חישוב המשכורת הקובעת לקצבת פרישה

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא חישוב המשכורת הקובעת לקצבת פרישה של עובד מדינה: .Iההליך .1בבתי-הדין האזוריים בירושלים ובתל-אביב התבררו תובענות של המשיבים (להלן - הגימלאים) בעתירה לחייב את המערערת (להלן - המדינה) בתשלום הפרשי קצבת פרישה מכוח חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל- 1970(להלן - חוק הגמלאות), הפרשים שנוצרו עקב זאת שרכיב מסוים של שכר לא הובא בחשבון לעניין "המשכורת הקובעת", היינו - המשכורת המשמשת בסיס לחישוב קצבת פרישה. בכל התובענות פסקו בתי-הדין האזוריים כפי שעתרו מהם, ומכאן ערעורי המדינה לבית-דין זה, שנדונו במאוחר. .2העובדות הצריכות לערעור, כפי שקבען בית-הדין האזורי, הן: א) המשיבים הם גימלאים שפרשו משירות המדינה, וערב פרישתם עבדו ב"אגפי המיסים" ומילאו תפקידים שונים; ב) עובר לפרישתם מהשירות היו הגימלאים זכאים ל"תוספת ייחודית", שהוכרה כ"תוספת קבועה", ולאחר פרישתם נכללה אותה תוספת ב"משכורת מהקובעת", לעניין חוק הגמלאות; ג) על-פי המלצות של ועדה ציבורית והסכם קיבוצי שנערך בעקבות ההמלצות, בוטלו "תוספות מיוחדות" למיניהן, כולל ה"תוספת הייחודית" לעובדי אגפי המיסים בתפקידים ובדרגות שבהם עשו הגימלאים, עובר לפרישתם; ד) עובדי אגפי המיסים (עובדים בפועל, להבדיל מגימלאים) תבעו, לאחר מכן, הכרה בעבודתם כמזכה בתוספת מיוחדת, והעניין הובא בפני בוררים. ניתן פסק בוררות, המעניק תוספת מיוחדת לבעלי תפקידים מוגדרים (ולא לכל עובדי אגפי המיסים), ורק לבעלי אותם תפקידים. הנימוקים למתן התוספת פורטו בפסק הבוררות. אותה תוספת כונתה, לאחר מכן, "תוספת בוררות", והיא נשוא ערעור זה; ה) כל "הגימלאים" (המשיבים) היו, ערב פרישתם, בדרגות ובתפקידים המזכים את העובדים בפועל בתוספת האמורה, והיא אכן משתלמת לאותם עובדים; ו) בי"פ תשל"ט, ע' 1584, מיום 7.6.1979הודיעה הממשלה על החלטתה להכיר בתוספת כ"תוספת קבועה" (להלן - ההחלטה הראשונה). בהודעה לא קראו "לילדה בשמה", אך אין חולקים שאותה "תוספת" היא "תוספת הבוררות". בהודעה נאמר: "מודיעים בזה כי בתוקף סמכותה לפי סעיף 8לחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל-1970, החליטה הממשלה להכיר, החל מיום י"ג בשבט תשל"ז ( 1בפברואר 1977), בתוספת בשיעור % 12ו-% 30המשולמת לעובדים באגפי מס הכנסה והמכס במשרד האוצר, כתוספת קבועה לעניין החוק האמור"; ז) בי"פ תשמ"א, ע' 242, מיום 30.10.1980"תוקנה" ההחלטה הראשונה בהודעה שניה (להלן - ההחלטה השניה) ובה נאמר: "מודיעים בזה כי בתוקף סמכותה לפי סעיף 8לחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל-1970, החליטה הממשלה לתקן את החלטותיה בדבר הכרה בתוספות קבועות כמפורט להלן, וההודעות על כך יתוקנו כלהלן... הודעה בדבר הכרה בתוספות בשיעור % 12ו-% 30לעובדים באגפי מס הכנסה והמכס, שפורסמה בילקוט הפירסומים 2541, התשל"ט, ע' 1584, תיקרא כאילו נאמר בסופה ביום פרסומה: 'החלטה זו תחול על מי שהיה זכאי לתוספת ערב פרישתו'"; ח) הנוסח שהיה בפני הממשלה, ואשר דנו עליו לקראת קבלת ההחלטה הראשונה, היה כפי שהופיע בנוסח ההחלטה הראשונה. .3פסק-הדין שניתן בתובענות שהוגשו לבית-הדין האזורי בתל-אביב, ניתן מבלי שהוגש כתב הגנה, ולמעשה כמעט ללא נימוקים. פסק-הדין שניתן בבית-הדין האזורי בירושלים, ניתן אחרי טענות מלאות וממצות של באי-כוח הצדדים, והוא מנומק הנמקה מלאה. בעיקרו נסוב הדיון בערעור על הנימוקים ששימשו את פסק-הדין שנתן בית-הדין האזורי בירושלים. .4הוראות חוק הגמלאות הרלבנטיות לעניין הן בסעיף 8לחוק, היינו: "'משכורת קובעת', לגבי אדם פלוני בזמן פלוני - שיעור המשכורת, לרבות התוספות הקבועות, המגיע, באחד לחודש שבו חל אותו זמן, לעובד שדרגתו כדרגה שהיתה ערב פרישתו מהשירות". "'תוספת קבועה' - תוספת המשתלמת על משכורת היסודית של העובד ושהוכרה על-ידי הממשלה כתוספת קבועה לעניין חוק זה". .5השאלות שהיו שנויות במחלוקת בבית-הדין האזורי, ולהן יתייחס בית-דין זה בפסק-דינו, הן: א) היש לראות ב"תוספת הבוררות" - "תוספת" לעניין הגדרת "המשכורת הקובעת", או שמא יש לראות אותו רכיב שבמשכורת - חלק מהשכר, ולא "תוספת"; ב) אם "תוספת הבוררות" היא אמנם "תוספת", אך תוספת ש"הוכרה על-ידי הממשלה כתוספת קבועה" - התופס הסייג שבהחלטה השניה, שפורסמה בילקוט הפרסומים תשמ"א, ע' 242, מיום 30.10.1980(הגבלת ההכרה "למי שהיה זכאי לתוספת ערב פרישתו" - סעיף 2, פסקה ז', לעיל) או שמא פסול הוא הסייג. על השאלה הראשונה השיב בית-הדין האזורי בקבעו, כי "התשלום המכונה 'תוספת בוררות' אינו תוספת, אלא חלק מהמשכורת הרגילה של ממלא התפקיד". על השאלה השניה היטיב בית-הדין האזורי בקבעו, כי הסייג פסול. .6עיקר הטענות, שהעלה בערעור הפרקליט אשר ייצג את המדינה, הן: א) טעה בית-הדין האזורי בכך שקבע, כי "תוספת הבוררות הינה חלק מ'המשכורת' (להבדיל מ'תוספת'), בלא שהיו לו נתונים עובדתיים מספיקים לצורך זה, ותוך התעלמות מן העובדה ש'תוספת הבוררות' לא היתה קיימת ולא נכללה במשכורתם ערב הפרישה וכי היא משולמת רק לחלק מן העובדים הפעילים"; ב) פסק-הדין שבערעור מתעלם מעיקרו של חוק הגמלאות, שהוא הצמדת גמלאות "לדרגה, ולא לתפקיד". לפי הטיעון, כלל אין להביא בחשבון את התפקיד, אלא רק את הדרגה של העובד, ערב פרישתו; ג) "לפי המצב המשפטי לעניין קביעת 'המשכורת הקובעת', קיים ניתוק בין מעמדו ושכרו של עובד המדינה הפעיל לבין מעמדו של הגימלאי ומשכורתו הקובעת"; ד) הממשלה רשאית להכיר בתוספת כ"תוספת קבועה" בסייג שיראוה בתור כזאת רק "לגבי מי שקיבלו את התוספת ערב פרישתם"; ה) "בהכרה ב'תוספת הבוררות', בסייג שנקבע, לא היה לא חוסר תום לב ולא חוסר הגינות. לסייג היתה מטרה לגיטימית - השגת משימה לאומית מועדפת". .7עיקר הטענות שטענו בשם הגימלאים, לאישור פסק-הדין שבערעור, מטעמיו, הן: א) מבחינת המשיבים, "תוספת הבוררות" אינה אלא תחליף ל"תוספת הייחודית", שבשעתו הוכרה כ"תוספת קבועה", ונכללה ב"משכורת הקובעת", ששימשה לחישוב הקצבה לגימלאים; ב) הנוסח הראשון של ההחלטה המכירה ב"תוספת הבוררות" כ"תוספת קבועה", כפי שפורסם ביום 7.6.1979, הוא המחייב והוא שהקנה זכות למשיבים (סעיף 2, פסקה ו', שבחלק iלעיל); ג) "שינוי ההחלטה" מיום 15.4.1980, שהודעה עליו פורסמה ביום 30.10.1980(סעיף 2, פסקה ז', שבחלק iלעיל), אין בו כדי לבטל זכות שהיתה קיימת במשך שנה וחצי; ד) הסייג שבהחלטה השניה אינו מתיישב עם "תום לב" בפעולת הרשות ואינו עומד במבחן הסבירות, כנדרש ממעשה של חקיקת משנה; ה) עצם העובדה, שהכירו ב"תוספת הבוררות" כ"תוספת קבועה", מלמדת כי לא למטרה זמנית וחולפת התכוונו; ו) גם "התוספת הייחודית" ניתנה לנושאי תפקידים, לפי רשימה כמעט זהה לזאת שמזכה ב"תוספת בוררות". ועל כל פנים, במידה ומדובר במשיבים - ברשימות זהות; ז) מותר אמנם לסייג הכרה בתוספת כ"תוספת קבועה", אך אותו סייג אינו יכול להיות מכוון לפגיעה בגימלאים בתור גימלאים. .8בערעור עלתה גם שאלת המועד, שהחל ממנו יש לשלם את "תוספת הבוררות", ושאלת החיוב, וליתר דיוק - שאלת מידת החיוב, בהפרשי הצמדה וריבית. בעניינם של המשיבים מס' 1- 9חייב בית-הדין האזורי בתל-אביב בתשלום "תוספת בוררות", "החל מהיום שהפסיקה (המדינה) לשלם לכל מערער את התוספת הייחודית", צמוד למדד יוקר המחיה "מהיום שהיה צריך לשלם (את) התוספת...". בעניינם של המשיבים מס' 10- 14חייב בית-הדין האזורי בירושלים בתשלום "תוספת בוררות" - "החל מהיום שהוחל לשלם תוספת בוררות לבעלי תפקידים בהם שירתו המערערים", בתוספת הפרשי הצמדה וכן ריבית בשיעור של % 3לשנה, לגבי כל תשלום, החל מה- 1בחודש שבגינו היה צריך להשתלם ועד התשלום בפועל; אולם, בהתחשב בכל הנסיבות, לא עבור התקופה שקדמה ליום 1.1.1980". בערעור מטעם המדינה של פסק-הדין של בית-הדין האזורי בתל-אביב נאמר, כי "טעה כבוד בית-הדין קמא כאשר לא הבחין בפסק-דינו בין 'התוספת הייחודית' ל'תוספת הבוררות', שאינן תוספות זהות והאחת לא באה במקום השניה. לפיכך, טעה כבוד בית-הדין קמא כאשר קבע, כי על המערער לשלם למשיבים את תוספת הבוררות החל מהתאריך שהפיק לשלם להם תוספת ייחודית". לעניין פסק-הדין של בית-הדין האזורי בירושלים הוגש ערעור שכנגד ובו טענו, כי טעה בית-הדין עת חייב בהפרשי הצמדה וריבית רק מיום .1.1.1980בשם שניים מהמשיבים טענו, כי שגה בית-הדין האזורי בצרפו להפרשי ההצמדה ריבית בשיעור של % 3לשנה, במקום בשיעור של % 4לשנה. .Iiפסק-דין .1תשובה לכל אחת משתי שאלות תהווה יסוד לפסק-דין בערעור זה, ולשתיהן נדרש בית-הדין האזורי בפסק-הדין שבערעור. השאלה האחת היא, אם "תוספת הבוררות" היא "תוספת" לשכר או חלק מ"המשכורת הרגילה" או "המשכורת היסודית", כך שמעצמה נכללת היא במושג "משכורת קובעת", כמוגדר בסעיף 8לחוק הגמלאות; השאלה השניה היא - אם אכן ב"תוספת" מדובר - האם "תוספת הבוררות" היא, בגין "הגימלאים", "תוספת קבועה", כמוגדר בסעיף 8לאותו חוק. לשתי השאלות נדרש כבר בית-דין זה בפסיקתו: לראשונה - ישירות ובמפורש; לשניה, בהיבט הרלבנטי לענייננו - בעקיפין. .2פסק-הדין שאפשר לראותו כפסק-הדין המנחה הוא פסק-הדין בעניין ביטמן, [1] (דב"ע לד/3-7). כבר מאותו פסק-דין אפשר ללמוד על המשותף לשתי השאלות, שהוצגו בסעיף הקודם, היינו, מהו אחד השיקולים, שינחה בפירוש החוק, בפירושם ובבחינתם של דברי חקיקת משנה ובבחינתם השיפוטית של מעשי המינהל לביצוע החוק, כל אימת שאכן יש מקום לפרשנות מעבר למשמעות המלונית של מלה; הכוונה הוא להזדקקות למטרת החוק ככלי עזר לפירוש. שם נאמר - "אותה מטרה עולה ממהות החוק ומשיטת הגמלאות אשר ביסודה, והיא - להבטיח לעובד מרינה שפרש לגמלאות, רמת חיים שתשקף את רמת החיים לפני הפרישה במידה וזאת נקבעה על-ידי הכנסתו הרגילה מעבודה בשירות המדינה" (ההדגשה לא במקור; שם, [1], ע' 428). ואשר לשיטהרלבנטית מאד העובדה, שהשיטה אינה "שיטת ההצטברות", אלא "השיטה התקציבית". מכאן, שבבוא בית-המשפט לפרש את החוק ולפקח על יישומו - יביא לתוצאה הפוגעת ברמת החיים של גימלאי, רק במידה המתחייבת מפורשות מלשון החוק. "תוספת הבוררות" - "תוספת" או חלק מ"השכר הרגיל", מההכנסה הרגילה מעבודה בשירות המדינה, או מ"המשכורת היסודית"? .3את העקרונות הצריכים לתשובה לשאלה זאת מוצאים בפסק-הדין בעניין ביטמן (שם, [1], סעיפים 6-10, ע' 7-426), ונדגיש את האמור שם בסעיף 9, עד לסיכום סימני ההיכר על-ידי בית-דין זה (שם, [1], ע' 427, מול האותיות ב-ד). אותו סיכום נעשה עת נדרש בית-הדין, לראשונה, לשאלה ונאמר "ברור שאין זאת הגדרה כוללת שתתפוס בכל המקרים או שתענה על כל המקרים, אך יש בה כדי לעזור". .4פסק-הדין בעניין ביטמן, [1], ניתן לפני עשר שנים, עת, כאמור, נדרש בית-דין זה לראשונה לשאלה, תוך סייג להכללה. מאז נדרש בית-הדין יותר מפעם אחת לשאלה וכהמשך למובא בעניין ביטמן, [1], מספרו של nipperdey- ,hueck[2], (שם, [1], ע' 427) ניתן לאמר, שאין לראות כ"תוספת", לעניין חוק הגמלאות, כל סכום המשתלם לעובד מדינה בעד עבודתו, כפי שזו מתוארת - ב"תיאור תפקיד" (description job) המשרה שאותה הוא מאייש (ראה הטופס על-פי התקשי"ר, שהחליף את הטופס על-פי תקנות שירות המדינה (מינויים) (הצעת תקן), תש"ך-1959; ק"ת, תש"ך, ע' 94), בתנאים רגילים. .5טענו בשם המדינה, בהרחבה ובהדגשה, כי התוצאה, שאליה הגיע בית-הדין האזורי, נוגדת את לשון החוק המצמיד גמלה ל"דרגה" ולא לתפקיד, ובכך משנה פסקהדין את השיטה שביסוד חוק הגמלאות. .6אין פסק-הדין שבערור מעמיד הצמדה ל"תפקיד" במקום הצמדה ל"דרגה". אשר פסק-הדין שבערעור עושה הוא, לא בבחינת "אחד מפני אחר תוציא", אלא קביעה על-פי האחד, מבלי להתעלם מהשני. הרי כך נאמר בפסק-הדין שבערעור: "...למרות שסעיף 8לחוק הגמלאות מתייחס ל'דרגה', אין להתייחס לדרגה בלבד, אלא גם לתפקיד. ההתייחסות הנכונה הינה, אפוא, לעובד באותו תפקיד - אולם בהנחה, או בתנאי, שדרגתו כדרגת העובד שפרש, בעת פרישתו". .7כאמור יש כדי להפיג את חששו של הפרקליט אשר ייצג את המדינה מפני מהפיכה בשיטת הגמלאות לעובדי המדינה (סעיף 6, פסקה ב', שבחלק iלעיל). אין כאן התעלמות מדרגתו של הגימלאי עובר לפרישתו לגמלאות. דרגתו ודרגתו המקבילה של העובד הפעיל הם הבסיס, אלא שאין מתייחסים לעובד בעלמא ולמשכורת בעלמא. מתייחסים ל"שיעור המשכורת... המגיע באחד לחודש" לאותו עובד. "שיעור המשכורת" של עובד בדרגה מסוימת אינו אבסטרקטי, אלא קשור לעובד בתפקיד מוגדר. .8לאמור בפסק-הדין שבערעור, כמובא בסעיף 6לעיל, ולהתייחסות שם לעניין "תפקיד", טוב להוסיף ולהבהיר. לדיבור "תפקיד" אין זכר בהגדרת "משכורת קובעת" שבסעיף 8לחוק הגמלאות, וטוב הדבר. לתיבת "תפקיד", כשלעצמה ובפני עצמה, אין משכורת, והכל תלוי בהקשר, ועת בחוק מדובר - במטרה שהמחוקק ביקש להשיג. במלון תמצא לתיבה זו מגוון של משמעויות, ולקרוב לתחומנו - החל מ"משימה", "מעשה מהחיים שהוטל על מישהו לבצעו", "תפקיד זמני", וכלה ב"כהונה" (אבן שושן, ערך "תפקיד"). מכאן שמהמלון לא נלמד דבר על מקומו של רכיב השכר בגין "תפקיד" להיקף ושיעור המשכורת לעניין "המשכורת הקובעת". .9מה שידריכנו, בנוסף למטרת החוק, הוא, כיצד נזקקים לדיבור "תפקיד" בשירות המדינה, ובפרט - בתקנון שירות המדינה ("תקשי"ר"). ענייננו אינו מחייב לעמוד על משקלו של "התקשי"ר" כמקור לזכויות וחובות, ואין הוא מחייב לזהות את המקור להוראות הרלבנטיות שבתקשי"ר - חיקוק, הסכם קיבוצי או הוראות מינהליות (סעיף 01.012שבתקשי"ר) - משום שנידרש לתקשי"ר, היות ובו נמצא את הדיבור "תפקיד", כפי שהוא משמש בשירות הציבורי. עד שנפנה לתקשי"ר, טוב לפנות למקור ראשוני והוא חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט- 1959(להלן - חוק המינויים). סעיפים 13 ו- 14לאותו חוק מחייבים לקבוע "תקן" לעובדי המדינה, היינו, "רשימת משרות ודרגות הצמודות להן". הרשימה האמורה באה בטופס שנקבע בתקנות. הפרטים שצריך שייכללו ב"רשימה", נקבעו לראשונה בתקנות שפורסמו בק"ת תש"ך, ע' 94, ולהן פריטים רלבנטיים: "דרגה", "תואר משרה", "תיאור תפקידי המשרה". לאחר מכן תוקנו התקנות (ק"ת תשכ"ה, ע' 2787) ו"הטופס" לא נקבע עוד בתקנות עצמן, אלא הותירו את הפעולה לנציב שירות המדינה. גם בטופס, שנמצא עתה בשימוש, מצויים הפרטים האמורים. .10נחזור לתקשי"ר. הדיבור "תפקיד" מוגדר בסעיף 04.201- "פעולה שביצועה מוטל על נושא משרה מסוימת"; סעיף 10.121לתקשי"ר קובע: "אין להעסיק עובד במעמד קבוע (על-פי כתב המינוי) אלא אם הוא משובץ במשרה פנויה בתקן". הווה אומר - אין עובד קבוע, אלא אם הוא משובץ בתקן במשרה, כשתיאור תפקיד המשרה לצידה. זאת ואף זאת: מיתר ההוראות שבתקשי"ר ומהתקנות המקוריות לביצוע החוק ניתן ללמוד, כמה מלאים הפרטים שיש לכלול ב"תיאור התפקיד" "job description". אמור מעתה, שקיים קשר בין משרה, תפקיד ודרגה. .11מהאמור עולה, שאין להתעלם מתפקידו של עובד, עת באים ללמוד מהו "שיעור משכורתו". "שיור המשכורת" קשור אמנם בסכום הנקוב ליד דרגה מסוימת, אך אין אותו סכום משקף את מלוא המשכורת המשתלמת מכוח הפריטים הנקובים ה"משרה". נוסיף גם זאת: בהגדרת "משכורת קובעת" לא נאמר, שאותה משכורת היא המשכורת בסכום שליד ציון הדרגה בתקן. מאידך, בהגדרת "תוספת קבועה" לא תמצא כלל התייחסות לדרגה ולמשכורת שבסולם הדרגות, אלא ל"משכורת יסודית של עובד". .12חוזרים, אפוא, למה שנאמר בסעיף 4לעיל, והוא, שמשכורתו "הרגילה" או "היסודית" של עובד מדינה לעניין סעיף 8שבחוק הגמלאות, הוא כלל השכר המשתלם לעובד פעיל, באותה דרגה שנשאה עמה משרתו של הגימלאי, בגין עבודה כמתחייב מתיאור התפקיד בתקן - בתנאים רגילים. כל המשתלם כאמור אינו בגדר "תוספת", כך שהשאלה, אם אותו רכיב הוא "קבוע" או שאינו קבוע - אינה צריכה להתעורר כלל. מכאן, שבדין קבע בית-הדין, ש"תוספת הבוררות" אינה "תוספת" כלל, מאחר והיא משתלמת לעובדים מסוימים בגין עבודתם בדרגתם, במסגרת תפקידם ובתנאי העבודה הרגילים. "תוספת הבוררות" - "תוספת קבועה"? .13עד כאן ענינו על הראשונה משתי השאלות שבסעיף 1לעיל. מכאן לשאלה השניה, והיא השאלה - אם "תוספת הבוררות" היא "תוספת קבועה" כמוגדר בסעיף 8לחוק הגמלאות, אם מקבלים את הגרסה שאכן ב"תוספת" מדובר, וכעולה מהאמור לעיל - אין אותה גרסה מתקבלת. משבית-הדין האזורי הגיע לתוצאה שאליה הגיע, גם מתשובה לשאלה השניה, וחלק רב מהטיעון בפנינו נסוב על אותה שאלה, נידרש גם אנו לשאלה. .14לית מאן דפליג ש"תוספת הבוררות" - ביסודה או בעיקרה, אם "תוספת" היא, הרי היא "תוספת קבועה". אלא מאי? טענו בשם המדינה, כי אין היא "תוספת קבועה" בגין הגימלאים. וכל כך למה? משום שב"הודעה בדבר הכרה בתוספות קבועות" לפי חוק הגמלאות, כפי שפורסמה ביום 30.10.1980(סעיף 2, פסקה ז', שבחלק I לעיל), נאמר, כי הממשלה החליטה (מתי?) "לתקן את החלטותיה בדבר הכרה בתוספות קבועות כמפורט להלן, וההודעות על כך יתוקנו כלהלן", ולעניננו - כמובא בסעיף 2, פסקה ז', שבחלק iלעיל. כאמור, פורסמה ההחלטה על "התיקון" ביום 30.10.1980, ואשר באו "לתקן" היא החלטה שפורסמה ביום 7.6.1979(סעיף 2, פסקה ו', שבחלק iלעיל). ראשית - טוב שיתנו את הדעת לכך, שאותו "תיקון" נתקבל (כנראה, כי לא ידוע באיזה תאריך) ופורסם מקץ שנה וארבעה חודשים. לשון אחר, במשך שנה וארבעה חודשים עמדה זכות כפי שהודע עליה ביום .7.6.1979לא נאמר, וכנראה לא היה מקום לאמר, כי בנוסח שפורסם בשעתו נפלה טעות, מן הטעויות שניתן לתקנן בדרך שגרה. שנית - אין באותה הודעה התייחסות לשינוי החלטה קודמת, אלא ל"תיקון" החלטה קודמת (ומהו "התיקון"?), ונאמר, שהקודמת "תיקרא כאילו נאמר בסופה ביום פרסומה", דבר המבטל מזכויות מוקנות במשך תקופה של שנה וארבעה חודשים. .15לבית-הדין האזורי לא הובאו כראיה פרוטוקולים מהישיבות הרלבנטיות של הממשלה, שמהן ניתן ללמוד, כי אכן נפלה טעות בפרסום ההחלטה ביום .7.6.1979 ועת בראיות מדובר, אין להתעלם מהעובדה, שאמנם הובאה עדות להסבר ה"טעות", אך אותה עדות לא היתה מפי מזכיר הממשלה ולא מפי נציב שירות המדינה, שהוא, ולא פקיד אחר באוצר, בעל מעמד לעניין חוק הגמלאות (סעיף 7לחוק המינויים וסעיף 104לחוק הגמלאות) יחד עם חברי ועדת השירות (ראה הרכב הוועדה בסעיף 7לחוק המינויים). ברור ש"הממונה על השכר", בכהונתו ובנאמנות לתפקידו רואה וחייב לראות את הנושא מבחינת "מדיניות שכר" ולא או בכל אופן לאו דווקא, מההיבט של שירות המנגנון וקיום מערכת גמלאות, שתמשוך את הטובים לשירות הציבור, ברוח החוק. ואם ב"טעות" בהחלטה עצמה מדובר - עולות שאלות רבות: מה דין החלטה, שעל פניה אין בה כל פגם, ובדרך "תיקון" היא גורעת מזכויות מוקנות, ועד כמה מ"תיקון" "כאילו נאמר" ביום הפרסום הקודם, אין ללמוד על היפוכו של דבר. היפוכו של דבר כיצד? על-פי ההחלטה מיום 7.6.1979היה כל אחד מהמשיבים זכאי לקצבה, ש"המשכורת הקובעת" לחישובה כוללת "תוספת בשיעור % 12ו-% 30המשולמת לעובדים באגפי מס הכנסה והמכס במשרד האוצר", וכתוצאה מ"החלטת הממשלה לתקן את החלטותיה", בתוקף רטרואקטיבי של שנה וארבעה חודשים, תקטן "המשכורת הקובעת", ועמה כמובן גם הקצבה, בהרבה אחוזים (שיעור האחוזים תלוי בתפקיד וייתכן שעת בגמלאים מדובר תחול אצל חלק מהם הפחתה של %30). .16כיצד מגיעים להפחתת הקצבה בשיעור כה משמעותי, וכיצד חדלה "תוספת קבועה" להיות "קבועה" והופכת, כגרסת המדינה כמעבידה, ל"תוספת" שאינה "קבועה" ואינה משתקפת ב"משכורת הקובעת" - המשכורת המשמשת בסיס לחישוב הקצבה? מוסיפים תנאי האומר כי אותה "תוספת קבועה", לא תהיה כזאת לעניין חישוב קצבתו של עובד מדינה, שפרש לגמלאות לפני התאריך, שקדם לתשלום התוספת לעובדים הפעילים. .17עד שעונים על השאלות המתעוררות, טוב שנעמוד על עיקרים מספר לפיקוח שיפוטי על הפעלת שיקול דעת שהמחוקק העניק לרשות המבצעת. .18עיקרים אלה ידועים למעשה מהמשפט המינהלי; נדרשנו להם גם בפסק-הדין בעניין ביטמן (שם, [1], ע' 428). לא נחזור; אולי נשלים או נדגיש. ברם כך, ומשחלפו שנים מאז ניתן אותו פסק-דין, רצוי שנביא קטעים ממנו, הרלבנטיים לענייננו: " .18השאלה הראשונה שלה יש להידרש היא, מה הם השיקולים הרלבנטיים עת באים לפעול לעניין הכרה ב'תוספת' כ'תוספת קבועה'. התשובה לשאלה זאת היא פשוטה וחד-משמעית. אלה הם אותם השיקולים הצריכים להשגת מטרת החוק - חוק הגמלאות. ומטרת חוק הגמלאות מהי? אותה מטרה עולה ממהות החוק ומשיטת הגמלאות אשר ביסודו, והיא - להבטיח לעובד מדינה שפרש לגמלאות רמת החיים שתשקף את רמת החיים לפני הפרישה, במידה וזאת נקבעה על-ידי הכנסתו הרגילה מעבודה בשירות המדינה. .19התעלמות משיקולים הצריכים להבטחת רמת הגמלאות - יש בה, אפוא, התעלמות משיקולים רלבנטיים, והבאתם בחשבון של שיקולים שיש בהם כדי להביא ל'שחיקת' הגמלאות - יש בה התחשבות בשיקולים שאינם רלבנטיים. .20טענו, כי משהחליטו על ה'תוספת' בסכומים שהחליטו, שקלו גם את ה'הוצאה הכוללת' ולכן נאסר בהחלטת ועדת השרים, כי התוספת 'לא תיכלל בשכר לצורך חישוב גמלאות'. לית מאן דפליג, כי קיים שיקול כולל בכל הנוגע ל'יציאות עבודה' - labour cost- ולגיטימי הדבר שבבוא מעביד, והמדינה כמעביד בכלל אלה, להיענות לדרישה להוסיף על שכר העבודה - 'יתורגם' על-ידו הסכום שבו הוא עומד להגדיל את שכר העבודה, לסכום שישתקף ב'יציאות העבודה', היינו העמסת אחוזים מסוימים על 'יציאות העבודה' בגין 'תנאים סוציאליים' מוגדלים - .benefits fringe .21מה שאינו לגיטימי מבחינת חוק הגמלאות הוא, שיגדילו את שכר העבודה המשתלם היום על חשבון 'המחר'. הגדלת השכר היא פעולה במישור אחד, והחלטת הממשלה בבואה להפעיל סמכויותיה לעניין הכרה 'תוספת' כ'תוספת קבועה' היא במישור אחר. הראשונה - פעולת מעביד, והשניה - פעולה סטטוטורית בת-פועל תחיקתי, מכוח אצילת סמכויות על-ידי הכנסת. אין כל מניעה לכך, שעת באים אלה שעניינם מדיניות השכר, לשקול אם להיענות לדרישה להוסיף על השכר, יזדקקו לחוות-דעת משפטן, אם מתוך שיקולים רלבנטיים יראו את הסכום שיוסיפו כ'תוספת' קבועה, ובהתאם לכך יחליטו על גודל הסכום הנוסף לשכר, כך שסך-כל 'יציאות העבודה' לא יעלה מעבר למתוכנן. בפעולה כאמור אסור שיטושטש הגבול בין שתי הפעולות: הפעולה כמעביד המוסיף על השכר, ופעולת הממשלה מכוח חוק הגמלאות, שאם אינה פעולת 'מחוקק משנה' היא קרובה ביותר לכך" (שם, [1], ע' 428-429). .19המיוחד בפעולת הרשות כמחוקק משנה, לעניין חוק הגמלאות, הוא בעובדה, שבבוא הממשלה לפעול ל"הכרה" ב"תוספת" כ"תוספת קבועה", לעניין "משכורת קובעת" (סעיף 8לחוק הגמלאות), פועלת היא אמנם בתור מחוקק משנה, אך לה, כמחוקק משנה, עניין החורג מעניינו הרגיל של מחוקק המשנה כרשות מבצעת. עניין ישיר לה בתוצאה, כמעביד. מצב זה מחייב דקדוק והקפדה, עת בא בית-הדין לפסוק בטענה, כי הפעולה פסולה משום ש"חרגו מסמכות", במשמעות המביאה לפסילת דבר חקיקת משנה אך הפעלת שיקול דעת מינהלי. המיוחד שצוין, מוצא ביטוי מיוחד בערבוב תחומים בין "מדיניות שכר", "יציאות עבודה" ו"מדיניות פנסיונית". .20טוב להוסיף ולהדגיש, שהמחוקק היה מודע לניגוד אפשרי שבין ההיבט של "מדיניות שכר" לבין "ההיבט הפנסיוני", וקבע במפורש שלא שר זה או אחר, ולא מנהל כללי זה או אחר, מביא בפני הממשלה המלצה בנושא הכרה ב"תוספת" כ'תוספת קבועה". בסעיף 104לחוק קבע המחוקק, כי הפעולה תיעשה לפי המלצת ועדת השירות, ובסעיף 103חוזק המנגנון המבטיח גישה מאוזנת. אין לשכוח שוועדת השירות, הקיימת מכוח חוק המינויים, איננה ועדה במסגרת משרד מסוים או ועדה בין-משרדית. זהו גוף סטטוטורי המורכב משלושה מנהלים כלליים, ולא אחד, וכן משלושה "אנשי ציבור", ובראשם נציב שירות המדינה, שלו מעמד מיוחד הן מכוח חוק המינויים והן מכוח חוק הגמלאות. .21שימוש בכלים שהועיד המחוקק ודאי יתרום להבחנה ההכרחית בין שיקולים שמ"מדיניות שכר" לבין "שיקולים פנסיוניים". כבר בעניין ביטמן, [1], התייחס בית-הדין לעניין שתי מערכות השיקולים (שם, [1], בע' 429, סעיף 20). המאזן יושג על-ידי כך, שעת מוסיפים לשכר יביאו בחשבון את העובדה, שיכול ואותו שכר יהווה רכיב ב"משכורת הקובעת", כתוצאה מפעולת "ועדת השירות" מכוח סעיף 104לחוק הגמלאות. לשון אחר, עת יוסיפו לשכר של עובדי המדינה מאה שקלים, למשל, יהיו מודעים לכך, שאותם מאה השקלים יהוו, ב"יציאות העבודה", מאה ועשרים שקלים או סכום אחר; ייתכן שמעקבות שיקול זה לא יגדילו את השכר במאה שקלים, אלא בסכום קטן יותר, בכדי לא לחרוג מסכום שמוכנים להגדיל בו את "יציאות העבודה". אז בכל אופן לא "ימכר העתיד" לטובת ההווה. .22גם כשמקבלים, ש"תוספת הבוררות" "תוספת" היא, גם כשמקבלים שהקובעת היא ההודעה המאוחרת - זאת שפורסמה ביום 30.10.1980, ולא ההודעה שפורסמה שנה וארבעה חודשים קודם לכן (ואין אנו אומרים שאכן זהו הדין) - עדיין עומדת השאלה, אם הסייג, האומר כי "החלטה זו תחול על מי שהיה זכאי לתוספת ערב פרישתו", היינו לא על גימלאי אותה עת, תופס או שהוא בטל מעיקרו. .23ייאמר מייד, שיכול ויכול והכרה בתוספת תהיה מסויגת. הדבר נאמר כבר בפסק-דין ביטמן, [1]. השאלה היא, אם הסייג הוא משיקולים רלבנטיים ואין בו גם פסול אחר. "רלבנטיים" - לא מבחינת "מדיניות השכר", אלא מבחינת מטרתו והוראותיו של חוק הגמלאות. עצם המושג "משכורת קובעת" הוא מיוחד לחוק הגמלאות. מכאן שיש לבחון, אם הסייג להכרה הוא משיקולים רלבנטיים מבחינת אותו חוק ולא מכל בחינה אחרת. על מטרת החוק נאמר כבר אשר נאמר בסעיף 2לעיל. החוק עצמו קובע, שהמשכורת, המשמשת בסיס לקצבה, תהיה מורכבת משני רכיבים ראשיים: "שיעור המשכורת" ו"תוספות קבועות", הכל כמשתלם בחודש מסוים לעובד פעיל "מקביל". מה ביקשו להשיג על-ידי הסייג? ביקשו להשיג תוצאה, לפיה הגדלת אחד הרכיבים הראשיים לאותו עובד פעיל מקביל - תנוטרל מהמשכורת הקובעת, עת מדובר בגימלאי. כשם שלא יעלה על הדעת, שבמשא-ומתן על שינוי שכר הנקוב בסולם השכר לצד דרגה, יוסיפו סכום ויאמרו, שאותו סכום ישולם רק לעובד פעיל, כך לא ייתכן לקבוע, ש"תוספת" היא "תוספת קבועה" לכולי עלמא, חוץ מלגימלאים. קביעה כזו, לא רק שאינה מתיישבת עם מטרת החוק, אלא שהיא נוגדת את לשון החוק ומטרתו. בענייננו התוצאה של הסייג היא, שהקצבה של כל אחד מהמשיבים תפחת ב-% 30(כנראה). זאת ואף זאת: ההודעה שפורסמה ביום 30.10.1980מתייחסת לשורה ארוכה של "תוספות", אך רק התוספת שעומדת לדין היא עלומת שם. לא כפרו בכך שהכוונה ל"תוספת הבוררות". על הרקע לאותה תוספת לא חלקו. כן לא חלקו על כף שבמסגרת הקצבה, ששולמה בשעתו לכל אחד מהמשיבים, נכלל סכום, ששיקף תוספת שהוכרה בשעתו כ"תוספת קבועה" ("התוספת הייחודית" - סעיף 2, פסקות ג'-ד', שבחלק iלעיל). כן לא חלקו על כך, שעובד פעיל שמשתלמת לו עתה "תוספת הבוררות" הוא בדרגה ובתפקיד המקבילים לדרגה ולתפקיד של הגימלאי המקביל לו. מכאן, שהתוצאה היחידה של ה"סייג", מבחינת הגימלאי, היא שלילת חלק מגמלתו, חלק ששולם לו בעבר. בסיום פרק זה חייבים אנו להתייחס לטענה, שטענו בשם המדינה, כי בתום לב ומתוך כוונה רלבנטית בא הסייג. טענו, כי "תוספת הבוררות" הוגבלה רק לעובדים בפועל, כתמריץ להצטרפות עובדים טובים למערכת המיסים ולמניעת פרישה של עובדים שכבר בשירות. שתי תשובות לטענה זאת. אף אם זה היה המניע, ומוכנים אנו בשלב זה להניח כי כך היה, עדיין המניע הוא מתחום שאיננו רלבנטי לחוק הגמלאות. הוא רלבנטי לתחום "מדיניות השכר" ולתחום "כוח האדם". ככלות הכל, אין כל סיבה להכיר ב"תוספת קבועה" לעניין ההווה. להווה מספיק שתינתן "תוספת" לאו דווקא "קבועה". ואם לעתיד מדובר, ספק רב אם תושג המטרה. וכאן באה התשובה השניה. מי לידיו של עובד פעיל, הצופה פרישה לגמלאות בעוד עשר שנים, יתקע, ששנתיים אחרי שיפרוש לגמלאות תינתן שוב "תוספת", אותה תוספת תוכר כ"קבועה", אך ייקבע סייג: "פרט לגימלאים"? פגיעה באמון פעם, ודאי שלא תגביר אמון בעתיד. .24מהאמור עד כאן עולה, כי בין מהטעם שרכיב השכר שבו מדובר כלל אינו "תוספת", אלא חלק מ"המשכורת היסודית" או "הרגילה", ובין מהטעם שאותו רכיב הוא, אמנם, "תוספת" אשר הוכרה כתוספת קבועה אך בסייג, והסייג פסול-דין הערעור להידחות ודין פסקי-הדין של בתי-הדין האזוריים כי יאושרו, בעיקר מהטעמים שנתן בית-הדין האזורי בירושלים. מועדים .25נותר עניין המועדים שהחל מהם תשלם המדינה, בנוסף ליתרת הגמלאות גם הפרשי הצמדה וריבית. אשר לחיוב בפסק-הדין שנתן בית-הדין האזורי בתל-אביב, כי "תוספת הבוררות" תשולם החל מהיום שבו הפסיקו לשלם את התוספת הייחודית (קטע שני שבסעיף 8שבחלק iלעיל) - הדין הוא עם המדינה. העומד לדיון בפנינו הוא שאלת היות "תוספת הבוררות" רכיב של "המשכורת הקובעת". אותו רכיב של המשכורת היה לחלק מ"המשכורת הקובעת" רק מאותו תאריך, שבו הוא שולם כ"שכר" לעובדים הפעילים. מכאן, שהמועד לתשלום יתרת הקצבה הוא אותו חודש, שבגינו שולם הרכיב לעובד פעיל. וכך אמנם פסק בית-הדין האזורי בירושלים בתובענות שהיו בפניו, ולא ערערו - ובדין לא ערערו. אשר למועד שישמש לחישוב הפרשי הצמדה וריבית, נראה לבית-הדין שאין מקום להתערבות בקביעת בית-הדין האזורי בירושלים, שהמועד הוא 1.1.1980, ועל כן נדחה הערעור לעניין זה. נותרה קביעת בית-הדין האזורי בתל-אביב, כי ההצמדה היא מ"היום שהיה צריך לשלם את התוספת" (קטע שני בסעיף 8שבחלק iשלעיל). בעקבות קבלת הערעור על פסק-הדין של בית-הדין האזורי בתל-אביב, לעניין המועד שישמש לתשלום יתרת הקצבה, כך שבמקום המועד שקבע בית-הדין בא המועד הקבוע בפסקה הקודמת, עולה השאלה של המועד שישמש להפרשי הצמדה וריבית. מאחר וערעור המדינה לעניין המועד שישמש לתשלום יתרת הקצבה נתקבל, בא כדבר שבשגרה גם שינוי המועד לחישוב הפרשי הצמדה וריבית, כך שגם לעניין זה ישמש אותו חודש שבגינו שולם רכיב "תוספת הבוררות" לעובד פעיל. מודע בית-הדין לכך, שבזה נקבע מועד שונה מזה שנקבע על-ידי בית-הדין האזורי בירושלים. השוני מוצדק בכך שלא הועלה, ספציפית, העניין של הפרשי הצמדה וריבית בערעור על פסק-הדין של בית-הדין האזורי בתל-אביב. .26אשר להוצאות: המדינה תשלם למשיבים 1- 6סכום של 000, 20שקל לכולם יחד; למשיבים 7- 8סכום של 000, 20שקל לכולם יחד; למשיב 9סכום של 000,5 שקל; למשיבים 10- 12סכום של 000, 20שקל לכולם יחד; למשיבים 13- 14סכום של 000, 20שקל לכולם יחד. לסכום הנ"ל יתווסף מע"מ. על סכום כאמור, שלא ישולם תוך 30יום מיום פסק-דין זה, תחול הצמדה למדד יוקר המחיה.השכר הקובע / משכורת קובעתמשכורתפרישה