תוספת שכר לקצינים במשטרה

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא תוספת שכר לקציני משטרה: .1ההליך .1בבית-הדין האזורי בירושלים (אב-בית-הדין - השופט נויגבורן; נציגי ציבור - ה"ה ויינשל ודסקל) התבררו, במאוחד, שתי תובענות של המערערים (להלן הקצינים התובעים או הקצינים) בתיקים מג/183- 3ו-מג/184- .3העתירה היתה לתשלום יתרת שכר שנוצרה עקב אי-תשלום "תוספת", שלטענת התובעים הגיעה להם ולא שולמה, בצירוף פיצויי הלנה, וכן לפסק-דין המצהיר, כי קציני המשטרה זכאים ל"תוספת" שלה טענו. בית-הדין האזורי דחה את התביעה, ומכאן ערעורם של הקצינים לבית-דין זה. .2העובדות הצריכות לערעור, עובדות העולות מהחומר שבתיק ולמעשה לא היו שנויות במחלוקת, הן: א) כל אחד משני הקצינים הוא משפטן וחבר לשכת עורכי-הדין; ב) השניים עבדו, במסגרת המשטרה, ביחידה הארצית לחקירת פשעים. לאחד מהם היה מינוי כ"תובע" (הכוונה, כנראה, למינוי לפי סעיף 10(א) (2) לחוק סדר הדין הפלילי, תשכ"ה-1965); ג) לפי אישור של ראש היחידה במטה הארצי של המשטרה - יחידה ארצית לחקירת פשעים חמורים - תנ"צ ארמנד לוי, לקצין קבילות שוטרים: כל אחד מהקצינים התובעים, "במסגרת תפקידו, מופיע בבתי-משפט (בדיון בבקשות) להארכת מעצרים, בעררים (בקשר למעצרים) ובמידת הצורך מלווה את הפרקליט בהופעתו"; ד) ביום 22בינואר 1979קיבלה הממשלה החלטה בנוסח המובא בסעיף 3שלהלן (להלן - החלטת הממשלה); ה) בעקבות החלטת הממשלה מונתה "ועדת מעקב", אשר קטעים רלבנטיים מפרוטוקולים על דיוניה מובאים בסעיף 3להלן; ו) ביום 11.2.1981פורסם מסמך הנושא את הכותרת "משטרת ישראל, מטא"ר - אכ"א, הודעת כוח אדם", המציין כ"תפוצה" פירוט - ולא חלקו על כך כי אותו מסמך הובא לידיעת כל מי שנאמר ב"תפוצה" - כולל הקצינים התובעים (להלן - הודעת כ"א 7/81); ז) הודעת כ"א 7/81מנהיגה "תוספת הופעה למשפטנים" וסעיפים רלבנטיים שבה מובאים בסעיף 3שלהלן; ח) ביום 23.3.1981הוצא בשם ראש מינהל כוח אדם במטה הארצי של המשטרה מסמך בעניין ביצוע הודעת כ"א מס' 7/81(להלן - "הוראות הביצוע"), שסעיפים רלבנטיים ממנו מובאים בסעיף 3שלהלן; ט) הקצינים התובעים פנו בבקשה שתשולם להם "תוספת הופעה למשפטנים", אך בקשתם נדחתה; י) ביום 17.11.1982פנו הקצינים התובעים לנציב קבילות שוטרים. ביום 11.1.1983השיב, כי בדק את הקבילות ומצא אותן "צודקות". קטעים רלבנטיים מתשובת הנציב מובאים בסעיף 3שלהלן; יא) כבר למחרת היום שבו הודיע הנציב לקצינים על ממצאיו, ביום 12.1.1983, שוב דנה "ועדת המעקב" בעניין "תוספת הופעה למשפטנים". את הנושא הציג ראש אכ"א - משטרת ישראל, ודבריו מובאים בסעיף 3שלהלן. "לאחר דיון סוכם: נכונות לאשר עקרונית הפעלת תוספת הופעה למשפטנים על-פי הקריטריונים המוצעים על-ידי אגף המשטרה, אם יימצא לכך מקור בתקציבי המשטרה"; יב) ביום 15.3.1983פורסמה "הודעת כוח אדם 8/83" ומכוחה משתלמת לקצינים "תוספת הופעה למשפטנים". .3החלטת הממשלה "ש/ 33השכר במשטרת ישראל ובשירות בתי-הסוהר מחליטים: א) ועדת השרים לענייני שכר קובעת כי תישמר ההשוואה בין שכר השוטרים לבין השכר בצה"ל; ב) להקים ועדת מעקב, בהרכב נציג נציבות שירות המדינה, נציג אגף התקציבים במשרד האוצר והנציגים אשר ייבחרו על-ידי שר הפנים, שמתפקידה יהיה לעקוב אחר השינויים אשר יחולו בשכר בצה"ל, ולקבוע כיצד להחילם על השכר במשטרת ישראל ובשירות בתיהסוהר". דיוני ועדת המעקב א) ישיבה מיום 2.2.1981 "סוכם על מתן תוספת הופעה למשפטנים בשיעור של % 5על השכר המשולב. תוספת זו תשולם למשפטנים המופיעים בבתי-המשפט וגם למשפטנים המופיעים בוועדות, בהתאם לקריטריונים. תחילת התשלום 1.4.1980". ב) ישיבה - אוגוסט 1982 "מר י. מרקוביץ: קיימות שתי שיטות להענקת תוספת הופעה למשפטנים. האחת כמקובל בשירות המדינה על-פי קריטריונים קבועים, והשניה כפי שהופעלה בצה"ל - תוספת אחידה של % 10על-פי יחידות שירות. לאותן יחידות המקבלות תוספת הופעה למשפטנים בצה"ל תינתן תוספת הופעה למשפטנים גם במשטרת ישראל. לאחר דיון סוכם: .1הקריטריונים להענקת תוספת הופעה למשפטנים במשטרת ישראל ובשירות בתי-הסוהר יהיו זהים לקריטריונים הנהוגים בצה"ל. .2הקריטריונים של השירות הציבורי אינם רלבנטיים כי השיטה שונה". ג) ישיבה מיום 12.1.1983 "ניצב ב. בראלי: (ראש אכ"א - משטרת ישראל) במצב הקיים שורר בלבול שנבע מ- 4החלטות שונות שנתקבלו על-ידי ועדת המעקב לשכר שוטרים וסוהרים. בהצעה שהוגשה לאישור ועדת המעקב מוצע לתת את תוספת ההופעה גם למשפטנים המשמשים בתפקיד של ראשי לשכות חקירות ולמשפטנים המופיעים כנציגים בוועדות מעקב עקב הכשרתם המשפטית". הודעת כ"א מס' 7/81- תוספות שכר "בהתאם לאישור ועדת המעקב לענייני שכר מיום 2.2.1981, יחולו שינויים בתוספות השכר הבאות: תוספת הופעה למשפטנים: .1תוספת הופעה בשיעור של % 5על השכר המשולב אושרה לאנשי המשטרה בדירוג המשפטנים. .2התוספת תשולם למשפטנים, אשר במסגרת תפקידם מופיעים בבתי-המשפט ובוועדות בין-משרדיות, ועדות הכנסת וכן כל ועדה, אשר תאושר על-ידי ראש אכ"א במזכר לעניין זה. .3תחולת השינוי מ-1.4.1980". ממצאי נציב קבילות השוטרים " .1נציב קבילות שוטרים ברר את קבילתך ומצאה צודקת. .2להלן ממצאי הבירור: א. בהודעת כ"א 7/81נקבעו הקריטריונים להענקת תוספת הופעה למשפטנים במשטרה כדלקמן: 'התוספת תשולם למשפטנים, אשר במסגרת תפקידם מופיעים בבתי-המשפט ובוועדות בין-משרדיות, ועדות הכנסת וכן כל ועדה, אשר תאושר על-ידי ראש אכ"א במזכר לעניין זה'; ב. בהיותך משפטן המופיע בבתי-המשפט להארכת מעצרים ועררים הינך זכאי בהתאם להודעה זו לקבלת התוספת; ג. דא עקא, כי יש כיום ספקות לעניין תקפותה של הודעת כ"א זו, באשר כידוע, בעקבות החלטת הממשלה בדבר הצמדת שכר השוטרים לשכר המשרתים בשירות הקבע בצה"ל (בתחולה מאפריל 1978) נקבעים רכיבי השכר השונים במשטרה (שלא היו קיימים, קודם לכן) בתיאום עם משרד האוצר, במסגרת החלטות ועדת המעקב; ד. לעניין תוספת למשפטנים, קבעת ועדת המעקב בישיבתה מיום 12.2.1980 כי תוספת ההופעה תשולם למשפטנים במשטה בהתאם לקריטריונים המקובלים בצה"ל. מתברר, כי בהתאם לקריטריונים הצה"ליים משולמת התוספת למשפטנים בהתאם לשיוכם היחידתי, קרי: קיימת רשימה סגורה של יחידות צה"ליות, שהמשפטנים המשרתים בהן זכאים לקבלת התוספת. בין יחידות אלה לא נכללו יחידות חקירה צהליו"ת; ה. נוכח האמור לעיל, התעורר הספק לגבי תקפות הודעת כ"א 7/81אשר אינה עולה בקנה אחד עם החלטות ועדת המעקב שקבעה קריטריונים אחרים להענקת התוספת. כיום ננקטות על-ידי המשטרה פעולות להשגת החלטה מחודשת של ועדת המעקב בעניין זה; ו. למרות האמור לעיל, מתברר, כי קציני משטרה, משפטנים, המשרתים ביחידות חקירה, מקבלים את התוספת (ככל הנראה בהתאם להודעת כ"א דלעיל) ולמרות הספקות שהתעוררו - לא הופסק תשלומה להם. .3 ואשר כל-כן, המליץ נציב הקבילות בפני ראש אכ"א להעניק אף לך את התוספת בתחולה מ- 1.4.1980וכערכה ביום ביצוע התשלום. .4 נסב תשומת לבך לעובדה, כי בהתאם להוראות החוק והפה"ק על ראש אכ"א לדווח לנציב הקבילות בהקדם האפשרי, ולא יאוחר מחודשיים מיום שנתקבלה על-ידו המלצת נציב הקבילות, על הצעדים שננקטו בעקבות ההמלצה וכי אי-ביצוע המלצת הנציב טעון קבלת אישור בכתב מאת המפקח הכללי". .4בכתב התביעה סמכו הקצינים התובעים על הודעת כוח אדם 7/81ועל העובדה שמתקיימים בהם "הקריטריונים המזכים" ל"תוספת הופעה למשפטנים" (תוך הפניה לאישורו של תת ניצב לוי (סעיף 2, פסקה ב', לעיל). כן התייחסו להמלצתו של נציב קבילות השוטרים והלינו כל כך שהתעלמו ממנה. .5בכתב ההגנה טענו בשם המדינה: א) "הודעת אכ"א 7/81, באה בעקבות החלטת ועדת המעקב שהחליטה לתת תוספת הופעה למשפטנים המופיעים בבתי-המשפט ובוועדות בהתאם לקריטריונים... ". ההודעה הנ"ל לא התייחסה לחוקרים, ומאחר שהתובעים הינם חוקרים, לא חלה לגביהם תוספת למשפטנים...; ב) המלצות נציב קבילות השוטרים הינן "בגדר המלצות בלבד". הן "הובאו בפני המפכ"ל, אשר בהתאם לסמכותו החליט שלא לבצעו... "; ג) (לחלופין) אם יפסוק בית-הדין כי "הגיע לתובעים סכום כלשהו בגין תוספת הופעה למשפטנים" - לא שולם הסכום, במועדו, מ"טעות כנה וחילוקי דעות של ממש בדבר עצם החוב" ועל כן - אין לחייב בפיצויי הלנה, או שיש להפחיתם עד אפס"; ד) אין ליתן פסק-דין הצהרתי, כפי שעתרו. .6התקיים דיון בפני רשם בית-הדין האזורי (במסגרת סעיף 18לחוק בית-הדין לעבודה, תשכ"ט- 1969(להלן - חוק בית-הדין לעבודה). בין השאר, נערכה "רשימת הפלוגתות" והן: 1) "האם ההודעה 7/81חלה על התובעים"; 2) פיצויי הלנה - "האם יש לבטלם או להפחיתם עקב 'טעות כנה'..."; "(3)...; (4)... ". .7בסיכומים בשם הקצינים התובעים נאמר: א) הודעת כ"א 7/81הינה בגדר "הסדר קיבוצי" (דב"ע לז/12-4, [1], בע' 52), וכי "יש הסדר קיבוצי ושהוא חוזה"; ב) ספק שבמסמך (כ"א 7/81) יש לפרש "נגד מנסחו"; ג) הנתבעת - המדינה, הביאה עדים רבים, אך לא את מי שניסח הודעת אכ"א 7/81; ד) (עתירה) "לקבוע, כי הודעת כ"א 7/81היא בבחינת הסדר קיבוצי המחייב את הנתבעת והפרשנות היחידה הסבירה (היא), כי התובעים המופיעים בבית-המשפט זכאים לקבל תוספת". לעניין פיצויי הלנה טענו, שלא התקיימו התנאים לביטולם, או להפחתתם, על כל פנים - "לא מאז משלוח מכתבו של נציב קבילות השוטרים על זכאות לתוספת". .8בסיכומים בשם המדינה נאמר: א) מקור הזכות, "המקור היחידי - החלטת ועדת המעקב" וזאת התכוונה לכך, שתוספת הופעה תינתן "כפי שנהוג בצה"ל", ולפי עדות - "חוקרים אינם זכאים"; ב) לא קצין קבילות השוטרים הוא המחליט; ג) "אנשי משטרה שאפו להרחיב את מעגל מקבלי התוספת... היה לחץ מהמשטרה שרצו להחיל גם על שוטרים", אך "הקובע את הזכות (היא) החלטת ועדת המעקב"; ד) מה שלא ברור בפרוטוקולים של ועדת המעקב, ניתן להסביר על-ידי עדים. .9בדחותו את התביעה, אומר בית-הדין האזורי: " .4נקודת המוצא של בית-הדין, בבואו לבדוק זכאות לשכר מסוים שנטען, היא מקור הזכות לשכר, בין בהסכם קיבוצי, בהסדר קיבוצי, בחוזה אישי, וכדומה. במקרה דנא, צדקה באת-כוח המדינה בכך שהמקור הוא בהחלטת ועדת המעקב מ-2.2.1981, על-פי הסמכה מהחלטת ועדת השרים. אם מדובר בהסדר קיבוצי, מדובר בהסדר קיבוצי חד-צדדי, מאחר והוא לא בא עקב משא-ומתן קיבוצי, אלא מקביעה מאת המעבידה-המדינה על הפרשי שכר. .5על כן, השאלה בפנינו היא - האם על-פי החלטת ועדת המעקב, מפברואר 1981, הוחלה התוספת על אנשים כגון התובעים - דהיינו, חוקרים בעלי השכלה משפטית אשר מופיעים רק במסגרת החקירות. .6מכל העובדות ששמענו הגענו למסקנה, כי התשובה חייבת להיות שלילית". .10הטענות המרכזיות שהעלו המערערים בערעורם היו, כי א) שגה בית-הדין האזורי "בקובעו, כי מקור הזכות לתוספת השכר, בהחלטת ועדת המעקב... מקור זכותם לשכר (של המערערים) נובעת מהודעת כ"א 7/81שהוצאה מטעם המשיבה - מעבודתם של המערערים, וכי הודעה זו קובעת במפורש זכותם של המערערים לתוספת השכר... הודעת כ"א מהווה הסדר קיבוצי"; ב) בשם המדינה כלל לא טענו שמפכ"ל המשטרה או מי שפעל בשמו חרג מסמכותו ולא פעלו לביטול ההוראות שנתן. .2פסק-דין .1פסיקה בעניין, תוך התייחסות לכתבי בי-הדין (כתב התביעה וכתב ההגנה) שהיו בפני בית-הדין האזורי ולפלוגתות, כפי שנקבעו על-ידי רשם בית-הדין במהלך הכנת הדיון במסגרת סעיף 18(ד) לחוק בית-הדין לעבודה (סעיפים 4, 5ו- 6שבחלק 1לעיל), לא צריכה היתה לעורר כל בעיה מעבר לשאלה אחת. השאלה היא, האם ההודעה 7/81(הכוונה להודעת כ"א 7/81) - בעיקר פירושה של אותה הודעה, לכל היותר תוך התייחסות, לשם הפירוש, ל"החלטת ועדת המעקב שהחליטה לתת תוספת הופעה למשפטנים המופיעים בבתי-המשפט, בהתאם לקריטריונים" (הכוונה לסיכום שבישיבת הוועדה מיום 2.2.1981(סעיף 3, פסקה א', שבחלק י לעיל)) - מזכה את הקצינים התובעים בתוספת שלה הם טוענים. .2כיצד היה הפשוט למורכב? ראשית - על-ידי מערכת עדויות וראיות שכלל לא ברור אם היו רלבנטיות לפלוגתות שנקבעו (סעיף 6שבחלק י לעיל). טוב שייאמר, כי "הכנת הדיון, וקביעת הפלוגתות בכלל זה מיועדת לקביעת המסגרת וטוב שישמרו עליה, אם כי בתנאים מסוימים לשם מיצוי הדין מותר להרחיבה, אך לא להרסה כליל; שנית - על-ידי טענה שהועלתה, רק בשלב הסיכומים, על-ידי הפרקליטה שייצגה את המדינה בבית-הדין האזורי כי מקור הזכות, "המקור היחידי - החלטת ועדת המעקב" (סעיף 8, פסקה א', שבחלק י לעיל): טענה שאומצה על-ידי בית-דין האזורי והיתה לעמוד התווך של פסק-הדין (סעיף 4שבפסק-הדין, כמובא בסעיף 9שבחלק י לעיל). .3לו על המסגרת שמרו ובדרך הפשוטה הלכו, היו נדרשים תחילה לשאלה, אם "הקצינים התובעים" הם "משפטנים"; אם העובדה, ש"ההודעה הנ"ל (הודעת כ"א 7/81) לא התייחסה לחוקרים, ומאחר שהתובעים הינם חוקרים ...", מוציאה אותם מגדר הזכאים לפי "ההודעה"; אם פירוש הודעת כ"א 7/81, גם לאור סיכום דיוני ועדת המעקב מיום 2.2.1981(זאת הישיבה שאליה נדרשת הודעת כ"א 7/81), מביא לכך ש"ההודעה 7/81חלה על התובעים" (הפלוגתה העניינית היחידה שנקבעה לדיון; סעיף 6שבחלק 1לדיון). .4יש לשים לב לעובדה, שלא כפרו בכך, שהודעת כ"א 7/81הוצאה על-ידי מי שמוסמך לבך וכן לגבי הוראות הביצוע (סעיף 2, פסקה ח', שבחלק י לעיל); לא טענו, שבהוצאת הודעת כ"א 7/81חרג, מי שפעל, מסמכותו; לא טענו, שההודעה נוגדת את החלטות "ועדת המעקב". כל אשר טענו הוא, שיש לפרש את "ההודעה" במסמך שבא "בעקבות החלטת ועדת המעקב..." (סעיף 5, פסקה א', שבחלק י לעיל), כך שהתוצאה תהיה שהודעת כ"א 7/81"לא תחול על התובעים" (לשון הפלוגתה; סעיף 6שבחלק י לעיל). .5התשובה לשאלה שבסעיף 3, על שאלות המשנה העולות ממנה, היתה באה, בראש ובראשונה, מהעובדה שלא היתה שנויה במחלוקת - היות שני הקצינים משפטנים, חברי לשכת עורכי-הדין, מהעובדה העולה, חד-משמעית, מהחומר שבתיק שלא נסתר, כי השניים הופיעו, במסגרת תפקידם, בעניינים כמפורט בסעיף 2, פסקות ב' ו-ג', שבחלק י לעיל ומפירוש הסעיף הרלבנטי שבהודעת כ"א 7/81, תוך התייחסות, או שלא תוך התייחסות, לדיון ועדת המעקב עובר להוצאת ה"הודעה" האמורה והוראות הביצוע. .6כאמור בסעיף 7שבחלק י לעיל, התייחסו הקצינים התובעים להודעת כ"א 7/81וביקשו לראות בה "הסדר קיבוצי". כנגד זה העמידו בשם המדינה במרכז הדיון בבית-הדין האזורי, בשלב הסיכומים, שאלה מעבר לפלוגתות שנקבעו בשלב הראוי לכך, היא שאלת "מקור הזכות", וטענו ש"המקור היחידי הוא החלטת ועדת המעקב". באותו שלב, שלב הסיכומים, קיבל הדיון בבית-הדין האזורי תפנית חדה והתוצאה היא דחיית התביעה מהטעמים שבסעיף 4לפסק-הדין (מובא בסעיף 9שבחלק י לעיל). .7משכך התגלגלו העניינים ומשבמרכז הדיון בערעור היתה הטענה, "כי שגה בית-הדין האזורי" בקובעו, כי מקור הזכות לתוספת השכר בהחלטת ועדת המעקב, במקום שיקבע, "כי מקור זכותם לשכר (של המערערים) נובעת מהודעת כ"א ...7/81המהווה הסדר קבוצי" (סעיף 10שבחלק י לעיל) אין מנוס מלעזוב את הדרך שהותוותה בכתבי בי-הדין וב"רשימת הפלוגתות" שנקבעה במסגרת פעולת בית-הדין, לפי סעיף 18לחוק בית-הדין לעבודה. נעשה כן, על אף העובדה שזה יביאנו הרחק מעבר למה שהיה חיוני לשם פסיקה בעניין לגופו, במסגרת המקורית והנכונה. .8עד שניגש לבעיות עצמן, עד שניכנס לטרקלין, טוב לנקות את השטח שלפניו. הכוונה - לסלק את כל הקשור בטענת הקצינים להיות הודעת כ"א 7/81"הסדר קיבוצי". .9בטענתם זאת הלכו הקצינים בדרך שגם אחרים הולכים בה והגורסת, כי "בעזרת השם" ניתן להקים "מוסדות" (אינסטיטוטים) במשפט, נורמות משפטיות ומקורות לזכויות ולחובות. ברור שאין הדבר כך. הדברים יוסברו, ולו רק בתכלית הקיצור. הדיבור, או, אם תרצה, המושג, "הסדר קיבוצי", כשלעצמו, אינו אומר דבר. עד כמה שידיעתנו מגעת אותו דיבור לא היה קיים עד לפסק-הדין בעניין ראובן נ' שמעון (דב"ע לה/7-3, [2]). אותו דיבור הוא, אפוא, חידוש לשון שמפסיקה, ולא מעטים הם חידושי לשון בדרך זאת. אין הוא ממושגי היסוד שבמשפט העבודה ששאבוהו ממקורות זרים, שיש ושואבים מהם. למעשה מתקשים לתרגמו לשפה אחרת, כי אם תאמר collective arrangementאו gesamtarrangementאו arrangement collectif- איש משפט או יחסי עבודה באנגליה, בגרמניה או בצרפת, לא ידע במה מדובר. המטבע הלשונית, "הסדר קולקטיבי" הוטבע, כאמור, לראשונה, בפסק-הדין בעניין ראובן נ' שמעון, [2]. לא במקרה הזדקקו לתואר "קולקטיבי" (שם, [2], בע' 139, מול האותיות ה'-ו') ולא "קיבוצי". המלה "קולקטיבי" היתה השגורה בחוקי העבודה - עד שבא חוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז- 1957(להלן - חוק הסכמים קיבוציים), ובפסק-הדין חזרו והזדקקו לאותה מלה, וודאי על מנת שלא לערבב מין שלא במינו. העובדה שבמשך הזמן משמשים בערבוביה "קולקטיבי" ו"קיבוצי" אינה מוסיפה ואינה גורעת. .10לדרך העולה מפסק-הדין בעניין ראובן נ' שמעון, [2], הגיע בית-הדין מתוך חיפוש אחרי 'מודוס ויוונדי', או אפשרות לדו-קיום בין המשפט הפוזיטיבי, כפי שמצא את ביטויו בחוק הסכמים קיבוציים ובחוק יישוב סכסוכי עבודה, תשי"ז-1957, לבין המציאות, השולית אמנם, בשדה יחסי עבודה. אותו פיתרון לא יצר - ולא היה בכוחו, בהיותו בפרק פסיקה, ליצור יש מאין - "מוסד" משפטי חדש. הנפקות המשפטית, במידה שיש ל"הסדר קולקטיבי" נפקות משפטית, היא כנפקות המשפטית שהיתה קיימת למסמך שבו מדובר לפני פסיקתו של בית-דין זה, עת יצק את המטבע שיצק. לשון אחר - הנפקות במשפט היא זאת אשר למסמך שעומד אחרי המושג. המושג "הסדר קולקטיבי" או הסדר "קיבוצי" הוא "שם עצם קיבוצי", שכהגדרתו של אבן-שושן, [4], בא לציין קבוצה של עצמים מסוג אחד. כדוגמה לאותו מושג מביא יצחק אבינרי, [5], את המלה "דגה" במקרא ("יד הלשון", ע' 568). תוכנו ומשמעותו - נקבעים על-ידי ה"יחיד", "הפרט", שאותו שם עצם קיבוצי כולל. אם הנכלל הוא חוזה הרי נפקותו המשפטית נובעת מהיותו חוזה; אם הנכלל אינו חוזה, אלא "הסכם קולקטיבי" במשמעות כפי שגובשה בפסק-הדין בעניין ראובן נ' שמעון (שם, [2], סעיפים 18-21), הנפקות, או ליתר דיוק העדר הנפקות, במישור המחייב שבין הצדדים, היא פועל יוצא ממעמדו של הסכם קולקטיבי, ובמישור היחסים בין מעביד לעובד כפרט - הנפקות היא מדיני חוזים, כ"תנאי מכללא", אם מתקיים המתחייב ל"תנאי מכללא" בחוזה. אם ניתן למצוא מכנה משותף לכל אשר מיוצג על-ידי "הסדר קולקטיבי", הרי זה אי-היותו "הסכם קיבוצי". מהשלילי עדיין אינו עולה החיובי, כמשותף. .11נחזור לענייננו. לא היה כל צורך ולא היה מקום לטעון, כי הודעת אכ"א 7/81היא "הסדר קיבוצי". ה"הודעה" אינה בגדר ה"קיבוצי" גם מהטעם הפשוט: סעיף 93ב לפקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א- 1971(להלן - פקודת המשטרה) אוסר במפורש "התארגנות" של שוטרים, עד כדי קביעת כל פעולת שוטר לשם התארגנות כ"עבירה הפוגעת בסדר הטוב ובמשמעת". אין, אפוא, לייחס למושג שמקורו בפסיקה - "הסדר קיבוצי" משמעות המכשירה למעשה, אם כי לא תמיד בתחום המשפט, פעילות המהווה "פגיעה בסדר הטוב ובמשמעת" המשטרה. מסמך הקובע תנאי עבודה של שוטרים, אף אם הוא מכוון לכל השוטרים, אין הוא "קיבוצי", אלא אינדיבידואלי לכל אחד מהשוטרים. ה"הודעה" אף אינה "הסדר", היינו מסמך נטול, כשלעצמו, נפקות משפטית. מהאמור בסעיפים 14ואילך להלן עולה, שהודעת כ"א 7/81הינה אקט חוזי ונפקותה מכך. ייאמר כבר בשלב זה, שהדבר עולה מעצם מהותם של היחסים החוזיים שבין המדינה כמעבידה לבין השוטרים, ומהמיוחד שבאותם יחסים חוזיים. .12חוזרים לטענה, כי "המקור היחידי" לזכותם של הקצינים התובעים ל"תוספת הופעה למשפטנים" היא "החלטת ועדת המעקב" (סעיף 8שבחלק י לעיל), שאומצה על-ידי בית-הדין האזורי. ייאמר מייד, כי מפליאה טענה אשר אינה מתייחסת כלל למקור הזכות שלה טוען תובע, טענה שאינה אומרת, שאותו מקור הזכות אינו קיים או שאינו תופס בגין התובע או שהוא פסול מסיבה כל שהיא, אלא במקום זה מעמידה, פוזיטיבית, מקור אחר לזכות, מקור שהתובע כלל אינו סומך עליו, וטוענים שאותו "מקור" שמעלה הנתבע, מיזמתו, אינו תופס בגין התובע. .13עד שנידרש לטענה עצמה ולהשלכות שעלולות היו לבוא על תנאי העבודה בשירות המדינה, לו נתקבלה הטענה - טענה, שדיונים פנימיים של ועדה אשר מונתה על-ידי הממשלה והחלטותיה לא פורסמו, מהווים מקור לזכותם של עובדי מדינה לתוספת שכר - עד שנידרש לאותה טענה, טוב לעמוד על מהות היחסים המשפטיים שבין המדינה לבין השוטרים. .14לא חלקו על כך, ולא יכלו לחלוק על כך, שהיחסים בין המדינה לבין שוטר הם יחסי עובד-מעביד, בכפוף להגבלות מפורשות שנקבעו בחוק, כגון ההגבלה שבסעיף 93א שבפקודת המשטרה. מהיותם של היחסים יחסי עובד-מעביד עולה, כי היחסים הם חוזיים. במסגרת אותם יחסים חוזיים יש מהמיוחד, ולעניננו - מהמיוחד לעניין קביעת תנאי עבודה. כבר נאמר בסעיף 11לעיל, ש"התארגנות" אסורה על שוטרים. מכאן שנחסמה הדרך לקביעת תנאי עבודה בדרך הסכם קיבוצי. נתון זה הוא אחד מהתנאים הנכללים בחוזה העבודה שבין המדינה לבין השוטר, כי ברור שאיסור כאמור הוא בגדר ההוראות שנכללות בחוזה העבודה כמוסכם. בענייננו לא טענו ל"חוזה אישי". נותרת הדרך, שאותה יש לראות כחלק מהמוסכם בחוזה העבודה, שתנאי העבודה ייקבעו על-ידי המדינה כמעבידה - כמעבידה ולא כ"רשות שלטונית". לפנינו, אפוא, המבנה הבא: היחסים הם יחסים חוזיים ובמסגרת אותם יחסים חוזיים מוסכם, שאחד הצדדים יקבע תנאי שכר ואשר יקבע - יהווה חלק מהחוזה. ברור שלקביעה כזאת צריך שיתקיים החיוני לפעולה חוזית. .15ומי הוא המוסמך לפעול פעולה חוזית זאת, בשם המדינה. התשובה באה מחוק-יסוד: הממשלה (סעיפים 1, 29, 30ו-31; פסק-הדין בעניין ועד עובדי בתי-החולים הממשלתיים, דב"ע מג/1-4, [3], בע' 12). .16המסקנה הראשונה לענייננו - "מקור הזכות", "עילת התביעה" במשמעות Cause of actionהוא ב"החלטת הממשלה" מיום 22.1.1979, כמובא בסעיף 3שבחלק 1לעיל; בהנחה שיש באותה החלטה מן הדרוש להקניית זכויות, ואכן על פניה - יש בה. אלא מאי? עולה שאלה, כיצד לסווג אותה "זכות". לשון אחר, היש לראותה כזכות "בשלה" או כזכות שטרם בשלה והיא בגדר .inchoate rightעיון בנוסח החלטת הממשלה מלמד, כי אכן זכות שטרם בשלה קמה מהחלטת הממשלה, ולו היתה בבחינת סוף פסוק - לא היתה קמה עילה לתביעה. .17מהאמור עולה, חד-משמעית, כי את הטענה, שבתור "המקור היחידי" לזכות ל"תוספת הופעה למשפטנים" יש לראות "(ב)החלטת ועדת המעקב", חובה היה לדחות מכל וכל. זאת ואף זאת; נאמר כבר בסעיף 13לעיל, כי לא טוב היה לממשלה לו נתקבלה הטענה, שמשמעותה - כל דיון ודיון במסגרת ועדה פנימית שהממשלה ממנה, וכל סיכום וסיכום בדיוני ועדה כזאת, מחייבים את המדינה ויש בכך הקניית זכות לעובד מדינה. מובן שיכול ומכוח חוק יסוד: הממשלה תבוא אצילת סמכויות "לעובד ציבור" בדומה לאצילת הסמכויות לנציב שירות המדינה (עניין ועד עובדי בתי-החולים הממשלתיים; שם, [3], בע' 12). עיון בהחלטת הממשלה מאפשר פירוש, לפיו החליטה הממשלה על עיקרון ויחד עם זאת החליטה על הקמת ועדה בין-משרדית לשתי מטרות: א) לעקוב אחר שינויים אשר יחולו בשכר צה"ל: ב) לקבוע כיצד להחילם על השכר במשטרת ישראל ובשירות בתי-הסוהר. אין באלה כל אצילת סמכויות, כולל קיום חובת פרסום, ואין באלה יותר מהכוונת הגורמים המוסמכים לפעול. פעולת הגורמים המוסמכים לפעול, תוך התעלמות מהחלטות הוועדה, יכולה לכל היותר לשמש יסוד לפעולת ביקורת או בקרה פנימית ולעיתים אף לפעולה משמעתית. פעולת המוסמך לכך, שאינה עולה בקנה אחד עם הדיונים הפנימיים של הוועדה, דיונים שתוכנם כלל לא מובא לידיעת הנוגעים בדבר, בין שיש באותה פעולה כדי להיטיב עם פרט זה או אחר ובין שיש בה להרע עמו - אינה עילה לתביעה משפטית. .18יצוין, שמהפרוטוקולים של דיוני ועדת המעקב, במועדים הרלבנטיים, למדים, שאותה ועדה עצמה כלל לא דרשה, שהודעת כ"א 7/81מיום 11.2.1981תבוטל. רק מקץ שנה וחצי, בישיבה בחודש אוגוסט 1982, נאמרו בישיבת הוועדה דברים סתמיים, שלא היה בהם כדי לחייב את סגן המפכ"ל או את המפכ"ל לבטל את ההודעה מיום .11.2.1981יתירה מזאת: בישיבת הוועדה מיום 12.1.1983נאמר במפורש, כי "במצב הקיים שורר בלבול שנבע מ- 4החלטות שונות שנתקבלו על-ידי ועדת המעקב לשכר שוטרים וסוהרים". ואיש מהנוכחים לא מחה ולא אמר כי ישנה רק החלטה אחת וחד-משמעית. היעלה על דעתו של מאן דהוא, שבאותו מצב ובאותן החלטות של ועדת המעקב היה מקור של זכות, גם אם לא "יחידי", כטענת הפרקליט שייצג את המדינה. .19יחד עם זאת יש לחזור ולהדגיש, כי לא טענו, וטוב עשו שלא טענו - כי "תוספת הופעה למשפטנים" לא הגיעה כזכות ולא שולמה לשוטרים מסוימים. .20חוזרים לאמור בסעיף 16לעיל: "מקור הזכות" הוא ב"החלטת הממשלה", אם כי, באותו שלב - זכות שטרם בשלה והיתה לעילת תביעה. משלא כפרו, כי אכן קמה לשוטרים מסוימים "זכות" לתוספת, קמה עילת תביעה (לשוטרים מסוימים ולאו דווקא גם לקצינים התובעים), עולה השאלה, מתי, באיזה שלב ומכוח מה, היתה הזכות הבלתי- בשלה לזכות בשלה, לעילת תביעה. העיקר, שחסר היה בהחלטת הממשלה כדי שיראו בה זכות בשלה, הוא בעיקר העדר "המסוימות"; היתה בה "נוסחה" עיקרון, אך לא כל הדרוש לזכות, אשר לפרט, כדי להוות עילת תביעה. צעד קדימה - מבחינה מינהלית פנימית - היה בסיכום ועדת המעקב מיום 2.2.1981(מובא בסעיף 3שבחלק י לעיל), וראוי לציין לשון "סיכום", כנאה לדיוני ועדה בין-משרדית, ולא "הוחלט", המתייחס ל"מתן תוספת הופעה למשפטנים בשיעור של %5". באותו סיכום נאמר גם למי היא תשולם, היינו "למשפטנים המופיעים בבתי-המשפט וגם למשפטנים המופיעים בוועדות, בהתאם לקריטריונים. תחילת התשלום 1.4.1980". ייתכן ובאותו "סיכום" היה כדי להביא להבשלת הזכות, אם כי עדיין עומדת השאלה, אם די בדיונים פנימיים של ועדה מינהלית כדי להביא לחיוב במשפט, כגרסת הפרקליט שטען למדינה. על כל פנים נותר עדיין עניין "הקריטריונים" ובשלב זה אין צורך להתייחס לשאלה, אם הדיבור "קריטריונים" בא לסייג רק "הופעה בוועדות" או גם הופעה בבתי-משפט. על כל פנים, הסיכום מיום .2.2.1981, הוא ורק הוא, היה בפני סגן המפקח הכללי עת הוציא אחרי תשעה ימים את הודעת כ"א 7/81; לא היה זכר להצמדה ליחידות בצה"ל "המקבלות תוספת הופעה למשפטנים". אותה הצמדה באה רק בהצגת העניין בפני הוועדה בחודש אוגוסט 1982(מובא בסעיף 3שבחלק י לעיל). .21נותרה הודעת כ"א .7/81כבר נאמר, כי לא טענו שבעצם "ההודעה" של סגן המפקח הכללי, כי "יחולו שינויים בתוספות השכר" של שוטרים, חרג סגן המפכ"ל מסמכויותיו, וגם לא טענו לפסול בהוראות הביצוע שניתנו בעקבות ההודעה (מובא בסעיף 3שבחלק י לעיל). גם לא כפרו בכך, שמכוח שני אלה משתלמות לשוטרים תוספות למיניהן. יתירה מזאת - לא כפרו בכך, שמכוח הודעת כוח-אדם (הודעת כוח אדם 8/83) מיום 15.3.1983משתלמת לקצינים התובעים תוספת הופעה החל מיום .1.4.1983 הזכות בשלה, אפוא, עילת התביעה קמה, אפוא, עם הודעת כ"א .7/81 .22אשר טענו בשם המדינה הוא, למעשה, לפירוש הודעת כ"א 7/81וליישום ההודעה והוראת התשלום, בכפוף להחלטות ועדת המעקב, כך שהקצינים התובעים, אינם בגדר הזכאים לתוספת. .23עת שנתייחס לטענות, יש לחזור ולאמר, כי בפרוטוקול הרלבנטי על דיוני ועדת המעקב אין זכר להגבלת תשלום התוספת ליחידה זאת או אחרת של המשטרה ולהקבלה לצה"ל. הטענה שהועלתה בבית-הדין האזורי, כי "מה שלא ברור בפרוטוקולים של ועדת המעקב, ניתן להסביר על-ידי עדים", לאו טענה היא, בעיקר אם לא ב"הסברה" מדובר, אלא בהוספת דברים וכוונות בתחום הנוגע לזכות הפרט, עת ממכלול הפרוטוקולים עולות החלטות שונות ונוגדות (פרוטוקול מיום 12.1.1983). .24משנאמר, כי הודעת כ"א 7/81היא החוליה הסופית, שממנה או על-פיה בשלה הזכות החוזית של הקצינים התובעים ביחסיהם עם מעבידם, יש לפרש את ההודעה כעולה מעל פניה, וצדקו הקצינים התובעים בטענתם, שספק או אי-בהירות בניסוח צריכים לפעול לטובתם (סעיף 7, פסקה ב', שבחלק י לעיל). .25מששוטר מקבל הודעה מאת סגן המפקח הכללי ועל פניה, כבר בדברי הפתיחה, נאמר שסגן המפכ"ל פועל "בהתאם לאישור ועדת המעקב לענייני שכר מיום 2.2.1981", רשאי ורשאי הוא להניח, כי אכן כך פועל סגן המפכ"ל. אין הוא חייב ואין הוא רשאי לדרוש מהדרג הגבוה ביותר במשטרה להוכיח, כי פועל הוא כפי שהוא מעיד על עצמו. אנה יגיעו, אם כל שוטר יהיה חייב לבדוק, אם הדרג הגבוה ביותר במשטרה מטעה אותו או לא. .26הודעת כ"א 7/81, לגופה, ברורה היא וחד-משמעית. בסעיף 5לעיל פרטנו, מה צריך שיתקיים בשוטר כדי שיהא זכאי, ביחסיו החוזיים עם מעבידתו לתוספת הופעה למשפטנים: הוא צריך להיות משפטן - בכך לא כפרו; צריך שבמסגרת תפקידו יופיע בבתי-משפט - "הופעתו בבתי-משפט" הוכחה וגם לא טענו שייצוג המדינה בבתי-משפט בדיונים בבקשות להארכת מעצר ובעררים בקשר לכך, אינם בגדר הופעה בבית-משפט. ואם בעדות הקצינים לא היה מספיק, בא האישור של ראש היחידה במטה הארצי של המשטרה - יחידה ארצית לחקירת פשעים חמורים - ומאשר, כי כל אחד מהקצינים התובעים, במסגרת תפקידו, מופיע בבתי-המשפט (סעיף 2, פסקה ג', שבחלק 1לעיל). כל אשר טענו הוא, שהשניים "שייכים" ליחידה הארצית לחקירת פשעים חמורים ולא ליחידה אחרת (יחידת "תביעות" כנראה). השיוך ליחידה זאת או אחרת במסגרת המשטרה כלל אינו מבחן לזכאות, שנקבעה בהודעת כ"א .7/81 .27מכאן, שמלשון הודעת כ"א 7/81, שהבשילה את הזכות מכוח "החלטות הממשלה", קמה הזכות החוזית שלה טענו. אלא מאי? טענו שפירוש ההודעה לאור החלטות ועדת המעקב שוללת זכות זאת. ראשית, נחזור ונאמר - הדיון היחיד בפני ועדת המעקב שהוא רלבנטי הריהו הדיון מיום 2.2.1981; דיונים אחרים התקיימו הרבה לאחר מכן ואין לאמר, כי פעולה ביום 11.2.1981יש לבחון לא לאור דיונים שאליהם התייחסו בשעת מעשה, אלא לדיונים שהתקיימו שנה וחצי לאחר מכן. בדיון הרלבנטי, זה מיום 2.2.1981, אין זכר, כאמור בסעיפים הקודמים, לא לשיוך ליחידה משטרתית ולא לקשר ליחידות בצה"ל. .28בסיכום: אף אם מפרשים את הודעת כ"א 7/81תוך הזדקקות לדיוני ועדת המעקב - וספק רב אם נוסח ההודעה ומעמדה במערכת החוזית מאפשרים או מצדיקים זאת - אין מגיעים לתוצאה שלה טענו בשם המדינה. אשר לכל מה שביקשו להסיק מעדותו של אחד מחברי ועדת המעקב, לא רק שלא ניתן היה, מבחינה משפטית, להסיק, אלא שספק רב, אם לאור הפלוגתות שנקבעו לדיון היה מקום לאפשר עדותו (סעיף 6שבחלק י לעיל). .29נותרו שתי טענות שרצוי להידרש להן, ולו גם למען "המינהל התקין", עת מדובר במשטרה. להחלשת המתחייב מהודעת כ"א 7/81טענו, כי "אנשי משטרה שאפו להרחיב את מעגל מקבלי התוספת" (סעיף 8שבחלק י לעיל). מי הם אותם "אנשי משטרה" - המפכ"ל וסגנו. מהטענה משתמע, כי הם או אחד מהם פעלו שלא כשורה. אם כזאת מייחס פרקליט המייצג את המדינה למפכ"ל או לסגנו, מה המסקנה, ואת מי ייצג הטוען בטענתו זאת: את המדינה או את אחד הצדדים לחילוקי הדעות הבין-דפרטמנטליים. .30ועוד טענה מפי הפרקליט שייצג את המדינה, שאינה צריכה לפסיקה, אך טוב שידובר בה. בכתב התביעה הועלתה טענה, שהמדינה התעלמה מהמלצות נציב קבילות השוטרים (סעיף 4שבחלק י לעיל). ברור שלאותה טענה לא היה מקום ולא היה לה משקל, במסגרת כתב תביעה. כל הקשור בפניה לנציב הקבילות עולה מסעיף 2, פסקות ו'-י"א, ומסעיף 3שבחלק י לעיל. כיצד הגיב הפרקליט שטען למדינה על ההתייחסות להמלצות נציב קבילות השוטרים? טען הפרקליט, שאותן המלצות הן "בגדר המלצות בלבד" (סעיף 5, פסקה ב', שבחלק י לעיל). ללמדך, שאין לייחס משקל לאותן המלצות ("הובאו בפני המפכ"ל אשר בהתאם לסמכותו החליט שלא לבצען"). והרי לא כך היה. .31בסעיף 17לעיל הצבענו כבר על המשקל המיוחד שיש לייחס לפעולות נציב קבילות השוטרים, הפועל מכוח תיקון פקודת המשטרה משנת 1980, שבא אחרי התיקון משנת 1979, אשר אסר התארגנות של שוטרים. למעשה לא התעלמו מקביעת הנציב, ש"יש צורך בתיקון העוול" כלשון סעיף 91יג (א) לפקודת המשטרה. לא ברור מהחומר שבתיק, מתי סיים הנציב את הבירור. ידוע שכבר ביום 11.1.1983נמסר לקצינים התובעים, לכל אחד מהם, כי הנציב מצא את הקבילות צודקות, ולמחרת היום כבר התייצב ראש אכ"א - משטרת ישראל והשיג סיכום של ועדת המעקב, שהביאה הכרה בצדקת תביעתם של הקצינים התובעים ולהוצאת "הודעת אכ"א 8/83", שמכוחה משתלמת להם התוספת, החל מיום .1.4.1983ובכן, למעשה וביסודו של דבר קיימו אחרי העולה מפעולתו של נציב קבילות השוטרים, מבלי להודות בכך. אשר לא קוים הוא רק מועד תחילת התשלום והצמדתו, או כלשון נציב קבילות השוטרים - תשלום התוספת "כערכה ביום ביצוע התשלום" (סעיף 3שבממצאי הנציב, כמובא בסעיף 3שבחלק י לעיל). .32נחזור לעומד לדיון, ונסכם: מכוח "החלטת הממשלה", לאחר דיונים בוועדת מעקב מונתה על-ידי הממשלה בעקבות אותה החלטה, ומכוח "הודעת כ"א 7/81", קמה לשוטרים שמתקיימים בהם התנאים ("הקריטריונים") שבאותה הודעה, זכות חוזית ל"תוספת הופעה למשפטנים". בקצינים התובעים התקיימו התנאים לזכאות ולא שולם להם המגיע החל מיום 1.4.1980ועד ליום 1.4.1983- תאריך שהחל ממנו משתלם המגיע. .33נותרה שאלת החיוב בפיצויי הלנה על השכר ("התוספת") שלא שולם במועד. גם בהודעת הערעור טענו לפיצויי הלנה. ב"עיקרי הטיעון" לא התייחסו לנושא זה. התובענה לבית-הדין האזורי הוגשה ביום .8.4.1983מכאן שהזכות לפיצויי הלנה בגין פרק הזמן שקדם ליום 16במאי 1982- התיישנה (סעיף 17א לחוק הגנת השכר, תשי"ח-1958). עדיין עומדת שאלת הלנה בגין השכר ("התוספת") שהחל מחודש מאי 1982ועד לתשלום בפועל ובשאלת הזכאות להפרשי הצמדה וריבית. בשאלה זאת יפסוק בית-הדין אחרי שישמע טענות הצדדים. המשיבה תשלם למערערים, לשניהם יחד - 000, 25שקל בתוספת מע"מ והוצאות משפט.קציניםמשטרהZZתוספות שכר