היטל ביוב על העברת קו ביוב

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא היטל ביוב על העתקת קו ביוב: שני ערעורים מנהליים שהדיון בהם אוחד על החלטת ועדת הערר לענייני ביוב לפי סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב - 1962 (להלן: "חוק הביוב" ו"ועדת הערר" בהתאמה) מיום 19.6.05 (כבוד השופט ד. ארנסט, יו"ר הועדה). ועדת הערר קיבלה את הערר אותו הגישה חברת מנחמי מגדלי דוד רמת גן בע"מ, והורתה לעיריית רמת גן להשיב לה את מרבית סכום היטלי הביוב אותו גבתה בין השנים 1988-1989. למען הנוחות בלבד יכונו הצדדים ככינויים בעמ"נ 197/05. רקע 1. מזה כשני עשורים מנהלים ביניהם בעלי הדין הליכים משפטיים שונים; בבית המשפט המחוזי, בבית המשפט העליון, לפני ועדת הערר לפי חוק הביוב וכעת גם לפני בית המשפט לעניינים מנהליים. והכל סביב אגרות והיטלים שונים שהושתו על נכסיה של החברה הקבלנית מנחמי מגדלי דוד רמת גן בע"מ (להלן: "החברה") על ידי עיריית רמת גן (להלן: "העירייה") כתנאי למתן היתרי בנייה לשני פרויקטים רחבי היקף שנבנו על ידה ברמת גן בסוף שנות השמונים ותחילת שנות התשעים של המאה הקודמת. 2. בין ההיטלים והאגרות, היה גם היטל ביוב, והוא העומד במרכזם של ערעורים אלו. אולם טרם שאדרש לערעורים לגופם ולטענות הצדדים במסגרתם, ראוי להקדים ולפרט בקצרה את אותם הליכים משפטיים קודמים, שיש בהם כדי להאיר על הסוגיה שלפני. וכך הווה; בשנת 1988 רכשה החברה מספר חלקות באזור צומת הרחובות ז'בוטינסקי ודרך בן-גוריון (רח' מודיעין לשעבר), ברמת גן. ביניהן גם חלקות 736 ו - 741 (לשעבר חלקות 202, 514) בגוש 6125, שעליהן היו קיימים מספר מבנים ישנים. מטרתה היתה להרוס את המבנים ולבנות במקומם בניין מסחרי, שני מגדלי מגורים וחניון בשטח כולל של 15,000 מ"ר (להלן: "הפרויקט"). וכאן יש לבאר; בטרם נבנה הפרויקט עבר במקרקעיה של החברה קו ביוב שהותקן עוד בשנת 1957, אליו אף חוברו המבנים הישנים שעל החלקות. על מנת להקים את הפרויקט, ובמיוחד את המרתף שבו, היה צורך להעתיק את קו הביוב אל מחוץ למגרשים (להלן: "עבודות העתקת קו הביוב"). לאחר ביצוע העתקת קו הביוב וכתנאי למתן היתר בניה, הטילה העירייה על החברה היטל ביוב מכוח סמכותה שבחוק הביוב ובחוק העזר לרמת גן (ביוב) התשכ"ד - 1964 (להלן: "חוק העזר") ששולם תחת מחאה. כן דרשה ממנה העירייה לשלם מספר תשלומי חובה נוספים. לאחר ביצוע התשלומים הגישה החברה לבית המשפט המחוזי בתל אביב תביעה כספית בת.א. 433/91 נגד העירייה להשבת היטל הביוב וכן להשבתם של יתר תשלומי החובה (ראו ת.א. 433/91 בבית המשפט המחוזי בתל אביב שנדון לפני כבוד השופטת שטרנברג-אליעז). על פסק הדין בת.א. 433/91, שבחלק מהעניינים קיבל את עמדת החברה ובחלק אחר את עמדת העירייה, ערערו הן החברה והן העירייה לבית המשפט העליון (ע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15 (2000), להלן "פרשת מנחמי הראשונה"). לא אדרש לכל פרטי הכרעתו של בית המשפט העליון באשר לכל ההיטלים והאגרות עליהם הלינו השתיים, אלא להכרעה הרלוונטית לענייננו - היטל הביוב, שההליך הנוכחי הינו תוצאתו של אותו ערעור. החברה טענה בשעתו כי לא נמסרה לה דרישת תשלום כמתחייב על פי סעיף 28 לחוק הביוב, ומשום כך חיובה אינו כדין והיא זכאית להשבת הכספים ששילמה. עוד הוסיפה וטענה אז כי אין היא חייבת לשאת בהיטל הביוב משום שהבעלים הקודמים של המקרקעין שילמו בעבר 'דמי השתתפות', ועל פי סעיף 27 לחוק הביוב - נכס ששולם עליו דמי השתתפות, לא יחויב עוד בעל הנכס לגבי השלב שעליו שולמו גם בדמי היטל. בית המשפט העליון קבע כי אין באי-משלוח דרישת התשלום, אף כי שומה היה על העירייה לעשות כן, כדי לאיין את חובת התשלום שכן גם אלמלא הפגם לא היתה החלטתה של העירייה שונה באופן מהותי. כן הושם הדגש על כך כי לחברה לא נגרם כל נזק, והיא עצמה זו אשר ביקשה מהעירייה לפעול להעתקת קו הביוב. עם זאת, לו היתה נשלחת דרישת תשלום כדין, היתה עומדת לחברה הזכות לערור לועדת הערר לפי סעיף 30 לחוק הביוב. על מנת לרפא פגם זה התיר אפוא בית המשפט העליון לחברה לתקוף את ההיטל הביוב לפני ועדת הערר ולאחר מכן גם לפני בית המשפט המחוזי לפי סעיף 31 לחוק הביוב (לאחר חקיקתו של חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, התש"ס - 2000 הסמכות היא לבית המשפט לעניינים מנהליים). ובלשונו של כבוד הנשיא ברק: "אם יוגש הערר, תחויב עיריית רמת גן להגיש לוועדת הערר תחשיב חיובה של החברה כנדרש בחוק הביוב. החברה תהא רשאית להעלות בפני ועדת הערר כל טענה שוועדת הערר מוסמכת לדון בה (למעט אותן הטענות שבהן הכרענו בפסק דיננו זה). למותר לציין כי על הכרעתה של ועדת הערר עומדת לחברה ולעירייה, לפי העניין, הזכות לפנות לבית המשפט המחוזי" (שם, בעמ' 23) (הדגשות אינן במקור). אשר לטענתה השנייה של החברה כי בעבר שולמו 'דמי השתתפות' בגין התקנת ביוב, קבע כבוד הנשיא ברק כי לגבי שלבים חדשים בהתקנת ביוב ובבנייה בנכס, אין בתשלום דמי השתתפות בעבר משום תשלום כפל אותו מבקש סעיף 27 לחוק הביוב למנוע. דמי ההשתתפות שולמו בגין התקנת קו הביוב על המקרקעין ששירת את המבנים שהיו עליהם, ואילו היטל הביוב כאן מוטל על "שלב חדש" של העתקת הביוב מהמקרקעין באופן שיוכל לשרת את המבנים החדשים. מכאן חובת תשלומו על ידי החברה, בכפוף לזכות הערר. עד כאן פרשת מנחמי הראשונה. 3. הליך נוסף שהתייחס לנכס הסמוך לפרויקט (חלקות 49, 50 ו - 342 בגוש 6204) והראוי לציון הינו ע"א 1270/02 עיריית רמת גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת גן בע"מ, פ"ד נח(2) 7 (2003) (להלן: "פרשת מנחמי השניה"). גם שם עמדה לדיון שאלת פרשנותו של סעיף 27 לחוק הביוב והיקף הפטור הניתן על פיו למי אשר שילם בעבר 'דמי השתתפות'. בית המשפט העליון, מפי כבוד השופטת חיות, עמד על השינוי שחל משיטת 'דמי ההשתתפות' שהיתה נהוגה עד חקיקתו של חוק הביוב לשיטת 'ההיטל' שלאחריו וקבע כי את הוראת הפטור שבסעיף 27 (שפורשה באותו מקרה על ידי בית המשפט המחוזי בהרחבה) יש לפרש בהתאם לתכליתו של חוק הביוב - להעניק לרשות יכולת מימון באמצעות גביית היטל הביוב. נקבע כי תחולתו של סעיף 27 לחוק הביוב המונע כפל תשלומים תיבחן לפי אמות מידה מהותיות, ולא לאור הבחנות טכניות דוגמת זהות יוזם התקנת הקו. ביישמה את פרשת מנחמי הראשונה קבעה כבוד השופטת כי כל עוד לפנינו "שלב חדש" במובן תשתית חדשה או משום שהנכס שינה את פניו באופן מהותי מבחינת המבנה שעל הקרקע ומבחינת השימוש בתשתית לנכס במתכונתו החדשה, הוא חייב בהיטל ביוב ואין מדובר בתשלום כפל, גם אם שולמו דמי השתתפות בעבר. ואין נפקא מינה מי יזם את התקנת הקו, אם הרשות או בעל הנכס (שם, בעמ' 14-15). עתירה לדיון נוסף, נדחתה (דנ"א 195/04 מנחמי בוני מגדלי דוד רמת גן בע"מ נ' עיריית רמת גן (לא פורסם, , 18.6.04)). 4. והנה הגענו להליך שלפני ועדת הערר אליה הוגש ערר הביוב על ידי החברה בהתאם לאפשרות שניתנה לה בפרשת מנחמי הראשונה. לפני ועדת הערר טענה החברה כי עלות העתקתו בפועל של קו הביוב אל מחוץ למגרשה עמדה על 26,687 ₪ בלבד נכון ליום 26.2.89, בעוד סכומן הכולל של אגרות הביוב אותן שילמה לעירייה תחת מחאה ושאותן תבעה בבית המשפט המחוזי בתל אביב עמד על 290,195 ₪ (כולל הצמדה וריבית) נכון לשנת 1991 (ראו כתב תביעה בת.א. 433/91, נספח ה לתיק מוצגי החברה). הוסיפה וטענה החברה כי עוד בשנת 1989 הוסכם בינה לבין העירייה כי זו האחרונה תשא בעלות העתקת הקו, למעט עלות ההפרש שבין צנרת 8 צול לצנרת 6 צול בקטע קצר יחסית (שבדיעבד התברר כי הסתכמה בסכום של 948 ₪) בו תשא החברה (ערר ביוב וע 1046/01, נספח י לתיק מוצגי החברה). העירייה שמצידה נדרשה ליתן תחשיב הכיצד הגיעה לסכומים אותם גבתה, ערכה חישוב אריתמטי המבוסס על שטח המגרש ושטח הבניה במכפלת תעריפי הביוב האחידים כפי שפורסמו בתוספת לחוק העזר, כמפורט: " תחשיב להלן פרוט תחשיב היטלי הביוב לגבי הבניינים שהוקנו ע"י מנחמי מגדלי דוד בע"מ. נשוא הליך ערר הביוב שמספרו ו.ע. 1046/01, כדלקמן: א. תכנית מס' 35112ג, תיק בניין מס' א/1 (1) [שטח המגרש לפי 1810 מ"ר] x [התעריף של 4.6 ₪ ] = 8,326 ₪ נכון לחודש אוגוסט 1988. (2) [שטח הבנייה לפי 3,680.72 מ"ר] x [התעריף של 7.21 ₪ ] = 26,538 ₪ נכון לחודש אוגוסט 1988. (3) סה"כ צרוף שני הסכומים דלעיל 34,864 ₪, נכון לחודש אוגוסט 1988. ב. תכנית מס' 35112ד, תיק בניין מס' ג/1 (1) [שטח הבניה לפי 4,467.49 מ"ר] x [התעריף של 7.6 ₪ ] = 33,953 ₪ נכון לחודש דצמבר 1988. ג. תכנית מס' 38039, תיק בניין מס' ג/1 (2) [שטח הבנייה לפי 4,578 מ"ר] x [התעריף של 8.7 ₪ ] = 39,829 ₪ נכון לחודש אוגוסט 1989" (להלן: "החישוב האריתמטי", נספח יא לתיק מוצגי החברה). בנוסף, ביקשה העירייה לתמוך את התעריף הקבוע בתוספת לחוק העזר למ"ר של בניה ומ"ר של קרקע בחוות דעת מומחה, הכלכלן ישראל הוכוולד (להלן: "הוכוולד"). זאת, לאחר שהתחשיבים המקוריים שהיוו יסוד לתעריף שפורסם בחוק העזר בשנת 1984 לא אותרו בשל חלוף השנים. הוכוולד ערך תחשיב כלכלי ממנו הסיק כי התעריף שבחוק העזר נמוך מהתעריף הנכון כלכלית שהעירייה היתה זכאית לגבות מהחברה על פי נתוני אמת במועדים הרלוונטיים (להלן: "תחשיב תעריף חוק העזר", ראו חוות דעת ישראל הוכוולד נספח ג' לתיק מוצגי המערערת). כן הוסיפה וטענה העירייה כי היטל הביוב מכסה גם עבודות ביוב נרחבות המשרתות את הפרויקט שבוצעו בתוואי של מאות מטרים ברח' בן גוריון, מצומת הרחובות הגובל בפרויקט ועד לנחל הירקון. עבודות אלו כונו על ידי העירייה, ותכוננה גם על ידי, "עבודות הביוב הנוספות" והן כללו ביטול קו הביוב הישן, העתקתו ממקומו, והנחתו במקום אחר תוך הכפלת קוטרו. לטענת העירייה לפני ועדת הערר, תכנונן של עבודות אלו החל לקראת סוף שנות השמונים, כאשר בשלהי שנת 1991 נקשר חוזה לביצוען בינה לבין נתיבי איילון ועיריית בני ברק בעלות של מיליוני ₪ (כשחלקה עומד על מאות אלפי ₪) והביצוע בפועל היה במהלך השנים 1991-1992. 5. ועדת הערר, שהחלטתה היא העומדת לביקורת שיפוטית לפני, קבעה כי על העירייה להשיב לחברה את כל היטלי הביוב שגבתה, בקיזוז עלות עבודות העתקת קו הביוב (26,687 ₪), שאותן יש להשית על החברה. נימוקיה, בתמצית, היו כי על העירייה הנטל להוכיח שקיימת זיקה בין סך ההוצאות שהוציאה בתקופה הרלוונטית לעניין הביוב (אם הוציאה) לבין הפרויקט, וזאת באמצעות תחשיב המדמה תחשיב שהיה נערך בשנת 1988 עובר להטלת ההיטל. ועדת הערר עמדה על כך כי הוכוולד לא הצליח לאתר את התחשיבים שביסוד תעריפי היטל הביוב שבחוק העזר כפי שנקבעו בשנים 1984-1988, ואילו חלק מהותי מהתחשיב שערך בדיעבד, 13-14 שנים מאוחר יותר, התבסס על עבודות הביוב הנוספות שלא היו רלוונטיות בשנת 1988 היות שתכנונן החל בשנת 1991 וביצוען נמשך עד שנת 2000. עלות עבודות הביוב הנוספות לא היתה יכולה להיחשב בשנת 1988 אפילו כהוצאה עתידית, שכן פירושן של הוצאות עתידיות הוצאות ידועות, וספק אם הוצאה זו היתה ידועה אז. יש לשמור, כך על פי הועדת הערר, על מסגרת זמן סבירה לגבי העתיד, ולא ניתן לכלול בתחשיב תעריף חוק העזר גם הוצאות שהוצאו כעשר שנים לאחר עריכתו. וכך, בהעדר ביסוס לתעריף שבחוק העזר, אין זיקה, וממילא ההיטל הוא שרירותי או מסתמך על אומדן שעד לשנת 2002 עת הוגשה חוות הדעת לא היה בנמצא, וגם לאחר שהוגש האומדן אינו מניח את הדעת. משהעירייה לא הרימה את הנטל המוטל עליה ולא תיקנה את מחדליה במלואם למרות שבית המשפט העליון אפשר לה לעשות כן, עליה להשיב את ששולם לה. גם מבחינה מהותית לא הראתה העירייה שהיתה הצדקה לדרישה בסך של 290,000 ₪ או סכום בסדר גודל שכזה. עם זאת, כאמור, סייגה ועדת הערר את הדברים באשר להוצאות שהוצאו בגין העתקת קו הביוב (26,687 ₪) לגביהן הוכחה הזיקה המימונית נדרשת. בתוך כך דחתה את טענתה של החברה בדבר סיכום כלשהוא עם העירייה לגבי פטור כמעט מוחלט מתשלום היטל הביוב. התוצאה האופרטיבית היתה כי העירייה חויבה להשיב לחברה את היטל הביוב ששילמה בקיזוז 26,687 ₪ נכון ליום 26.2.89, כשהם בצירוף ריבית והפרשי הצמדה כחוק. כן חויבה העירייה בהוצאות החברה. 6. מכאן ערעורה של העירייה (עמ"נ 197/05) הטוענת, בתמצית, כי בית המשפט העליון בפרשת מנחמי הראשונה פסק שהעבודה הספציפית של העתקת קו הביוב מהווה "שלב חדש" המזכה את העירייה בגביית היטל הביוב המלא. ודוק; גביית מלוא היטל הביוב על פי חוק העזר (המחושב לפי שטח הקרקע ושטח הבניה) ללא קשר לעלות הכספית של העבודה הספציפית, באשר זוהי תמצית שיטת ההיטל, המנתקת עצמה מהעבודה הנקודתית. בניגוד לקביעת ועדת הערר, לא היתה העירייה צריכה להוכיח מה היה סך הוצאות הביוב בתקופה הרלוונטית ולא היתה צריכה להוכיח את הזיקה המימונית בין שעורי ההיטל לבין ההוצאות שהוצאו בפועל. למעשה, החזירה ועדת הערר את שיטת דמי ההשתתפות, במקום שבו עברה היא מן העולם. עוד טוענת העירייה כי בפרשת מנחמי השניה קבע בית המשפט העליון כי כאשר נכס משנה את פניו באופן מהותי, זכאית הרשות לגבות את היטל הביוב גם ללא ביצוע עבודות חדשות המשרתות את הנכס. אשר לעבודות הביוב הנוספות, הן תוכננו עוד לפני הפרויקט, בוצעו בד בבד ובמקביל להקמתו והסתיימו לפני מועד סיום הפרויקט. הן משרתות את הפרויקט שחובר פיזית ובמישרין לביוב באופן שבו מתקיימת זיקת הנאה ברורה בין השניים. גם לאורן של עבודות אלו זכאית היתה העירייה לגבות את היטל הביוב. אי העלאת טענה זו בבית המשפט המחוזי והעליון איננה יוצרת כנגד העירייה 'השתק פלוגתא', ופסיקת בית המשפט העליון לא מנעה ולא שללה העלאת טענה זו על ידי העירייה שהעלתה אותה בתום לב. אשר לתעריפי ההיטל; מאחר שהעירייה לא מצאה את התחשיב המקורי שהיווה בסיס לתעריף חוק העזר משנת 1984, הגישה כאמור את חוות דעתו של הכלכלן הוכוולד. על פי תחשיב תעריף חוק העזר שחושב על ידו, התעריף נמוך מהתעריף שהעירייה היתה זכאית לגבות לפי נתונים כלכליים נכונים כדי לממן את התקנת מערכת הביוב העירונית. למרות שלא הוטלה עליה חובה לעשות כן, העירייה הוכיחה גם את הזיקה המימונית בין התעריף לבין עלויות הקמת מערכת הביוב העירונית, והוא לא נקבע באופן שרירותי. אשר להעדר החלטת מועצת העיר כטעם לביטול היטל הביוב, טענה שעלתה גם היא לפני ועדת הערר, טוענת העירייה כי התקבלו החלטות מראש או בדיעבד הן לגבי העתקת הקו והן לגבי עבודות הביוב הנוספות. מוסיפה היא גם שאין כל צורך בהחלטת מועצת העיר כתנאי מוקדם או כתנאי בכלל לשכלולה של הזכות לגבות את היטל הביוב, ודי בכך שהעירייה עצמה קיבלה החלטה לבצע את עבודות הביוב. לחלופין, על פי תורת הבטלות היחסית, אין באי המצאתן של החלטות מועצת העיר, אפילו נדרשו, כדי לאיין את היטל הביוב. 7. החברה תומכת בהחלטתה של ועדת הערר, ומצביעה על כך כי החישוב האריתמטי שהוגש על ידי העירייה - מכפלה סתמית של שטחי בניה וקרקע בתעריפי הביוב שפורסמו בחוק העזר - אינו שקול לדרישת תשלום כמתחייב מסעיף 28 לחוק הביוב וכמתחייב מהחלטתו של בית המשפט העליון. בהעדר אסמכתא לחיובה של החברה בתשלום כה גבוה, בעוד עלות העתקתו של קו הביוב היתה נמוכה באופן משמעותי, ניסתה העירייה להצדיק את תעריפי הביוב באמצעות חוות דעתו של הוכוולד ובאמצעות עדויות כי נעשו עבודות ביוב נוספות, שכלל אינן רלוונטיות לתיק זה. עבודות אלו בוצעו שנים לאחר שהושלם הפרויקט ושנים לאחר דרישת התשלום. ובכלל מצביעה החברה על כי גרסתה של העירייה בבית המשפט המחוזי וגם בבית המשפט העליון היתה כי אופי העבודות אשר בוצעו במקרקעין, ובגינן גם הוצאה דרישת התשלום נסתכמו בעבודות להעתק קו הביוב. רק בחלוף שנים רבות ולפני ועדת הערר, התברר כי העירייה חזרה בה מהצהרותיה וטענה לראשונה, תוך שינוי חזית, כי היטל הביוב נגבה גם בהסתמך על עבודות ביוב נוספות שתוכננו שנים לאחר החיוב. בהתאם לדוקטרינת השתק פלוגתא, מנועה העירייה מלטעון כי מקורו של ההיטל בעבודות זולת עבודות העתקת קו הביוב. מדגישה החברה כי בית המשפט העליון בפרשת מנחמי הראשונה, הקנה רק לה את הזכות להעלות בפני ועדת הערר כל טענה שהועדה מוסמכת לדון בה (למעט טענות שהוכרעו על ידי בית המשפט). התנהלותה של העירייה איננה מתיישבת עם כללי מינהל תקינים בכלל ועם חובת תום הלב בפרט. עוד טוענת החברה כי ביצוען של עבודות הביוב הנוספות לא יצר זיקת הנאה בינן לבין מקרקעיה; חקירתו הנגדית של מר פליישמן, נציג העירייה, הוכיחה כי עבודות הביוב הנוספות לא בוצעו בקרבת תשתית הביוב המשרתת את החברה, אלא בחלקו הצפוני של רח' ז'בוטינסקי, לכיוון רח' אבא הלל. עוד הוכח כי העבודות בוצעו עשר שנים לאחר מועד הדרישה והן אינן יכולות להיות חלק מתחשיב העומד בבסיס תעריף חוק העזר משום שהיוו עבודות עתידיות שכלל לא תוכננו, הוערכו או בוצעו במועד דרישת החיוב. על תשתית עובדתית חסרה זו עמדה ועדת הערר, ואין בית משפט זה נוטה להתערב בקביעותיה מסוג זה. עוד חוזרת החברה על טענתה כי לא התקבלה החלטת מועצה המורה על העתקת מערכת ביוב, שהוא השלב הראשון, מבין השלבים המהותיים הקבועים בחוק הביוב לחיוב בעל נכס. בפוסחה על שלב זה אסור היה לה להשית על החברה את היטל הביוב. כך החברה בתגובתה. 8. בערעורה שלה (עמ"נ 218/05) מלינה החברה על כך שועדת הערר קבעה שעלות העתקתו של קו הביוב רובצת לפתחה. טוענת החברה כי קו הביוב לא אפשר את בניית מרתף הפרויקט, ולמעשה מנע ממנה לנצל את מלוא זכויות הבניה בנכס. סעיף 6 לחוק הביוב מחייב את הרשות המקומית לשלם פיצויים בגין כל נזק שגרמה בביצוע העבודות, ולפיכך עלות העתקת הקו או פיצוי בגין ירידת ערך ופגיעה בזכויות בניה יש להשית על העירייה האחראית להנחת התשתית. לא זו אף זו, את עלות העתקת הקו יש להשית על העירייה בשל אותו סיכום מוקדם שבינה לבין העירייה לפיו החברה תשא רק בעלות (שהתבררה כשולית) של החלפת קוטר הקו. כן טוענת החברה בערעורה כי היא נדרשה לשלם את עלות העתקת קו הביוב בצרוף ריבית והפרשי הצמדה כחוק, מקום שלאור התנהלותה של העירייה היה צריך לחייבה רק בהצמדה ללא כל ריבית שהיא. דיון 9. אפתח בערעורה של העירייה, עמ"נ 197/05, שהוא הערעור המרכזי, בו היא מלינה על חיובה להשיב את מרבית היטל הביוב אותו גבתה. בהתאמה עם מסקנותיי אדרש לטענות החברה בערעורה שלה. תכליתו של חוק הביוב ושיטת ההיטל 10. ככלל, מטרתם של אגרות והיטלי פיתוח הינה לממן את תשתיות הפיתוח המוניציפאליות שעבורן הם יועדו. בעבר, נהגה הרשות להשית חיוב על בעל נכס שעבור נכסו או עבור האזור הגובל בנכס בוצעה עבודת תשתית ספציפית. הסכום שהיווה בסיס לחיוב בעלי הנכסים היה סכום העלות בפועל של העבודה הספציפית, כשהוא מחולק בין כל בעלי הנכסים לפי אמות מידה שונות (עופר שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות 111 (כרך א', מהדורה שניה, 2005)). זו שיטת 'דמי ההשתתפות' שהיתה נהוגה בעניין תשתית הביוב כמו גם לעניין אספקת המים, תיעול וסלילת רחובות ומדרכות. שיטה זו הומרה על ידי הרשויות בשיטת מימון אחרת, היא 'שיטת ההיטל' הלוקחת בחשבון את כלל עלויותיה של מערכת תשתית מוניציפאלית ספציפית (ביוב, כביש וכד'), הן הוצאותיה הנוכחיות והן עלויותיה העתידיות כאשר "סכום עלות גלובלי וגולמי זה של כלל הוצאות הרשות המקומית בגין אותה תשתית על פי תחשיביה איננו מתחלק, כפי שהוא, באופן ישיר בין בעלי הנכסים שבתחום העיר, אלא הוא עובר "שלבי עיבוד" ומתורגם לתעריפים.... החיוב על פי שיטת ההיטל מנתק את זיקת המימון שבין התשלום המשולם על ידי החייב לבין עלותה הריאלית של התשתית הספציפית המשמשת אותו או שגובלת בנכסו... על פי תעריפים אלה חיובו הספציפי של כל בעל נכס לכל יחידת שטח או לכל יחידת נפח מחושבת בהתאם לשטחו או נפחו של הנכס שבבעלותו" (שם, בעמ' 115). עמדה על כך גם כבוד השופטת חיות בפרשת מנחמי השניה כי "שעור ההיטל מחושב על פי הערכות ותחשיבים באשר למכלול ההוצאות הכרוכות בהתקנת תשתיות הביוב העירוניות של הרשות המקומית הרלוונטית, ומטבע הדברים מגולמות באותו חישוב תשתיות ביוב עירוניות שכבר הותקנו וכן תשתיות שתתוקנה בעתיד (פרשת מנחמי השניה, בעמ' 13) [הדגשה איננה במקור]; ראו גם ע"א 2062/02 ארגון הקבלנים והבונים בחולון נ' עיריית חולון (לא פורסם, , 2.6.04)). 11. חוק הביוב הוא אביה-מולידה של שיטת ההיטל, כשלאחריו אומצה השיטה גם בהיטלים אחרים. אציין כי לאחרונה בוטל הפרק השלישי לחוק הביוב שעניינו "היטל ביוב ואגרת ביוב" (ס"ח תשס"ט - 2009 2203, בעמ' 220), אולם נכון למועדים הרלוונטיים לערעור זה הוא היה בתוקף. קנה המידה לחישוב שיעור ההיטל נקבע בסעיף 18 לחוק הביוב: "18. קנה מידה לחישוב שעור ההטל ואלה הם הכללים שלפיהם ייקבעו שיעורי ההיטל בחוק העזר: (1) השיעורים ייקבעו לפי כל מטר מרובע של קרקע וכל מטר מרובע או מטר מעוקב של בניה; (2) מטר מרובע ומטר מעוקב של בניה יחושבו לענין זה, לפי הבנוי למעשה, בכל קומותיו של הבנין, ולפי הניתן לבניה בנכס לפי כל תכנית בנין עיר המחייבת באותו מקום או לפי רשיון בניה לפי פקודת בנין ערים, 1936, הכל לפי השטח והנפח הגדול יותר; (3) על אף האמור בפסקה (2) רשאית רשות מקומית לקבוע בחוק עזר כי מטר מרובע או מטר מעוקב של בניה יחושבו לפי הבנוי למעשה בכל קומותיו של הבנין, ומשעשתה כן, חייבים בעלי הנכס בהיטל על כל תוספת של מטר מרובע או מטר מעוקב של בניה שתיווסף לנכס אחרי מסירת ההודעה לפי סעיף 16, לפי השיעור המחייב בשעת גמר בניית התוספת. ישום הכללים בא לידי ביטוי בסעיף 1 לתוספת לחוק העזר שהוצא מכוחו הקובע תעריף אחיד לכל מ"ר של קרקע ולכל מ"ר של בניה, בקובעו: "1. היטל ביוב - שקלים לכל מ"ר של קרקע (כולל קרקע שעליה עומד בניין) 250 לכל מ"ר של בניה 361 ..." (נכון לתאריך 3.6.1984) הזיקה בין עלותן של עבודות ביוב לבין חיובו של בעל נכס - זיקת הנאה או זיקת מימון ? 12. ראשית גבייתו של היטל ביוב בהחלטה של הרשות על התקנתו או קנייתו, עובר בהודעה לבעלי הנכסים שאותו שלב של הביוב אמור לשרת נכסיהם ולבסוף במשלוח דרישת תשלום לבעלי נכסים אלו. הכל כמפורט בסעיפים 16-17 ו - 28 לחוק הביוב, לאמור: "16. הודעה על התקנת ביוב החליטה רשות מקומית להתקין ביוב או לקנותו, תמסור לבעלי כל נכס שהביוב ישמש אותו, הודעה על כל שלב העומד להתקנה או להקניה, היינו- ביב ציבורי, ביב מאסף, מכון טיהור שאינו מועד לייצור מי שתייה ומתקנים אחרים, וטענה כי הודעה כאמור לא נמסרה למי שחייב בתשלום בעקבות ההודעה לא תישמע אלא מאותו חייב עצמו. 17. היטל ביוב יקבע בחוק עזר בעלי נכס שנמסרה להם הודעה כדין על התקנתו או קנייתו של ביוב שימש אותו נכס, חייבים בהיטל התקנת הביוב (להלן - היטל), בשיעור שייקבע בחוק עזר לכל שלב כאמור בסעיף 16; ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת ביוב או של קנייתו. 28. דרישת תשלום ראש המועצה ימסור לבעלי הנכסים החייבים בהיטל, דרישת תשלום המפרטת את סכום ההיטל שבעל הנכס חייב בו, את הפרטים ששימשו יסוד לחישוב ההיטל לפי פרק זה, את מועד התשלום, את זכות הערר וכן פרטים נוספים שנקבעו בחוק עזר של הרשות המקומית או בתקנות" [הדגשות איננה במקור]. 13. מפשוטם של דברים, כך עולה מסעיף 17 סיפא, היטל הביוב נועד לממן את הוצאות התקנת הביוב הספציפי המותקן להנאתו של בעל הנכס. אולם אין הדברים כך. פירוש מילולי זה אינו עולה בקנה אחד עם תכלית החקיקה עליה עמדתי - מימון כלל הוצאות התקנת תשתית הביוב בשטחה של הרשות על ידי כל בעלי הנכסים לפי אמת מידה שוויונית (שטח קרקע ושטח נכס). מחיוב עיתי המממן בדיעבד ביצועה של עבודת תשתית ספציפית, עבר המחוקק לחיוב גלובאלי חד-פעמי, המשיק במהותו למס והמתייחס לכל הוצאותיה של הרשות בגין התקנת ביוב בתחומה. זיקה מימונית, ככל שיעשה שימוש במונח זה בשיטת ההיטל, הינה כללית ומשמעותה זיקה בין הנכס לבין כלל התשתית המוניציפאלית הרלוונטית שהותקנה או עומדת להתקנה בסמוך לו ולשימושו (שפיר, בעמ' 228 ו - 623). להבדיל מדמי השתתפות, בשיטת ההיטל, הזיקה היא זיקה של הנאה הבאה לידי ביטוי בביצוע עבודת התשתית המשמשת או המיועדת לשמש את הנכס, כשזהו אירוע מקים החבות (פרשת מנחמי השניה, בעמ' 13 וכן שפיר, בעמ' 622). יתרה מכך, לאור לשון עתיד בה נוקטים סעיפים 16-17 לחוק הביוב ['ישמש'] די אף בפוטנציאל חיבור של הנכס לביוב המותקן על מנת לגבש את החיוב (שפיר, בעמ' 623; ע"א 263/78 חברת החשמל נ' המועצה המקומית נשר, פד" לג(1) 757, 761 (1979); ע"א 380/86 נעים נ' עיריית תל אביב, פ"ד מג(4) 156, 159 (1989)). במובן זה, החלטתה של ועדת הערר אשר ניסתה להתחקות אחר זיקה מימונית בין סך ההוצאות שהוציאה העירייה בתקופה הרלוונטית לבין עבודת התשתית הספציפית שבוצעה, שגויה מיסודה ומחזירה לקדמת הבמה את שיטת דמי ההשתתפות שאיננה תואמת את שיטת ההיטל הקבועה בחוק הביוב. דרישת התשלום, מהי ? 14. כאמור, אחד התנאים לגיבוש חיוב נכס בהיטל ביוב הינו משלוח דרישת תשלום. על חשיבותה עמד בית המשפט העליון בפרשת מנחמי הראשונה והורה לעירייה להגיש "תחשיב חיובה של החברה כנדרש בחוק הביוב" (הדגשה אינה במקור), ככל שיוגש ערר. ואכן, העירייה הציגה חישוב אריתמטי המבוסס על מכפלת השטחים (קרקע ובניה) בתעריף הקבוע בחוק העזר. הגדילה היא לעשות ואף הגישה חוות דעת כלכלן המבקשת לבאר את הנתונים שהיוו יסוד לתעריף שבחוק העזר, לאחר שהתחשיב המקורי שנערך עובר להכנתו של חוק העזר בשנת 1984 לא נמצא. זהו "תחשיב תעריף חוק העזר" עליו כבר עמדתי. כשלעצמי, ספק הוא לי אם לתחשיב תעריף חוק העזר, היינו תחשיב לעניין עלותן הכללית של עבודות הביוב שבוצעו ושיבוצעו ביחס לשטחים שבתחום הרשות המוניציפאלית, התכוון כבוד הנשיא ברק בפרשת מנחמי הראשונה. שהרי "תחשיב חיובה של החברה" נאמר ולא תחשיב תעריף חוק העזר. כן, משאושר חוק העזר על ידי שר הפנים, לא זהו המקום או המועד להרהר אחריו. אמנם, לשונו של סעיף 28 לחוק הביוב מורה כי דרישת התשלום תפרט את סכום ההיטל ו"את הפרטים ששימשו יסוד לחישוב ההיטל לפי פרק זה", אך אני סבורה כי אין זה ישים מבחינה טכנית לדרוש מרשות לצרף כחלק מדרישת התשלום שלה קובץ של נתונים, פרטים ואסמכתאות לעניין חישוב התעריף שבחוק העזר. גם שפיר בספרו מוצא כי פרטי החיוב שסעיף 28 מכוון אליהם הינם מרכיבי החיוב של: שטח הנכס, תעריף החיוב, מועד התשלום, אופן התשלום, זיהוי הנכס, זהות בעל הנכס והפניה לחוק העזר (שפיר, בעמ' 627). לציין כי גם החברה בסיכומיה כאן לפני סברה כי תחשיב תעריף חוק העזר לא התבקש על ידי בית המשפט העליון (ראו בסעיף 73, בעמ' 33 לסיכומיה). גם אם לביסוס התעריף היתה הכוונה; יש לזכור כי התעריף מביא בחשבון את אומדן העלויות שנועדו לכסות את תשתית כל מערכת הביוב אל מול השטחים ברשות המקומית, הן שטחי הקרקע הן השטח הבנוי לרבות זכויות בניה על פי התב"ע, ועריכתו איננה פעולת פרוצדוראלית גרידא אלא מדובר בהערכה המבוצעת על ידי אנשי מקצוע, ביניהם מהנדסים מתחומים שונים, כלכלנים ושמאי מקרקעין שמטרתה "להבטיח כי שיעור ההיטל יהיה מיוסד על תחשיב מקצועי וישמש לכיסוי הוצאותיה של הרשות ולא להעשרה שרירותית של קופתה ..." (ארגון הקבלנים, בפסקה 6). על כן, בבחינתו של התעריף, ישווה לנגד עיניו הבוחן - ועדת הערר ובית המשפט - כי באומדן עסקינן אשר נוכח היותו כללי והצופן פני עתיד, יש ויהיה פער בין צפי עלותה של התשתית לבין הוצאות האמת. מטעם זה, כל עוד התעריף הינו סביר וחזקת הכשרות המנהלית לא נסתרה על ידי מי המבקש לערער עליו, לא יתערב בית המשפט. מהכלל אל הפרט; 15. שיטת ההיטל הנהוגה בחוק הביוב ובחוק העזר מחייבת בעל נכס שהביוב משמש אותו או עתיד לשמש אותו לשלם היטל ביוב לפי תעריף קבוע ושוויוני. עצם השימוש או פוטנציאל השימוש הוא המקים את עילת החיוב, ולא עלותן של העבודות בפועל. מכאן, שעם העתקת קו הביוב ממקרקעיה של החברה, עבודה העולה כדי שלב חדש בהתקנת ביוב נוכח תוספת הבניה המאסיבית שעתידה היתה להתבצע במקרקעין כקביעת בית המשפט העליון בפרשת מנחמי הראשונה, קמה חובת תשלום ההיטל בהתאם לכללים שבסעיף 18 לחוק הביוב - שטח קרקע ושטח בניה במכפלת התעריף. אין נפקא מינה מה היתה עלות העבודה הספציפית של העתקת הביוב כמו גם עלותן של עבודות הביוב הנוספות שבוצעו לאחר מכן. לא העלות היא הפרמטר לחיוב, אלא זיקת ההנאה של מקרקעי החברה לתשתית הביוב שבוצעה בסמוך ולשימוש אותם המקרקעין. מאחר שאין מחלוקת כי העתקת קו הביוב נועדה לשמש את הפרויקט, מתבקשת מאליה הקביעה כי קיימת זיקת ההנאה הנדרשת לחיוב הפרויקט בכל היטל הביוב לפי חוק העזר. בהקשר זה, אני דוחה את טענת החברה כי הוסכם עם העירייה כי היא, החברה, תישא בעלות סמלית ביותר. ועדת הערר עמדה על כך שהנטל להראות פטור מהיטל הביוב לפתחה של החברה רובץ. נוכח הטענות הסותרות, לא הורם נטל זה ואין בידי להתערב בכך. מכאן, שניתן היה לחייב את החברה במלוא היטל הביוב כבר בעת ביצוע עבודות העתקת הקו. אין חוק הביוב או חוק העזר מתנים בהכרח את החיוב בביצוע עבודות בהיקף גדול, ודי בביצוע עבודות כלשהן המהוות שלב בביוב שישמש את הנכס כדי להקים את חובת התשלום החד-פעמית בגין אותו שלב. ודאי שכך הם פני הדברים אל מול היקף הבניה שהיה צפוי ביחס למבנים הספורים שהיו על המקרקעין. 16. החישוב האריתמטי אותו הגישה העירייה עונה על "דרישת התשלום" שבסעיף 28 לחוק הביוב. כפי שכבר קבעתי, דרישה זו איננה צריכה לכלול גם את מסד הנתונים להוכחת התעריף בחוק העזר. משהמציאה העירייה חישוב אריתמטי המפרט את שטחי הבניה ושטחי הקרקע במכפלת תעריף חוק העזר, והטענה כי השטחים שחוייבו אינם השטחים הנכונים נטענה בשפה רפה, וממילא לא הוכחה על ידי החברה - שוב לא ניתן לערער אחר חובת התשלום. יתר מרכיבי דרישת התשלום כמפורט לעיל (בעל הנכס, זיהוי הנכס וכד' ממילא אינם במחלוקת). למעלה מן הצורך, משנדרשה ועדת הערר לגובהו של התעריף עצמו נוכח חוות דעתו של הוכוולד, אציין כי תחשיב תעריף חוק העזר שערך מיטיב עם החברה במובן זה שהתעריף שבחוק העזר, שאחרי חישובו ביקש הוא להתחקות, הינו נמוך יותר. משנסמכה חוות הדעת על נתונים רלוונטיים כשטחי הקרקע לבנייה על פי יעודם, השטחים הבנויים, אורך רשת הביוב ועלותה, על פניו מלמדת היא כי התעריף נקבע בזיקה להוצאות בגין התקנת ביוב, מבלי שהעירייה תנסה להעשיר את קופתה מעבר לכיסוי הוצאותיה בגין התשתית. וזאת, כל עוד לא הוכח היפוכו של דבר על ידי החברה. ולא הוכח. החברה לא המציאה כל תחשיב נגדי, וחקירתו של הוכוולד לא העלתה ממצאים אשר יהיה בהם כדי לפגום באופן חישוב התעריף, וההתעקשות בעניין היא טורדנית גרידא. 17. לטענת החברה לא התקבלה במועצת העירייה החלטה על העתקת קו הביוב, כתנאי לתוקפו של ההיטל. טענה זו דינה להדחות. אין לה תימוכין בלשון סעיף 16 לחוק הביוב שאינה מחייבת החלטת מועצת הרשות דווקא (ראו גם שפיר, בעמ' 253 כי די בהחלטת הרשות באמצעות אורגניה המוסמכים). כמו כן, טענה זו היא מסוג הטענות שתום הלב נעדר מהן, שהרי לא זו בלבד שהעבודה בוצעה בפועל במקרקעי החברה ולמענם, אלא שהיא גם בוצעה בידיעתה ולפי דרישתה של החברה. למעלה מן הדרוש אוסיף כי לאחר אישור ביצוע עבודות העתקת קו הביוב, אישרה מועצת העיר בישיבתה מיום 6.7.89 תקציב בלתי רגיל (תב"ר) לביצוע עבודות ביוב, ונטלה לצורך כך הלוואה מכוונת בסך של 200,000 ₪ ודי באמור כדי לקבוע שעבודת העתקת הקו היתה כדין (ראו תצהיר מנדלוביץ מאגף הגזברות של העירייה על נספחיו, נספח ג' לתיק מוצגי העירייה). אין מקום לניסיונה של החברה לחמוק בטענות משפטיות מהחובה לשאת בהוצאות התקנת הביוב במקום בו היא נהנתה ונהנית מהתקנתו, שכן פטור לחברה מתשלום היטל הביוב מטיל על יתר בעלי הנכסים ברשות המקומית את מימון תשתית הביוב, תוצאה שהיא בלתי צודקת (אפנה, מבלי להוסיף, לפסק דינו של כבוד השופט חשין בפרשת מנחמי הראשונה, בעמ' 47-48). 18. מכאן שדין ערעורה של העירייה להתקבל. עמ"נ 218/05 (ערעור החברה) 19. עם קבלת ערעור העירייה, מתייתר חלק ניכר מערעורה של החברה. נותר אך לדון בטענתה של החברה כי היא זכאית לפיצויים בגין נזק שנגרם למקרקעיה, וזאת בהתחשב בסעיף 6 לחוק הביוב הקובע כי "בביצוע עבודות ביוב לפי חוק זה תימנע הרשות המקומית ככל האפשר מגרימת נזק ותשלם פיצויים בעד כל נזק שגרמה בביצוע עבודות אלה". לטענתה של החברה, עבודות הנחת התשתית בשנת 1957 (!) גרמו לה לנזקים ומנעו ממנה לנצל את זכויות הבניה במקרקעין באשר נמנע ממנה להקים את מרתף הפרויקט כל עוד עבר במקרקעין קו הביוב הישן. ועוד מוסיפה היא כי נדרשה לשאת בעלות העתקתו של קו הביוב מקום בו הונח באופן חד-צדדי. טענה זו נטענה בעלמא, ויש לדחותה. החברה רכשה את המקרקעין בתאריך 17.4.88, כשקו הביוב עובר בהם מזה שלושה עשורים. בשל רצונה של החברה לבנות במקום ולפי דרישתה הועתק קו הביוב תוך פרק זמן קצר יחסית (ראשית שנת 1989) שאין בו לבסס ולו ראשיתו של נזק, בודאי כשאין טענה מפורטת בעניין זה. ממילא לא עלות העתקת הקו היא שהושתה על החברה, כי אם היטל ביוב שנגבה כדין שאינו בגדר "נזק" כלשהוא. ערעורה של החברה נדחה אפוא. סוף דבר 20. א. דין ערעור העירייה (עמ"נ 197/05), להתקבל. החלטת ועדת הערר, מבוטלת. על החברה לשלם לעירייה את מלוא היטלי הביוב שהושתו עליה, בצרוף הפרשי ריבית והצמדה כדין החל ממועד שבו הושתו ועד לתשלום בפועל. כן על החברה להשיב את ההוצאות ששילמה לה העירייה, אם וככל שילמה לה על פי החלטת ועדת הערר. הערבות הבנקאית שהופקדה על ידי העירייה תוחזר לה על ידי המזכירות. ב. דין ערעור החברה (עמ"נ 218/05), להדחות. בנסיבות העניין, תישא החברה בהוצאות העירייה וכן בשכר טרחת עורך דינה בשני הערעורים בסכום של 100,000 ₪ בצרוף מע"מ. הסכומים ישולמו בתוך 30 יום מיום מתן פסק דין זה, שאם לא כן יישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום מתן פסק הדין ועד לתשלום המלא בפועל. הערבות הבנקאית שהופקדה על ידי החברה תועבר לעירייה על חשבון פסיקת ההוצאות דלעיל. ביובהיטל ביובאגרות והיטלי פיתוחקו ביוב