הבטחת הכנסה לימודים במוסד אקדמי

הנשיא סטיב אדלר מהי הפרשנות שיש ליתן לסעיף 3(4) לחוק הבטחת הכנסה, תשמ"א-1980 (להלן - חוק הבטחת הכנסה), הקובע כי לא יהיה זכאי לגמלה לפי חוק זה "תלמיד הלומד במוסד שקבע השר בתקנות ובתנאים שקבע"? מהי תכליתו של סעיף זה וכיצד יפורש לאור התיקון שהתקבל לחוק לא מכבר ולפיו הסייג לזכאות לא יחול במקרים בהם מדובר ב"הורה יחיד, שהשתלמה לו גמלה בעד 16 חודשים לפחות מתוך 20 החודשים שקדמו לחוק שבו החל להיות תלמיד במוסד כאמור, ובלבד שהוא אינו לומד בתוכנית לימודים המקנה תואר אקדמי שני או שלישי"? לפנינו ערעורו של המוסד לביטוח לאומי (להלן - המערער או המוסד) על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בחיפה1 בו התקבלה תביעתה של גב' ליאורה פרומן עמר (להלן - המשיבה) לקבלת גמלת הבטחת הכנסה חרף לימודיה בקריה האקדמית שהינו מוסד אקדמי כאמור בסעיף 3(4) לחוק הבטחת הכנסה (להלן סעיף 3(4) לחוק). תמצית העובדות הצריכות לעניינו [2] המשיבה, ילידת 1977, גרושה ואם חד הורית לתאומים שהם כיום בני 9 ולילדה שהיא כיום בת 7, רשומה כמובטלת בשירות התעסוקה מאז גרושיה (כיום, מזה כ-7 שנים). היא ניסתה להתקבל לעבודות שונות, ללא הצלחה. ביום 31.10.2005 היא החלה לימודיה בקריה האקדמית קריית אונו, במסלול לימודי משפטים. בעקבות מכתבי המוסד, המודיעים לה כי לא תוכל להמשיך לקבל גמלת הבטחת הכנסה כל עוד היא לומדת במוסד אקדמי וכי נוצר לה חוב עקב תשלומים שהועברו לה ביתר בחודשים מאי 2005 ועד דצמבר 2005 תבעה המשיבה את המוסד. תביעתה נסובה על בקשתה להתחשב במצבה החריג ולאפשר לה להמשיך בלימודיה על מנת שתוכל לשפר את מצבה לעתיד ולא להיות לנטל על הציבור בטווח הארוך. לדבריה, רק באמצעות הלימודים, המתקיימים שעות ספורות בשבוע באופן שאינו מונע ממנה לקבל על עצמה עבודה, תוכל היא לקדם את עצמה, ולו במעט, ולהגיע למצב עתידי בו לא תהיה תלויה במדינה לפרנסתה. פסק הדין של בית הדין האזורי [3] בית הדין קמא קבע, כי בנסיבות המקרה שהובא בפניו: "ככל שהתובעת תוכיח לנתבע כי היא לומדת מספר שעות מועט בשבוע (6-4 שעות) בשעות אחר הצהריים או הערב, דבר אשר אינו מונע ממנה להתייצב ולקבל כל עבודה מתאימה שתוצע לה על ידי שירות התעסוקה, וכן תוכיח כי כל מימון הלימודים נעשה שלא באמצעותה אלא באמצעות מילגות וכדו', תהא התובעת זכאית לגימלת הבטחת ולא יחול לגביה הסייג המפורט בסעיף 3(4) לחוק. באשר לתקופה בה למדה התובעת בשעות הבוקר, הגם שהיה מדובר במספר שעות מועט, אין התובעת זכאית לגימלת הבטחת הכנסה. הננו סבורים כי עמידה באותם סייגים כפי שנקבעו על ידינו לעיל וכפי שאף עולים מפסיקת בית הדין הארצי בעניין קרר ובעניין שחל דהיינו מספר מועט של שעות לימוד, 1 תיק בל 846/06 עמר פורמן ליאורה - המוסד לביטוח לאומי, השופטת עפרה ורבנר ונציגי הציבור מר שמואל רהט ומר מיכאל קנדל (להלן - פסה"ד קמא). בשעות אחר הצהריים או הערב ומימון שלא באמצעות התובע גימלת הבטחת הכנסה, יש בהם כדי להבטיח קיום תכלית החוק, ניתן לקבוע לגבי אותו אדם כי אינו בגדר "תלמיד" כמשמעותו בתקנות הבטחת הכנסה גם אם הינו לומד במוסד כמשמעו בתקנות ומאידך גיסא אותו אדם יוכל להתקדם ולנסות לצאת ממעגל מקבלי הבטחת הכנסה באמצעות רכישת מקצוע"2. [4] את מסקנתו השתית בית הדין קמא על סקירה רחבה של לשון החוק ותכליתו, על בסיס הפסיקה הרלוונטית ותוך יישומה למקרה דנן. בין היתר, השתית בית הדין קמא את קביעתו, על דרך ההיקש, גם על האמור בתקנה 6(א)(5)(ב) לתקנות הבטחת הכנסה, תשמ"ב-1982 (להלן - תקנות הבטחת הכנסה), שלפיה לעניין סעיף 3(4) לחוק העיקרי לא ייחשב 'מוסד לימודים' "מוסד... שמסלול הלימודים בו אינו עולה על 12 חודשים וכן מוסד המכשיר את תלמידיו להשלמת השכלה תיכונית, אף אם אין מתקיים בהם האמור בפסקת משנה (א), ובלבד שלגבי זכאי לגמלה לפי סעיף 2(א)(2) לחוק, בתנאי נוסף, שהלימודים במוסד מתקיימים בשעות הערב". ועל האמור בתקנה 6(ב)(2) לתקנות מס הכנסה שלפיה הסייג לזכאות לא יחול גם מקום שמדובר בזכאי "המטפל בהורהו החולה והלומד במוסד לימודים בשעות הערב לא יותר משתים עשרה שעות בשבוע לשם השלמת השכלה תיכונית או הכשרה מקצועית"3. [5] מכאן, הגיע בית הדין קמא למסקנה, כי בכל הנוגע לחודשים בהם למדה המשיבה בשעות הבוקר, אין היא זכאית לגמלת הבטחת הכנסה, אך המליץ כי עניינה יובא בפני ועדת לביטול חובות של המוסד, על מנת לבטל את החוב שנצבר וכי המשיבה תתעניין כיצד להגיש בקשה לוועדה הנ"ל. בנוסף, קבע בית הדין קמא, כי בחודשים בהם תוכיח המשיבה כי למדה רק מספר שעות מועט בשעות הערב, כשלימודיה ממונים על ידי גורם חיצוני, תהא היא זכאית לגמלה בכפוף להתייצבות כנדרש בלשכת התעסוקה ולקבלת כל עבודה שתוצע לה. לוז טענות הצדדים בהליכי הערעור [6] ערעורו של המוסד - בערעורו, טוען המוסד, כי טעה בית הדין קמא בקובעו כי המשיבה זכאית לגמלת הבטחת הכנסה באם תוכיח בפניו כי היא לומדת רק מספר שעות מועט בשעות הערב, כשלימודיה ממונים על ידי גורם חיצוני ובכפוף להתייצבות כנדרש בלשכת התעסוקה ולקבלת כל עבודה מתאימה שתוצע לה. לטענת המוסד, יש לראות במשיבה "תלמיד" כאמור בהוראת סעיף 3(4) לחוק הבטחת הכנסה ולפיכך אין היא זכאית לגמלה כאמור ואין להקיש מהאמור בתקנות 6(א)(5)(ב) ו-6(ב)(2), המתייחסות לנסיבות ספציפיות אחרות, לעניינה של המשיבה. בתוך כך, איבחן המערער את עניינה של המשיבה מעניין מיכל קרר4, בהסבירו כי בעניין קרר לא היתה חייבת המערערת במבחן תעסוקה, נסיבות שאינן מתקיימות בעניינה של המשיבה. כל זאת, על אחת כמה וכמה שמדובר בלימודי תואר ראשון במשפטים, האורכים 3.5 שנים ודורשים השקעה מרובה. לדברי המערער, טענתה של המשיבה כי תוכל ללמוד בשעות הערב מעוררת ספק, הן לאור העובדה שלא הביאה ראיות כי למדה בפועל בשעות הערב והן לאור גילם של ילדיה הקטינים. בנוסף, הדגיש המערער את שנקבע לאחרונה בעניין יבגניה מלמוד5, וציין כי אין מקום לפרוץ את ההלכה האמורה. [7] תשובת המשיבה - המשיבה, שייצגה את עצמה הן בהליכים בפני בית הדין האזורי והן בהליכים בפני בית דין זה, לא הגישה כתב תשובה לערעור. את עמדתה היא הביאה בפני בית הדין באריכות, בשני הדיונים שהתקיימו בתיק זה. בדבריה בפני בית הדין, ציינה המשיבה כי היא מבקשת לקבל את פסיקתו של בית הדין האזורי ולהותירה על כנה. בנוסף, ביקשה היא להוסיף דברים כלליים ועקרוניים בדבר ההסדר הסטטוטורי בסעיף 3(4) לחוק, כשהיא מציינת את החשיבות - מבחינתה ומבחינת אחרים - של האפשרות לצאת ממעגל העוני באמצעות לימודים לרכישת מקצוע. מבחינה עובדתית, ציינה המשיבה כי היא עברה ללימודים בלימודי ערב, בהתאם לקביעת בית הדין קמא וכי לעת עתה הקפיאה את לימודיה, עקב הערעור שהוגש ומכיוון שיש לה קושי להמשיך בלימודיה כל עוד לא הוכרע סופית עניינה. דיון והכרעה המצב הנורמטיבי [8] חוק הבטחת הכנסה "הינו חוק סוציאלי המיועד להבטיח לכל אדם ומשפחה בישראל, שאין בכוחם לספק לעצמם הכנסה הדרושה כדי מחייתם, הכנסה מינימאלית לשם סיפוק צרכים חיוניים, קרי, לשם שמירה על כבודם כבני אנוש"6. הוא "נועד לספק לאנשים ולמשפחות מעוטי-אמצעים את הבסיס הכלכלי (החומרי) הנדרש לקיום במדינת 2 פיסקאות 11-12 לפסה"ד קמא. 3 פיסקה 12 לפסה"ד קמא (הדגשות הוספו, ס.א.). 4 עב"ל 1368/01 מיכל קרר - המוסד לביטוח לאומי, תק-אר 2003(3) 401 (ניתן ב- 6.11.03) (להלן - עניין קרר). 5 עב"ל 154/05 יבגניה מלמוד - המוסד לביטוח לאומי (ניתן ב- 2.5.2006) (להלן - עניין יבגניה מלמוד). 6 עב"ל 1010/04 המוסד לביטוח לאומי - זהבה עמר, פד"ע לג(13) 54 (ניתן ביום 15.3.2005) (להלן - עניין עמר). שראל"7. "חוק הבטחת הכנסה, ככל חוק בתחום הביטחון הסוציאלי, בא ליתן ביטוי במחויבות החברה להבטיח מקור מחיה למי שהחברה רואה עצמה אחראית לקיומו"8. [9] בהתאם לתכלית זו, נקבעו בחוק סייגים לזכאות, הבאים לתחום את מחויבותה של החברה ליחידיה, במקרים בהם לא נמצאה סיבה עובדתית או נורמטיבית למחויבות כאמור ולא נמצא כי יש מקום לחיוב הקופה הציבורית בסיוע9. בין היתר, ובהקשר לסייגים אלה, נקבע סעיף 3(4) לחוק, שעניינו מניעת מצב בו תלמיד מעל גיל 18 הלומד במוסד להשכלה גבוהה או במוסד לימודים אחר שנקבע בתקנה 6 לתקנות הבטחת הכנסה יהיה זכאי לגמלה10. "התקנה השוללת גמלה ממי שלומד במוסד להשכלה גבוהה, תכליתה לשלול תשלום מאוצר המדינה למי שבחר ללמוד ולא לעבוד ולהשתכר"11. הפסיקה קבעה כי הסייג לגמלה חל גם מקום שמדובר בסטודנט הלומד לימודים מלאים באוניברסיטה ומאידך עובד באופן חלקי, משום שבמקרה זה "יאמרו לו אילולא למדת היית עובד ומתפרנס ולא היית נזקק לקופה הציבורית"12. לאחרונה שב בית דין זה ואישרר את התפישה הגלומה בסעיף החוק, בציינו כי פרשנותו תהא בדרך אובייקטיבית, וכי אף שיש לשבח אדם על מאמציו להשתלב בשוק העבודה בתחום מקצועי, אין בכך כדי לאיין את ההוראה האמורה, העומדת בעיינה ושוללת קבלת גמלה כל אימת שמדובר בתלמיד כאמור בסעיף 3(4) לחוק13. [10] אני מוצא להביא, טרם הכרעה, גם קולות אחרים שנשמעו במערכת בתי הדין לעבודה ואף בבית המשפט העליון בהקשרים דומים. כך, למשל ציין השופט לוי (בדעת מיעוט) בהקשר דומה, כי בגדר ההגנה שצריך חוק הבטחת הכנסה לספק - בגלמו, בין היתר, את כבוד האדם שהוא זכות חוקתית - יש לקחת בחשבון תנאי קיום המאפשרים פוטנציאל לשגשוג אנושי, הזדמנות לפיתוח עצמי והבטחה מסוימת לעתיד נראה לעין הכולל הגשמת מטרות ושאיפות14. כך גם, בבית דין זה, בעניין מיכל קרר בו המערערת לא היתה חייבת במבחן התעסוקה ובעניין שמואל הלברשטאם בו לא התמלא במערער יסוד הסדירות בלימודיו15 וכך גם במקרים מסוימים שנדונו בבתי הדין האזוריים16. יישום במקרה שלפנינו [11] אשר לעמדות המובאות מפי בתי המשפט ובתי הדין כאמור בפיסקה 10 דלעיל, יש לציין כי חרף חשיבותן, אין בהן - כשלעצמן - כדי לשנות את המצב הסטטוטורי ערב הגשת התביעה לבית הדין האזורי. לפיכך, חרף חשיבותן של הטענות שהושמעו על ידי המשיבה בערכאה זו ובערכאה דלמטה וחרף חשיבותם של העמדות הנ"ל, מפי השופט לוי ומפי שופטים בערכאות אחרות, נראה כי המצב הסטטוטורי ביום הגשת התביעה לא איפשר את קבלתה ודין הערעור להתקבל. כל זאת, בכל הנוגע לתקופה הקצרה בה השתלמה גמלת הבטחת הכנסה במקביל ללימודי המשיבה במוסד להשכלה גבוהה (שלושה חודשים). לשון סעיף 3(4) לחוק ברורה ואין ללמוד מתקנות 6(א)(5)(ב) ו-6(ב)(2), על המקרה שלפנינו. שם מדובר במוסד לימודים שמסלול הלימודים בו אינו עולה על 12 חודשים; או בהשלמת השכלה תיכונית; או בזכאי המטפל בהורהו החולה 7 בג"צ 366/08 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי ואח' נ' שר האוצר ואח' (ניתן ביום 12.12.2005), פיסקה 11 לפסק דינו של הנשיא ברק (להלן - בג"צ עמותת מחויבות לצדק חברתי). לסקירה כללית בדבר התפתחותו של החוק, ראו: ב' מורגנשטיין, נ' שמאי ות' הרון "חוק הבטחת הכנסה בישראל: רקע וחקיקה בעתיד" ספר מנחם גולדברג (2001) 404. 8 דב"ע מח/73-04 עייאדה סנוקה - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע יז 79, 83 (ניתן ביום 24.10.1985), פיסקה 7 לפסק הדין (להלן - עניין סנוקה). 9 עניין עמר, פיסקה 9 לפסק הדין. 10 דיון מז/ 120-0 (ארצי) מאיר שחל - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע יט 284 (ניתן ביום 5.1.1988), פיסקה 5 לפסק הדין (להלן - עניין מאיר שחל). למצב באנגליה, ראו: Ogus & Barendt The Law of Social Security (Third Edition, 1988) 71 - ששם סטודנטים בתקופה של לימודים מלאים לא יקבלו גמלה, אולם הם עשויים לקבל כזו בסיטואציה של לימודים חלקיים, בחופשת הקיץ, או כאשר מדובר בהכשרה לצורך רכישת מקצוע, ככל שתקופת ההכשרה לא ממונת על ידי המעביד לעתיד. 11 דב"ע 04-12/98 ברוכי - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לג (1999) (ניתן ביום 7.12.1998), פיסקה 10 לפסק הדין (להלן - עניין ברוכי). 12 עניין ברוכי, שם. 13 עניין יבגניה מלמוד, פיסקה 10 לפסק הדין. 14 בג"צ עמותת מחויבות לצדק חברתי, פיסקה 3 לפסק דינו של השופט לוי. על חשיבות היציאה ממעגלח העוני וצמצום הפערים החברתיים, ראו עוד דברי השופטת ע' ארבל בבג"צ 3512/04 מיכל שזיפי - בית הדין הארצי לעבודה (ניתן ביום 29.12.2004). 15 דב"ע 04-4/98 הלברשטאם - המוסד לביטוח לאומי (ניתן ביום 31.8.1998), פיסקה 18 לפסק הדין (להלן - עניין הלברשטאם). 16 בל (נצ') 2203/02 אושרת מזרחי - המוסד לביטוח לאומי (ניתן ביום 21.11.2005). וראו גם: בל (נצ') 1272/06 אוכמן אוחיון - המוסד לביטוח לאומי (ניתן ביום 22.10.2006), בו נשללה הזכאות לקיצבה תוך ציון השיקולים לטובת השתלבות עתידית בשוק העבודה חרף הוראות החוק; בית הדין ציין בהוראת אגב כי העניין צריך להיעשות על ידי המחוקק ולא על ידי בתי המשפט, על כך - להלן. והלומד במוסד לימודים בשעות הערב לא יותר מ-12 שעות בשבוע לשם השלמת השכלה תיכונית או הכשרה מקצועית. לא זהו המקרה שלפנינו. כפי שהיה צורך בתקנות ברורות ומפורשות החלות על המקרים המפורטים בתקנות דלעיל, כך יש צורך בחקיקה מפורשת כדי להוציא אם חד הורית משלילת הגמלה מכוח סעיף 3(4) לחוק. התיקון לחוק ונפקותו לעניינו [12] אלא שבכך לא בא ענייננו לידי סיום. מזה שנים ולפחות מאז שנת 2002, נעשו ניסיונות מצד המחוקק לשנות את הוראת החוק בסעיף 3(4) לחוק הבטחת הכנסה, במקרים הדומים לעניינה של המשיבה. כך, למשל, בהצעת חוק הבטחת הכנסה (תיקון מס' 17) (סייגים לזכאות לגמלה) (הוראת שעה), התשס”ב-2002 ובהצעת חוק הבטחת הכנסה (תיקון - זכאות לגמלה בזמן לימודים להורה יחיד), התשס"ח-2007. בהתאם להחלטת בית הדין17, הביא בא כוח המערער בפני בית הדין טיוטת הצעת חוק שנדונה ביום 18.3.2008 בפני וועדת העבודה, הרווחה והבריאות, לתיקון סעיף 3(4) הנ"ל. ההצעה הנ"ל הועברה בינתיים להצבעה לקריאות ראשונה, שניה ושלישית במליאת הכנסת ונוסח מתוקן שלה התקבל בכנסת ביום 22.7.2008. בדברי ההסבר להצעת החוק צוין כדלקמן: "מטרת החוק המוצע היא לאפשר להורים יחידים שמשולמת להם גמלה לפי חוק הבטחת הכנסה להשתלב בהכשרה מקצועית או לרכוש השכלה אקדמית בלי שתישלל מהם הגמלה בשל כך, ובכך לשפר את אפשרויות התעסוקה שלהם ולתרום לעצמאותם הכלכלית"18. [13] וזו לשונו של התיקון החוק שהתקבל ביום 22.7.08: "1. בחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980, בסעיף 3, במקום פיסקה (4) יבוא: (4) תלמיד הלומד במוסד שקבע השר בתקנות ובתנאים שקבע, למעט - (א) ....; (ב) (1) הורה יחיד, שהשתלמה לו גמלה בעד 16 חודשים לפחות מתוך 20 החודשים שקדמו לחודש שבו החל להיות תלמיד במוסד כאמור, ובלבד שהוא אינו לומד בתוכנית לימודים המקנה תואר אקדמי שני או שלישי; גמלה להורה יחיד שמתקיימות לגביו הוראות פסקת משנה זו תשולם בעד תקופה שלא תעלה על 36 חודשים, ואולם השר רשאי לקבוע תנאים שבהתקיימם תשולם להורה יחיד כאמור גמלה בעד תקופה ארוכה יותר; ..... 2. תחילתו של חוק זה ב1 בחודש שלאחר יום פרסומו (להלן יום התחילה), והוא יחול על גמלה המשתלמת בעד יום התחילה ואילך." [14] בסיטואציה הנורמטיבית המפורטת לעיל, בה בינתיים השתנה החוק ביחס לנסיבות שנראה כי הן תואמות את עניינה של המערערת (לפי העובדות שהובאו על ידי בית הדין קמא היא קיבלה גמלת הבטחת הכנסה כחמש שנים ברציפות טרם תחילת הלימודים), נראה כי פתוחה בפניה הדרך, בעתיד הקרוב והנראה לעין, לחזור לספסל הלימודים לשם השלמת חוק לימודים ומתוך תקווה כי הדבר אכן יאפשר לה להשתלב במעגל העבודה. [15] סוף דבר - לו תשמע דעתי, יתקבל הערעור, במובן זה שלא היה מקום, בעבר, לחרוג מהמסגרת הסטטוטורית שהתווה המחוקק ושנקבעה בהלכה הפסוקה ביחס ללימודים במוסד להשכלה גבוהה. חרף קבלת הערעור, יודגש, כי פסק הדין של ערכאה קמא הקדים, הלכה למעשה, את שהושלם על ידי הכנסת כ-18 חודשים לאחר הינתנו. תצוין, המלצתו של בית הדין קמא, שהמשיבה תפנה לוועדה לביטול חובות על מנת שהיא תשקול ביטול חובהּ ככל שנוצר לה חוב19. השופט עמירם רבינוביץ אני מסכים לפסק דינו של חברי הנשיא סטיב אדלר. השופטת ורדה וירט-ליבנה אני מסכימה לפסק דינו של חברי הנשיא סטיב אדלר. נציג עובדים מר מנחם שוורץ אני מסכים לפסק דינו של הנשיא סטיב אדלר. נציג מעבידים מר יצחק דויטש 17 פרוטוקול דיון מיום 13.3.2008. 18 הצעת חוק מס' פ/3155/17; הועברה לוועדה ביום כ"ג בשבט התשס"ח (30 בינואר 2008); הצעות חוק - הכנסת 225, כ"ד באדר ב התשס"ח, 31.3.2008. 19 פיסקה 13 לפסה"ד קמא. אני מצטרף לדעתו של הנשיא סטיב אדלר. אולם מבקש להדגיש, כי בשים לב שאף המשיבה, בדומה לבית הדין קמא, "הקדימה את המאוחר" וביקשה דבר שתיקון חקיקה מאוחר מקנה לה לכאורה, אני מצטרף להמלצת בית הדין קמא בפיסקה 13 לפסק דינו, תוך המלצה כי הוועדה לביטול חובות תתכנס ותשקול בחיוב את הפחתת החיוב או ביטולו בגין החודשים שהמשיבה למדה בשעות הבוקר. סוף דבר הערעור מתקבל על דעת כל חברי המותב. חרף קבלת הערעור, אנו מוצאים להדגיש כי פסק הדין של ערכאה קמא "קלע לדברי המחוקק" ובעצם הקדים את שהושלם על ידי הכנסת כ-18 חודשים לאחר הינתנו. הצורך בתיקונו של החוק אך מלמד, כי עובר לתיקונו לא ניתן היה לפרש אותו בדרך אחרת, כפי שפורש על ידי בית הדין האזורי, ולא ניתן היה להעניק מכוחו את קצבת הבטחת ההכנסה בנסיבות שהוצגו בפנינו בערעור. אנו מוצאים לציין את המלצתו של בית הדין קמא, שהמשיבה תפנה לוועדה לביטול חובות על מנת שתשקול את ביטול חובה,ּ ככל שנוצר לה חוב. אין צו להוצאות. הבטחת הכנסה