פטור מאגרה בתביעה בעניין הקניית רכוש לצרכי ציבור - תקנה 20 (15) לתקנות בית המשפט (אגרות)

1. בפני שתי בקשות שהגישה התובעת בשני תיקים לפטור מאגרה, על פי תקנה 20 (15) לתקנות בית המשפט (אגרות) תשמח- 1987 (להלן: התקנות), הקובעת כי בין ההליכים הפטורים מאגרה גם "תובענה בעניין הקניית רכוש לצורכי ציבור לטובת הציבור לפי דין, או לביטול הקניה כאמור". בהסכמת הצדדים אוחד הדיון בשתי הבקשות. א. בכתב התביעה בת.א. 655/06 (התביעה הראשונה), טענה התובעת כי היתה הבעלים הקודמים של מקרקעין נשוא התובענה (להלן: המקרקעין) וכי הנתבעות שינו את יעוד המקרקעין והפרו חובתן הקבועה בסעיף 195 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק). התובעת עתרה לפס"ד הצהרתי לפיו מחובתן של הנתבעות היה לפנות לתובעת ולהציע לה לרכוש את המקרקעין בחזרה לבעלותה, בהתאם להוראות סעיף 195 לחוק. בנוסף לכך ולחלופין ביקשה התובעת לחייב את הנתבעות בסך של 6,600,369 ₪ בצירוף מע"מ, בגין אי עמידתן בהוראות החוק, ולחלופין בגין הפרת חובה חקוקה ו/או עשיית עושר ולא במשפט. לחלופי חלופין ביקשה התובעת לחייב את הנתבעות להשיב לה את המקרקעין ללא תמורה, מאחר שהנתבעות לא עשו שימוש המקרקעין בהתאם ליעודם. ב. בכתב התביעה בת.א 970/06 (התביעה השניה), עתרה התובעת לפס"ד הצהרתי לפיו מחובתן של הנתבעות היה לפנות לתובעת שהיא בעלים של 50% מהמקרקעין נשוא התובענה (להלן: החלקה), ולהציע לה פיצוי בגין הפקעה בהתאם להוראות פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת ההפקעה). בנוסף לכך ולחלופין ביקשה התובעת לחייב את הנתבעות ברכישת זכויות הבעלות של התובעת ביתרה החלקה, וזאת מחמת אי היכולת לנצלה לאחר ההפקעה. עוד ולחלופין ביקשה התובעת לחייב את הנתבעות בסך של 1,616,730 ₪ בצירוף מע"מ, הצמדה וריבית בגין אי עמידתן בהוראות פקודת ההפקעה והן בגין שימוש במקרקעין בשטח העולה על מידת ההפקעה לגביה נמסרה הודעה לפי הסעיפים 5 ו-7 לפקודת ההפקעה, ולחלופין בגין עוולות של הסגת גבול, רשלנות, היפר חובה חקוקה, ו/או בגין עשיית עושר ולא במשפט. התובעת הסתמכה בטעוניה על האמור ברע"א 9075/05 עזבון המנוחה לילי לוין ז"ל נ' עירית הרצליה ואח', תק-על 2006(1), 2206 (להלן: עניין לילי לוין), וכן על ההחלטה בע"א 2227/93 הועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה נגד שאול פיכמן, דינים עליון, לו, 384. 2. המדינה התנגדה לבקשה למתן פטור גורף מתשלום אגרה לתובעת, בטענה כי על פי תקנה 20, העניינים הפטורים מאגרה הם תובענה בעניין הקניית רכוש לצרכי ציבור או לביטול הקניית רכוש כאמור, אך בכל הנוגע לסעד ההצהרתי ולסעד כספי, עליה לשאת באגרה כדין האמור בתקנות. תקנה 20 מסייגת בראשיתה את חלותה למקרים שאין לגביהם הוראה מפורשת בתקנות; לגבי סעד הצהרתי, צו עשה ופיצויים בגין הקניית רכוש, יש לשלם אגרה מופחתת כאמור בפרט 8(א) לתוספת הראשונה של התקנות, ואילו לגבי יתר הסעדים הכספיים המבוקשים על ידי התובעת, אשר אינם נובעים מעצם הקניית הרכוש או ביטולה, על התובעת לשאת בתשלום אגרה בגובה 2.5% כאמור בפרט 3 לתוספת הראשונה. 3. נוכח טעוני הצדדים התקיים דיון, בעקבותיו הודיעו הצדדים עמדותיהם המעודכנות. א. המדינה חזרה בה מדרישתה לתשלום אגרה מלאה בגובה 2.5% בגין הסעדים הכספיים הנתבעים בגין העילות הנזיקיות ועשיית עושר ולא במשפט והודיעה עמדתה כדלקמן בשתי התובענות: בגין הסעד המבוקש בכתב התביעה, המבקש לתקוף את עצם ההפקעה, יחול הפטור מתשלום אגרה המצוין בתקנה 20(15) לתקנות. באשר לסעדים האחרים הנכללים בכתב התביעה, על התובעת לשלם בגין סעדים אלה במצטבר, אגרה מינימאלית, בשיעור הקבוע בסעיף 8(א) לתוספת הראשונה לתקנות. ב. התובעת עומדת על דעתה כי היא זכאית לפטור מאגרה בגין כל הסעדים הנתבעים בכתבי התביעה, שעניינם הקניית רכוש לצרכי ציבור או לביטול הקניית רכוש לצרכי ציבור, כלשון תקנה 20(15), לרבות הסעדים החלופיים. לטענתה, עמדת המדינה כי יש ליתן פטור רק על חלק מהסעדים, אינה עומדת בתכלית החקיקה, שכן אינה משקפת את כוונת המחוקק להקל באופן גורף על תובע בגין רכושו שהופקע על ידי המדינה, ועלולה לגרום לכך שכל תובע יאלץ לבקש פיצול סעדים, תוצאה שעלותה לקופת המדינה תהיה יקרה יותר, תוך בזבוז זמן שיפוטי. לחלופין, חזקה כי בגין הסעדים הכספיים תקבע אגרה מינימלית כמפורט בתקנה 3(א) לתקנות. דיון 4. א. תקנה 20(15) לתקנות האגרות קובעת: "20. ענינים הפטורים מאגרה פרט אם יש על כך הוראה מפורשת בתקנות אלה, לא תשולם אגרה בעד הענינים כדלהלן:... (15) תובענה בענין הקניית רכוש לצרכי ציבור לטובת הציבור לפי דין, או לביטול הקניה כאמור;". התובעת טוענת כי מכח תקנה זו יש לפטור אותה כליל מתשלום האגרה בגין כל הסעדים המבוקשים על ידה בשתי התובענות. כאמור, ניתנה הסכמת המדינה לפיה התובעת תשלם לכל היותר אגרה לפי תקנה 3(א) לתקנות האגרות בשתי הבקשות, ולכן אין מקום לדון בטענתה ביחס לתביעה הראשונה כי יש לחייב אותה בתשלום אגרה לפי פרט 3 לתוספת הראשונה לתקנות. כמו כן, אין עוד צורך לדון בטענתה כי עסקינן במכר רגיל מרצון ובתמורה, וכי ככלל אין להחיל על התובענה את הוראות תקנה 20(15). יאמר רק כי בעניין לילי לוין קבע בית המשפט בשאלה דומה, כדלקמן: "(ב) בית המשפט קמא ראה את הדברים במשקפי הלכת חברה לשיכון עממי נ' עירית רמת-גן, פ"ד לה(3) 295 (הנשיא לנדוי), וסבר כי משלא פורסמה התכנית לעת הרכישה אין לראות בה הקניה על פי דין. ואולם, דבר זה עתיד להתברר לכשיידרש בית המשפט המחוזי לתביעה לגופה ויעמוד על תחולתו של סעיף 195. שלב זה תבוא שעתו, ולעת הזאת יש להיזקק לתביעה כפי שהוגשה...כאמור, איני נדרש להבחנה שבין מקרנו שלנו לפסק הדין חברה לשיכון עממי, אך - מבלי לקבוע מסמרות במקרה הספציפי - פרשנות סעיף 195 בוודאי כרוכה, ככל הוראה במשפט המינהלי, בגדרי תום לב". (עניין לילי לוין, בעמ' 2209). ב. עוד ייאמר כי נוכח הסכמת המדינה למתן פטור מתשלום אגרה על התקיפה של עצם ההפקעה בשני העניינים, איני רואה לעסוק באבחנות הקיימות בין שתי התובענות. לפיכך, עוסקת החלטה זו למעשה אך ורק בשאלה, אם יש מקום ליתן פטור מוחלט מאגרה בגין הסעדים האחרים, או אם יש לחייב את התובעת באגרה מינימאלית. משחזרה בה המדינה מהטענה כי יש לחייב את התובעת בתשלום אגרה לפי פרט 3 לתוספת הראשונה לתקנות, בכל הנוגע לתובעה הכספית הנובעת מכח עילה בנזיקין או לפי דיני עשיית עושר ולא במשפט, יש לבחון כיצד לפרש את תקנה 20(15) לתקנות האגרות לאורה של תקנה 3 לתקנות האגרות הקובעת כדלקמן: "3. הליכים שרואים את שוויים כבלתי ניתנים לביטוי בכסף [תיקון: תשנ"ו(4), תשנ"ח, תשנ"ח(2)] (א) הליך שהסעד המבוקש בו הוא צו הצהרתי, צו לא תעשה, צו עשה, צו אכיפה, ... קביעת גובה הפיצויים או תשלומי האיזון בשל רכוש שהופקע או שנפגע שלא בדרך הפקעה לצרכי ציבור או לטובת הציבור לפי כל דין, ... יראו אותם כהליך ששווי הסעד המבוקש בו אינו ניתן לביטוי בכסף". התובעת טוענת למעשה כי תקנה 20(15) מתייחסת לכל סעד הכרוך בתביעת פיצויים, וגוברת על האמור בתקנה 3(א), ואילו המדינה סבורה כי יש באמור בתקנה 3(א) הוראה מפורשת כאמור ברישא של תקנה 20(15). 5. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, אני רואה לקבל את בקשת התובעת חלקית, ולהבחין בין הסעדים השונים הנתבעים על ידי התובעת. בכל הנוגע לפסק דין הצהרתי, לצו עשה ולתביעה ההשבה של המקרקעין נשוא שתי התביעות, תופטר התובעת מתשלום אגרה, אך באשר לכל תביעותיה הכספיות לרבות אלה הנובעות מהעילות הנזיקיות ועשיית עושר ולא במשפט, בגין ההקנייה של רכושה לצרכי ציבור, תשלם התובעת אגרה מינימאלית, לפי תקנה 3(א) לתקנות. א. יש לפרש את שתי התקנות על פי כללי פרשנות החקיקה הנהוגים בשיטתנו. ככלל, לשון החוק היא נקודת המוצא, ומן הלשון עוברים לתכלית. (רע"א 3899/04 מדינת ישראל נ' שמואל אבן זוהר ואח', תק-על 2006(2), 836, סעיפים 14-19 והאזכורים שם (להלן: פרשת אבן זוהר)). 1) באשר ללשון התקנות, לא בכדי מצא מחוקק המשנה טעם להתייחס לענין רכוש שהוקנה לצרכי ציבור בשתי תקנות נפרדות. תקנה 3(א) עוסקת בסעדים, והגדרת ההליכים בהם שווי הסעד המבוקש אינו ניתן לביטוי בכסף היא בהתאם לסעד המבוקש בהליך. "תקנה 3(א) לתקנות האגרות מונה מספר תנאים לתחולתה. האחד, "הליך שהסעד המבוקש הוא קביעת גובה הפיצויים או תשלומי האיזון"; השני, "בשל רכוש"; השלישי, "שהופקע או שנפגע שלא בדרך הפקעה"; הרביעי, "לצורכי ציבור או לטובת הציבור"; החמישי, "לפי כל דין". תכלית התקנה להקל על מי שקניינו נפגע למען הכלל בפנייתו לערכאות לבירור תביעת הפיצויים בשל הפגיעה. על פי לשון התקנה, ולפי תכליתה, אין היא דורשת כי הזכות לפיצויים עצמה תעוגן בדין ותהא נתונה. כן אין כל מקום לצמצם את תחולת התקנה על מקרקעין ולשלול את תחולתה על רכוש אחר. זו פרשנות תקנה 3(א) לתקנות האגרות על פי תכליתה." (פרשת אבן זוהר, עמ' 847). בשונה מתקנה 3(א), תקנה 20 לתקנות אינה מתייחסת לסוג ספציפי של עניינים, ועוסקת בהליכים שונים, בסדרי דין, בסעדים, ואף (לענייננו) בעילת תביעה הנובעת מהקניית רכוש לצרכי ציבור או לטובתו וכן בביטול הקנייה כאמור, מבלי לקבוע במפורש אילו סעדים ייתבעו בהליך. משבחר מחוקק המשנה לקבוע במפורש כי הסעד של "קביעת גובה הפיצויים או תשלומי האיזון בשל רכוש שהופקע או שנפגע שלא בדרך הפקעה לצרכי ציבור או לטובת הציבור לפי כל דין" יראה כסעד ששוויו אינו ניתן לביטוי בכסף, ותשולם עבורו אגרה מינימאלית, יש לראות תקנה זו כהוראה ספציפית של מי שלקח בחשבון את האמור בתקנה 20, וסבר שאין מקום לכלול תביעה לפיצויים כאמור בגדר תקנה 20(15), דהיינו לפטור את התובע מאגרה. פרשנות התקנות בשיטה הנטענת על ידי התובעת אינה נותנת כל הסבר לדואליות בשתי התקנות, וחזקה על מחוקק המשנה כי לא השחית מלותיו לשווא. 2) עסקינן בתכלית משותפת של שתי התקנות, להקל על מי שרכושו הופקע או נפגע לצרכי ציבור או לטובתו לפנות לערכאות ולתבוע זכויותיו, מול האינטרס הציבורי כי כל מתדיין ישלם אגרה לקופת הציבור (לעניין הטעם לחיוב באגרות ותכליתן ראה בג"ץ 6490/04 צביח נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פ"ד נט(3) 742, 749). המשותף ביניהן הוא תחושת הצדק של מתקין התקנות, שמי שרכושו הוקנה לצרכי ציבור, יש ליתן לו יומו בבית המשפט מבלי להכביד עליו באגרה גבוהה. לענין תקנה 20 נקבע בענין לילי לוין כדלקמן: "(4) (א) הדעת נותנת כי פרט 20(15) לתקנות בית משפט (אגרות) הותקן, כמו פרטים דומים לו בתקנה 20, כאמירה מצד מתקין התקנות, שמי שמבקשים להקנות את רכושו לצרכי ציבור על פי דין, או שרכושו הוקנה לצרכי ציבור, יש ליתן לו את יומו בבית המשפט אל מול הציבור בלא להכביד עליו באגרה. פרטים נוספים בתקנה 20 עוסקים במגוון של מקרים, שדומה כי המשותף ביניהם הוא תחושת הצדק של מתקין התקנות, ששאפה ליתן לפותחי ההליך את יומם. לפיכך יש מקום לפירוש התקנות בפתיחות דעת, גם אם במובן הדווקני-הפורמלי ניתן לטעון כי הרכוש בו מדובר לא "הוקנה לצרכי ציבור". כפי שכותב ד"ר ש' לוין בספרו פרוצדורה אזרחית - סדרי דין מיוחדים בבתי המשפט עמ' 5 , יש לפרש את דיני האגרות מאז חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו בדרך ליברלית, וככלל יהא המתדיין רשאי לפירוש המקל; בכך חזר המחבר על דבריו בבש"א 4571/01 קרליץ נ' פקיד הבחירות לעירית באר שבע 1998, פ"ד נה(3) 869, 872 (המשנה לנשיא ש' לוין)...". (שם, בעמ' 2209). תכליתה של תקנה 3 (א) נסקרה בפרשת אבן זוהר: "23. תכליתה הספציפית של תקנה 3(א) לתקנות האגרות היא להקל על מי שהופקע או נפגע רכושו, לצורכי ציבור או לטובת הציבור, לפי דין, בפנייתו לערכאות בתביעת פיצויים. הרעיון הוא כי רכוש הפרט נפגע למען הכלל ורצוי להקל על הפרט בפנייתו לערכאות בתביעת פיצויים. ההקלה מתבטאת בתשלום אגרה מופחתת ולא לפי גובה הפיצויים הנתבעים. זו תכליתה של התקנה (השוו: החלטת הרשמת אפעל גבאי מיום 18.9.94 בע"א 2227/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חיפה נ' שאול פיכמן (לא פורסם); רע"א 9075/05 עזבון המנוחה לילי לוין ז"ל נ' עירית הרצליה ואח' (טרם פורסם)). להגשמת תכלית זו, אין מקום לצמצם את תחולת התקנה על תביעות פיצויים מקום שהזכות לפיצויים נתונה ואיננה שנויה במחלוקת. תקנה 3(א) ביקשה להקל ולפתוח את שערי בית המשפט למי שהופקע או נפגע רכושו לטובת הכלל. היא ביקשה לפתוח את שערי בית המשפט, ואחרי שאלה נפתחים, בית המשפט ידון לגופו של עניין הן בזכות לפיצויים והן בגובה הפיצויים. לא מצאתי עיגון מספיק בתכלית התקנה לצמצום שמבקשת המדינה להכניס בפרשנות ובתחולת התקנה. אכן, תכלית התקנה לא מצדיקה את צמצום תחולתה למקרים של זכות פיצויים נתונה ולא שנויה במחלוקת. התקנה מתחשבת במי שנפגע קניינו למען הכלל ופותחת לו את שערי בית המשפט, ולעניין זה, אין נפקא מינה, לטעמי, בין מי שזכותו לפיצויים מעוגנת בדין עצמו ונתונה בבירור ובין מי שזכותו לפיצויים מעוגנת במקור משפטי אחר ויש צורך לבסס אותה". (שם, עמ' 843). יש להניח כי משצמצם מחוקק המשנה את חלותה של תקנה 20 הדנה בפטור מאגרה, למקום בו אין הוראה מפורשת אחרת בתקנות, לא נעלמה מעיניו התכלית הראויה, והוא לקח בחשבון את קיומה של תקנה 3(א), בה נקבעה אגרה מינימאלית בלבד בהליכים ששווי הסעד בהם אינו ניתן לביטוי בכסף, הכוללת פיצויים בגין הפקעה או פגיעה ברכוש לטובת הציבור. עוד סביר להניח, כי מחוקק המשנה לקח בחשבון גם את הטעם הבסיסי העומד ביסודו של עצם החיוב בתשלום האגרה, ובחר לצמצם את האגרה בסעד הנתבע לקביעת פיצויים או תשלומי איזון במקרים דנן, אך לא לבטלה כליל. ב. קשה יותר היא הקביעה בדבר הסעד של פסק דין הצהרתי וצו עשה, שהרי בתקנה 3(א) לתקנות אין התייחסות מפורשת לסוג ההליכים בהם יידרשו סעדים אלה. פרשנות התקנה כמחייבת תשלום אגרה בגין תביעה למתן פסק דין הצהרתי או צו עשה, בכל עניין של הקניית רכוש לצרכי ציבור או ביטול הקנייה תרוקן למעשה מכל תוכן את סעיף 20(15), אשר כיוון לפטור את התובעים מכל אגרה בהליך זה. בסופו של יום על התובעת לבקש סעד כלשהוא, והסעדים העקריים בעניינים כגון דא יהיו תביעות לפסקי דין הצהרתיים וצוי עשה. חזקה על מחוקק המשנה כי לא התכוון לחוקק תקנה שלא יהיה בה כל שימוש, או כל תועלת לתובעים. לכן, במקרה דנן הייתי רואה לראות את התכלית שביסוד תקנה 20 כגוברת על לשון תקנה 3(א), ומורה לפטור את התובעת מאגרה בגין הסעד הצהרתי וצו עשה. בכך לטעמי מתקיים האיזון הנדרש בין תכליתה של תקנה 20(15), שלא לחסום את מי שמבקשים להקנות את רכושו לצרכי ציבור, או שרכשו הוקנה בעבר לצרכי ציבור מגישה לערכאות, וליתן לו יומו בבית המשפט, מבלי להכביד עליו בתשלום אגרה, מול האינטרס הציבורי בתשלום אגרה. 6. המדינה עתרה לחייב את התובעת בתשלום אגרה במצטבר עבור כל אחד מהסעדים, אך בנסיבות הענין, משמדובר בסעדים חלופיים, ששווים אינו ניתן להערכה בכסף איני רואה לחייבה באגרה מצטברת. לפיכך, ולאור כל המקובץ, אני מחייבת את התובעת בתשלום אגרה מינימאלית בגין כל אחת מהתביעות הנדונות לעיל. בנסיבות הענין, אין צו להוצאות. פטור מאגרהאגרה