האם ניתן לערוך שומת ארנונה "לפי מיטב השפיטה" ללא מדידת הנכס ?

1. לפניי עתירות מנהליות מאוחדות שהוגשו ע"י מר יעקב שקרלש (להלן:"העותר 1") ויחיאל לשמן )להלן: "העותר 2") נגד המועצה המקומית סביון - גני יהודה (להלן:"המשיבה 1") ,מנהלת הארנונה במועצה (להלן: "המשיבה 2") וכן חברת מידות שירותים מוניציפאליים בע"מ (להלן: "המשיבה 3"). המשיבה 1 שכרה את שירותי המשיבה 3 על מנת לבצע "סקר נכסים" שעניינו מדידות שטחי הנכסים שבתחומה, וזאת לצורך עדכון חיובי הארנונה. במסגרת העתירה קובלים העותרים על חיובי הארנונה שהושתו עליהם ביחס לבתי מגוריהם בסביון ועל הליכי הגבייה המנהליים שננקטו ע"י המשיבות 1 ו-2 בגין חיובים אלו. עוד נטען בפתח העתירה, כי ההתקשרות של המשיבה 1 עם המשיבה 3 לשם ביצוע סקרי מדידות הינה בלתי חוקית ובלתי סבירה . במסגרת העתירות התבקש בית המשפט ליתן צו הצהרתי בדבר בטלות שומות הארנונה שהוצאו לעותרים, בטלות דרישות התשלום שהופנו אליהם עקב אי תשלום דמי הארנונה ובטלות הליכי הגבייה השונים שננקטו או עתידים להינקט נגדם ע"י המשיבות 1 ו-2. כן, ביקשו העותרים להצהיר על בטלות ואי חוקיות הסכם ההתקשרות בין המשיבה 1 למשיבה 3, וכל הפעולות שננקטו לאורו. טיעוני הצדדים והתנהלות העתירה 2. לטענת ב"כ העותרים, העתירה נולדה לאחר שעובדים מטעם המשיבה 3 ביקשו להיכנס לנכסי העותרים על מנת למדוד את שטחיהם, אך לא הציגו בפני כל אחד מהם הרשאה מאושרת ע"י משיבה 1 להכנס לשטח הנכסים, ולהערכת העותרים, אף לא היו מודדים מוסמכים כנדרש עפ"י דין. לאור האמור, סרבו העותרים לאפשר לעובדי המשיבה 3 לקיים מדידה בשטחי הנכסים, ובעקבות סירובם זה נמסרה לכל אחד מן העותרים הודעת שומת ארנונה "לפי מיטב השפיטה". ב"כ העותרים הבהירו, כי בהודעת השומה הוכפלו שטחי הנכסים של העותרים, באופן שרירותי ועל בסיס ניגוד עניינים של המשיבה 3, אשר התמורה הכספית שהיא מקבלת מהמשיבה 2 נמדדת באחוזים, מתוספת השטחים המיועדים לחיוב. העותר 1 קיבל דרישה לתשלום הארנונה, עוד טרם חלף המועד להגשת השגה על שומת הארנונה, ובהמשך השיג על שומה זו, כשהוא מצרף אליה נתונים אודות שטח נכסו, אשר נמדד ע"י מודד מוסמך. המשיבה 1 דחתה את רוב טענות העותר, ובו ביום שבו התקבלה החלטתה אצל העותר, החלה המשיבה בנקיטת הליכי גבייה מנהליים נגדו. העותר 2 השיג על שומת הארנונה, בליווי נתוני מדידות קודמות של נכסו, ונכונות לבצע מדידה נוספת ע"י מודד מוסמך, אך השגתו נדחתה, ובהמשך נדחה גם הערר שהוגש על ידו. לעותר 2, נודע בעקיפין על קיומה של דרישה לתשלום חוב הארנונה, ומשזו לא נענתה, הוטל צו עיקול על רכושו . בכתב העתירה טענו ב"כ העותרים, כי הליכי הגביה המנהליים שהופעלו נגד מרשיהם הינם קיצוניים ובלתי סבירים, בין היתר משום שננקטו ע"י גורם בלתי מוסמך, היא המשיבה 2, בעקבות חובות ארנונה שנויים במחלוקת, ותוך הפרת הוראות הדין הרלוונטיות. כמו כן נפלו פגמים מהותיים במסמכים התומכים בהליך הגבייה, לרבות בדרישת התשלום שהופנתה לעותרים, המאיינים את תוקפם. עוד נטען, כי שומת הארנונה שהוטלה על העותרים בחודש ספטמבר 2009, עבור אותה שנת מס, מהווה חיוב רטרואקטיבי אשר בטל מעיקרו, והינה חורגת מ"דיני ההקפאה". הודעת השומה פסולה גם משום שלא פורטו בה זכות ההשגה והערר עליה, ומאחר שהוטלה באופן סלקטיבי רק על תושבים בודדים, מבין כלל התושבים ששטח נכסיהם לא נמדד ע"י עובדי המשיבה 3. עוד קבלה העתירה על הסכם ההתקשרות של המשיבה 1 עם המשיבה 3 ופעולות המדידה שביצעה האחרונה. לטענת ב"כ העותרים, ההתקשרות עם המשיבה 3 מנוגדת לדיני המכרזים, ומבוססת על שיטת תמורה פסולה היוצרת ניגוד עניינים בעבודתה של המשיבה 3. כן נטען כי ההסכם כולל שורה של הוראות בלתי חוקיות, וכי אין תוקף לפעולות המדידה מטעם המשיבה 3, משום שהללו לא בוצעו ע"י מודד מוסמך, כדרישת פקודת המדידות. עוד הובהר, כי אף שניתנה למשיבות הזדמנות למסור מידע ואסמכתאות בדבר הכשרת המודדים , היא לא עשתה כן. לדעת ב"כ העותרים, התנהלות המשיבות 1 ו-2 נובעת מהעובדה שהעותרים משמשים פעילי ציבורי בתחומי הישוב, כאשר העותר 2 אף משמש כאיש אופוזיציה במועצת העיר. העותרים מנהלים מאבק ממושך נגד המשיבה 1, בגין השתת חיובים לא חוקיים על התושבים והתנהלותה הקלוקלת, וכן של העומד בראשה בכלל, ובכל הנוגע להתקשרות עם המשיבה 3, בפרט. ב"כ העותרים ציינו כי העתירה הוגשה מטעמים עקרוניים, ולא בשל הנטל הכספי הכרוך בתשלום דמי הארנונה שהוטלו עליהם. 3. בתגובה לעתירה נטען ע"י ב"כ המשיבות, כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת חוסר נקיון כפיהם של העותרים ועשיית דין עצמי, שכן העותרים סירבו לאפשר למודדים מטעם המשיבה 3 למדוד את שטח נכסיהם, סירוב המהווה עבירה פלילית מכוח סעיף 204(א)(4) לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א - 1950 (להלן:"צו המועצות המקומיות"). הגשת העתירה עצמה נובעת מנסיונותיהם של העותרים, לנגח את ראש המועצה הנבחר ולערער את יציבות המועצה. עוד נטען, כי יש לדחות את העתירה בשל שיהוי רב בהגשתה, שכן העותרים ידעו על ההתקשרות עם המשיבה 3, שהובילה ליתר טענות העתירה, כבר בחודש יוני 2009 ואילו העתירה הוגשה בחודש פברואר 2010. טענה זו נדחתה על ידי בהחלטתי מיום 21.07.2010, אם כי השארתי פתח מסויים לאפשרות קבלתה, לאחר שמיעת העתירה לגופה. לגופם של דברים, נטען כי סקר הנכסים, נשוא העתירה, בוצע כדין ובהתאם להנחיית משרד הפנים בעניין, במטרה לוודא כי דמי הארנונה הושתו על התושבים על סמך נתוני אמת. ההנחיה לביצוע סקר נכסים בתחומי היישוב קיבלה את אישור המשיבה 1, אשר ניתן בנוכחות העותר 1 ובתמיכתו של העותר 2. לטענת ב"כ המשיבות, לא נפל כל פגם בהתקשרות המשיבה 1 עם המשיבה 3, שכן פרסום המכרז לביצוע סקר הנכסים קיבל את אישור מנכ"ל משרד הפנים. כמו כן, אין נפקות לטענה בדבר ניגוד עניינים אינהרנטי בעבודתה של המשיבה 3, שכן התמורה שנדרשה ע"י כל המציעות במכרז, נגזרה מהנתונים שייאספו בדבר תוספת השטח המחויב בארנונה. עוד הובהר, כי ראש המועצה עשה שימוש בסמכותו מכוח סעיף 159 לצו המועצות המקומיות והסמיך את עובדי המשיבה 3 להכנס לנכסי התושבים ולמדוד את שטחיהם, כאשר מועד הגעתם תואם מראש, ולכן אין כל פגם באופן פעולתם. ב"כ המשיבות דחו גם את הטענה, כי סקר הנכסים חייב להתבצע ע"י מודדים מוסמכים, בהתאם לפקודת המדידות. עוד הוסף, כי אין בעריכת סקר הנכסים חריגה מדיני ההקפאה ו/או שינוי שיטת מדידה פסול. העותרים חוייבו בשומת ארנונה לפי "מיטב השפיטה", רק בשל סירובם לאפשר מדידה מדוייקת של שטח נכסיהם. לו ביקשו לסתור את השומה שנקבעה, היה עליהם לאפשר לעובדי המשיבה 3 לבצע את המדידה, ולא להגיש מדידות עצמאיות מטעמם. מאחר שעיקר הליכי הערר ו/או ההשגה של העותרים תקפו את חוקיות המדידה, ובמסגרת הליכים מעין אלו לא ניתן לדון בטענות אלו, נדחו טענותיהם בעניין זה. משהעותרים לא פנו לבית המשפט בטענת אי החוקיות, הפכה שומת הארנונה לחלוטה, ועל העותרים היה לשלם על בסיסה את דמי הארנונה. עוד הובהר, כי בניגוד לטענת העותרים, אין השומה מהווה חיוב רטרואקטיבי, כי אם תיקון שומה שנערכה באותה שנה בעקבות מדידות הנכסים מטעם המשיבה 1. ב"כ המשיבות עוד ציינו, כי לא נפל כל פגם בדרישות התשלום שנשלחו לעותרים , וכן בהליכי הגבייה המנהליים שננקטו נגדם. במסגרת עיקרי הטיעון, דחו ב"כ העותרים את הטענה בדבר חוסר נקיון כפיהם, וטענו כי דווקא המשיבות הוכיחו את חוסר תום ליבן, בין היתר, לאור העובדה כי נציגי המשיבה 3 לא הציגו הרשאה מטעם ראש המועצה להכנס לנכסי העותרים, כנדרש בדין ובהסכם שנחתם מול המשיבה 3, וכן בהתעלמותן מנתוני המדידות, שנערכו ע"י מודד מוסמך מטעם העותרים, ואשר לטענתם, סותרים חד משמעית את שומת הארנונה שהושתה עליהם. ב"כ העותרים הבהירו, כי מרשיהם אינם מתחמקים ממדידת שטח נכסיהם, אלא מעוניינים שזו תבוצע באמצעות מודד מוסמך, אך אף כשהציעו כי בית המשפט ימנה מודד כאמור, והם ישאו בשכרו, המשיבות התנגדו לכך. עוד צויין, כי נציגי המשיבה 3 מעולם לא התייצבו בפועל בנכסי העותרים, כך שאין שחר לטענה, כי העותרים מנעו בפועל את כניסתם לנכסים, באופן העולה כדי עבירה פלילית. לטענת ב"כ העותרים, המשיבה 1 נקטה לאורך ההליך המשפטי בטקטיקה של התחמקות, כאשר נמנעה מלמסור תשובות ענייניות לטענות שונות שעלו במסגרת העתירות, ובין היתר, נמנעה מלספק אסמכתאות להכשרת המודדים מטעם המשיבה 3, על אף הוראת בית המשפט שחייבה לעשות כן. ב"כ המשיבות ביקשו להתייחס לעיקר תגובתם לעתירה כעיקרי טיעון מטעמם. מאז הוגשה העתירה, ובעקבות בקשת ב"כ העותרים למתן סעד זמני עוכבו הליכי הגבייה שננקטו נגד העותרים. כן יובהר, כי בעקבות בקשת ב"כ העותרים למתן פרטים נוספים בהתאם לס' 11(א) לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), תשס"א - 2000, קבעתי בהחלטתי מיום 21.7.10, כי על ב"כ המשיבות למסור לעותרים מידע בדבר זהות הגורם המוסמך במועצה לנקוט בהליכי גבייה מנהליים, ובפרט לגבי מעורבותה של הגב' דבורה סוקול, הממונה על הגבייה במועצה. ב"כ המשיבות לא הצליחו להשיג את אישורה של הממונה על הגבייה, ועל כן קבעתי בדיון מיום 05.09.2010, כי הדיון בעתירה יתנהל על יסוד ההנחה שגב' סוקול לא אישרה את הליכי הגבייה שננקטו בעניינם של העותרים. גדר המחלוקת הרלוונטית להכרעה 4. בעתירה שלפניי התבקשתי לבחון מספר סוגיות. תוקף ההתקשרות בין המשיבה 1 למשיבה 3, שעניינה מדידת שטחי הנכסים ביישוב סביון - גני יהודה לצורך חישוב דמי הארנונה, תוקפן של שומות הארנונה שנקבעו לעותרים, לאחר שלא ניתנה האפשרות לנציגי המשיבה 3 למדוד את שטח נכסיהם, חוקיות דרישות התשלום שנשלחו לעותרים וסבירות הליכי הגבייה שננקטו נגדם עקב אי תשלום חוב הארנונה. כפי שתואר לעיל, קביעת שומת הארנונה בנוגע לנכסי העותרים לפי "מיטב השפיטה", ולא בהתאם לשטח נכסיהם בפועל, והליכי הגבייה שננקטו נגדם לאחר מכן, הינם פועל יוצא של ההתנגדות, מוצדקת אם לאו, שהביעו העותרים למדידת נכסיהם באמצעות נציגי המשיבה 3. התנגדות זו מושתת על טענתם, כי המודדים מטעם המשיבה 3 אינם מודדים מוסמכים בהתאם לאמור בפקודת המדידות, עובדה שאינה שנויה במחלוקת בין הצדדים. המודדים מטעם המשיבה 3 גם לא הציגו בעת הרלוונטית הרשאה לביצוע פעולות המדידה, וזו הוצגה רק בדיעבד. לאור זאת, ובטרם יוכרעו יתר טענות העותרים, יש לבחון אם קיימת חובה שבדין, לפיה המודדים מטעם המשיבה 3, שביקשו למדוד את שטח נכסי העותרים לצורך חישוב דמי הארנונה, יהיו מודדים מוסמכים בהתאם לפקודת המדידות. תשובה חיובית לשאלה זו, עשויה להוביל לבטלות פעולות המדידה שבוצעו מטעם המשיבה 3. במידה שלא היתה כל חובה כי המודדים מטעם המשיבה 3 יהיו מודדים מוסמכים כאמור, הרי שלא היתה הצדקה חוקית להתנגדות העותרים לביצוע המדידה בשטח נכסיהם, ועליהם לאפשר לנציגי המשיבה 3 לבצע את עבודתם, ולהשיג על המדידה רק לאחר שזו תבוצע, בהתאם לדין ולהוראות המובאות בהסכם שנערך בינה לבין המשיבה 1. 5. טענתם המרכזית של ב"כ העותרים, היא כי אין למדידות הנכסים שבוצעו מטעם המשיבה 3 כל תוקף, שכן המודדים מטעמה אינם מודדים מוסמכים לפי הפקודה, היינו נעדרי רשיון מטעם מדינת ישראל. לכן, היתה הצדקה שלא לאפשר להם לבצע את המדידות בשטח נכסיהם. לטענת ב"כ המשיבות, אין חובה כי המודדים שהתבקשו לבצע משימה זו יהיו מודדים מוסמכים עפ"י הוראות הפקודה, וזאת ממספר טעמים. ראשית, אין פקודה המדידות חלה על מדידות נכסים לצרכי ארנונה, כבענייננו, להבדיל ממדידות לצורך הסדרת זכויות במקרקעין. שנית, גם אם לפקודה יש תחולה בנסיבות דנן הרי שהמשיבה 3 פעלה על פיה, משום שהיא מעסיקה מודד מוסמך, כנדרש בפקודת המדידות, והוא מנחה מקצועית את כל העובדים מטעם המשיבה ומפקח על עבודתם. כמו כן, הוראות הפקודה אינן מתייחסות לאופן ביצוע עבודת המודד, ועל כן ייתכן שגם בהתאם לפקודה, איסוף הנתונים בדבר שטחי הנכסים יכול להעשות ע"י עובדי עזר, ודי כי עיבודם בהמשך ייעשה ע"י מודד מוסמך, כהגדרת הפקודה. לבסוף, הפקודה הינה דבר חקיקה מנדטורי, כאשר פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן:"פקודת המועצות המקומיות") וסעיף 159 לצו מכוחה, המקנים לעובדי המשיבה 3 סמכות לבצע את סקר הנכסים, הינם דברי חקיקה מאוחרים לפקודה, ועוסקים באופן ספציפי בסמכות הרשויות המקומיות בענייני ארנונה, ולכן, ועפ"י כללי החקיקה, הוראות חיקוקים אלו, שאינן דורשות כי המודד יהיה מודד מוסמך, גוברות על האמור בפקודת המדידות. עוד צויין, כי היועמ"ש מטעם המשיבה 1 בחן בעבר את הטענה שהועלתה ע"י העותרים, וקבע כי לא נפל כל פגם בעובדה כי מודדי הנכסים אינם מודדים מוסמכים. יובהר כי בעקבות החלטתי מיום 21.07.2010, אישרו ב"כ המשיבות כי מדידות הנכסים ברחבי היישוב לא בוצעו ע"י מודד מוסמך בעל רשיון ממדינת ישראל, אלא מודד שטח אשר בהכשרתו הינו מהנדס או הנדסאי בניין, ואשר עבר הכשרה אצל המשיבה 3. מודד נכסים לצרכי ארנונה – האם מודד מוסמך ? 6. פקודת המדידות קובעת בסעיף 2 כי "מודד" הינו "מודד ממשלתי או מודד בעל רשיון". בסעיף 3(1) לפקודה נקבע, כי לא יוכל אדם לעסוק במקצוע המדידה ללא רשיון. באשר לקבלת נתוני המדידה כראיה בבית משפט, קובע סעיף 5 כי "שום מפה, תרשים או דיאגרמה של קרקע שנראה מתוכם שהם הוכנו לאחר תחילתה של פקודה זו או של פקודת מודדי הקרקעות, 1925, לא יקובלו במשרד ספרי האחוזה ולא יקובלו כעדות בשום בית משפט, אלא אם כן הוכנו ונחתמו ע"י מודד או שהם העתק מאותם מפה, תרשים או דיאגרמה ואושרו ע"י מודד כהעתק נכון; בתנאי שלעולם יכול בית משפט, לאחר שהראו לו סיבה מספקת, לקבל כעדות כל מפה, תרשים או דיאגרמה שלא הוכנו ע"י מודד". ב"כ הצדדים אזכרו בכתבי הטענות את הפסיקה, המועטה יחסית, שהתגבשה בעניין מידת ההסמכה הדרושה למודד נכסים לצרכי ארנונה. שאלה זו נדונה לרוב באורח אגבי, וטרם הוכרעה בבית המשפט העליון. מבין פסקי הדין הרלוונטיים לענייננו, ציינו ב"כ העותרים את בש"א (תל-אביב) 52029/99 אגודת המודדים המוסמכים בישראל נ' החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ (לא פורסם, ניתן ביום 07.07.99) בו קבע כב' הש' זפט כי ניתן לפרסם מכרז פומבי לאספקת שירותי מדידות לצרכי ארנונה, מבלי לדרוש כי ההשתתפות בו תוגבל למשרדי מודדים או למודדים בלבד, וזאת כל עוד המדידה בפועל מבוצעת ע"י מודד מוסמך בהתאם לפקודת המדידות. ראוי לציין כי באותה החלטה דובר במכרז שקבע בתנאיו כי עבודת המדידה תבוצע ע"י מודדים מוסמכים. מנגד, אזכרו ב"כ המשיבות את עת"מ 1082/02 קפלן נ' עירית רמת גן (לא פורסם, ניתן ביום 10.11.02), בו הביע כב' הש' מודריק את דעתו, כי כאשר רשות מקומית מודיעה על ביצוע מדידות נכסים בידי מודד מוסמך, אין כוונתה לאיש המקצוע הקרוי "מודד" אלא למודד שהוסמך על ידה לביצוע אותה משימה, ובכל אופן טענות בדבר אופי המדידה יש להעלות בפני ועדת הערר העירונית לענייני ארנונה. 7. במחלוקת שהתגלעה בין הצדדים בשאלה זו, הגעתי למסקנה כי ספק אם פקודת המדידות חלה, ככל שמדובר במדידות נכסים לצרכי ארנונה. כידוע, נקודת המוצא לפרשנות דברי חקיקה היא לשון החוק, וכאשר לזו מספר פרשנויות אפשריות, תבחר הפרשנות המגשימה את תכלית החקיקה (ע"א 2099/08 עיריית אשקלון נ' תשלו"ז השקעות והחזקות בע"מ (לא פורסם, ניתן ביום 28.10.2010)). מן הבחינה הלשונית ניתן לפרש את פקודת המדידות, כפקודה החלה גם על מדידת נכסים לצרכי ארנונה, אך ניתן לקבל פרשנות אחרת, לפיה הפקודה עוסקת אך במדידות לשם הסדרת זכויות במקרקעין, ואינה חלה על מדידות נכסים בתחום הארנונה, כטענת ב"כ המשיבות. יצויין, כי לטענה לפיה הפקודה עוסקת בעיקר במדידות לשם הסדרת זכויות במקרקעין, יש אחיזה מסויימת בלשונה, שכן חלק ניכר מהוראות הפקודה עוסק ב"מדידות לרבים". סעיף 9 לפקודה קובע כי לצרכי מדידה מעין זו, רשאי מנהל אגף המדידות או כל מודד מוסמך שמונה על ידו להכנס לכל קרקע ולבצע בה פעולות מדידה. "מדידות לרבים" מוגדרות בפקודה כ "כל מדידות טופוגרפיות או מדידות-עיר שתבצען מחלקת המדידות או כל מדידות שתבצען ...מחלקת המדידות בקשר לסידור זכות הקנין בקרקע לפי פקודת הקרקעות (סידור זכות הקנין), או כל מדידות שתבצען...מחלקת המדידות לצרכים רשמיים לפי בקשתו של ראש כל מחלקה ממשלתית, או כל מדידות אחרות ששר העבודה הכריז עליהן בצו שהן מדידות לרבים" (ההדגשות שלי – א' ש'). אין צריך לומר, כי הגדרות אלה אינן עוסקות בנושאי ארנונה מקומית. הכרזה על "מדידות לרבים", בהתאם לפקודה, ניתנה, למשל, ביום 24.03.2008, בכל הנוגע לתוואי פרוייקט הרכבת הקלה (ראו ילקוט הפרסומים 5794 מיום 10.04.2008, 2756). 8. ככל שנותר ספק בדבר פרשנותו הלשונית של חיקוק, עלינו לבחון את תכלית החקיקה העומדת בבסיסו. תורת הפרשנות קובעת, כי לתכלית החקיקה שני פנים, פן סובייקטיבי ופן אובייקטיבי: "התכלית הסובייקטיבית הינה המטרות, הערכים והמדיניות שהמחוקק ביקש להגשים באמצעות החוק. על תכלית זו ניתן ללמוד מלשון החוק עצמו, מההיסטוריה החקיקתית שלו ומהרקע ההיסטורי, החברתי והמשפטי. התכלית האובייקטיבית הינה המטרות והמדיניות אשר דבר החקיקה נועד להגשים בחברה דמוקרטית ... המקורות לגיבוש תכלית החקיקה כוללים הן מקורות פנימיים, כגון גוף החוק, שם החוק, כותרות בחוק ומבנה החוק; והן מקורות חיצוניים, כגון עקרונות יסוד של השיטה, רקע חברתי, הדין הכללי, ההיסטוריה של החוק וחזקות שונות" (בג"ץ 6247/04 גורודצקי נ' שר הפנים (לא פורסם, ניתן ביום 23.03.2010)). פקודת המדידות נחקקה בשנת 1929, בהמשך לפעולות מיפוי ומדידה שערכו שלטונות המנדט הבריטי בארץ, במטרה להביא להסדר זכויות מקיף במקרקעין (חיים זנדברג הסדר זכויות במקרקעין בארץ ישראל ובמדינת ישראל פרק ג', 167 (תשס"א)). לאור זאת, ניתן לומר כי התכלית הסובייקטיבית או כוונת המחוקק העומדות בבסיס דבר החקיקה הינן להבטיח כי הסדרת הזכויות במקרקעין תעשה באופן מדוייק ואמין בידי מודד מוסמך. אין ברקע ההיסטורי לחקיקת הפקודה כל תמיכה בטענה כי הפקודה עוסקת בביצוע מדידות לצורך גביית מס עירוני, דוגמת ארנונה. עוד ניתן להסיק, כי לא היתה למחוקק כוונה להחיל את הוראות פקודת המדידות על ענייני ארנונה, גם מהעובדה כי הביטוי "מודד מוסמך" כמשמעותו בפקודת המדידות, אינו מוזכר בחיקוקים העוסקים במיסוי העירוני, להבדיל מדברי חקיקה העוסקים בענייני מקרקעין (למשל חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג - 1963) או תכנון ובנייה (תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל - 1970). מן הפן האובייקטיבי, ניתן לקבוע, כי הפקודה נועדה לשמור על חופש העיסוק של המודדים המוסמכים וייחוד מקצועם. לטעמי, אין בכך כדי להצביע על חובה לבצע מדידות נכסים לצרכי ארנונה אך ורק בידי מודדים מוסמכים. המסקנה כי פקודת המדידות אינה חלה על מדידות לצרכי ארנונה מוצאת תימוכין גם בעובדה, כי חלק מהרשויות המקומיות בישראל מבצעות, באופן שגרתי, סקרי נכסים באמצעות עובדי עירייה (ראו לענין זה, מסמך בנושא "מדידות לצורך תשלום ארנונה", שהוגש לוועדה לפניות הציבור ביום 28.07.2003 ע"י מרכז המחקר ומידע של הכנסת). ניתן להניח כי עובדי עירייה אלה אינם מחזיקים ברשיון של מודד מוסמך כדרישת פקודת המדידות. רשויות אחרות, כמשיבה 1 בענייננו, שוכרות לצורך זה חברות מדידה חיצוניות, כאשר לא בהכרח כל העובדים המבצעים מטעמה את המדידות בפועל, הינם מודדים מוסמכים. קביעה, כי מדידות לצרכי ארנונה כפופות לפקודת המדידות עשויה להביא לבטלותן של מדידות רבות שבוצעו, ועדיין מבוצעות, ברחבי הרשויות השונות ע"י מודדים מיומנים, אף שאינם בעלי רשיון כמודדים מוסמכים לפי הפקודה. אכן, העובדה כי רשויות מקומיות רבות מפרשות את פקודת המדידות כחיקוק שאינו עוסק בדיני ארנונה ואינן מתנות את ביצוע המדידות ע"י מודד מוסמך, לא בהכרח מחייבת תמיכה עקרונית בפרשנות זו. ואולם, התנהגות רווחת על סמך אחד הפירושים האפשריים לדבר חקיקה "עשויה להפוך אותו בדיעבד לפירוש הראוי, גם אם מראש ייתכן, שהיה מקום לבחור בפירוש אפשרי אחר" (בג"ץ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי, פ"ד מ(1) 113). סיכומם של דברים, הנני נוטה לדעה כי תחולתה של פקודת המדידות אינה משתרעת על מדידות לצרכי קביעת ארנונה ברשויות המקומיות, כפי המצב בענייננו. 9. פקודת המדידות אינה החיקוק היחיד, עליו תקום או תיפול ההכרעה בעתירה זו, ויש להדרש גם לדברי חקיקה מאוחרים יותר, העוסקים בגביית ארנונה ברשויות מקומיות, ואשר מכוחם ביצעו עובדי המשיבה 3 את עבודות המדידה. חיקוקים אלו אינם דורשים כי המדידות בתחום הארנונה תבוצענה ע"י מודדים מוסמכים בלבד. כך, קובע סעיף 287 (3) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן:"פקודת העיריות") כי בכל הנוגע "לעניין ארנונה", רשאי מי שהוסמך ע"י ראש העיריה "להיכנס בכל עת סבירה לנכסים, בעצמו או על ידי שליחיו, ולערוך בהם בדיקות ומדידות". סעיף 19 לפקודת המועצות המקומיות קובע, כי ההוראות העוסקות בגביית ארנונה ע"י העירייה יחולו גם על גביית דמי ארנונה על ידי מועצה מקומית. לאור זאת, נקבע בסעיף 159(3) לצו המועצות המקומיות, כי הגורם שהוסמך ע"י ראש המועצה רשאי "להכנס בכל עת סבירה לנכסים, בעצמו או ע"י שליחים, ולערוך בהם בדיקות ומדידות". מכוח סעיף זה הוסמכו גם עובדי המשיבה 3 לבצע את המדידות בנכסי התושבים, ובכללם בנכסי העותרים. גם בהנחה, שאינה מקובלת עליי, לפיה פקודת המדידות חלה גם על ענייני ארנונה, יש לבחון את היחס בין פקודה זו לחיקוקים שאוזכרו לעיל, ולהדרש לשאלה, האם חיקוקים אלו מחייבים כי מדידת הנכסים בתחומי הרשות המקומית לצורך קביעת דמי הארנונה, תבוצע ע"י מודד מוסמך, כמשמעותו בפקודת המדידות. 10. כאמור, פרשנות דברי חקיקה מחייבת, בשלב הראשון, להזקק ללשון החוק, ואם אין בה מענה, תבחן תכליתו של החיקוק. פרשנותם של חיקוקים בתחום דיני המס, ובכללם מסי ארנונה, איננה חורגת מכללי הפרשנות הרגילים. לעניין זה ראו דברי נשיא בית המשפט העליון (בדימוס), כב' השופט ברק בע"א 162/85 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70: "אין להם לחוקי המסים כללי פרשנות משלהם. כמו כל חוק אחר, גם לעניין חוק מס נקודת המוצא היא לשון החוק, והשאלה היא, אם לאפשרויות השונות יש עיגון, ולו מינימאלי, בלשון ההוראה. מבין האפשרויות השונות יש לבחור אותה אפשרות, המגשימה את מטרתה של חקיקת המס. לעתים מטרת החקיקה היא הטלת מס, ולעתים מטרתה היא פטור ממס. בזו כבזו על הפרשן ליתן אותו פירוש, המביא להגשמת תכלית החקיקה. אין עליו לפרש את החוק לטובת הנישום, כשם שאין עליו לפרשו לרעתו. טובתו של נישום אחד היא לעתים רעתו של נישום אחר. אין עליו לפרש את החוק באופן דווקני, כשם שאין עליו לפרשו באופן ליבראלי... בחוק מס, כמו בכל חוק אחר, אין להסתפק בלשון בלבד. יש לפרש את החוק לפי התכלית החקיקתית, ואותה יש להסיק בדרכים המקובלות והידועות". בנוסח החיקוק, הוא צו המועצות המקומיות החל בענייננו, אין כל קביעה, כי מדידת הנכסים תעשה ע"י מודדים מוסמכים. אין כל הוראה בנושא גם בפקודת המועצות המקומיות, מכוחה הוצא הצו, ובפקודת העיריות המקבילה לה. לאור זאת אדרש לתכלית החקיקה. 11. בחינת התכלית הסובייקטיבית של סעיף 159(3) לצו המועצות המקומיות או סעיף 287(3) לפקודת העיריות דורשת עיון בהיסטוריה החקיקתית. אולם, ניכר כי לא ניתן למצוא מענה לשאלת ההסמכה הנדרשת ממודדי הנכסים שנשלחו מטעמו של ראש המועצה, בדברי ההסבר להצעת החוק העומדת בבסיס סעיף 287 לפקודת העיריות, המקביל בתוכנו לאמור בסעיף 159(3) לצו המועצות המקומיות (ראו דברי ההסבר להצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 8) (ביטול ארנונה רכוש), התשכ"ח-1968, ה"ח הממשלה 764, 140). סעיף 287 לפקודת העיריות, המאפשר לעומד בראש הרשות המקומית להסמיך גורם אחר להכנס לנכסים ולמדוד אותם, ושתוכנו הובא גם בצו המועצות המקומיות, מקורו בימי המנדט הבריטי (ראו סעיף 108 (1) לפקודת העיריות מס' 1 לש' 1934). יחד עם זאת, עיון בנוסחו של סעיף 287 בפקודת העיריות, טרם תיקונו בשנת 1968, מעלה כי הסמכות לבצע מדידות בנכסים, היתה מוקנית לועדת השומה. ועדה זו, שתפקידה היה לשום את נכסי הרשות המקומית החייבים בארנונה, הורכבה משלושה חברים, תושבי הרשות המקומית, כאשר שניים מהם נבחרו ע"י מועצת העיר. לועדה זו הוקנתה סמכות להכנס לנכסים ולבצע בהם מדידות, בדומה לסמכות המוקנית כיום, לגורם שהוסמך ע"י ראש העיריה, לפי סעיף 287(3) או ראש המועצה מכוח סעיף 159(3) לצו המועצת המקומיות. נוסחו הקודם של סעיף 287 לפקודת העיריות לא קבע כי ועדת השומה תורכב ממודדים מוסמכים, וניתן להסיק כי גם כיום, כאשר תפקיד ועדת השומה הועבר, בעקבות תיקוני החקיקה, לידי הגורם שהוסמך ע"י ראש העירייה או המועצה או שליחיו, אין כל נחיצות כי מודדי הנכסים יהווה מודדים מוסמכים. עוד ניתן לציין, כי לשון סעיף 159(3) לצו המועצות המקומיות, אף שהיא שותקת לגבי הכשרת המודדים, קובעת כי הגורם שהוסמך ע"י ראש המועצה לביצוע המדידות יכול להעזר, לצורך מילוי משימתו, גם בשליחים. הגיונם של דברים, מוביל למסקנה, כי לו התכוון המחוקק, כי הגורם עליו יטיל ראש המועצה (או ראש העיריה בהתאם לאמור בפקודת העיריות) לבצע מדידות בנכסים, יהא מודד מוסמך עפ"י פקודת המדידות, הוא לא היה מקנה לאותו מודד מוסמך, אפשרות להאציל את סמכותו למאן דהוא אחר, נעדר הסמכה כאמור. לטעמי, גם התכלית האובייקטיבית של דיני המיסוי העירוני מצדדת במסקנה, כי אין חובה שבחינת נכסים ומדידתם לצרכי ארנונה תעשה בידי מודדים מוסמכים. לחקיקת המס תכליות רבות. מדובר "במכשיר חברתי באמצעותו נלחמת החברה בתופעות הנתפשות כשליליות", ואולם מטרתו המיידית היא "הבטחת הכנסה לאוצר הרשות הציבורית" (אהרון ברק "פרשנות דיני המסים" משפטים כ"ח 425, 434 (התשנ"ז)). תשלום ארנונה הוא מס לכל דבר ועניין, שכן באמצעותו הרשות המקומית מספקת לתושב, באופן עקיף, שירותים שונים. על ההצדקה העומדת מאחורי תשלום מס זה, ראו האמור בע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, פ"ד נה (1) 156 "ההצדקה להטלת החיוב העקרוני לשלם ארנונה טמונה בהנאה שמפיקים הנישומים מן השירותים שמעניקה הרשות המקומית לנכסים המצויים בהחזקתם... כך, הרשות המקומית מספקת שירותים של פינוי אשפה, ניקוי השטח שסביב הנכס, הארתו, ניקוזו ושירותי תשתית נוספים... הנאת הנישומים מן הנכס שבו הם מחזיקים כרוכה ומותנית אפוא בהנאתם משירותיה של הרשות המקומית. הדעת נותנת, כי מקום שמחזיקי נכס נהנים משירותים אלו, ראוי כי ישתתפו במימון עלותם". אין ספק כי על הרשות להקפיד על דרכי גביית הארנונה, ודברי החקיקה בתחום זה נועדו, בין היתר, לייעל את הליך הגבייה ולהקל על הרשות המקומית בביצועו (ראו בר"מ 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (לא פורסם, ניתן ביום 17.04.08) וע"א 739/89 מיכקשווילי נ' עיריית ת"א יפו, פ"מ מה (3) 769). על חשיבותו של עקרון היעילות בגביית מסים, ראו האמור בבג"ץ 5503/94 סגל נ' יושב ראש הכנסת פ"ד נא (4) 529: "יעילותה של מערכת גבייה נמדדת ביחס שבין הכנסותיה לבין הוצאותיה. מערכת גבייה שזרם ההכנסות הצפוי להתקבל באמצעותה נמוך, או שהוצאות תפעולה גבוהות - אינה יעילה... כאשר מערכת גבייה לוקה בתת-אכיפה פוחתת יעילותה, ונוצר חסר כספי בקופת הציבור. בידי המחוקק לייעל אז את הגבייה על-ידי קביעת בסיס חבות נוח יותר לאכיפה...". דרישה כי כל מודדי הנכסים לצרכי ארנונה בלבד, יהיו מודדים מוסמכים, עלולה להטיל ,שלא לצורך, מעמסה כספית על הרשות המקומית, ולעכב את הליכי המדידה, באופן שיחתור תחת האפשרות לגבות את דמי ארנונה באופן יעיל ומהיר. לאור תכלית החקיקה, די אם המודדים מטעם ראש העירייה או ראש המועצה יהיו אנשים המוכשרים לעבודת מדידה ומנוסים בה, ואין חובה כי יהיו מודדים מוסמכים, כדרישת פקודת המדידות. אכן, אין להתעלם מהעובדה, כי כל פרשנות בתחום דיני המס מחוייבת לאזן בין בין האינטרס הציבורי של מימון פעילות שלטונית וציבורית לבין הגנה על זכות הקניין של הפרט. על אחת כמה וכמה כאשר מדובר בהוראת דין המאפשרת כניסה לרשות הפרט, ועשויה להיות כרוכה בחיכוך עם הנישומים (הנריך רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית ספר ראשון 178, 781 (מהדורה חמישית, 2001)), אלא שאיני סבור כי ביצוע המדידה באמצעות גורמים המוכשרים לכך, להבדיל ממי שמחזיק רשיון שהונפק עפ"י פקודת המדידות, משליך על הפגיעה הפוטנציאלית בזכות הקניין של הפרט. לטעמי, ניתן להגן כראוי על זכות הקניין של הפרט, בכל הנוגע לביצוע המדידות בנכסיו, כאמור בסעיף 159(3) לצו המועצות המקומיות או בסעיף 287(3) לפקודת העיריות, אם הפיקוח על עבודת המודדים ואישור הנתונים שנאספו על ידם, יעשו ע"י מודד מוסמך, כאמור בפקודת המדידות, ולא מעבר לכך. 12. לסיכום, בחינת התכלית העומדת ביסוד חקיקתו של סעיף 159(3) לצו המועצות המקומיות, מכוחו ביקשו עובדי המשיבה 3 לבצע מדידות בנכסי העותרים, מובילה למסקנה, כי שתיקת המחוקק באשר להסמכה הדרושה ממודד נכסים לצרכי ארנונה היא בבחינת הצהרה, כי אין כל דרישה להסמכה פורמלית בהתאם לפקודת המדידות. פרשנות זו אינה עומדת בסתירה לאופן בו פירשתי את תחולת פקודת המדידות. כאמור, איני סבור כי פקודה זו חלה על ענייני ארנונה. ואולם, אף אם נניח, לצורך דיוננו, כי הפקודה משתרעת גם על תחום גביית הארנונה העירונית, הרי שהסתירה הלכאורית המתעוררת בין פקודה זו לפרשנות צו המועצות המקומיות או פקודת העיריות, מוצדקת לאור התכליות השונות העומדות בבסיס דברי החקיקה. בעוד שעיקר תכליתה של פקודת המדידות הינה להגן על חופש העיסוק של המודדים המוסמכים, ולהבטיח כי עבודות מדידה יבוצעו בידיים מקצועיות ומיומניות, הרי שתכלית צו המועצות המקומיות, פקודת המועצות המקומיות או פקודת העיריות, הינה לאפשר לרשויות המקומיות לנהל באופן יעיל ואחראי את ענייני הרשות המקומי לרווחת תושביה. תכליות החקיקה השונות מאפשרות מתן פרשנות שונה בנוגע להסמכת המודדים הנדרשת בכל דבר חקיקה (ראו ע"א 9368/96 לעיל). עוד יש לציין, כי גם אם ניתן היה להניח כי פקודת המדידות חלה על תחום גביית הארנונה, בניגוד לדעתי, הרי שהסתירה בין פקודה זו לפרשנות דברי החקיקה אחרים, בכל הנוגע להסמכת מודד הנכסים, "רוככה" באמצעות סיפת סעיף 5 לפקודת המדידות. מסעיף זה משתמע כי גם מחוקק הפקודה הכיר, בנסיבות מסויימות, בתוקפן של מדידות שלא בוצעו ע"י מודד מוסמך. 13. למעלה מן הצורך, אציין כי אותה סתירה, הקיימת לכאורה בין החיקוקים, ניתנת ליישוב גם על בסיס האבחנה בין דבר חקיקה מאוחר לחיקוק מוקדם בזמן. העקרון הפרשני קובע כי דבר חקיקה מאוחר גובר על האמור בחיקוק מוקדם בזמן, המצוי באותה "דרגה נורמטיבית" (אהרון ברק פרשנות תכליתית במשפט 117 (תשס"ג)). אכן, צו המועצות המקומיות אינו מצוי בדרגה נורמטיבית שווה לפקודת המדידות, אולם צו זה זהה בניסוחו לאמור בפקודת העיריות [נוסח חדש], וניתן לערוך הקבלה מלאה ביניהן. פקודת העיריות [נוסח חדש] נחקקה בשנת 1964, כאשר פקודת המדידות נחקקה בשנת 1929, ועל כן האמור בפקודת העיריות, ובהתאמה בצו המועצות המקומיות, גובר על דרישת פקודת המדידות כי כל מדידה תבוצע בידי מודד מוסמך בלבד, אף אם הוראה זו היתה משתרעת גם על תחום גביית הארנונה העירונית. גם לולא היתה פקודת המדידות קודמת לחיקוקים האחרים מבחינת מועד חקיקתה, היה האמור בה נסוג מפני הפרשנות שניתנה על ידי להוראה המובאת בסעיף 287 (3) פקודת העיריות, המקבילה לאמור בסעיף 159 (3) לצו המועצות המקומיות. זאת לאור העובדה, כי פקודת המדידות הינה דבר חקיקה העוסק באופן כללי בהכשרת מודדים, ואילו פקודת העיריות, ובאותה מידה צו המועצות המקומיות (וכן פקודת המועצות המקומיות מכוחה הוצא הצו) הינם דברי חקיקה העוסקים באופן ספציפי בדיני הרשויות המקומיות, כאשר סעיף 159(3) לצו המועצות המקומיות או סעיף 287 (3) לפקודת העיריות "ממוקמים" בפרק העוסק בענייני ארנונה. כבר נקבע בפסיקה כי "על פי הכלל הפרשני הרגיל, בהתנגשות בין חקיקה כללית (מאוחרת) לבין חקיקה ספציפית (מוקדמת), יד החקיקה הספציפית על העליונה. ההנחה הפרשנית הינה, כי החקיקה הכללית (המאוחרת) נועדה לחול בכל התחומים, למעט אותו תחום המכוסה על ידי החקיקה הספציפית, אותו ביקשה החקיקה הכללית לשמר (בג"ץ 6127/92 בזק, החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(1) 466). לאור זאת, ניתן לקבוע כי ההוראות באשר למדידת נכסים לצרכי ארנונה, שלטעמי אינן דורשות ביצוע המדידה ע"י מודד מוסמך, גוברות על ההוראות הכלליות המופיעות בפקודת המדידות, גם אם תתקבל עמדת העותרים, כי פקודה זו חלה גם על ענייני ארנונה. סוף דבר 14. הנני קובע כי אין חובה כי מודדים מטעם ראש מועצה מקומית, הנשלחים על ידו לבצע מדידות בנכסי התושבים, לצרכי ארנונה, יהיו מודדים מוסמכים כדרישת פקודת המדידות, ודי אם עבודתם תפוקח ותאושר ע"י מודד מוסמך כאמור. מאחר שנוסחו של סעיף 159 (3) לצו המועצות המקומיות כמעט זהה לנוסח המובא בסעיף 287(3) לפקודת העיריות, הרי שפרשנות זו תהא תקפה גם למדידות המבוצעות ברשות מקומית שהינה עירייה. 15. לאור האמור, הגעתי למסקנה, כי לעותרים לא היתה כל זכות או הצדקה שבדין להתנגד למדידות אותן ביקשו עובדי המשיבה 3 לבצע בנכסיהם. כפועל יוצא מעמדתי זו, על העותרים לאפשר את ביצוע המדידות בנכסיהם, באמצעות עובדי המשיבה 3, תוך 30 יום ממועד קבלת פסק דין זה, ולאחר תיאום המועד עימם. בהתאם לתוצאות המדידה, ומבלי לפגוע בזכות ההשגה והערר על תוצאות אלו, תקבע לעותרים שומת ארנונה חדשה, ותבוטל, במקביל, השומה שהוצאה להם "לפי מיטב השפיטה". מאחר שהעתירה עוסקת, בעיקרו של דבר, בבחינת כשירותם של נציגי המשיבה 3 לבצע את עבודות המדידה לצרכי ארנונה, סבורני כי לא הונחה בפניי תשתית עובדתית מספקת, שעל בסיסה ניתן להורות או להצהיר על בטלות ההסכם שערכה המשיבה 3 עם המשיבה 1, ואינני רואה להדרש לעניין זה. לאור התוצאה שאליה הגעתי, אינני רואה צורך לדון בחוקיות הליכי הגביה שהופעלו בעניינם של העותרים, לאחר שאלה בוטלו או למצער הוקפאו ע"י המשיבה 1. כמו כן, איני מוצא טעם לדון ולהכריע סופית בטענת השיהוי שהועלתה ע"י ב"כ המשיבות. הנני מחייב כל אחד מהעותרים לשאת בהוצאות המשיבות, לרבות שכ"ט עו"ד, בסך כולל של 15,000 ₪. סכום זה ישולם על ידי כל עותר, תוך 30 יום ממועד קבלת פסק דין זה. לא ישולמו ההוצאות במועדן, הן ישאו בהפרשי הצמדה וריבית כחוק, ממועד מתן פסק הדין. שאלות משפטיותשומה לפי מיטב השפיטהמיסיםארנונה