומה על-פי ההסכם ובין השומות החדשות לשנות המס 2001 ו-2002 נוגע לשטח קרקע בן 6,750 מ"ר שסווג בעבר כקרקע תפוסה ומעתה סיווגו הוא "מיתקני חשמל" בקטגוריה "משרדים, שירותים ומסחר". בכדי לעמוד על סיבת השינוי וצדקתו מן הבחינה המשפטית נתאר בקצרה את טיבו של השטח. קווי חשמל ארציים מגיעים אל התחמ"ש ונכנסים אליה. הם נעשים קרובים זה לזה עוד ועוד עד שהם מסודרים בשורות ישרות וצפופות בצורת עמודים או "מסדרים". הם מתוארים בתמונה מס' 3 בלוח התצלומים בבש"א 213/02 ועל פניהם הם נראים כעמודי חשמל צפופים. בעבר, והדבר בא לידי ביטוי גם בהסכם, השטח שתופסים "מסדרים" אלה סווג על-ידי המשיבה כ"קרקע תפוסה לצורך מבנה המשמש כתחנת כוח או תחנת טרנספורמציה לחשמל, תחנת ממסר, תחנת השנאה וכו'". 8. המשיבה אינה מנסה להסתיר את העובדה ששינוי הסיווג והדרישה המוגדלת לארנונה עקב כך, הם תוצאה של ייעוץ משפטי שניתן לה על-ידי משרד עורך-דין רוקח ושות'. עורך-דין רוקח שולט היטב בדיני הארנונה, כפי שהתרשמתי מהופעתו בפניי בתיק זה ובתיקים אחרים העוסקים באותם נושאים, ואין לי ספק כי היה מודע למגבלות המוטלות על רשויות מקומיות מכוח חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 (להלן - חוק ההסדרים), חוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), תשנ"א-1991, צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958 (להלן - צו המועצות המקומיות) וכן תקנות ההסדרים. כל אלה מגבילים במידה רבה את יכולתה המשפטית של רשות מקומית להחמיר את דרישותיה לארנונה ולמעשה מקפיאים את שיעורי הארנונה בכל רחבי הארץ. חרף זאת הוא עומד על דעתו כי אין בחיקוקים אלה כדי לפגום בחוקיות החלטת המשיבה שהיא פרי הייעוץ המשפטי שנתן. 9. החיקוקים הנזכרים קובעים עקרונות אלה: (א) סעיף 9 לחוק ההסדרים מורה כי יהיו שיעורי מינימום ומקסימום לארנונה על סוגי נכסים שונים. כל שינוי בצו הארנונה המשפיע על שיעורים אלה נוגד את החוק; (ב) תקנות ההסדרים השונות (שלמן 1994 ואילך הן זהות בעיקרן, ודינן כאחת), קובעות כי מועצה לא תשנה סוג, סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 2000 באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו. המשיבה: טעות חלה כאן ולא שינוי 10. לדעת עורך-דין רוקח הוראות אלה מופנות אל המשיבה, המועצה האזורית, בתפקידה כרשות מחוקקת לצורך צו הארנונה. "המועצה" היא לעניין זה, בין היתר, מועצה אזורית, "...מועצה שנתכוננה לפי פקודת המועצות המקומיות" (ראו סעיף 7 לחוק ההסדרים). עורך-דין רוקח, המודע היטב למגבלות אלה, מקפיד להדגיש כי מרשתו, המועצה-המשיבה, לא הפרה את האיסורים והמגבלות שבדיני ההקפאה. מאחר ואין חולק כי העותרת נדרשה לשלם סכומים גבוהים יותר בהשוואה לשנים עברו, מבקש עורך-דין רוקח לטעון כי אין מדובר בהפרת הוראות ההקפאה אלא בתיקון טעות גרידא, שהוא מותר ואף מחויב המציאות, ואינו נוגד את הוראות ההקפאה שפורטו לעיל גם אם תוצאתו הגדלת החיוב בארנונה. אבחן טענה זו להלן ובשלב זה אתעלם מהמגבלות שהטיל ההסכם על המשיבה. בסעיפים 144-143 לתשובה כותב עורך-דין רוקח: "במקרה שבפנינו סיווג מנהל הארנונה בטעות את מתקני החשמל שלא עפ"י הגדרת 'מתקני חשמל' הקבועה בצו המיסים ובחוק, אלא לפי תעריף 'קרקע תפוסה'... בנסיבות אלו התאים מנהל הארנונה את תעריף 'מתקני החשמל' לתעריף המתאים לו בצו המיסים, הוא תעריף הסיווג 'משרדים שירותים ומסחר' אשר עמד על המינימום הקבוע בחוק, 48.77 ש"ח למ"ר". התצהיר התומך בתשובה הוא תצהירו של מנהל הארנונה עצמו, מר מנחם פז, מכאן שמה שמיוחס לו הוא בידיעתו האישית. "טעות" זו, העומדת בבסיס עמדת המשיבה, זכתה לטעמי להתייחסות דלה מדי בטיעוני בא-כוח המשיבה. ה"טעות" שמכוחה מבקשים להתיר שינוי הסיווג, נותרה בגדר טענה שלא הוכחה די הצורך. הלא מר פז יכול היה, מכלי ראשון, להסביר מהי הטעות על מה ועל שום מה בא לכלל טעות, אך לא עשה כן. 11. אנסה בכל זאת להתחקות אחר טיבה של הטעות ככול שעולה מטיעוני בא-כוח המשיבה בכתב ובעל-פה. וזה דרך הילוכו של הטיעון: בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1994), תשנ"ד-1993 (להלן - התקנות משנת 1994), שהותקנו מכוח חוק ההסדרים, הופיעה לראשונה ההגדרה של הביטוי "משרדים, שירותים ומסחר". וזו ההגדרה דהיום: "'משרדים, שירותים ומסחר' - לרבות מיתקני חשמל, תחנות אוטובוס, מסעדות, בתי קולנוע, תחנות דלק, חנויות, רשתות שיווק, דוכנים, מרכולים ובתי מרקחת, ולמעט בנקים וחברות ביטוח". תשומת לבה של המשיבה לא הופנתה בשעתה לכך שעל-פי הגדרה זו כל נכס שהוא בבחינת "מיתקן חשמל" ניתן להטיל עליו ארנונה בקטגוריה של "משרדים, שירותים ומסחר". לכן, למן 1994 ועד סוף שנת 2001, חייבה את שטח הקרקע שבתחמ"ש עליו הוקמו ה"מסדרים" על-פי החיוב שנראה לה המתאים ביותר - קרקע תפוסה, ומאחר והקרקע תפוסה לצורך הפעלת מבנה התחמ"ש, המסווג כפריט 321 בצו הארנונה, זכתה הקרקע לסווג משל עצמה הקרוי "קרקע תפוסה לצורך מתקן שסווגו הראשי הוא 321 עד 325". 12. בסוף שנת 2001 קבלה המשיבה חוות-דעת משפטית כי המסדרים, התופסים שטח בן כ-6.750 דונם מתוך כלל הקרקע התפוסה שבתחמ"ש, הם בגדר "מיתקני חשמל" וכי המונח "לרבות מיתקני חשמל" שבהגדרה הנזכרת לעיל, יכול להתפרש ככולל לא רק מיתקני חשמל שהם בגדר בניינים של ממש אלא גם מתקנים כגון העמודים או המסדרים שבתחמ"ש שתוארו לעיל. עוד אעמוד להלן על טיבה של הטעות. אך, מי הטועה? מסתבר כי עורך-דין רוקח מבקש לייחס את הטעות למנהל הארנונה, שהוא מנהל מחלקת השומה אצל המשיבה ובעל התפקיד המנהלי המיישם את החלטות המועצה התחוקתיות הבאות לידי ביטוי בצו הארנונה. טעותו של מנהל הארנונה הייתה שבמקום ליישם על "המתקנים" שבתחמ"ש את התעריף החל על "מיתקני חשמל", יישם את תעריף הקרקע התפוסה, שהוא נמוך בהרבה. משל למה הדבר דומה? לבנין המשמש בנק, אך נרשם בספרי הארנונה כאילו הוא מבנה חקלאי. ככול טעות אחרת, יש לבוא ולתקנה, פשוטו כמשמעו: לבטל את הסיווג השגוי ולחייב על-פי הסיווג הראוי. איני בטוח שלא ניתן לייחס את הטעות גם למשיבה אשר כרתה הסכם עם העותרת המושתת לכאורה על טעות. המשיבה, כמועצה מקומית, לא הייתה מעורבת, לטענתה, ביצירת הטעות או בתיקונה. לדעתה, גם לא היה צורך לתקן את צו הארנונה לשם השבת המצב הנכון על מכונו. ואכן כשנשלחה הדרישה הראשונה באוקטובר 2001 צו הארנונה נשאר בעינו. אלא שלא היה אותה שעה שום פריט בצו הארנונה שניתן היה לייחסו לנכס החדש שהתגלה - מיתקני חשמל. לכן, הושתת החיוב החדש לא על צו הארנונה אלא על תקנות ההסדרים כאילו הן מקור חוקי לחיוב בארנונה. חסרונו של פריט מיוחד העוסק במיתקני חשמל היה בולט ועובדה היא שבצו הארנונה לשנת 2002 שפורסם במרץ 2002 בא שינוי בצו. השינוי התבטא בהוספת פריט 23 בקטגורית "משרדים, שירותים ומסחר" ושמו - מיתקני חשמל. התעריף שנקבע לו זהה לתעריף המינימום שנקבע בתקנות ההסדרים. 13. הוצגה לעורך-דין רוקח שאלה האם אין בכך משום ראיה כי הדרישה נוגדת את הוראות ההקפאה, שהרי נדרש היה להכניס גם שינוי בצו, ושינוי כזה הוא בגדר איסור המוטל על המועצה בהוראות ההקפאה? ובכן, לדעתו אין בקביעת פריט מיוחד בצו הארנונה משום סטייה מהוראות תקנות ההסדרים: ראשית, הנכס המשמש "מיתקני חשמל" כלול בלאו הכי בהגדרת משרדים, שירותים ומסחר, כך שגם אם לא ייוחד לו פריט משלו - הוא קיים וניתן להטיל עליו ארנונה, ממש כפי שאפשר לעשות כן לגבי נכסים אחרים הכלולים בהגדרה; שנית, הסוג החדש הוסף לא מכוח הוראות תקנה 4 לתקנות ההסדרים אלא מכוח תקנה 11 לתקנות ההסדרים (שתידון להלן); שלישית, דיני ההקפאה למיניהם לא באו להנציח עיוותים הפוגעים בקופה הציבורית. טענותיו של עורך-דין רוקח מחייבות דיון מעמיק בכמה וכמה היבטים. הטעות לא הובהרה די צרכה 14. גם בסופם של טיעונים בכתב ובעל-פה נותר בגדר תעלומה מה טוענת המשיבה - האם הטעות היא עובדתית או משפטית. למשל: האם הטעות הייתה בכך שמנהל הארנונה אמנם ידע כי תקנות ההסדרים וגם צו הארנונה (בפרק ההגדרות שבו) מדברים על "מיתקני חשמל" אך האמין (לדידו בטעות) כי הפרשנות המשפטית הראויה היא כי המסדרים שבתחמ"ש אינם בגדר מיתקני חשמל? אולי טעה בכך שכלל לא ידע כי יש בצו הארנונה אזכור של מיתקני חשמל בתוך הקטגוריה הרחבה יותר של משרדים, שירותים ומסחר? אולי הטעות היא בכך שלא ידע שעל הקרקע שהוא כינה ברישומיו "קרקע תפוסה לצורך מתקן שסיווגו 321" ישנם עמודי חשמל, מסדרים וכו' כאילו סבר כי הקרקע ריקה מכל חפץ ומתקן? או - האם חלה טעות רישומית רגילה? מי גילה את הטעות ומי החליט לתקנה. עורך-דין רוקח מבקש להסיר את הספקות בנקודה זו וטוען בסעיף 7 לכתב תשובה כי המשיבה לא הייתה מודעת לשינוי בחקיקת המשנה אשר הכליל את מה שקרוי "מיתקני חשמל". אם זו הטענה, הרי עלי לומר כי לא הוכחה לשביעות רצוני. נימוקי הם אלה: (א) אין חולק כי מר פז לא התאים את שטח הקרקע הנדון לפריט המכונה "מיתקני חשמל" למרות שבשנת 1994 תוקן צו הארנונה בעקבות תקנות ההסדרים דאז והוכללה בו ההגדרה של "משרדים, שירותים ומסחר" ובתוכה הפריט שענינו "מיתקני חשמל". המשיבה בוודאי ידעה זאת, שהרי היא זו שהתקינה את צו הארנונה, ובכל זאת בא-כוחה טוען כי הטעות הייתה, משום מה, שלה. (ב) המעיין בצו הארנונה לשנת 1994 יגלה כי המשיבה הפנימה כראוי ובזריזות יתרה את כל הוראות תקנות ההסדרים משנת 1994 וכללה בצו את כל 10 הסוגים שפורטו בהן, לרבות הסוג שענינו "משרדים, שירותים ומסחר" שהופיע זה עתה לראשונה בתקנות ההסדרים. כאמור, המשיבה ידעה כי ההגדרה כוללת "מיתקני חשמל", אך בא-כוחה טוען עכשיו כי מנהל הארנונה שלה נותר בחוסר ידיעה מלא. הפרדה זו נראית בעיני מלאכותית. קשה לי לקבל כי הביטוי "מיתקני חשמל" נעלם מעיניו של מר פז, במיוחד כאשר הוא מופיע בפתח ההגדרה בצו הארנונה. (ג) הזדמנות נוספת למשיבה ולפרנסיה לערוך בדק בית בכל הנוגע לשומת התחמ"ש נקרתה בדרכם בעת כריתת ההסכם ביום 2.7.2000. ההסכם כולל תיאור שטח הקרקע התפוסה וכל מה שמותקן בה, הגדרה התואמת במדויק את הגדרת המונחים "קווי תשתית" ו"מיתקני חיבור" כפי שהוספו לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות), לסעיף 274ב(ג), בסעיף 10 לחוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה). ההגדרה כוללת, בין היתר, ביטויים כגון: קווי תשתית עיליים ותת קרקעיים, תיבות הסתעפות, עמודי חשמל ומתקנים אחרים. השימוש בביטויים אלה, מן ההכרח שהניע את המשיבה ופקידיה לעיין שוב בצו הארנונה ובהגדרותיו, ואני משוכנע כי כריתת ההסכם נעשתה על יסוד ההכרה וההחלטה כי חרף מה שיש במתחם הקרקע התפוסה, אין לראות במה שמכונה "מסדרים" בבחינת "מיתקני חשמל" לצורך צו הארנונה. (ד) נזכיר עוד כי כמה שנים לפני חתימת ההסכם תוקנו פקודת העיריות וצו המועצות המקומיות באופן שגופים העוסקים בתשתיות, כגון העותרת, ייהנו מפטור בגין קווי תשתית ומתקני חיבור (לצורך פסק-דין זה הביטוי "פקודת העיריות" ייחשב, במקומות הרלוונטיים, ככולל גם את צו המועצות המקומיות). יש להניח כי שאלת הפטור בגין מה שקרוי "המסדרים" המוצבים בתחמ"ש, כולם או חלקם, התעוררה ביחסים שבין העותרת למשיבה ורשויות מקומיות אחרות שגם בהן הוקמו מתחמים כגון התחמ"ש. אני מניח כי ההחלטה שלא לחייב את המסדרים כמיתקני חשמל ולהסתפק בחיוב בגין קרקע תפוסה באה, בין היתר, על רקע הפטור שהעותרת טענה לו. הסמכות לתקן החלטה מנהלית 15. הסמכות לתקן החלטה מנהלית קבועה בסעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981 המורה כי: "סמכות 15. הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל - התקנה משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה". הסמכות לפי הוראה זו נבחנה בפסיקה ועקרונותיה כבר ידועים לכל רשות מנהלית. במיוחד נהירה ההלכה שנקבע בפסק הדין בע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, תל-אביב [1], על-פיה ניתן לתקן טעות בהליך המנהלי, בין השאר אם היא באה בגדר "החלטה, שמקורה בטעות משרדית טכנית, שנעשתה בהיסח הדעת". במקרה שבפנינו אכן ניסה בא-כוח העותרת לתלות את הקולר לסיווג השגוי בחוסר מודעות למצב המשפטי, אולם אני דוחה זאת. טעות לא הייתה כאן, לא של המשיבה ולא של מנהל הארנונה, אלא החלטה מודעת של שניהם שלא להטיל על המסדרים ארנונה כאילו הם מיתקני חשמל, החלטה המושתתת על מודעות לעובדות בשטח וחרף ההגדרה החדשה שבתקנות ההסדרים. זוהי אם כן, טעות משפטית מובהקת. האם גם היא ניתנת לתיקון במסגרת סעיף 15 לחוק הפרשנות? גם בהנחה שאכן הפרשנות שנותנת המשיבה למונח היא הנכונה, איני בטוח שניתן לתקנה בדרך זו. ראשית, גם אם חלה טעות בסיווג הנכס אין לומר שהיא "...החלטה הנוגדת את החוק או שבצורה אחרת יש בה בעליל משום חריגה מסמכות" אליה התכוון השופט בך בחוות-דעתו בע"א 433/80 הנ"ל [1], בעמ' 351 שנית, השופטת שטרסברג-כהן בחוות-דעתה בע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ [2] אומרת כי ספק אם טעות משפטית באה בגדר סעיף 15 לחוק הפרשנות (שם [2], בעמ' 450) וכי מכל מקום, אפילו ניתן היה לתקן טעות משפטית שכזו, פועלו של התיקון לא יהיה בדיעבד ולדידי, "בדיעבד" בהקשר זה פירושו כל שנת המס שקדמה להודעת השומה המתוקנת. כלומר התיקון לא ישנה את נטל הארנונה לשנת המס 2001 והחיוב החדש יחול, אם בכלל, בגין שנת המס 2002 ואילך. 16. הייתי מוסיף כי אילו מצאתי כי אכן נפלה טעות טכנית בהחלטת מנהל הארנונה של המשיבה, כי אז לא היה בהוראות תקנה 4 לתקנות ההסדרים, לכשעצמה, משום מניעה להורות כן. תקנה 4 מורה כי מועצה לא תשנה סוג, סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 2000 באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה. התקנה לא באה להנציח טעויות. אפשר וצריך לתקן טעות גם אם היא משפיעה על שיעור הארנונה (ראו, בין היתר את פסק-דינה של השופטת ש' וסרקרוג בה"פ (חי') 786/94 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק [4] וכן השופט א' גרוניס בע"ש (ב"ש) 28/90 אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' עירית דימונה [5]). יש לדחות, אם כן, את הטענה כי החיוב (השגוי לדעת המשיבה) מקורו באי מודעות של המשיבה או של מנהל הארנונה לתוכנן של תקנות ההסדרים ואת הניסיון לתקנה בכל הנוגע לעבר. האם המסדרים הם "מיתקני חשמל" לצורך תקנות ההסדרים 17. גם אם לא נפלה טעות, מבקשת המשיבה לשנות את החיוב ולהעמיד את חיוב התחמ"ש בארנונה על מכונו על-מנת שתחויב כמיתקן חשמל. השינוי לא בא עקב גילוי טעות אלא בשל שינוי הגישה והפעלת שיקול-דעת בעקבות קבלת ייעוץ משפטי. זהו השלב הראוי לדון בטענתו המרכזית של בא-כוח המשיבה כי על-פי הפרשנות הנכונה של הביטוי "מיתקני חשמל" הוא כולל לא רק מבנים שהם מיתקני חשמל, אלא גם את המסדרים או העמודים שבתחום התחמ"ש. דיון זה נוגע לשנת המס 2002 ואילך. 18. לדיון בשאלה האם המסדרים הם מיתקני חשמל, יש שני פנים: האחד, האם המסדרים והקרקע שסביבם הם בגדר "מיתקני חשמל" למרות שהקרקע, שהיא עיקר השטח, רובה ככולה פנויה? השני, האם המסדרים (בתור שכאלה, ולא כלל הקרקע שסביבם) הם בגדר "מבנה" המהווה חלק מהגדרת המונח "בנין" בסעיף 269 לפקודת העיריות? האם קרקע יכולה להיחשב מיתקן חשמל? 19. נפתח בשאלה הראשונה: האם ניתן לפרש את המונח "מיתקני חשמל" שבתקנות ההסדרים ובצו הארנונה כחל על שטח קרקע גדול שעליו פזורים מסדרים. נקודת המוצא של הדיון בנקודה זו היא שהמרכיב העיקרי של הנכס הוא קרקע. זו שאלה של פרשנות חוק ההסדרים ותקנות ההסדרים. נעמוד ראשית-לכל על לשונם ותכליתם של חיקוקים אלה. חוק ההסדרים, מעיד על עצמו בסעיף 1 שבו כי הוא בא: "...לתקן חוקים שונים, לבטלם, לדחות תחילתם או להאריך את תקפם, ולקבוע הוראות נוספות, במטרה לאפשר השגת יעדי התקציב ועמידה במגבלת הגרעון לשנת הכספים 1993 והשגת יעדי המדיניות הכלכלית". סעיף המטרה אינו אומר כי חוק ההסדרים מתיימר לחולל מהפכה רבתי בדיני הארנונה העירונית. אותם שינויים שהוכנסו, ואין הם רבים, לא באו אלא "... לאפשר השגת יעדי התקציב ועמידה במגבלת הגרעון לשנת הכספים 1993 והשגת יעדי המדיניות הכלכלית". על השופט המפרש דבר חקיקה להתחשב בפסקת המטרות, למרות שאין היא חזות הכל. לדעתי, מתוך תוכנו של חוק ההסדרים והנושאים שהוא עוסק בהם, ניתן להגיע למסקנה כי אין הוא או תקנותיו מביאים שום בשורה ואין בהוראותיהם משום שידוד מערכות רבתי בדיני הארנונה, למעט מה שמתבקש מהמטרה המוצהרת שבו. אני מגיע למסקנה זו גם בהסתמך על "טיב הדבר" הנדון בחוק ההסדרים ובתקנותיו. "טיב הדבר" במקרה זה הוא ייצוב המשק והשגת יעדי התקציב ולאו דווקא יצירת דיני ארנונה חדשים. 20. מהם עיקרי חידושיו של החוק? (א) המחוקק לא נטל מידי הרשויות המקומיות את הסמכות בענייני ארנונה כללית, אלא אך חייב את "המועצה" (עירייה או מועצה מקומית) להטילה בכל שנת כספים. סעיף 274ב לפקודת העיריות קבע בשעתו כי "המועצה רשאית להטיל בתחום העירייה לכל שנת כספים ארנונה כללית על נכסים וכו'"; כיום הסמכות היא סמכות שבחובה;[ (ב) שרי האוצר והפנים הם שיסדירו בתקנות את העקרונות לפיהם יוענקו הנחות ופטורים מארנונה; (ג) השרים הוסמכו לקבוע בתקנות סכומים מזעריים וסכומים מירביים לארנונה הכללית אשר תטיל רשות מקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים, וכן כללים בדבר עדכון סכומי הארנונה הכללית; (ד) הוחקו הוראות בדבר ארנונה בגין נכסים שחלות עליהם הוראות פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 והסמכת השרים לקבוע כללים לעניין זה; (ה) נקבעו הוראות בדבר שיעור הארנונה שתוטל על נכס שבשנה קודמת לא הוטלה עליו ארנונה; (ו) נקבעה הוראה האוסרת שינוי סווג של נכס שנעשה בו שיפוץ באופן שיש בו העלאת סכום הארנונה. השינוי הבולט לעין ביותר של החוק הוא שינוי האכסניה, ומטרתו - להשאיר בידי הממשלה את השליטה על שיעורי הארנונה, לשם הבטחה כי תועלה בשיעורים זהים ועל-פי אותם כללים בכל הרשויות המקומיות בארץ. כי זוהי מטרת שינוי האכסניה נלמד גם מדברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992. שינוי האכסניה לכשעצמו אינו גורר שינוי בהוראות המהותיות. ואכן, החוק לא שינה שום עקרון מעקרונות הארנונה שהיו ידועים עד כה ובהם: (א) הארנונה היא תשלום חובה המוטל על-ידי רשות מקומית על הנכסים שבתחומה (סעיף 8(א) לחוק ההסדרים); (ב) הנכסים עליהם חייבת המועצה להטיל ארנונה הם אותם נכסים שהוטלה עליהם ארנונה על-פי פקודת העיריות. סעיף 7 לחוק ההסדרים קובע כי הביטוי "נכסים" יהיה כמשמעו בסעיף 269 לפקודת העיריות, קרי: "'נכסים' - בנינים וקרקעות שבתחום העיריה, תפוסים או פנויים, ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב". משמע, ההבחנה בין "בנינים" ו"קרקעות" לא בוטלה ולא פסה מן העולם בעידן חוק ההסדרים ותקנותיו. אילו הסתפק המחוקק בביטוי "נכסים" מבלי להפנות להגדרה הקודמת, אפשר היה להניח כי הוא מתכוון לבטל את האבחנה בין הסוגים השונים, אך הוא הקפיד לשמור על האבחנות והמונחים הקודמים. שימושים ולא סוגים בתקנות ההסדרים הביטוי "סוג הנכס" או "סוגי נכסים" מופיע גם בסעיף 8 לחוק ההסדרים. בסעיף 8(א) נאמר כי: "(א) ...הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס" (ההדגשה שלי - נ' מ'). המחוקק מורה כי סוג הנכס, משמע אם הוא בניין או אם הוא קרקע, יהווה אחד הקריטריונים לקביעת הארנונה החלה עליו. המחוקק הראשי הורה במפורש כי האבחנה בין בניין ובין קרקע רלוונטית לקביעת שיעור הארנונה המוטל, כך שבנין וקרקע בעלי אותו שטח לא ישלמו אותו שיעור של ארנונה. הביטוי מופיע גם בסעיף 8(ב) לחוק ההסדרים: "(ב) השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית" (ההדגשה שלי - נ' מ'). בתקנות ההסדרים קבעו השרים שלושה סוגי נכסים עליהם תוטל ארנונה: בניין, קרקע תפוסה ואדמה חקלאית (תקנה 3 לתקנות ההסדרים). הגדרות הביטויים הללו לקוחות אף הן מפקודת העיריות. לדידו של המחוקק בניין הוא בניין וקרקע היא קרקע, ואין לך קרקע שהיא גם בגדר בניין או להפך. בנושאים אלה אין שום סתירה בין תקנות ההסדרים וחוק ההסדרים. 21. תקנות ההסדרים הותקנו בממוצע אחת לשנה למן 1993. למעשה, אין הבדלים בין תקנה אחת למשנהה, פרט לתקנות שהותקנו בשנים הראשונות לאחר חקיקת חוק ההסדרים. כזכור, חוק ההסדרים הטיל על השרים לקבוע בתקנות את סוגי הנכסים ואת סכומי המינימום והמקסימום שיטילו עליהם הרשויות המקומיות, והם קבעו לעניין זה שלושה סוגים: בניין, קרקע תפוסה ואדמה חקלאית. אחר כך נדרשו השרים לקבוע את שיעורי המינימום והמקסימום. הם עשו כן בתקנות 5 ו-6 לתקנות ההסדרים שנוסחן הנוכחי הוא כדלקמן: "סכום מזערי 5. הסכום המזערי לארנונה הכללית אשר תטיל רשות מקומית לשנת הכספים 2000 (להלן - הסכום המזערי) לארנונה הכללית לפי סיווג נכסים יהיה: סוג הנכס בשקלים חדשים למטר רבוע (1) מבנה מגורים ... (2) משרדים, שירותים ומסחר ... (3) בנקים וחברות ביטוח ... (4) תעשיה ... (5) בתי מלון ... (6) מלאכה ... (7) אדמה חקלאית ... (8) קרקע תפוסה ... (9) קרקע תפוסה במפעל עתיר שטח ... (10) קרקע תפוסה המשמשת לעריכת אירועים ... (11) חניונים ... (12) מבנה חקלאי ... (13) נכסים אחרים הסכום שהגיע כדין בתוספת של ... ". בתקנה 6 לתקנת ההסדרים מופיעים אותם פריטים בציון סכומי המקסימום. נראה כי מחוקק המשנה מערב כאן בין "נכסים" ובין "שימושים". אם "בניין" הוא אחד משלושת סוגי הנכסים ואינו בבחינת סוג שימוש, הרי ברור שאין מקום לדבר על סוג שהוא "מבנה מגורים" ועל סוג שהוא "מבנה למשרדים" או "בנקים", "תעשיה" או "בתי מלון" וכו', שכולם כאחד נמנים על הסוג הקרוי "בניין". הרשימה בתקנות 5 ו-6 לתקנת ההסדרים היא רשימה של שימושים שונים הנעשים באחד משלושת הסוגים, ולא רשימה של הסוגים. נקל לראות כי רשימת 10 השימושים הראשונים מורכבת למעשה משלוש קבוצות: (א) השימושים שמספרם הסידורי הוא (1) עד (6) נעשים, בדרך כלל, בתוך בניין; (ב) השימוש 7 נוגע לנכס הקרוי אדמה חקלאית; (ג) השימושים 8 עד 10 נוגעים לנכס הקרוי "קרקע תפוסה". השימוש 11 הוא ייחודי והוא נעשה הן במבנה מקורה והן במגרש פתוח (ראו, הגדרת "חניון" בתקנה 1 לתקנות ההסדרים). השימוש הקרוי "מבנה חקלאי" אף הוא ייחודי בהיותו מבנה הניצב על קרקע חקלאית (ראו ההגדרה בתקנה 1 שם). השימוש 13 קרוי "נכסים אחרים", אך גם כאן הכוונה ל"שימושים אחרים" שהרי כבר אמרנו כי המחוקק הראשי מכיר רק בשלושה סוגי נכסים ולא יותר. ניתן להטיל ארנונה לא רק לפי סוג הנכס (בניין, קרקע תפוסה וקרקע חקלאית) אלא גם לפי השימוש בהם. סעיף 8(א) לחוק ההסדרים קובע זאת במפורש. הרשימות בתקנות 5 ו-6 לתקנות ההסדרים הן רשימות השימושים השונים. 22. השימוש הנוגע לנו הוא "משרדים, שירותים ומסחר". הוא לא נמנה מלכתחילה ברשימת השימושים בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), תשנ"ג-1993 והוסף בתקנות ההסדרים משנת 1994. עד שהוסף הוא היה בגדר שימוש שאין גביו הגבלת מינימום ומקסימום. בספרו של ה' רוסטוביץ ארנונה עירונית [7], בעמ' 149 אנו למדים כיצד באו השרים לכלל התקנת שיעורי מקסימום ומינימום גם לסוג זה של שימוש. השימוש שאנו דנים בו עתה מוגדר בתקנה 1 לתקנות האומרת: "'משרדים, שירותים ומסחר' - לרבות מיתקני חשמל, תחנות אוטובוס, מסעדות, בתי קולנוע, תחנות דלק, חנויות, רשתות שיווק, דוכנים, מרכולים ובתי מרקחת, ולמעט בנקים וחברות ביטוח" (ההדגשה שלי - נ' מ'). הגדרה זו נבחנה בשעתה בפסק-דינה של השופטת ה' שטיין המנוחה בפסק-הדין בה"פ (ת"א) 1894/97 הבורסה לניירות ערך בתל אביב בע"מ נ' עירית תל אביב יפו - מנהל הארנונה [6] והיא קבעה כי קטיגורית הסיווג שעניינה "משרדים, שירותים ומסחר" מתייחסת אך ורק לנכסים מסוג בניין. הליך הפרשנות - לשון החוק 23. מקובל עלינו כי פרשנותו של דבר חקיקה תיעשה על-פי לשונו ועל-פי תכליתו תוך הפעלת שיקול-דעת משפטי לשם חילוץ התכלית מתוך המשמעויות הלשוניות האפשריות. לשון החוק (נשתמש בביטוי זה הגם שאנו מפרשים חקיקת משנה) היא תמיד נקודת המוצא, אולם אין היא בהכרח נקודת הסיום של התהליך הפרשני. השפה העברית אמורה להיות שגורה בפי המחוקק; אין צורך לעיין במילון בכדי לדעת מה משמעות הביטוי "מיתקני חשמל". אולם המשמעויות הבלשניות תסייענה בעדנו לבחור את הפרשנות הנכונה שיש לתת לביטוי מוקשה זה או אחר בטקסט המשפטי שבפנינו. אבן שושן, במילונו החדש מגדיר "מתקן" כ"מכשיר או מערכת של כלים או חלקים שהותקנו להפעלת משהו: מתקן לשידור בגלים קצרים, מתקן חשמלי לחימום מים...". הגדרה זו אינה מסייעת בעדנו לפחות מן הטעם שבשפה העברית המודרנית "מתקן" הוא לא רק מכשיר אלא גם מבנה. הנה "מתקן אימונים", למשל, שאינו רק מכשיר, וראו גם את ה"מיתקן בטחוני" המוזכר בחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (בסעיף 159) ובחוק משק החשמל, תשנ"ו-1996 (בסעיף 46 (ד)), שאינו מכשיר אלא מקום. נראה, כי בכל הנוגע ללשון התקנה, היא סובלת את שתי המשמעויות של המונח "מיתקן חשמל". 24. אני מסכים עם בא-כוח המשיבה כי העיון בחוקים אחרים ילמד כי "מיתקן" כולל מבנה וגם מכשיר, למשל כפי שקובעים חוק משק החשמל וחוק החשמל, תשי"ד-1954. אולם פרשנות של ביטוי בהסתמך על הגדרתו בחוקים אחרים צריכה להיעשות בזהירות. אכן חזקת פרשנות היא שמילים זהות בחוקים שונים מצביעות על משמעות זהה (ראו א' ברק פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות החקיקה [8], בעמ' 601), אולם זאת בתנאי שהחוקים כולם עוסקים באותו עניין, שהם IN PARI MATERIA, כלומר שהתכלית העומדת ביסודם זהה או דומה. רק אז יש צידוק להנחה בדבר זהות המשמעויות. חוק משק החשמל עוסק בשורה של נושאים בעלי פריסה רחבה הנוגעים למשק החשמל ובכלל זה מהותם של מיתקני חשמל, התקנתם, הבעלות בהם וכו'. אכן, לצרכיו של חוק משק החשמל, "מיתקן" הוא מכשיר, עמוד וכו' וגם מבנה. ואולם החוק אינו עוסק בארנונה, בשיעורי מקסימום או בסיווג של נכסים לצורך מס, תחומים בהם האבחנה בין בניין ובין קרקע היא מהותית. אין כל דמיון במטרות שחוק ההסדרים וחוק משק החשמל מבקשים להשיג. לכן, עצם העובדה שחוק משק החשמל מגדיר "מיתקן" הן ככולל מבנה והן ככולל מכשירים, עמודים וכו' אינה נותנת מענה לשאלה הפרשנית שהצבנו לעצמנו. הליך הפרשנות - תכלית החוק 25. ציינו לעיל כי תכלית חוק ההסדרים ותקנותיו הייתה בעיקר להאחיד את שיעורי הארנונה ברחבי הארץ ולמנוע שינויים שרירותיים בשיעוריה. הפרשנות שמציע בא-כוח המשיבה נסמכת בעיקר על לשון ההגדרה, אך מתעלמת לגמרי מתכליות החקיקה כפי שפורשו לעיל. לבד מלשון ההגדרה לא יכול היה בא-כוח המשיבה ליתן שום טעם אחר מדוע יבקש המחוקק להכניס אותם מיתקני חשמל שאינם בניין, כגון עמודי חשמל, למסגרת הקטגוריה שעניינה משרדים, שירותים ומסחר. שופטים כבר הביעו דעתם כי חוק ההסדרים ותקנותיו הם דבר חקיקה זמני, פרי כורח השעה, ואין לייחס לו כוונה להפוך סדרי בראשית בדיני הארנונה. אני מסכים עם דעה זו. 26. עשויה המשיבה לטעון כי מיתקני חשמל היו מסווגים בלאו הכי, גם לפני תקנות ההסדרים, כאחד השימושים בקטגוריה "בנין" ועל-כן אין כל רבותא בהכללתם עתה תחת הסיווג "משרדים, שירותים ומסחר" שהיא אחד מסוגי השימוש של הנכס הקרוי "בנין". טענה זו לא הוכחה, ולמעשה הוכח ההפך. העותרת טענה וטענתה לא נסתרה, כי עד התקנת תקנות ההסדרים חויבו מתקניה (הבניינים ואותם מסדרים שאינם קווי תשתית או מתקני חיבור) בקטגוריה התואמת שימוש לתעשייה. משהוברר לעותרת כי "מיתקני חשמל" הוגדרו כחלק מקטגורית "משרדים, שירותים ומסחר" פנתה לבית-המשפט העליון בעתירה לביטול התקנות בנימוק שעל מחוקק המשנה לכלול את המתקנים בקטגוריה שהיו מסווגים בה עד כה - תעשייה. העתירה נמשכה לאחר שהתברר כי במתכונתה הנוכחית אין לה סיכוי נוכח הוראות חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2001), תשס"א-2001 אשר הטמיע לתוכו את תקנות ההסדרים ועשאן, למעשה, בעלות תוקף של חוק. לכן מחיקת העתירה אין פירושה שהעותרת חוזרת בה מטענתה כי בעבר סווגו מתקניה כמתקנים בתעשייה. שאלת מעמדם של מתקנים שהם בבחינת עמודים או מסדרים על קרקע בלתי בנויה לא התעוררה כלל בעבר, שהרי לא הייתה מחלוקת אצל המשיבה וגם אצל רשויות מקומיות רבות אחרות, כי מסדרים מהסוג המוצב בתחמ"ש, הם בבחינת קרקע תפוסה. עד כאן ההיסטוריה החקיקתית של חוק ההסדרים ותקנותיו. אנו למדים ממנה כי הקרקע שיש עליה מתקנים או מסדרים לא נכללה בגדר בניין, כל שכן בגדר משרדים וכו'. 27. עשויה להתעורר השאלה, מדוע לא נניח כי כשם שמחוקק המשנה התכוון לשנות, ואף שינה, את סיווגם של מיתקני החשמל שהם בניינים וקבעם בקטגוריה של משרדים במקום הקטגוריה של תעשייה שתחת כנפיה שכנו עד כה, כך התכוון לשנות גם את מעמדם של מיתקני החשמל שאינם בניין, כגון מסדרים, עמודי חשמל וכו' הפזורים על גבי קרקע תפוסה ולסווג גם אותם באותה קטגוריה, במקום הקטגוריה "קרקע תפוסה" שבגדרה באו כל השנים? במלים אחרות: משהוכח כי מחוקק המשנה התכוון לשנות סדרים מסוימים בדיני הארנונה, מדוע לא תחול כוונתו גם על מסדרי החשמל? השאלה במקומה; אך ניתן להשיב לה תשובות נוקבות לא פחות. תשובה אחת מיוסדת על כלל בדיני פרשנות החקיקה, הנגזר אף הוא מהעיקרון כי חוק מתפרש לפי תכליתו. כוונתי לכלל שלא תמיד כוונתו של המחוקק עולה בקנה אחד עם תכליתו של החוק. יתכן שמחוקק המשנה ביקש אגב התקנת התקנות לפתור את השאלה שהתעוררה בנוגע למעמדם של מיתקני החשמל שהם מבנים המשמשים תחנות כוח וכו' והפתרון שנמצא היה הכללתם בקטגוריה של משרדים, שירותים ומסחר. עד כה צלחה דרכו וכוונתו מומשה, ואין לפסול את התוצאה רק בשל כך שהיא סותרת את תכלית החוק, אך גם אין להסיק מכך לגבי תכליתו הסובייקטיבית של חוק ההסדרים ותקנותיו, שמעולם לא הייתה הסדרת נושאים עקרוניים בדיני הארנונה. תשובה שנייה נובעת מהכלל כי החוק הוא יצור החי בסביבתו וכי פרשנותו של חוק אחד היא למעשה פרשנותה של השיטה כולה. אין לנתק פרשנותו של חוק אחד מפרשנותם של דברי חקיקה אחרים וההנחה היא כי חוקים אינם אמורים לסתור זה את זה. השופט גולדברג בע"א 624/88 גולד נ' מעוז [3], בעמ' 502 מביע זאת בדברים הבאים: "רוצה לומר, עלינו להעדיף את הפירוש המביא לשילוב ויוצר הרמוניה בין החוקים, על פני הפירוש המעלה ניגוד ביניהם". 28. האם התכלית שבא-כוח המשיבה מבקש לייחס לתקנות ההסדרים עולה בקנה אחד עם תכליתם של חוקים אחרים? לדעתי, התשובה שלילית. בחוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה) העניק המחוקק הראשי פטור לנכסים שהוגדרו על-ידיו כ"קווי תשתית" ו"מיתקני חיבור". מחוקק המשנה עצמו בוודאי ידע, בעת שהתקין וחזר והתקין את תקנות ההסדרים, כי המסדרים שבתחנות המשנה שלה ברחבי הארץ, הם בבחינת "קווי תשתית" או "מיתקני חיבור" כהגדרתם בסעיף 274ב לפקודת העיריות ועל-כן פטורים מארנונה. אם נפרש את הביטוי "מיתקני חשמל" כמכוון לחול גם על המתקנים הפטורים מארנונה, כי אז תהא תכליתו של חוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), נסתרת על-ידי תקנות ההסדרים. אין הכוונה כאן לעצם הסתירה של חקיקה ראשית על-ידי חקיקת משנה, אלא להוראה בחקיקת משנה שאינה עולה בקנה אחד עם תכליתו של חוק. איננו מניחים כי המחוקק ביקש לפטור את המתקנים מצד אחד, ולהחזירם בדלת האחורית למעגל הנכסים החייבים על-ידי הכללתם כפריט אחד מני רבים בקטגורית משרדים וכו', קטגוריה שאין בינה ובינם ולא כלום. 29. אוסיף כי העובדה שהמחוקק השתמש בביטוי "מיתקני חשמל" ולא "קווי תשתית" או "מיתקני חיבור" מצביעה על כך שלא את קווי תשתית ומתקני החיבור ביקש לכלול בהגדרת משרדים, שירותים ומסחר אלא מתקנים אחרים שהם במובהק בגדר "בנין", כגון תחנות כוח. עורך-דין רוקח טוען בסעיף 26 לכתב התשובה כי למעשה מחוקק המשנה משתמש בתקנות ההסדרים באותם ביטויים שנקט המחוקק הראשי כשהעניק את הפטור לקווי תשתית ומיתקני חיבור. בתקנות ההסדרים קובע המחוקק כי אותם מיתקנים הפטורים מארנונה, כשהם משמשים מיתקני חיבור בצידי הדרכים יש לחייבם לפי תעריף המינימום בקטגוריה של משרדים, שירותים ומסחר אם וכאשר אין הם משמשים מיתקני חיבור. טענה זו יש לדחות. המחוקק הראשי לא העניק את הפטור אך ורק לקווי תשתית או מיתקני חיבור המוצבים בצידי הדרכים. עקרונית, אין כל סיבה שלא לראות במיתקנים שבתחמ"ש מיתקני חיבור או קווי תשתית, הפטורים מארנונה. הפרשנות המוצעת על-ידי המשיבה עומדת בסתירה לתכליתו של דבר חקיקה אחר ולכן אין לקבלה. 30. התשובה השלישית לשאלה שהוצגה בפסקה 27 לעיל היא שיש לצאת מהנחה, ולמעשה חזקה, כי המחוקק פועל בסבירות. סביר הוא לראות בעמוד חשמל בבחינת "מיתקן", אך בלתי סביר באופן קיצוני הוא לסווג שטח קרקע נרחב בן 6.750 דונם שאין בו ולו בניין אחד אלא אך ורק עמודים, מסדרים, קווי חשמל וכו' כנכס המהווה חלק מקטגורית משרדים, שירותים ומסחר, העוסקת אך ורק בבניינים, במיוחד כשקודם לכן סווג השטח בהסכמת המשיבה כקרקע תפוסה. זוהי החלטה המתעלמת כליל מאופיו של השטח, מטיב המתקנים שעליו ומההיסטוריה של החיוב. הדרך בה נקבע שטח הנכס הזה - 6.750 דונם - לא הובררה אך יש להניח כי לא נעשתה אבחנה בין שטח המסדרים עצמם ובין שטח הקרקע שסביבם וגם בכך יש לראות משום חוסר סבירות קיצוני. המשיבה יצרה בצו הארנונה לשנת 1994 שני סווגים התואמים את מרכיבי מתחם התחמ"ש: הסיווג "ב.18 - מבנה המשמש כתחנת כוח או תחנת טרנספורמציה לחשמל, תחנת ממסר, תחנת השנאה וכו'" והסיווג "7. קרקע תפוסה לצורך מתקן שסווגו הראשי הוא 321 עד 325". יצירת סווגים מיוחדים התואמים את מתחם התחמ"ש מצביעה על מודעות מלאה לעובדות ולמצב בשטח. המשיבה, ובמיוחד מנהל הארנונה, היו מודעים היטב למבנה התחמ"ש, להיקפו ולמתקנים והפרטים שיש בו, לרבות המסדרים. המסקנה לדעתי, היא שאין לראות את חטיבת הקרקע, ונקוד על קרקע, עליה הוקמו המסדרים כ"מיתקן חשמל" לצורך צו הארנונה. האם המסדרים הם בגדר מבנה? 31. עתה הזמן והמקום לדון בפן השני של השאלה שנזכר בפיסקה 18 לעיל: האם המסדרים (בתור שכאלה, ללא הקרקע שסביבם) הם בגדר "מבנה" המהווה חלק מהגדרת המונח "בנין" בפקודת העיריות? ההגדרה בסעיף 269 לפקודת העיריות אומרת כי: "'בנין' - כל מבנה שבתחום העיריה, או חלק ממנו, לרבות שטח הקרקע שעיקר שימושו עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותו מבנה, אך לא יותר מהשטח שקבעה לכך המועצה, למעט קרקע שהמבנה שעליה לא היה תפוס מעולם, כולו או בחלקו". לצורך ארנונה, בניין הוא מבנה, אך לא בהכרח מבנה הוא בניין. הניסיון בפסיקה להגדיר מהו מבנה לא עלה יפה ונראה כי יש להסתפק בגישה האומרת כי יש לסמוך על ההיגיון ועל מבחן התועלת הכלכלית. לא מצאתי שכיום יש משמעות לדרישה כי מבנה יהיה דבר שאפשר להיכנס אליו; מבנה הוא מבנה גם אם אין צורך לקבל היתר להקמתו, כל שכן אם יש צורך. העמודים או המסדרים הללו הם מבנים שהוקמו על הקרקע התפוסה שבמתחם התחמ"ש. הם מחוברים לקרקע חיבור של קבע ועשויים מתכת. הם משמשים לתכלית מכנית מוגדרת, אך הם בעלי חשיבות כלכלית ברורה. המסדרים הם מבנים, המהווים חלק מהגדרת בניין, שאליה מתייחס המונח "מיתקני חשמל". אולם להבדיל מהפן הראשון של הדיון, מה שבא בגדר "מבנה" הוא אך שטחו של כל מסדר ומסדר וכל עמוד ועמוד לחוד, ולא שטחה הכולל של הקרקע עליה הוקמו. המשיבה לא פירטה כיצד חישבה את השטח בן 6.750 דונם שכינתה אותו "מיתקני חשמל", אך לי ברי כי יהיה עליה לחשב את שטח הקרקע (לא שטח הרום) שכל מבנה ומבנה לחוד תופס ולהטיל עליו ארנונה כ"מבנה" ששמו מתקן חשמל. קביעה זו כפופה לדיון בשאלה האם העמודים והמסדרים הללו, כולם או חלקם, אינם בגדר "קווי תשתית" ו"מיתקני חיבור" הפטורים מארנונה, דיון שצריך להיעשות בדרך הרגילה של השגה וערר. ההשתחררות מההסכם 32. עד כה דנתי בשאלות המשפטיות הנוגעות לדיני הארנונה והנחתי בצד את השאלה האם ובאיזו מידה ההסכם מיום 2.7.2000 מחייב את המשיבה באופן שאין היא רשאית לסטות ממנו ולחייב חלק מהקרקע, שהוכרזה בהסכם כקרקע תפוסה, כמבנים או כמיתקני חשמל. ההסכם שבפנינו הוא הסכם רשות מובהק במובן זה שהוא מתייחס לסמכויותיה וכוחותיה של המשיבה כרשות שלטונית. הכלל הוא כי רשות שלטונית רשאית להשתחרר מהסכמים שכרתה אם האינטרס הציבורי מחייב זאת. על כך אין מחלוקת. ואולם, אני מבקש לדחות על הסף את טענתה של המשיבה כאילו ההסכם ניתן לביטול מכוח דיני החוזים הכלליים, בשל הטעיה מצידה של העותרת או בשל טעות שהמשיבה טעתה והעותרת הייתה מודעת לה. טענה זו לא הוכחה ולמעשה, עורך-דין רוקח חזר בו ממנה בהצהירו בעמ' 3 לפרוטוקול כי לא יטען להטעיה מצידה של חברת החשמל. לכן, הזכות לבטל את ההסכם או להשתחרר ממנו תבחן על-פי הדינים הכלליים החלים על חוזה רשות ולא מכוח דיני החוזים הרגילים. גדר האיזון הוא זה: מצד אחד, מן הראוי לעודד הסכמים בין הרשות לבין האזרח גם בנושאים שלטוניים מובהקים. פשרות הן תמיד דבר מבורך ואולם, מצד שני, יש להקפיד כי פשרה הנעשית בין אזרח לרשות שלטונית תהלום לא רק את אינטרס הציבור אלא גם את דרישות הדין. על ההסכם להיות סביר, מושתת על עובדות נכונות ועולה בקנה אחד עם פרשנות נכונה של הדין. נראה לי כי בנקודה זו ההסכם שבין הצדדים מחטיא את המטרה. הצדדים הסכימו בסעיף 2.א להסכם כי שטח של 15.469 דונם יחשב "קרקע תפוסה" ותוטל עליו ארנונה בסך 3.80 ש"ח למ"ר לשנה. הסכמה זו איננה משקפת את העובדות להוויתן ויש בה חוסר סבירות מובנה. שטח זה מכיל לא רק קרקע פנויה אלא גם קרקע שיש עליה מיתקנים שהם המסדרים ועמודי החשמל ומיתקנים דומים נוספים. אין זה סביר כלל וכלל להחיל דין אחד על הקרקע הפנויה ועל הקרקע שיש עליה מיתקנים מבלי לקבוע שיעור ארנונה מיוחד למיתקנים ומבלי להתייחס לשאלת הפטור, אם קיים ואם נדון בכלל, בגין קווי תשתית ומיתקני חיבור, או לפחות להתייחס אליו כאל "נכס מעורב". התייחסות אחידה אל כלל השטח הייתה בבחינת "תפסת מרובה - לא תפסת" שכן, אינטרס הציבור היה צריך להכתיב לצדדים להפריד בין הקרקע הפנויה ממש לבין הקרקע שיש עליה מיתקנים ואין זה משנה עכשיו איזה סיווג יינתן להם ומה שיעור הארנונה שיוטל עליהם. המשיבה רשאית הייתה, מבחינת אינטרס הציבור, להתנער מהסכמה גורפת זו אלא שהתנערותה הייתה קיצונית מדי, עד שהפכה את כל השטח בן 6.750 דונם מ"קרקע תפוסה" ל"מיתקני חשמל" בקטגוריה של משרדים, שירותים ומסחר. לאור זאת אני סבור כי ההשתחררות הייתה כדין בכל הנוגע להגדרת שטח הקרקע התפוסה אולם, כאמור, לא קיבלתי את טענת המשיבה בדבר סיווגו של השטח שהוצא מכלל הקרקע התפוסה והפניתי את הצדדים לשלב ההשגה. טענה נוספת שנראה לי שיש לדחות אותה היא הסתמכותו של בא-כוח המשיבה על תקנה 11 לתקנות ההסדרים. תקנה זו מאפשרת לחייב בארנונה כל סוג נכס שלא הוטלה עליו בשעתו ארנונה כללית. אין זה המקרה שבפנינו. על הסוג הקרוי מיתקני חשמל הוטלה ארנונה ואין כל צורך לעשות שימוש בתקנה זו, מה גם שלא הוכח כי אכן המשיבה הסתמכה עליה בהחלטתה. התוצאה מכל האמור לעיל היא כדלקמן: החיוב שהוטל על הקרקע בשטח של 6.750 דונם כ"מיתקני חשמל" בקטגוריה של משרדים, שירותים ומסחר מבוטל בזה. החל בשנת המס 2002 המשיבה תהיה רשאית לחייב את שטח הקרקע שתופס כל אחד ואחד מהעמודים, המסדרים או המיתקנים האחרים הנמצאים שם בהיותם "מבנה" על-פי התעריף המינימלי, אולם זה בכפוף לטענות העותרת כי מדובר במיתקנים הפטורים מארנונה בהיותם קווי תשתית או מיתקני חיבור או כל טענת פטור אחרת. לשם דיון בשאלות עובדתיות ומשפטיות אלה יוחזר העניין לשלב טרום-השגה ולאחר מכן לוועדת הערר. לא התייחסתי בפסק-דין זה לגורלם של יתר חלקי ההסכם, נוכח השתחררותה החלקית של המשיבה ממנו. אני מותיר את זה להחלטתם ופעולתם של הצדדים. המשיבה תשלם למערערת הוצאות משפט ושכר טרחת עורך-דין בסכום של 30,000 ש"ח נכון להיום. פסק-דין זה ניתן לפרסום החל מיום נתינתו. פסק-הדיןחקלאותקרקע חקלאיתמבנהארנונה