הפחתת קצבת פרישה בשל משכורת מקופה ציבורית

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הפחתת קצבת פרישה בשל משכורת מקופה ציבורית: .1בבית-הדין האזורי בירושלים (אב-בית-הדין - השופט אדלר; נציגי ציבור - ה"ה מזרחי וכהן; תב"ע תש"מ/8-7) התברר "ערעור לפי חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל-1970", בעתירה לפסק-דין הצהרתי שעניינו הפחתת קצבת פרישה בשל משכורת מ"קופה ציבורית". בית-הדין האזורי דחה את הבקשה, ומכאן ערעורו של המערער לבית-דין זה. .2העובדות הצריכות לערעור, כפי שקבען בית-הדין האזורי וכעולה מחומר הראיות, הן: א) המערער היה עובד מדינה אשר כיהן כמנכ"ל משרד החוץ מיום 1.1.1972עד יום 15.3.1973, כמנכ"ל משרד ראש הממשלה מיום 15.3.1973עד יום 11.8.1975, וכשגריר מתום כהונתו כמנכ"ל משרד ראש הממשלה ועד ליום פרישתו לגמלאות משירות המדינה ב-31.12.1979; ב) המערער ביקש לצאת לקצבה (סעיף 17לחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל- 1970(להלן - חוק הגמלאות) ובקשתו אושרה. באישור נקבע, כי מאשרים "זכאות לקצבת פרישה על-פי סעיף 20לחוק בשיעור % 70ממשכורת קובעת, החל מחודש ינואר 1980וכי "המשכורת הקובעת לחישובי הגמלה - משכורתו של סגן שר..."; ג) למערער משתלמת קצבת פרישה לפי חוק הגמלאות, בהתאם לאישור האמור בפסקה הקודמת; ד) ביום 3.6.1980פנה פרקליטו של המערער אל הממונה על תשלום הגמלאות בבקשה לקבל "החלטה פורמלית ומנומקת בכתב על בקשתו להכיר בזכותו, שבאם הוא יקבל משכורת מאוניברסיטת תל-אביב - לא תפחת קצבתו משני שלישים", וזה בעקבות החלטת הממשלה לעניין השוואת תנאי גמלאות של מנכ"לים לגמלאות סגן שר; ה) ביום 23.6.1980דחה סגן מנהל מחלקת הגמלאות במשרד האוצר את בקשתו של המערער בנימוק, שאין להחיל על המערער החלטה שנתקבלה בשעתו לעניין הקבלת גמלת מנכ"ל לגמלת סגן שר; ו) את ההליך בבית-הדין האזורי ראה פרקליטו של המערער כ"ערעור על ההחלטה האמורה". .3להלן הוראות הרלבנטיות לענייננו, בחוק, בתקנות, בהחלטות הממשלה ובהוראות נציב שירות המדינה: א) חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959: " .2חוק זה אינו חל על קבלת אדם לשירות המדינה ועל שירותו בה- (1) במשרה שחוק הסמיך את הכנסת או ועדה מוועדותיה לקבוע לה, בהחלטה, את המשכורת הצמודה לה, או שהמשכורת הצמודה לה נקבע בחוק. .7הממשלה תמנה ועדה של שבעה לוועדת שירות המדינה (להלן ועדת השירות); יושב ראש הוועדה יהיה נציב השירות, שלושה מחבריה יהיו מנהלים כלליים של משרדים, ושלושה מחבריה יהיו אנשי ציבור שאינם עובדי המדינה. הודעה על מינוי הוועדה והרכבה, תפורסם ברשומות. .40שום דבר האמור בחוק זה אינו בא למנוע את הממשלה לעשות חוזה מיוחד עם אדם שיועסק בשירות המדינה במקרים ולפי תנאים שייקבעו בתקנות על-פי המלצת ועדת השירות ובהתייעצות עם ועדת העבודה של הכנסת; בעשיית חוזה מיוחד כאמור תיוצג הממשלה על-ידי נציב השירות; הוראות חוק זה לא יחולו על אדם המועסק לפי חוזה מיוחד אלא במידה שנקבע בחוזה"; ב) חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תשט"ו-1955: " .1בחוק זה - 'עובד המדינה' או 'עובד' - אדם המועסק על-ידי המדינה כעובד, לרבות שוטר וסוהר, ולמעט עובד ארעי"; חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל-1970: " .1בחוק זה - 'עובד המדינה' או 'עובד' - מי שנתמנה לשירות המדינה לפי חוק המינויים וכן שוטר וסוהר, למעט - על אף האמור בסעיף 108- מי שנתקבל לשירות המדינה בנציגות ישראל בחוץ- לארץ במעמד עובד מקומי. .35(א) זכאי לקצבת פרישה, המקבל גם משכורת מאוצר המדינה או מקופה אחרת שנקבעה על-ידי הממשלה כקופה ציבורית לעניין סעיף זה (בסעיף זה - המשכורת הקיימת), יחולו עליו הוראות אלה: (2) על אף האמור בפסקה (1) - (ב) כל עוד לא הגיע הזכאי לקצבת פרישה לגיל 65, לא תפחת קצבתו משליש הקצבה שהיה זכאי לה לולא הוראות פסקה (1) ... .107(א) הוראות חוק זה לא יחולו - (1) על עובד המדינה אשר הזכויות הקשורות במותו או ביציאתו לקצבה נקבעות בחיקוק אחר. (2) על עובד המדינה המועסק כדין על-פי חוזה יחידי, אם כך נקבע באותו חוזה ובמידה שנקבע"; ג) תקנות שירות המדינה מינויים (חוזה מיוחד), תש"ך-1960: " .1הוראות סעיף 40לחוק יחולו על העסקתם של סוגי בני-אדם המפורטים להלן, ובלבד שבתקופת העסקתם בחוזה מיוחד לא יהיו מועסקים במשרה שלמה נוסף להעסקתם בחוזה מיוחד: (1) ... (17)". תקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזה מיוחד) (תיקון), תשכ"א-1960: "(18) ... ואם בחוזה המיוחד נקבעו תנאי עבודה שאין בהם סטיה מתנאי עבודה שלפיהם יועסק מנהל כללי שנתמנה על-פי כתב מינוי. על אף האמור בפסקה זו מותר לקבוע בחוזה המיוחד תנאים שונים הנוגעים לפרישה מהשירות וכן תנאים שונים הנוגעים לגמלה על-פי חוק שירות המדינה (גמלאות), תשט"ו-1955, ולרכישת זכויות לגמלה שלא מאוצר המדינה". תקנות שירות המדינה(מינויים) (חוזה מיוחד) (תיקון), תשל"ז-1977, מיום 27באפריל 1977: "(2) בפסקה (18) הסיפא המתחילה במלים 'ואם בחוזה המיוחד' תימחק"; ד) חוק גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון, תשכ"ט-1969: " .1לנושאי המשרה המפורטים בתוספת ולשאיריהם ישולמו, מאוצר המדינה, גמלאות ותשלומים אחרים נוספים כפי שייקבע בהחלטות הכנסת והיא רשאית להסמיך לכך ועדה מוועדותיה". התוספת "נשיא המדינה מבקר המדינה שר נגיד בנק ישראל חבר הכנסת דיין שופט קאדי רב ראשי קאדי-מד'הב". החלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי כנסת ושאיריהם), תש"ל-1970: " .25(א) מקצבה של זכאי שיש לו הכנסה ממשכורת המשתלמת לו מאוצר המדינה שלא לפי החלטה זו, או מקופה שנקבעה כקופה ציבורית לעניין סעיף 23לחוק שירות המדינה (גמלאות), תשט"ו-1955, יופחת כל סכום שבו עולה הקצבה לפי החלטה זו בצירוף ההכנסה האמורה על המשכורת הקובעת, ובלבד שהסכום המופחת לא יעלה על שליש מהקצבה שהזכאי היה מקבל לולא האמור בסעיף קטן זה. (ב) משהגיע הזכאי לגיל 65לא יופחת מקצבתו כאמור. (ג) זכאי לקצבה שנבחר שוב להיות חבר כנסת לא יהא זכאי לקצבה כל עוד הוא חבר הכנסת"; ה) החלטת הממשלה (ועדת שרים) מיום 24.12.1976(26/6/1326): "(א) לקבוע שכרם ותנאי שירותם של מנהלים כלליים במשרדי הממשלה ושל נושאי תפקידים המתמנים על-ידי הממשלה, ואשר שכרם ותנאי שירותם מקבילים לאלה של המנהלים הכלליים בהתאם לשכרם של סגני-שרים; (ב) מנהל כללי או נושא תפקיד כאמור לעיל, שירצה בכך, יהיה רשאי להישאר בדרגתו המקצועית הקיימת ובתנאי שירות הנהוגים לגביו היום; (ג) תחולת החלטה זו תהיה במועדים כפי שהוחלטו בהחלטה של ועדת הכספים של הכנסת מיום כ"א בתמוז תשל"ו (19.7.1976), לגבי סגני-שרים והיא תחול על נושאי התפקידים האמורים שכיהנו בתפקידיהם במועדי התחולה הנ"ל; (ד) שר האוצר יוציא הוראות ביצוע להחלטה הנ"ל". ("מועדי התחולה" שבהם מדובר בפסקה ג' לעיל הם... 1ביולי 1976); ו) החלטת ועדת השרים לענייני גמלאות, ארגון ומינהל של עובדי המדינה מיום 12.6.1977: "702(גמ/12). תנאי שירות של מנהלים כלליים במשרדי הממשלה ושל נושאי תפקידים מקבילים להם, בהתאם לסעיף 100(א) לחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל- 1970- מחליטים: א. לקבוע בהתאם לסעיף 100(א) לחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל-1970, כי עבודתם של מנהלים כלליים במשרדי הממשלה ושל נושאי תפקידים מקבילים להם בשכר ותנאי שירות, המתמנים על-ידי הממשלה, שעליהם חלה החלטה מס' 323(ש/26) של הממשלה מיום כ"ו בטבת תשל"ז (16.1.1977) - יראו אותה כעבודה בתנאים מיוחדים: ב. צורך קביעת זכויותיו של עובד כאמור בפסקה (א) לקצבת פרישה יראו את תקופת עבודתו בשירות המדינה ככפולה משהיתה למעשה, ובלבד ששיעור קצבתו של עובד לא תפחת מן האמור להלן - (1) שירת בתפקיד כנ"ל 4שנים והגיע לגיל 40- % 20מן המשכורת הקובעת; (2) שירת בתפקיד כנ"ל 8שנים ברציפות והגיע לגיל 40- % 40מן המשכורת הקובעת; (3) שירת בתפקיד כנ"ל 12שנים ברציפות והגיע לגיל 40% 60מן המשכורת הקובעת; (4) שירת בתפקיד כנ"ל 8שנים ברציפות, או שירת בתפקיד כנ"ל 9שנים והגיע לגיל 50- % 50מן המשכורת הקובעת + % 2נוספים לכל שנת גיל מעל לגיל 50; (5) שירת בתפקיד כנ"ל 5שנים והגיע לגיל 75- % 70מן המשכורת הקובעת; ה. החלטה זו תחול על מי שפרש מן השירות החל מיום ב' בתמוז תשל"ו (1.7.1976) ואילך; ו. ועדת השרים רושמת לפניה כי ההוראות של סעיפים: 2א' כפי שפורסם בקובץ התקנות 3507מיום ו' בניסן תשל"ו (6.4.1976), ע' 1341- בדבר חישוב תקופות; 6(3) כפי שפורסם בקובץ התקנות 3578מיום כ"ז באב תשל"ו (26.8.1976), ע' 2414- בדבר חישוב תקופות כהונה לעניין הזכות לקצבה ושיעורה; 13(3) כפי שפורסם בקובץ התקנות 2453מיום ו' בתשרי תש"ל (18.9.1969) ע' 35בדבר צירוף תקופות; כל אלה בהחלטות ועדת הכנסת לעניין גמלאות לחברי הכנסת ולשאירים. לפי חוק גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון, תשכ"ט- 1969- לא תחולנה על נושאי התפקידים המוזכרים בהחלטה זו"; ז)הודעת נציבות שירות המדינה מיום 12.1.1977(לז/19): ".1 ... .2בהתאם לאמור בסעיף א' של ההחלטה הנ"ל, תחול ההחלטה בדבר השוואת השכר ותנאי השירות של סגני שרים כפי שהם בתוקף מזמן לזמן, על נושאי התפקידים שצוינו לעיל וכל עוד הם מכהנים בתפקידיהם" (הכוונה להחלטה האמורה בפסקה הקודמת). " .3השינויים בשכר ובתנאי השירות יבוצעו על בסיס של הסכם אישי עם העובד, ולפיכך יישארו הדרגות שנקבעו למשרות אלו בתקן המאושר ללא שינוי. .4עובד אשר קיבל הודעה מנציב השירות שהוראות הודעה זו חלות עליו, יודיע בכתב לנציב השירות, תוך חודש ימים מתאריך ההודעה האמורה, או תוך חודש ימים מיום מינויו, אם הוא בוחר לשרת לפי התנאים החדשים או לפי התנאים הקיימים. משבחר עובד לא יהיה רשאי לחזור בו. ... .9השינויים כאמור לעיל אינם כוללים עדיין תנאי שירות נוספים שישונו וכן הוראות בדבר זכויות הגמלאות לעובדים ולשאיריהם, פיצויי פיטורים או הטבות פרישה אחרות. בשלב מאוחר יותר תפורסם הודעה נפרדת על השינויים שיונהגו בנושאים אלה". הודעת נציבות שירות המדינה מיום 14.6.1977(לז/73): " .4(א) בהמלצת ועדת השירות של-פי החלטת ועדת השרים לענייני ארון ומינהל של עובדי המדינה, יחולו על נושאי התפקידים האמורים הוראות ההחלטות של ועדת הכנסת בעניין תנאי שירות וגמלאות לסגני שרים (חברי כנסת) ולשאיריהם למעט המפורטות להלן שהוחלט לא להפעילן: - ההוראה בעניין חישוב תקופת כהונה של כנסת שהתפזרה לפני גמר התקופה הקבועה בחוק; - ההוראה בעניין חישוב התקופה שבין הגשת רשימות מועמדים לכנסת ותחילת כהונתו של חבר כנסת; - ההתנייה של צירוף שירות קודם בתחולתו של הסעיף דלעיל; - ההוראה בעניין זכות נסיעה חינם ברכבת ובאוטובוסים ציבוריים. (ב) נציבות השירות תביא לידיעת המשרדים את פרטי ההוראות כפי שהן בתוקף היום ואת השינויים שיוחלט עליהם מדי פעם. התנאים האמורים ייכללו בחוזים המיוחדים שייערכו עם העובדים אשר בחרו לשרת לפי התנאים החדשים. .7לא יחול כל שינוי בהוראות הקיימות בכל הנוגע לעובדים שבחרו לשרת לפי התנאים הקיימים. .8תוקפן של הוראות הודעה זו מיום ג' בתמוז תשל"ו (1.7.1976) והן חלות על העובדים שהיו בשירות באותו יום או פרשו מן השירות לאחר מכן". .4בפסק-הדין שבערעור מתייחס בית-הדין האזורי הן לטענות המערער (התובע בפניו) והן לטענות המשיבה (הנתבעת לפניו). בית-הדין החליט "להעדיף את הנימוקים התומכים בעמדת מר גזית כפיתרון יותר נכון ויותר הוגן ולפיכך היה על המדינה, לחתום חוזה אישי עם מר גזית כמו שעשתה, לדברי עורך-דין אשכנזי, עם מנכ"לים אחרים שפרשו אחרי 1.7.1976". יחד עם זאת מציג בית-הדין את השאלה, "האם יש להכרעה הנ"ל מספיק (כדי) ליתן למערער את הסעד המבוקש". בעקבות אותה שאלה מציג בית-הדין את השאלה, "האם על המדינה לחתום עכשיו חוזה אישי עם מר גזית כדי להעניק לו תנאי גמלאות של סגן שר, כי מבלי לחתום חוזה כזה אין החלטת הממשלה והודעת הנציבות מוציאות אותו מחוק שירות המדינה (גמלאות)". על שאלה זאת משיב בית-הדין האזורי ואומר: "ההגינות והצדק תומכים בעמדת מר גזית, כי קבענו שהנציבות היתה צריכה לפנות למר גזית זמן סביר לאחר פרסום נספח ז' ולהודיע לו שהוא זכאי לחתום חוזה אישי. יתר על כן, אי-פניה כאמור למר גזית נוצרה (יצרה) מצב של אפליה בינו לבין המנכ"לים האחרים שפרשו אחרי .1.7.1976מאידך, אין בטענות הנ"ל לשנות את סעיף 107(א) (2) לחוק, המאפשר למדינה לחתום חוזה מיוחד רק עם 'עובד', ואין מר גזית עובד מדינה עכשיו ולא היה עובד מדינה בעת הגשת התובענה דנן. לפיכך אין בית-הדין יכול להצהיר שעל המדינה לחתום חוזה אישי לגבי גמלאות עם מר גזית בהתאם לפירושינו של החלטת הממשלה והוראות הנציבות, מכיוון שסעיף 107(א) (2) אינו מאפשר זאת, כי אין הוא 'עובד'. בהעדר חוזה אישי, ובהעדר האפשרות להצהיר כאמור לעיל, אין אנו יכולים לקבל את התביעה". יחד עם זאת המליץ בית-הדין האזורי בפני נציב שירות המדינה לחפש דרך להעניק למר גזית תנאי גמלאות של סגן שר. לאור האמור בסעיפים 1- 17שבפסק-הדין, יישלח העתק פסק-הדין ליועץ המשפטי לממשלה ולשר האוצר באמצעות היועץ המשפטי לשר האוצר. .Iiפסק-דין .1גורלו של ערעור זה ייחרץ על-פי חוק הגמלאות: המערער היה "עובד המדינה" כמשמעות המונח בחוק (ההגדרה בסעיף 1, כמובא בסעיף 3(ב) שבחלק iלעיל); הוא ביקש לצאת לקצבה מכוח סעיף 17לחוק, בקשתו אושרה על-ידי מי שהוסמך לכך באותו חוק ולפיו - "הממונה על תשלום הגמלאות", קצבתו נקבעה על-פי סעיף 20לחוק והועמדה על %70, עת תקופת השירות הועמדה על מספר נקוב של שנים, כולל שנות שירות ב"מוסד מוכר" כמשמעותו בסעיף 82לחוק; למערער משתלמת קצבה על-פי החוק (סעיף 2, פסקות ב'-ג', שבחלק iלעיל) ואף ההליך בבית-הדין האזורי נפתח בתור "ערעור לפי חוק שירות המדינה (גמלאות). .2השאלה היא, אם חוק הגמלאות מזכה את המערער במה שעתר מבית-הדין האזורי, כי יצהיר עליו (סעיף 1שבחלק I) ואם הכללים לעניין מתן פסק-דין הצהרתי חייבו את בית-הדין האזורי ליתן פסק-דין כפי שעתרו ממנו. .3חוק הגמלאות הוא חוק מתחום המשפטי הפומבי-מינהלי, ובא להבטיח למדינה שירות של מנגנון יציב ובלתי-תלוי במקורות זרים לעת פרישתו מהשירות, ובמקביל - להבטיח לעובד המדינה קצבה לאחר פרישה, ולשאיריו - קצבה עם מותו של העובד. בכך שונה המטרה מהבטחת קצבת פרישה בדרך הזדקקות לקופות גמל וקרנות ביטוח למיניהן. המימון אינו בדרך "תרומות השתתפות" ו"צבירה"- contributory cumulative Scheme- אלא בשיטה "התקציבית". כבכל חוק פנסיוני - אין הזכויות על פיו ניתנות לוויתור. בכל חוק פנסיוני וכן בכל מערכת פנסיה שמוסדרת לאו דווקא בחוק - עצם שיטת המימון: "תרומות השתתפות וצבירה" - מכתיבים איסור ליתן גמלה החורגת מ"התכנית הפנסיונית", כי "חסד" לאחד הוא על חשבון האחר (דב"ע לד/46-3, [1], בע' 487, מול האות ז'). בפנסיה תקציבית מכוח חוק, האיסור להיטיב עם אדם זה או אחר נובע ממהותו של החוק, הקובע נורמה דו-קוטבית: אין הפרט רשאי לוותר על הזכות, ואין הרשות ממונה על ביצוע החוק - בענייננו: "הממונה על הגמלאות" או נציב השירות - רשאית ליתן יותר מהקבוע בחוק עצמו או במסגרתו ומכוחו. כל התחייבות מטעם הממונה על הגמלאות או נציב השירות ליתן יותר מהקבוע בחוק, יש בה העמסת תקציב המדינה לשנים עתידות, פעולה שוודאי חורגת מסמכותו הסטטוטורית. כשם שהפיקוח הפרלמנטרי על המשכורות שהמדינה משלמת לעובדיה הוא בדרך התקציב השנתי, כן במתן קצבאות הפיקוח הוא בדרך קביעת נורמה בחוק, באשר פיקוח בדרך תקציב שנתי אינו אפשרי, מעצם ההתחייבות הרב-שנתית. מהיבט אחר אין המצב שונה ביסודו מהמצב שבו נקבעה משכורתו של שופט על-פי סעיף 18לחוק השופטים, תשי"ג-1953, והממשלה תראה לטוב ולנכון או לרצוי, לשלם לשופט מסוים יותר משנקבע כאמור או ליתן לו קצבת פרישה ביד "נדיבה". זאת ואף זאת: ברישא של הסעיף צוין כבר תפקידו של החוק בתחום המינהל הציבורי; נוסיף ונאמר, שאותו חוק בא להשלים, במידה מסוימת, את מגמתו של חוק שירות המדינה (מינויים) - לקיים "שירות", ,civil serviceלפי נורמות קבועות ומבחנים מריטוריים. עת ראה המחוקק לנכון לאפשר סטיה מאותן נורמות - עשה כן בהוראה מפורשת וקביעת המנגנון לכך. כך למשל, פעל המחוקק בסעיף 108לחוק ("איתחולה על יחידות מסוימות" - אי-תחולת החוק כולו או חלק ממנו) ובסעיף 100(הגדלת תקופת השירות בתנאים מסוימים). .4מסקנתנו, כי הנורמה שנקבעה בחוק הגמלאות אינה בגר "זכות מינימום", בדומה לזכות מכוח חוק פיצויי פיטורים, תשכ"ג- 1963(סעיף 31לחוק) או זכות מהסכם קיבוצי (סעיף 22לחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957), מתיישבת גם עם דבריו של השופט חיים כהן בבג"צ 35/62, [2], אם כי נאמרו בהקשר אחר. אמר השופט כהן: "... ואין צריך לומר שלא קצין התגמולים ולא ועדת הערעורים ולא ביתמשפט זה חפשיים לעשות דבר וחצי דבר שלא במסגרת החוק, יהא אשר יהא החסד אשר היה לעתים קרובות את נפשם לעשות. והנה רואים אנחנו שמשרד הביטחון מחלק רבבות לירות כמענקי חסד כביכול, אשר זכרם לא בא לא בחוק ולא בתקנות; וכשם שכל עבירה גוררת עבירה אחרת, כן עומדים אנחנו מול פני עתירה של המבקש המעז פניו לטעון כי נגרם לו עוול על-ידי כך כי הרשות המוסמכת להסדיר את יבוא הטובין, והרשות המוסמכת להסדיר את ענייני התחבורה, משתמשות בסמכויותיהן המוענקות להן על-פי חוק, באופן שיש בו כדי לפגוע, כביכול, בזכות המוקנית למבקש על-פי אותו הנוהל שהיה נהוג בידי משרד הביטחון: כשרשויות הממשלה עושות חוק ודין לעצמן במקום לקיים את החוק כפי שחוקק על-ידי המחוקק, אין פלא שהאזרח מוצא לו מקום לתרעומת דווקא בשימוש רשות אחרת בסמכויותיה החוקיות כדין וכהלכה" (שם, [2], בע' 809). באותו פסק-דין נאמרו הדברים בקשר לפעולה שלא נקבעה לה נורמה בתקנות מכוח חוק שהסמיך התקנתן ובענייננו מדובר בפעולה שאכן נקבעה לה נורמה, והיא נקבעה בדבר חקיקה ראשית; הדברים שנאמרו יפים, אפוא, לענייננו מקל וחומר. .5בתביעתו עתר המערער, שבית-הדין יצהיר כי בבוא העת ובהתקיים הנסיבות האמורות בסעיף 35לחוק הגמלאות, תשולם לו קצבה בשיעור העולה על המגיע על-פי אותו סעיף. ליתן מאן דפליג כי ללא הסתמכות על סעיף כלשהו בחוק, לא היה עולה על הדעת לטעון לזכאות לקצבת פרישה מכוח חוק הגמלאות, לקבל את הקצבה, לקבלה בשיעור המתחייב מסעיף 20לחוק (או בשיעור מוגדל, כגון זכאות מסעיף 100לחוק או מסעיף 83לחוק), אך תוך התעלמות מסעיף 35לחוק. למעשה אף לא טענו כי זהו הדין. אשר טענו הוא ליישום החוק תוך שינוי האמור בסעיף 35, וסמכו על סעיף 107לחוק. .6השאלה היא, אפוא, אם סעיף 107לחוק ביישומו למקרהו של המערער, מחייב את הממונה על הגמלאות. או מאפשר לו, בפועלו לפי סעיף 42לחוק ושאר הסעיפים שבפרק ג' לחוק, במיוחד סעיף 47, לנהוג בבוא העת בניגוד לסעיף 35לחוק, כך שבית-הדין יתן פסק-דין הצהרתי כפי שעתרו ממנו. .7בשלב זה לא נתייחס לשאלה היסודית, אם בכלל מתקיימים תחת כיפה אחת זכות לקצבה מכוח חוק הגמלאות, והיותו של ובד מדינה - עובד על-פי חוזה מיוחד ("חוזה יחידי", כלשון הסעיף). .8תנאי להזדקקות לסעיף 107לחוק הגמלאות, ותהא נפקותו אשר תהא, הוא, שמי שבו מדובר היה "מועסק כדין על-פי חוזה יחידי..." המערער כיהן כמנהל כללי עד ליום .11.8.1975החלטת הממשלה שפתחה בהליך של הקבלת מנהלים כלליים לסגני שרים היא מיום 24.12.1976; הוראות ביצוע ראשונות המאפשרות "הסכם אישי", ואינן חלות על גמלאות, הן מיום 12.1.1977; החלטת הממשלה - ועדת השרים לענייני גמלאות היא מיום 12.6.1977; והחלטת הוראות ביצוע לעניין אותה החלטה הן מיום 14.6.1977, ועל-פיהן "ייכללו (תנאי גמלאות לפי ההחלטות של ועדת הכנסת בעניין תנאי שירות וגמלאות לסגני שרים (חברי כנסת))... בחוזים המיוחדים". המתקבל מכל אלה הוא, שעד שהמערער פרש מתפידו כמנהל כללי, כלל לא היתה אפשרות שיתקיים בו הדרוש לפי סעיף 107לחוק, היינו - "מועסק על-פי חוזה יחידי". הוא לא "הועסק על-פי חוזה יחידי" ולא יכול היה להיות "מועסק" על-פי חוזה יחידי. במסגרת אותו סעיף אין אדם "מועסק" ב"מעמד" מסוים, אלא אם בעת שירותו קיים אותו "מעמד", או מתקיימים התנאים הדרושים. מדובר בפירוש הוראה שבחוק, המאפשרת סטיה מנורמה סטטוטורית ואין כל סיבה שלא לפרשה פירוש דווקני, מאחר והנורמה באה להבטיח אינטרס ציבורי. זאת ואף זאת, ואולי העיקר מבחינת הממונה על הגמלאות - "חוזה יחידי" לא נכרת עם המערער לפני שיצא לקצבה. משיצא לקצבה, חדל המערער להיות עובד המדינה, בין במשמעות הצרה-טכנית של המונח, ובין במשמעות הרחבה, ו"חוזה יחידי" לעניין סעיף 107ניתן לכרות רק עם "עובד המדינה המועסק". יתר על כן, הממונה על הגמלאות אינו הרשות לכריתת "חוזה יחידי" לעניין סעיף 107לחוק. הוא פועל על-פי נתונים קיימים. .9אמור מעתה - הממונה על הגמלאות אינו רשאי, ובוודאי שאינו חייב, לנהוג במערער בניגוד להוראות שבסעיף 35לחוק. יישום הכללים לעניין פסק-דין הצהרתי ודאי שלא יביא לכך שבית-הדין יתן פסק-דין הצהרתי, שעל-פיו מצפה בית-הדין שהממונה ינהג בניגוד לחוק או בדרך שאינה מתיישבת עם חובותיו. .10כנגד מסקנתו של בית-הדין האזורי, המבוססת על המתחייב מסעיף 167 לחוק, העלה הפרקליט המלומד שייצג את המערער שתי טענות. הטענה האחת - "אפליה", היינו עם אחרים נהגו אחרת, טוב יותר משנוהגים עם המערער; הטענה השניה - "דיני הצדק", ,equityמחייבים כי מה שניתן היה לעשות, יש לראות כאילו נעשה", ועל כן, מאחר ו"ניתן היה" לחתום על חוזה מיוחד - כאילו נחתם החוזה. .11בית-הדין לא יתקשה להשיב על שתי טענות אלה. אשר לאפליה: ברור שכל בית-משפט יעשה, בעיקר בתחום המשפט המינהלי, למניעת "אפליה" - בין שאותה אפליה מוצאת ביטויה במימוש זכות ובין שהיא מוצאת את ביטויה בהפעלת שיקול דעת. חריגה מסמכות במקרה אחד, אינה מקנה לאיש זכות שיחרגו מסמכות במקרה אחר, והפעלת שיקול דעת בעניין שלא נמסר לשיקול דעתה של רשות זאת או אחרת, או פעולה שיש בה פסול, אינן מקנות לאיש זכות שיחזרו על כך. אין בכגון אלה פעולה באלגברה, כך שפעמיים "מינוס" מביא ל"פלוס"; הפעולה היא מצטברת - פעולת חיבור, ופעמיים "מינוס" מביא ל"מינוס" גדול יותר. מתקיים כאן הכלל "אין חזקה בנזיקין". ואשר לטענה השניה - כי יש לראות פעולה שחייבים היו לעשותה "כאילו נעשתה", פטורים אנו מלעמוד על משמעותה בתחום החוזי. במשפט מינהלי עסקינן, ומה ל"דיני הצדק" במשמעות המקובלת ולמשפט מינהלי. המשפט המינהלי עצמו נותן תשובות, ולעתים תשובות מלאות יותר, לבעיות המתעוררות. על כל פנים, לא הובא לפנינו כל תקדים משפטי לכך, שרשות הפועלת מכוח החוק, ופעולתה מותנית בהתקיים תנאים המפורטים בחוק, רשאית ואף חייבת לפעול, גם כאשר התנאים לא התקיימו. רק משום שמכוח "דיני הצדק" אפשר לראות פעולה "כאילו" נעשתה. ושוב ייאמר, כי עצם האפשרות לכרות "חוזה מיוחד" לעניין גמלאות עם מנהל כללי קמה רק אחרי שהמערער חדל לכהן כמנהל כללי. .12מהאמור עד כאן עולה, כי בדין סירב בית-הדין האזורי ליתן פסק-דין הצהרתי כפי שעתרו ממנו. .13בית-הדין האזורי ראה לטוב להעיר בשולי פסק-הדין, כי יש "להעדיף את הנימוקים התומכים בעמדת מר גזית כפיתרון יותר נכון ויותר הוגן. לפיכך, היה על המדינה לחתום חוזה אישי עם מר גזית כמושעשתה, לדברי עורך-דין אשכנזי, עם מנכ"לים אחרים שפרשו אחרי 1.7.1976, אולם..." וכאן באה השאלה, "אם יש מספיק (באמור) ליתן למערער את הסעד המבוקש?" (סעיף 4שבחלק iלעיל). התשובה לאותה שאלה היתה שלילית. בעקבות אותה הערה בשולי פסק-הדין ראה בית-הדין האזורי להמליץ בפני "נציב שירות המדינה לחפש דרך להעניק למר גזית תנאי גמלאות של סגן שר". מאחר ונציב שירות המדינה לא פעל כאמור, יהא זה נכון שבית-דין זה יאמר דברו הן להערה בשולי פסק-הדין והן להמלצה. .14התייחסות להערה בשולי פסק-הדין ולהמלצה מחייבת להעמיד לבחינה את התיקונים בחוק הגמלאות ואת כל הפעולות המינהליות שעשו על מנת להשוות "תנאי שכר ושירות" של מנהלים כלליים לתנאים של סגן שר. כל זאת לא נוכל לעשות במסגרת ערעור זה, וספק אם מקומם במסגרת פיקוח שיפוטי כל "עוד לא יימצא" מי שיפעל לשם כך (ראה לעניין דומה הערת השופטת מרים בן-פורת בבג"צ 338/81, [3], בע' 191, מול האות ז'). על כן, יסתפק בית-הדין בהערות לשעטנז של גמלאות מכוח חוק הגמלאות וגמלאות מכוח חוזה מיוחד תוך "הפניה" או "אימוץ" גמלאות מכוח חוק אחר - חוק גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון, בהדגשת דברים שיש בהם תימה ובהצגת שאלות, אם הפעולות המינהליות שנעשו מתיישבות עם מינהל תקין והפעלת סמכויות להבטחת "שירות ציבורי" ככוונת חוק שירות המדינה (מינויים) וחוק הגמלאות. .15נפרט את האמור רק במידה הצריכה לשאלה, אם אכן היה מקום להמלצה שבפסק-הדין ולמשתמע ממנה, כי למערער נעשה עוול. א) חוק הגמלאות הוא הראשון מארבעה חוקי היסוד שעליהם ביקש המחוקק להשתית את המנגנון הציבורי; חוק המינויים, חוק המשמעת, חוק לסיווג פעילות מפלגתית ומגבית כספים וחוק הגמלאות. חוק הגמלאות נתקבל בשנת תשט"ו- 1955ובסעיף 1שבו מצויה הגדרה זאת: "עובד המדינה" או "עובד" - אדם המועסק על-ידי המדינה כעובד, לרבות שוטר וסוהר, ולמעט עובד ארעי". אותה הגדרה הביאה לכך, שהזכות לגמלאות מכוח החוק והחובה ליתן גמלאות במסגרת החוק - קמו בגין כל עובדי המדינה במשמעות הרחבה, היינו מי שבינו לבין המדינה קיימים יחסי עובד-מעביד, להוציא, מכוח ההגדרה עצמה, "עובד ארעי" - מושג צר וידוע במשפט העבודה. למעשה קשה היה לצפות מהמחוקק שבהזדמנות הסדרת זכויות פנסיוניות לעובדי המדינה, יפתור את מכלול הבעיות הסבוכות הקשורות במינויים לשירות המדינה. פעולה זאת נעשתה כעבור שלוש שנים, עת נתקבל בכנסת, בשנת תשי"ט-1959, חוק שירות המדינה (מינויים), הקובע כיצד ועל-ידי מי ימונה אדם ל"עובד מדינה". בעקבות חקיקת חוק המינויים, ובהזדמנות הראשונה שלאחר מכן, תוקן חוק הגמלאות, שונתה ההגדרה של "עובד מדינה" ו"עובד" שבחוק הגמלאות (ה"ח, תשי"ט, ע' 2, דברי הסבר לסעיף 1, בע' 18). אותו תיקון היה בבחינת תיקון פגם שמכוח חקיקת חוק גמלאות לפני חוק מינויים. במקום ההגדרה בחוק המקורי באה ההגדרה דעכשיו (מובאת בסעיף 3, פסקה ב', שבחלק iלעיל) הגדרה זאת המגבילה את הדיבור "עובד מדינה" לעניין חוק הגמלאות ל"מי שנתמנה לשירות המדינה לפי חוק המינויים", ממילא מוציאה מגדר החוק כל עובד שלא נתמנה כאמור, ובכלל זה עובד על-פי "חוזה מיוחד", כאמור בסעיף 40לחוק המינויים. הניגוד בין השניים - ההגדרה החדשה של "עובד מדינה" ו"עובד" לעניין חוק הגמלאות כך שהחוק מגופו אינו חל על מי שעובד בשירות המדינה על-פי חוזה מיוחד, והאמור בסעיף 107(א) (ב) לחוק (סעיף 70(א) (ב) לחוק המקורי) - בולט. ייתכן שיש מקום להניח, שעת תוקנה ההגדרה בסעיף 1לחוק לא נתנו את הדעת לצורך לתקן את הסעיף 70(א) (ב) (סעיף 107(א) (ב) בנוסח המשולב). על כל פנים, יש מקום לשאול, כיצד פועל במקרה זה הכלל בדבר יחסי הגומלין בין חוק מאוחר לחוק שקדם לו. זאת ואף זאת: בסעיף 107(א) (ב) מדובר ב"חוזה יחידי". דיבור זה הוא כיום חסר משמעות מבחינת המינוח המקובל בתחום העבודה. ייתכן והיה מקובל בשנים 1953(השנה שכבר פורסמה הצעת חוק) - 1955או בתקשי"ר דאז, במשמעות של "חוזה עבודה אינדיבידואלי". נשאלת השאלה, אם אותו "חוזה יחידי" חופף "חוזה מיוחד" כמשמעותו בסעיף 40לחוק שירות המדינה (מינויים) על המיוחד שבו ועל המגבלות העולות מכוח התקנות שעל-פי אותו סעיף; ב) דרך המלך שהתווה חוק שירות המדינה (מינויים) ליצירת יחסי עובד-מעביד בין המדינה לבין מי שהמדינה זקוקה לשירותו במשרה שבתקן (סעיף 13לחוק) היא "מינוי". יחד עם זאת, אין החוק מונע בעד הממשלה "לעשות חוזה מיוחד", כאמור בסעיף 40לחוק (מובא בסעיף 3, פסקה א'. שבחלק iלעיל). אפשרות זאת הוקנתה לממשלה, ולא הוקנתה זכות למאן דהוא שהממשלה תעבידו דווקא על-פי "חוזה מיוחד". אפשרות זאת ניתנה על מנת שישתמשו בה עת טובת השירות הציבורי מצדיקה זאת, והברירה בין העבדה על-פי "מינוי" או "חוזה מיוחד", צריך שתהיה בידי הממשלה. הודעת נציבות שירות המדינה מיום 14.6.1977(מובאת בסעיף 3, פסקה ז', שבחלק iלעיל) נותנת את הברירה בידי העובד (סעיף 4(ב) שבהודעה). נשאלת גם השאלה, אם יכול אדם להיות עובד מדינה, בו-זמנית ובאותו תפקיד-הן מכוח "מינוי" והן מכוח "חוזה מיוחד", והרי ההסדר נקבע ביחס לעובדים שכבר היו בשירות המדינה, ולא ברור אם נעשה הדרוש לסיים מעמדם מכוח ה"מינוי"; ג) החלטות הממשלה והודעות נציבות שירות המדינה שבהן מדובר (מובאות בסעיף 3שבחלק iלעיל) באו "בהמלצת ועדת השירות". "ועדת השירות" הוקמה בחוק שירות המדינה (מינויים) (סעיף 7לחוק - מובא בסעיף 3, פסקה א', שבחלק iלעיל). הכנסת דאגה להרכב מאוזן של ועדת השירות. האיזון מוצא את ביטויו בכך ששלושה מחברי הוועדה מייצגים את המינהל (מנהלים כלליים). שלושה מייצגים את הציבור הרחב והשביעי הוא נציב שירות המדינה, המכהן גם כיו"ר הוועדה. מהחומר שבתיק עולה, כי בכל העומד לדיון "הוקבל" נציב שירות המדינה ל"מנהל כללי". התוצאה היא שהופר האיזון ובוועדת השירות היה רוב לעובדי מדינה הנוגעים בדבר, והם "המליצו" על שינויים יסודיים לטובתם. פורמאלית אין, אולי, פגם בדבר, אך עניינית ומבחינת מינהל תקין - ספק; ד) החלטת הממשלה מיום 24.12.1976(סעיף 3, פסקה ה', שבחלק iלעיל) קובעת ש"שר האוצר יוציא הוראות ביצוע". מהודעה שנמסרה לבית-דין זה למדים, כי שר האוצר כלל לא הוציא "הוראות ביצע"; ה) ב"הודעת נציבות שירות המדינה" מיום 14.6.1977(סעיף 3, פסקה ז', שבחלק iלעיל) נאמר שהממשלה החליטה, כי על מנהלים כלליים ומי ש"הוקבלו" להם יחולו "ההחלטות של ועדת הכנסת בעניין תנאי שירות וגמלאות לסגני שרים (חברי כנסת)" (ההדגשה לא במקור). מתברר כי החלטה בעניין גמלאות "לסגני שרים" מעולם לא נתקבלה. האסור בהודעת הנציבות, וכנראה גם במה שהובא בפני הממשלה, היה בו, אולי, כדי להטעות. החלטת ועדת הכנסת היא בעניין גמלאות לחברי כנסת ומכאן שממילא גם לסגני שרים. השאלה היא, אם לא היה טעם לפגם בכך שלמעשה השוו תנאי פרישה של עובדי מדינה לתנאי פרישה של חברי כנסת, מבלי לקרוא לילד בשמו; ו) לבסוף מתעוררת גם השאלה של מהות זכויות פנסיוניות שקמות מחוזים ומהסדרים מיוחדים - האם נותרות אלה בגדר זכויות מכוח החוק על כל הקשור במנגנון הביצוע ובסמכויות הרשות המיוחדת - "הממונה על הגמלאות" - או שמא מהוות אלה זכויות חוזיות; ז) במסגרת כל האמור וכל הספקות, אין לשלול את הפירוש המצמצם לסעיף 8שבהודעת נציבות שירות המדינה מיום 14.6.1977(סעיף 3, פסקה ז', שבחלק iלעיל), לפיו חלות ההוראות רק על מי שהיה בשירות כמנהל כללי ביום 1.7.1976ולא על מי שהיה בשירות בתפקיד כל שהוא באותו תאריך, אך שיום לפני כן היה מנהל כללי. .16מהאמור בסעיף 15לעיל אין להסיק, כי הממשלה חסרת כלי שיאפשר לה להעביד מנהל כללי על-פי חוזה מיוחד. ולא על-פי "מינוי" לפי חוק שירות המדינה (מינויים). מינוי על-פי אותו חוק הוא, אמנם, דרך המלך (דב"ע מב/8- .4[4]). והמיוחד הקשור במנהל כללי מצא פתרונו בחוק עצמו (סעיף 12). אך גם סעיף 40לחוק מאפשר, במקרים מיוחדים ועל-פי שיקולים ענייניים מבחינת טובת השירות הציבורי, להזדקק ל"חוזה מיוחד". יש להניח שמבחינה משפטית ניתן למצוא את הדרך הנכונה שתמנע שיבוש של כללי פנסיה תקציבית וחוק הגמלאות, ובמקביל יובטח עובד שבא לשרת רק שנים ספורות, שאותן השנים לא תהווינה "חלל ריק" במכלול הזכויות הפנסיוניות שיצבור במקום עבודה אחר. .17האמור בסעיף הקודם בא, גם, לאפשר תשובה לשאלה, אם "נעשה עוול" למערער, כמשתמע מפסק-הדין שבערעור ואם היה מקום להמליץ כפי שהומלץ. התשובה היא - לא (סעיף 4שבחלק iלעיל). ואשר למערער עצמו - הוא פרש לגמלאות אחרי הרבה שנים של שירות, והוכרה זכותו לקצבה מלאה - % 70- מכוח חוק הגמלאות, מבלי שיזדקקו לכל "הפתרונות המיוחדים" להגדלת שיעורי הפנסיה, שעליהם נאמר בסעיף הקודם אשר נאמר. לעניין "המשכורת הקובעת" קבעו בסיס, שלגביו רוב הספקות שהועלו אינם מתעוררים. .18התוצאה היא, שדין הערעור להידחות. אין צו להוצאות.משכורתפרישה