חזקת שוויון הדינים

חזקת שוויון הדינים אינה מופעלת כלאחר יד בכל מקרה בו מתגלה קושי בהוכחת הדין הזר. הפעלתה מותנית בכך שבית המשפט משתכנע בעדיפותה ההסתברותית של ההנחה בדבר קיומה של זהות בין הוראות הדין הזר לבין הוראות הדין המקומי (דנ"א 1558/94 נפיסי נ' נפיסי, פ"ד נ(3) 573, 585). הכיצד? "אם מצביע בעל הדין המבקש לסמוך על הדין הזר על קיומו של 'בסיס איתן בחומר הראיות' בדבר זהות בין הדינים, כגון שהוראות הדין הזר והדין המקומי יונקות את חיותן מאותה מערכת דינים, אזי ניתן להפעיל את חזקת שוויון הדינים... אולם יש שגם אם אין בידי המבקש לסמוך על הדין הזר, להעמיד בסיס איתן בדבר זהות בין הדין הזר לדין המקומי, עדיין יש שתעמוד לבעל הדין חזקת שוויון הדינים, ובלבד שיוכיח כי 'מושגי הצדק האלמנטרי לגבי הענין הנידון הם אחידים ומקובלים בכל העולם'... אחידות זו היא הנותנת כי הוראות הדין הזר תואמות את ההסדר המקובל ברוב מדינות העולם - ובכלל זה המדינה שבה מתברר הסכסוך - ולא סוטות הימנו... בנטל הוכחת הנחה מקדמית זו שעליה מיוסדת חזקת שוויון, היינו כי מדובר בעיקרון משפטי כללי, נושא בעל הדין המבקש לסמוך על הוראותיו של הדין הזר" (שם, שם). גישה זו אומצה גם בנוגע להוכחת הדין החל באזור יהודה ושומרון (ע"א 1227/97 סלעית האדומים מחצבה ומפעל לעיבוד אבן ושיש בע"מ נ' אברהים, פ"ד נג(3) 247, 252). קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא חזקת שוויון הדינים: 1. בהמרצת פתיחה (מתוקנת) זו מתבקש סעד הצהרתי לפיו המבקש (או בעתיד שאיריו) זכאים לתשלום קצבה בהתאם לסעיף 2 לחוק הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו), תשל"ז-1977 (להלן - חוק הגמלאות) שתחושב בהתאם להחלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו), תשל"ז-1977 (להלן - החלטת הגמלאות). לחלופין מתבקשת הצהרה לפיה המבקש זכאי לתשלום מענק מכוח סעיף 13 להחלטת הגמלאות. 2. המבקש, יליד שנת 1940, התגורר בין השנים 1975 ל-1982 במושב נתיב העשרה שבצפון סיני, ושימש מזכיר המשק של המושב למן שנת 1976. הניהול המוניציפלי של יישובי חבל ימית שבצפון סיני הופקד על ידי משרד הפנים החל משנת 1977 בידי אגודה שיתופית בשם אית"ם - מינהל אזורי (להלן - האגודה; ראו סעיף 17(ג) לחוק פיצוי מפוני סיני, תשמ"ב- 1982, וסעיף 1(א)(3) לתוספת ז' לחוק). לטענת המבקש, הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים באותה תקופה (שבינתיים הלך לעולמו) ציין במפורש כי האגודה תפעל בדיוק כמו מועצה אזורית על כל המשתמע מכך - כפי שמלמד שמה: "מינהל אזורי" - וכי הסיבה היחידה להקמת אגודה שיתופית היא העדר אפשרות חוקית להקים מועצה אזורית מעבר לקו הירוק. בפועל תוקצבה האגודה על ידי משרד הפנים כמועצה אזורית לכל דבר. המבקש מוסיף וטוען כי במהלך תקופת ההקמה של האגודה הוא כיהן כסגנו של מר יגאל סגל (להלן - סגל) שהתמנה כראש צוות ההקמה. לאחר מכן, בישיבת מליאת האגודה מחודש אוגוסט 1978 נבחר סגל על ידי נציגי היישובים לתפקיד יו"ר האגודה, ואושר באופן רשמי (לרבות על ידי משרד הפנים) מינויו של המבקש כסגן יו"ר האגודה וכראש אגף באגודה הממונה על תחומי החינוך, הרווחה, הבריאות והספורט. האגודה פורקה בעקבות פינוי חבל ימית בשנת 1982 לפי חוזה השלום בין מדינת ישראל לבין הרפובליקה הערבית של מצרים. המבקש המשיך לעבוד יחד עם סגל מול מפרק האגודה עד לחודש יולי 1983, וקיבל באותה תקופת את שכרו באמצעות המועצה האזורית באר טוביה שקיבלה לשם כך מימון ממשרד הפנים. 3. בהינתן עובדות אלו טוען המבקש לזכאותו לקבלת קצבה בהתאם לסעיף 2 לחוק הגמלאות, שזו הוראתו: "לראש רשות ולשאיריו ישולמו, מקופת הרשות המקומית, גמלאות ותשלומים אחרים נוספים כפי שייקבע בהחלטות הכנסת, והיא רשאית להסמיך לכך ועדה מוועדותיה; תחילתה של ההחלטה הראשונה לפי סעיף זה היא מיום תחילת חוק זה". סעיף זה חל על "ראש רשות מקומית, לרבות סגניו בשכר" כאמור בהגדרת "ראש רשות" בסעיף 1 לחוק. החלטת הגמלאות, שהתקבלה בשנת 1977 על ידי ועדת העבודה של הכנסת, קובעת בסעיף 5 את זכאותם של ראש רשות מקומית לשעבר ושל סגניו בשכר לשעבר לקצבה למשך כל ימי חייהם בתנאים ובשיעור כמפורט בגוף הסעיף. סעיף 22 להחלטה קובע את זכאותם של שאירי ראש רשות מקומית (וסגנו בשכר) לשעבר לקצבה החל מיום פטירתו. סעיף 13 להחלטה קובע את הזכאות למענק של ראש רשות מקומית (וסגנו בשכר) לשעבר "שאינו זכאי לקצבה לפי החלטה זו". 4. המבקש הגיש את המרצת הפתיחה בחודש יולי 2004. המשיבים הגישו בקשה לסילוק התובענה על הסף מטעמים שונים: התיישנות; אי-מיצוי ההליכים הקבועים בתקנות (פנייה למנכ"ל משרד הפנים והגשת ערעור על החלטתו לבית המשפט המחוזי); ונימוקים נוספים הנוגעים לעצם זכאות המבקש לגמלה על פי חוק הגמלאות והחלטת הגמלאות. המבקש השיב על הבקשה. בדיון שקיים בית המשפט (כב' השופט ב' אוקון) ביום 24.5.05 קיבלו הצדדים את הצעתו לפיה התובענה תימחק תוך שמירת זכותו של המבקש להודיע באופן חד-צדדי על חידוש ההליך ולהגיש אגב כך המרצת פתיחה מתוקנת. בית המשפט נתן החלטה בהתאם, והוסיף: "בפתח הישיבה העליתי שאלה האם חוק הרשויות המקומיות האמור חל באזור שבו פעלה אותה אגודה שיתופית, אשר לפי הטענה מילאה תפקיד של מועצה אזורית. לכאורה, אין לחוק תחולה ישירה, והיה צריך לבחון האם חוק זה אומץ על ידי המפקד הצבאי, ואם החוק לא אומץ, מה היו ההסדרים שחלו במקום ומה היה מקורם. יתכן למשל כי היה הסכם בין הצדדים או הסדר אחר. בנסיבות אלה, וברוח הבקשה למחיקה על הסף, הוצע לצדדים כי המבקש יפנה במישרין למנכ"ל משרד הפנים באמצעות מר אמונה המופקד על תחום זה במשרד הפנים, על מנת שהצדדים ילבנו את המצב הסטטוטורי במשותף, וכן יבחנו את שאלת הזכאות על רקע המצב הסטטוטורי ועל רקע ההסדרים שהיו נוהגים בין הצדדים". 5. המבקש פעל באופן הזה, ושלח למנכ"ל משרד הפנים ביום 14.11.05 בקשה לתשלום גמלה. בין היתר נאמר בבקשה כי בהתאם להחלטת בית המשפט ניסה המבקש לאתר את צו אלוף פיקוד הדרום שניתן בתקופה הרלוונטית ובו הוחל חוק הגמלאות על היישובים הישראלים בצפון סיני. צו כזה לא אותר מפאת חלוף הזמן, אך אותר צו אלוף פיקוד המרכז בו הוחל חוק הגמלאות על המועצות המקומיות באזור יהודה ושומרון, ולפיכך יש להניח כי אותו חוק הוחל גם על האגודה שפעלה בחבל ימית שבסיני. ביום 26.11.06 השיב מנכ"ל משרד הפנים למבקש כי החליט לדחות את בקשתו לגמלה. במכתב פורטו הסיבות לדחייה: האגודה לא הוכרה מעולם כרשות מקומית לצורך חוק הגמלאות; ככל הנראה המבקש לא נבחר לסגן יו"ר האגודה בשכר אלא עבד באגודה; המבקש לא הוכיח את משך תקופת כהונתו; עובדי האגודה קיבלו פיצוי מקופת המפרק וסביר להניח שגם המבקש קיבל את זכויותיו; התביעה הוגשה לאחר שנים רבות, דבר המקשה על איתור חומר רלוונטי, ולפיכך התיישנה. 6. לנוכח החלטה זו של מנכ"ל משרד הפנים הגיש המבקש ביום 22.2.07 המרצת פתיחה מתוקנת, בה נוספו טענות נגד נימוקי ההחלטה. בשל פרישתו של כב' השופט אוקון הובאה המרצת הפתיחה המתוקנת בפניי. בהחלטתי מיום 26.4.07 קבעתי כי השאלה הראשונה שתידון במסגרת הדיון המחודש בהמרצת הפתיחה, תהיה אותה שאלה שעורר כב' השופט אוקון בפתח הדיון בהמרצת הפתיחה המקורית, דהיינו: האם חוק הגמלאות הוחל בצפון סיני. כל אחד מהצדדים התבקש להציג את עמדתו המנומקת בשאלה זו בגיבוי כל המקורות הנורמטיביים הנוגעים לענין. 7. המבקש טוען כי הדין הישראלי חל על זכויות נושאי משרה באגודה, אף שלא עלה בידיו לאתר חיקוק החל על צפון סיני. כך לאור שלושה מקורות. המקור הראשון הוא הסכמה מכללא. לטענת המבקש, מאחר שהאגודה פעלה באותה מתכונת כמו מועצה אזורית, ומאחר ששכרו ותנאי עבודתו באגודה היו זהים לאלו של נושאי משרה בתפקידים מקבילים במועצות האזוריות בישראל, ממילא יש לראות בכך הסכמה - ולו מכללא - להחיל עליו גם את התנאים של חוק הגמלאות. המקור השני הוא כללי ברירת הדין, שלדעת המבקש מפנים בנסיבות הענין לדין הישראלי לנוכח מבחן "מירב הזיקות", תקנת הציבור ועקרונות חוקתיים. לענין זה נסמך המבקש על פסק הדין בבג"ץ 5666/03 עמותת קו לעובד נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים (מיום 10.10.07; להלן - בג"ץ קו לעובד), בו נקבע כי יחסי העבודה בין המעבידים הישראלים לבין העובדים הפלסטינים שהועסקו ב"מובלעות ישראליות" באזור יהודה ושומרון, נשלטים על ידי הדין הישראלי. המקור השלישי הוא חזקת שוויון הדינים. המבקש בדעה כי גם אם אין תחולה לדין הישראלי בנסיבות הענין, עדיין יש להניח כי קיימת אחידות בתוכן הדין בין אזור יהודה ושומרון ואזור חבל עזה - לגביהם אותרה תחיקה של המפקד הצבאי המחילה בהם את חוק הגמלאות - לבין אזור צפון סיני, שגם הוא היה מצוי בתפיסה לוחמתית עד לפינויו. 8. המשיבים דוחים את טענות המבקש, וגורסים כי חוק הגמלאות והחלטת הגמלאות לא הוחלו מעולם על צפון סיני. לטענת המשיבים, צווי המפקד הצבאי שניתנו מאז תפיסת צפון סיני במלחמת ששת הימים בשנת 1967, התייחסו כולם לחוק המצרי שחל באזור עוד קודם לכן, הוא חוק הביטוח והפנסיה מס' 8 לשנת 1964 (להלן - חוק הביטוח והפנסיה המצרי) והחילו בו תיקונים שונים. כפועל יוצא, הדין שחל בצפון סיני לגבי הזכאות לגמלה נותר כל העת, מאז תפיסתו הלוחמתית של האזור בשנת 1967 ועד לפינויו בשנת 1982, הדין המצרי, כפוף לתיקונים שביצעה בו תחיקת הביטחון, ומעולם לא הייתה תחולה באזור זה לחוק הגמלאות. מטעם זה אין רלוונטיות בענייננו להלכה שנפסקה בבג"ץ קו לעובד: עניינה של אותה הלכה באזור המצוי בתפיסה לוחמתית שבו הוחל החוק הישראלי על המעסיקים הישראלים לגבי עובדיהם הישראלים, וכל הדיון התנהל בשאלת החלת החוק הישראלי על העובדים הפלסטינים. לא כן המקרה שבפנינו, העוסק באזור שמעולם לא הוחלה בו החקיקה הישראלית הרלוונטית. מאותו טעם אין, לדעת המשיבים, תחולה במקרה דנן לחזקת שוויון הדינים, באשר הוכח כי חוק הגמלאות לא הוחל בצפון סיני. 9. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה כי הדין עם המשיבים. יש להבחין בין שאלת זהות הדין החל לבין שאלת תוכנו של דין זה. נקודת המוצא לקביעת זהות הדין החל מצויה במעמד המשפטי של צפון סיני. אזור זה נתפס על ידי צה"ל במהלך מלחמת ששת הימים. מאז ועד לפינוי האזור בשנת 1982 בעקבות חוזה השלום עם מצרים, הוחלו בו דיני התפיסה הלוחמתית (בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481, 512-514). לתפיסה זאת שתי משמעויות: "ראשית, המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל אינם חלים באזורים אלה... אזורים אלה לא 'סופחו' לישראל, והם אינם חלק ממנה. בהיעדר הוראה בחקיקה (מפורשת או משתמעת) אין חוקי הכנסת חלים באזורים אלה. שנית, המשטר המשפטי החל באזורים אלה נקבע על-ידי כללי המשפט הבינלאומי הפומבי, ובמרכזם הכללים העוסקים בתפיסה לוחמתית" (שם, בעמ' 514). כללים אלה מקנים למפקד הצבאי זכות וחובה לקיים באזורים שנתפסו את הסדר הציבורי ולהנהיג בהם משטר של שלטון חוק לטובת התושבים (תקנה 43 לתקנות הנספחות לאמנת האג הרביעית; בג"ץ 61/80 העצני נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(3) 595, 597). במלאו משימה זאת פועל המפקד הצבאי על פי הדין המקומי שעמד בתוקף ערב התפיסה הלוחמתית, כפוף לסמכותו לשנות דין מקומי זה. כך אכן עשה מפקד כוחות צה"ל באזור רצועת עזה וצפון סיני במנשר בדבר סדרי שלטון ומשפט (רצועת עזה וצפון סיני) (מס' 2), תשכ"ז-1967 (בסעיף 2): "המשפט שהיה קיים באזור ביום כ"ז באייר תשכ"ז (6 ביוני 1967) יעמוד בתוקפו עד כמה שאין בו משום סתירה למנשר זה או לכל מנשר או צו, שיינתנו על ידי ובשינויים הנובעים מכינונו של שלטון צבא הגנה לישראל באזור". המשפט שהיה קיים באזור רצועת עזה וצפון סיני ביום 6.6.67, ולמצער בתקופת פעילות האגודה, בנוגע לתשלום גמלאות לעובדי השירות הציבורי, הנו חוק הביטוח והפנסיה המצרי. הדבר נלמד ממספר צווים שנתן המפקד הצבאי לאחר תפיסת האזור: צו בדבר חוק הגמלאות (רצועת עזה וצפון סיני) (מס' 255), תשכ"ט-1969; צו בדבר חוק הגמלאות (עובדים שעברו מאזור לאזור) (רצועת עזה וצפון סיני) (מס' 361), תשל"א-1970; צו בדבר חוק הביטוח והפנסיה (הקמת בית דין למשמעת) (רצועת עזה וצפון סיני) (מס' 408), תשל"ב-1971. כל הצווים הללו מגדירים את "חוק הגמלאות" כ"חוק הביטוח והפנסיה מס' 8 לשנת 1964"; אינם מזכירים כלל את חוק הגמלאות או את החלטת הגמלאות הישראלים (שבמועדים בהם נחקקו צוויו הנזכרים של המפקד הצבאי טרם באו לעולם אלא רק מאוחר יותר בשנת 1977); ומכילים תוספות ותיקונים שונים בחוק הביטוח והפנסיה המצרי במסגרת תחולתו באזור רצועת עזה וצפון סיני. צו מס' 255 הנ"ל אף הורה מפורשות (בסעיף 10) על הרחבת תחולת חוק הביטוח והפנסיה המצרי גם על סוגי עובדים שפורטו בו "המועסקים בצפון סיני". הווי אומר: הדין שחל בצפון סיני בנוגע לתשלום גמלאות לעובדי ציבור הורכב משני רבדים: הוראות חוק הביטוח והפנסיה המצרי בשילוב התוספות והתיקונים שבוצעו בו בצווי המפקד הצבאי. 10. האגודה פעלה בצפון סיני במה שכונה בפסק הדין בבג"ץ קו לעובד: "המובלעות הישראליות בשטחים", רוצה לומר: אזורים בהם מתגוררים תושבים ישראלים הכפופים, לבד מלדין המקומי שעמד בתוקף בחודש יוני 1967 ולתחיקת הביטחון, גם ל"חקיקה ישראלית פנימית שהוחלה באופן אישי על אזרחים ישראלים או על מי שזכאים להיות אזרחים ישראלים ומתגוררים בשטחים בלבד" (שם, פסקה 11). עובדה זו כשלעצמה אינה גוררת אחריה את המסקנה לה חותר המבקש, בדבר תחולת הדין הישראלי - יהא אשר יהא - על "מובלעות" אלו. הקביעה בבג"ץ קו לעובד לפיה הדין הישראלי הוא שחל על חוזי העבודה בין המעבידים הישראלים לבין עובדיהם הפלסטינים ב"מובלעות הישראליות" בשטחים, אינה מבוססת רק על העובדה שמדובר ב"מובלעות" ישראליות. אבן הראשה שלה הנה בהבחנה הבסיסית בין "דין המקום" הנקבע על פי המשפט הבינלאומי הפומבי, לבין "דין המקרה" הנקבע על פי המשפט הבינלאומי הפרטי בהתאם לנתוניו הפרטניים של הסכסוך מתחום המשפט הפרטי. בלשון פסק הדין (פסקה 12): "בענייננו, המשפט הבינלאומי הפומבי והוראות המנשר קובעים כנקודת מוצא כי ככלל, הדין שיחול באזור יהודה ושומרון, ובתוך כך ב'מובלעות הישראליות' באזור זה, הנו דין הממלכה הירדנית כתוקפו במועד תפיסת השטח על-ידי צה"ל. אלא שבכך לבד אין כדי לומר בהכרח שכללי המשפט הבינלאומי הפרטי קובעים שדין חוזי העבודה הנתונים שבפנינו הוא אכן הדין הירדני. לצורך ההכרעה בעניין שבפנינו, אין גם נפקות ממשית לכך שרובם המכריע של דיני העבודה הישראלים לא הוחלו בשטחים המוחזקים או ב'מובלעות הישראליות'. ההכרעה בדבר דין החוזים שבפנינו תתקבל על-פי כללי ברירת הדין המקובלים במשפט הבינלאומי הפרטי כפי שאלו מפורשים על-ידי בית-המשפט" (ההדגשות במקור). העובדה שההתקשרות החוזית עם העובדים הפלסטינים, כמו גם העסקתם, התרחשו ב"מובלעות ישראליות" השפיעה על ההכרעה רק בשלב מאוחר יותר, לאחר שבית המשפט ניתק את הדיון מ"דין המקום" על פי כללי המשפט הבינלאומי הפומבי, ועבר לבחון את הדין החל על חוזי העבודה בהתאם לכללי ברירת הדין של המשפט הבינלאומי הפרטי. בשלב זה נקבע כי כלל ברירת הדין בתחום דיני החוזים, לרבות בתחום חוזי העבודה, הנו בהעדפת דין המדינה שלה מירב הזיקות לנושא הנדון (פסקאות 13-23 לפסק הדין). המצב המשפטי המיוחד ב"מובלעות הישראליות" שימש את בית המשפט אך כנתון אחד מבין שורה של נתונים שהצביעו על זיקתם העודפת של חוזי העבודה למדינת ישראל: "הליך ברירת הדין צריך להביא בחשבון, במסגרת בחינתה של הזיקה הטריטוריאלית, גם את המצב המשפטי המיוחד השורר במקום כריתתו או ביצועו של חוזה העבודה, קרי - 'המובלעות הישראליות'... במקרה של 'המובלעות הישראליות' בשטחים המוחזקים, מתקיימת בטריטוריה עצמה מציאות חיים מורכבת ומצב משפטי רב-גווני. על התושבים הישראלים המתגוררים באותם שטחים מוחלים חלקים נרחבים מן המשפט הישראלי, לצד חקיקה מיוחדת מטעם המפקד הצבאי החלה אף היא על התושבים הישראלים בלבד. התושבים הפלסטינים המתגוררים באותם שטחים עצמם כפופים לדין הירדני ולחקיקת המושל הצבאי החלה עליהם... אופיו המשפטי של היישוב הישראלי כ'מובלעת', שאינה כפופה בפועל למשפט הכללי החל באותה טריטוריה, מרופף, לעניינים מסוימים, את הקשר שבין מקום ביצוע העבודה לבין הדין שחל על חוזה העבודה" (שם, פסקה 25). 11. הניתוח המשפטי במקרה שלפנינו שונה. המבקש תובע קצבה או מענק המשולמים מכוח חוק למי שכיהן בעבר כסגן ראש רשות מקומית בשכר. הזכאות לקצבה או למענק אינה נובעת מהסכם בין הרשות המקומית לבין נושא המשרה בה; אינה טעונה הסכם; ותנאיה אינם יכולים להיקבע בהסכם. תנאי הזכאות מוגדרים מראש בחוק - כך גם שיעור הקצבה והמענק - ושום הסכם אינו יכול להוסיף עליהם או לגרוע מהם. לפיכך אין מדובר כלל בשאלה מתחום המשפט הפרטי הנשלטת על ידי כללי ברירת הדין של המשפט הבינלאומי הפרטי. ההחלטה בדבר תשלום גמלה בהתאם לחוק הגמלאות הנה החלטה מינהלית הכפופה לכללי המשפט המינהלי (ע"א 3350/04 מנכ"ל משרד הפנים נ' שנן, מיום 13.6.07, בפסקאות 20-22). אף המבקש עצמו, בסעיף 49 להמרצת הפתיחה המתוקנת, מכיר בכך ומונה שורה של פגמים מתחום המשפט המינהלי ב"החלטה המינהלית" ששללה את זכותו לגמלה. עמד על הבחנה זו הנשיא ברק בדנג"ץ 4601/95 סרוסי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נב(4) 817, 831: "בין המועסק מכוח דין לבין הגוף שבו הוא מועסק מתקיימת לרוב מערכת יחסים מתחום המשפט הציבורי. בגדריה של זו נקבעות חובות המועסק וזכויותיו. עם זאת, איני רואה, לכאורה, כל סיבה מדוע קיומה של מערכת יחסים זו מהמשפט הציבורי תמנע קיומה של מערכת יחסים נוספת ומקבילה, בעלת אופי חוזי, בתחומי המשפט הפרטי. מצב דברים זה מתקיים, למשל, לעניין עובד מדינה. מחד גיסא, חלות עליו ההוראות השונות הקבועות בחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959 וחוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], תש"ל-1970; מאידך גיסא חלות עליו המסגרות של המשפט הפרטי. זהו ביטוי ל'דואליות הנורמטיבית' המקובלת אצלנו... איש לא טוען כי עובדי המדינה אינם 'עובדים' לעניין חוקי העבודה. מדוע אפוא אין לראות בנושאי משרה מכוח הדין, כעובדים 'דו-מהותיים' של הגוף שבו הם פועלים?" (ההדגשות הוספו). הנה כי כן, זכותו של נבחר הציבור או עובד הציבור לגמלה, משתייכת לפן "הציבורי" של מערכת היחסים השוררת בינו לבין הגוף בו הוא משרת, גם אם במקביל שוררת בין הצדדים מערכת חוזית מתחום המשפט הפרטי. בהתאם לעקרון החוקיות, האוסר על רשות ציבורית לעשות אלא את שהוסמכה לו לפי חוק, רשאית אפוא רשות מקומית לשלם קצבה או מענק על פי חוק הגמלאות רק בתנאי שחוק זה חל עליה. מאחר שהחוק הוא חוק ישראלי, הרי תחולתו בהטלת חובת תשלום על רשות מקומית מוגבלת לשטח הטריטוריאלי של מדינת ישראל, כלומר, לרשויות מקומיות הפועלות מכוח פקודת העיריות או פקודת המועצות המקומיות, כעולה מהגדרת "רשות מקומית" בסעיף 1 לחוק הגמלאות: "עיריה או מועצה מקומית". מסקנה זו הנה פועל יוצא מהכלל בדבר התחולה הטריטוריאלית. על פי כלל זה, "לנורמות הלאומיות תחולה מקומית: חוקיה של מדינת ישראל חלים על יחסים משפטיים בישראל, והם אינם מסדירים יחסים משפטיים מחוץ לישראל" (א' ברק, פרשנות במשפט - כרך שני: פרשנות החקיקה (תשנ"ג) 578). כלל זה תקף גם לגבי השטחים המוחזקים על ידי מדינת ישראל מכוח דיני המלחמה העוסקים בתפיסה לוחמתית: "תכליתו של דבר חקיקה ישראלי היא לחול על יחסים משפטיים בישראל ולא לחול באזורים של יהודה, שומרון וחבל עזה. אם תכלית חקיקה מסוימת של הכנסת היא לחול על יחסים משפטיים באזורים אלה, עליה לקבוע זאת בלשון ראויה... בהיעדר לשון ראויה, ההנחה הינה כי תכליתה של נורמה חקוקה ישראלית הינה להסדיר יחסים משפטיים בישראל אך לא באזורים [של] יהודה, שומרון וחבל עזה" (שם, עמ' 580). לשונם של חוק הגמלאות ושל החלטת הגמלאות אינה מספקת אינדיקציה כלשהי לכוונה להחילם מחוץ לישראל, ובכלל זה בשטחים המוחזקים על ידי המדינה בתפיסה לוחמתית. אם כבר, הגדרת "רשות מקומית" בסעיף 1 לחוק הגמלאות מלמדת את ההיפך. לכן אין לחיקוקים אלה תחולה ישירה בשטחים האמורים. על מנת שרשות מקומית הפועלת מחוץ לשטח ישראל באזור המוחזק על ידי המדינה בתפיסה לוחמתית, תהיה מחויבת בתשלום גמלאות על פי חוק הגמלאות והחלטת הגמלאות, נדרשת חקיקה המטילה עליה חיוב כזה: בין חקיקה מקומית (במקרה שלפנינו חקיקה מצרית שעמדה בתוקף לפני יום 6.6.67) ובין חקיקה מאוחרת של המפקד הצבאי. בהעדר חקיקה כזאת, הרי דין המקום אינו מטיל על הרשות המקומית את חובת תשלום הגמלה לסגן ראש הרשות לשעבר, ואין בנמצא כל דין אחר שיש בכוחו להטיל עליה חיוב כזה. ממילא שאלת "מירב הזיקות" כלל אינה מתעוררת. שאלה זו רלוונטית למצבים בהם נדרשת הפעלה של כללי ברירת הדין על מנת להכריע האם הדין החל על אירוע משפטי מתחום המשפט הפרטי (חוזה, עוולה נזיקית, רכישת סטטוס ועוד) ייקבע על פי מקום התרחשות האירוע או על פי זיקות אחרות. לא כן כאשר מדובר בחבות סטטוטורית המוטלת בחוק ישראלי על רשות ציבורית ישראלית. חבות כזאת מוטלת רק בהימצא חיקוק המטיל אותה, יהא זה חיקוק ישראלי או חיקוק מקומי (של השלטון הקודם או של המפקד הצבאי) באזור המוחזק בתפיסה לוחמתית. החיקוקים הרלוונטיים היחידים באזור צפון סיני היו חוק הביטוח והפנסיה המצרי וצווי המפקד הצבאי שתיקנו חוק זה. 12. עד כאן לשאלת זהות הדין, ומכאן לשאלת תוכנו. כאמור, תחיקת המפקד הצבאי באזור צפון סיני לא החילה עליו את הוראות חוק הגמלאות. תחת זאת חל באזור זה חוק הביטוח והפנסיה המצרי כפוף לתיקונים שבוצעו בו במסגרת צווי המפקד הצבאי. אף לא אחד מתיקונים אלה של המפקד הצבאי הכיר בזכאות של סגן בשכר לשעבר של ראש רשות מקומית לקצבה או למענק בתום כהונתו, לא על דרך הכלל ולא על דרך החלה פרטנית של חוק הגמלאות והחלטת הגמלאות. אי לכך, על מנת שתקום זכאות של המבקש לקבלת קצבה או גמלה בהתאם לחיקוקים ישראלים אלו, כמבוקש בהמרצת הפתיחה, עליו אפוא להראות כי חוק הביטוח והפנסיה המצרי הכיר באותה זכאות ובאותם תנאים. המבקש טוען כי עלה בידו להוכיח כדבר הזה באמצעות חזקת שוויון הדינים, ובהינתן העובדה שהמשיבים לא הצליחו לאתר את חוק הביטוח והפנסיה המצרי, כך שאין אפשרות מעשית יעילה להוכיח דין זר זה בבית המשפט. טענה זו יש לדחות. חזקת שוויון הדינים אינה מופעלת כלאחר יד בכל מקרה בו מתגלה קושי בהוכחת הדין הזר. הפעלתה מותנית בכך שבית המשפט משתכנע בעדיפותה ההסתברותית של ההנחה בדבר קיומה של זהות בין הוראות הדין הזר לבין הוראות הדין המקומי (דנ"א 1558/94 נפיסי נ' נפיסי, פ"ד נ(3) 573, 585). הכיצד? "אם מצביע בעל הדין המבקש לסמוך על הדין הזר על קיומו של 'בסיס איתן בחומר הראיות' בדבר זהות בין הדינים, כגון שהוראות הדין הזר והדין המקומי יונקות את חיותן מאותה מערכת דינים, אזי ניתן להפעיל את חזקת שוויון הדינים... אולם יש שגם אם אין בידי המבקש לסמוך על הדין הזר, להעמיד בסיס איתן בדבר זהות בין הדין הזר לדין המקומי, עדיין יש שתעמוד לבעל הדין חזקת שוויון הדינים, ובלבד שיוכיח כי 'מושגי הצדק האלמנטרי לגבי הענין הנידון הם אחידים ומקובלים בכל העולם'... אחידות זו היא הנותנת כי הוראות הדין הזר תואמות את ההסדר המקובל ברוב מדינות העולם - ובכלל זה המדינה שבה מתברר הסכסוך - ולא סוטות הימנו... בנטל הוכחת הנחה מקדמית זו שעליה מיוסדת חזקת שוויון, היינו כי מדובר בעיקרון משפטי כללי, נושא בעל הדין המבקש לסמוך על הוראותיו של הדין הזר" (שם, שם). גישה זו אומצה גם בנוגע להוכחת הדין החל באזור יהודה ושומרון (ע"א 1227/97 סלעית האדומים מחצבה ומפעל לעיבוד אבן ושיש בע"מ נ' אברהים, פ"ד נג(3) 247, 252). לא זו בלבד שהמבקש לא הוכיח כי מסתברת יותר ההנחה שלפיה הוראות חוק הביטוח והפנסיה המצרי זהות להוראות חוק הגמלאות ולהחלטת הגמלאות בכל הנוגע לזכאות של סגן ראש רשות מקומית בשכר לגמלה לאחר סיום כהונתו, אלא שהמשיבים הוכיחו כי מסתברת יותר ההנחה ההפוכה. ביום 4.11.84 תוקן תקנון המועצות האזוריות (חבל עזה), תשל"ט-1979, שנקבע על ידי המפקד הצבאי מכוח הצו שנתן בדבר ניהול מועצות אזוריות (אזור חבל עזה) (מס' 604), תשל"ט-1979. התיקון בוצע בדרך של הוספת סעיף 25א לתקנון, שכותרתו "גמלאות לראש המועצה וסגנו". הסעיף מחיל על ראש המועצה האזורית חוף עזה, על סגנו בשכר ועל שאיריהם, את הוראות חוק הגמלאות ואת תחיקת המשנה שהותקנה מכוחו "כפי תוקפם בישראל מעת לעת" בכפוף לשינויים המפורטים בגוף הסעיף. צווי המפקד הצבאי שהוזכרו לעיל (בפסקה 9) מלמדים כי חוק הביטוח והפנסיה המצרי חל באזור חבל עזה כשם שהוא חל באזור צפון סיני. העובדה שבשנת 1984 - שנתיים לאחר פינוי צפון סיני - נזקק המפקד הצבאי להוסיף הוראה המחילה באזור חבל עזה את הוראות הדין הישראלי בכל הנוגע לתשלום גמלאות לראש רשות מקומית וסגניו, מוכיחה כי עד להוספה זו לא הייתה בנמצא בתחיקה שחלה באותו אזור, היינו בחוק הביטוח והפנסיה המצרי כנוסחו ביום 6.6.67, הוראה זהה, אחרת לא היה צורך בהוספת סעיף 25א. ממילא נסתרת ההנחה המהווה תנאי להפעלת חזקת שוויון הדינים. למעלה מן הצורך יצוין כי המבקש לא הוכיח כי הוראות חוק הגמלאות הישראלי והוראות חוק הביטוח והפנסיה המצרי "יונקות את חיותן מאותה מערכת דינים" (דנ"א 1558/94, לעיל, שם). כן לא הוכח על ידו כי הכרת חוק הגמלאות הישראלי בזכאות של סגן ראש רשות מקומית שסיים את תפקידו לקצבה למשך כל ימי חייו, ולאחר מכן לשאיריו, מבוססת מבחינה רעיונית על "מושגי הצדק האלמנטרי" שהנם "אחידים ומקובלים בכל העולם" (שם). זאת ועוד: אפילו החלת חוק הגמלאות על המועצות האזוריות בחבל עזה בשנת 1984 לא נעשתה בדרך של השוואת הדינים, שהרי סעיף 25א לתקנון הכפיף החלה זו למספר שינויים. ממילא נסתר גם רכיב ה"שוויון" שבחזקת שוויון הדינים. ניסיונו של המבקש לבצע באמצעות חזקה זו השוואה של הדין החל באזור צפון סיני אל הדין החל באזור יהודה ושומרון ובאזור חבל עזה, מעורר, מלבד כל האמור, קושי נוסף: פעולתה של חזקת שוויון הדינים בהשוואת הדין הזר לדין הפורום המקומי, ואילו הדין החל באזור יהודה ושומרון ובאזור חבל עזה אינו דין מקומי של מדינת ישראל. 13. יש לדחות את ניסיונו של המבקש להביא להחלת חוק הגמלאות על כהונתו באגודה באמצעות דוקטרינה הסכמית. כפי שכבר נאמר, תשלום גמלאות לנושא משרה ברשות מקומית אינו ענין הנתון לבחירתה או לשיקול דעתה של הרשות המקומית או של משרד הפנים. "זכותו של עובד ציבור לגימלה נובעת מן החוק" (ע"א 5523/95 המנהל הכללי של משרד הפנים נ' מרמורשטיין, פ"ד נ(5) 652, 654). תשלום הגמלה מותנה בקיומה של הוראת חוק המסמיכה את הרשות המקומית לשלם את הגמלה, ובהתאם לתנאים ולמגבלות הקבועים בחוק. תשלום גמלה בחריגה מתנאי החוק אינו עולה בקנה אחד עם האינטרס הציבורי שבמניעת הוצאת כספים מהקופה הציבורית למי שאינו זכאי לכך על פי החוק (ע"א 3350/04, לעיל, בפסקה 22). כבר נאמר (בהקשר דומה של תשלום שכר לסגן ראש רשות מקומית) כי "כאשר בהוצאת כספי ציבור עסקינן, יש לדקדק כחוט השערה ולהקפיד מאוד מאוד על קיום כל תג ותג בהוראות שעל-פיהן מוציאים את הכספים" (בג"ץ 5605/00 מטר נ' שר הפנים, פ"ד נו(6) 890, 899; ראו עוד דנג"ץ 10350/02 שר הפנים נ' מטר, , מיום 26.2.04). לא ייפלא אפוא כי בהמרצת הפתיחה (המקורית והמתוקנת) אין זכר למינוח "הסכם", "חוזה" או כל כיוצא בזה בנוגע למערכת היחסים שבין המבקש לבין המשיבים (להבדיל מאזכור הסכם פשרה בין המשיבים לבין סגל, בו ניגע בהמשך). העילה שעליה נסמכת דרישת המבקש לגמלה הנה, כאמור בסעיף 25 להמרצת הפתיחה המתוקנת: "מאחר ובפועל שימשה האגודה כמועצה אזורית אשר המבקש כיהן כסגן ראש המועצה". הא ותו לא. כך גם בסיכום הדברים בסעיף 61 להמרצת הפתיחה המתוקנת, שם מנמק המבקש את זכאותו לגמלה ב"תפקידו של המבקש, אופיה והגדרתה של האגודה, תקופת כהונתו של המבקש והדין החל". אף לא מילה על התחייבות חוזית של המדינה או של האגודה כלפי המבקש. בדומה לכך בקשת המבקש למנכ"ל משרד הפנים מיום 14.11.05, שאינה מזכירה אף היא קיומו של הסכם, ומסכמת את עילת הזכאות לגמלה (בסעיף 15): "מאחר והאגודה פעלה כרשות אזורית לכל דבר ועניין ומאחר והוראות חוק הגמלאות קובעות כי סגן ראש רשות זכאי לתשלום גמלה, זכאי מרשנו לתשלום הגמלה כמבוקש"; ובהמשך (בסעיף 16): "נבקשכם לבחון את זכאותו של מרשנו לאור תחולתו, לכאורה, של חוק הגמלאות על פעילות האגודה" (ראו עוד שם, סעיף 9). אם נותר ספק בדבר, בא תצהירו של המבקש מיום 17.1.05 בתמיכה לתשובתו לבקשה לסילוק התובענה על הסף, ומבהיר: "אינני עותר אלא להצהרה על זכויותיי בהתאם לדין החל ולא יותר". אכן, המבקש אינו מייחס לנציג של המדינה או של האגודה אמירה המכילה התחייבות לשלם לו גמלה על פי חוק הגמלאות עם סיום תפקידו כסגן יו"ר האגודה. אמירה של הממונה על המחוז במשרד הפנים (שברבות השנים הלך לעולמו כך שלא ניתן לברר עמו את הדברים) לפיה "האגודה השיתופית תפעל בדיוק כמו מועצה אזורית על כל המשתמע בכך" כאשר "המבקש ובעלי התפקידים האחרים באגודה, יכהנו כבעלי תפקידים זהים לאלו המכהנים במועצות אזוריות" (סעיפים 9 ו-14 להמרצת הפתיחה המתוקנת), אינה מהווה התחייבות לתשלום גמלה לאחר תום הכהונה, לא כל שכן גמלה בהתאם לחוק הגמלאות החל בישראל שעה שהדין החל באזור פעילותה של האגודה (אפילו נראה בה מועצה אזורית) אינו מחיל חוק זה (באמרת אגב יצוין כי טענת המבקש בדבר העדר אפשרות להקמת מועצה אזורית מעבר לקו הירוק לא הייתה נכונה למצער מאז חודש מרץ 1979 - חצי שנה בלבד לאחר מינויו הרשמי כסגן יו"ר האגודה - עת המפקד הצבאי חוקק את הצו בדבר ניהול מועצות אזוריות (אזור חבל עזה) (מס' 604), תשל"ט-1979). המבקש מאשר כי אין בפיו טענה לקיומו של "הסכם מפורש בין המבקש לבין האגודה, המסדיר את זכויות המבקש לגימלה" (סעיף 7 לתגובה מיום 25.11.07). הטענה הנה אפוא להסכם מכללא. אלא שגם טענה בדבר קיומו של הסכם כזה, הנכרת בהתנהגות ובמעשה, אינה מופיעה בהמרצת הפתיחה ובבקשת המבקש למנכ"ל משרד הפנים. הקמת אגודה שיתופית על מנת שתמלא תפקיד של מועצה אזורית, אינה משמיעה בהכרח מתוכה הסכמה לתשלום גמלה בהתאם לדין החל בישראל על סגן ראש מועצה בשכר לאחר פרישתו מתפקידו, במיוחד משעה שפעילותה של האגודה השיתופית הנה מחוץ לישראל באזור שלא חלים בו חוק הגמלאות והחלטת הגמלאות. הוא הדין להשוואת מבנה האגודה ותנאי השכר הנוהגים בה לאלו של מועצות אזוריות בישראל. כל אלה עשויים להוות חלק מרכיבי ההוכחה של ההסכמה המשתמעת בנוגע לגמלה, אך אינם באים במקומה ובמקום החובה לטעון במפורש לקיומה. לפיכך הניסיון של המבקש לייחס להמרצת הפתיחה עילת תביעה הסכמית, ולו מכללא, אינו יכול לעמוד. לא למותר להזכיר כי השימוש בהמרצת פתיחה לשם קיצור ופישוט ההליך המשפטי מחייב לכלול בה - בשונה מכתב תביעה - גם את הטיעונים המשפטיים כולל האסמכתאות (תקנה 255 בשילוב תקנה 241(א) לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984). 14. טענה נוספת של המבקש היא שהמשיבים מושתקים מלטעון לאי-תחולת חוק הגמלאות על אזור צפון סיני משלא העלו טענה זו, לא בבקשתם לסילוק המרצת הפתיחה המקורית על הסף ולא בהחלטת מנכ"ל משרד הפנים לדחות לגופה את בקשת המבקש לתשלום גמלה. אין בידי לקבל טענה זו. המצב המשפטי בסוגיה הנדונה לא היה ברור לא רק למבקש אלא גם למדינה, שהרי הפנייה הראשונה של המבקש בענין דרישתו לגמלה נעשתה עם הגשת המרצת הפתיחה המקורית בשנת 2004, בשיהוי ניכר של יותר מ-20 שנה לאחר פינוי צפון סיני, פירוק האגודה והפסקת עבודתו של המבקש בה. זאת בלא מתן כל הסבר לשיהוי, וחרף סברתו של המבקש לפיה זכאותו לקצבה חודשית החלה ביום הפסקת כהונתו באגודה (שהתרחשה לאחר הגעתו לגיל 40 בעוד סעיף 2 להחלטת הגמלאות כנוסחו אז התנה את הזכאות לקצבה - החל מיום הפסקת הכהונה - בכך שסגן ראש הרשות המקומית חדל לכהן אחרי שהגיע לגיל 40). במצב דברים זה, ומאחר שמדינת ישראל חדלה להחזיק בצפון סיני קרוב לשנות דור קודם לכן, אין להתפלא על כך שבעת קבלת בקשת המבקש לגמלה לא נמצא ברשות המשיבים מידע זמין בנוגע לשאלת תחולת חוק הגמלאות באזור עד לפינויו. גם ב"כ המבקש, בפנייתה למנכ"ל משרד הפנים, אישרה (בסעיף 12.4) כי "מפאת חלוף הזמן" לא עלה בידיה לאתר את צו המפקד הצבאי הרלוונטי; וכאמור, חלוף הזמן עד לאותה פנייה רובץ כולו לפתחו של המבקש. המשיבים סברו כי קיימים טעמים מספקים אחרים לדחיית הבקשה, גם בהנחה שחוק הגמלאות חל בצפון סיני, ולפיכך סמכו על טעמים אלה את בקשתם לסילוק המרצת הפתיחה המקורית על הסף, כמו גם את החלטת מנכ"ל משרד הפנים. יחד עם זאת, מנכ"ל משרד הפנים הקפיד לציין בהחלטתו כי "תביעתו של התובע מוגשת לאחר שנים רבות, דבר המקשה על איתור חומר רלוונטי", וכי לפיכך ההנמקות שניתנו על ידו לדחיית הבקשה אינן בהכרח ממצות בהיותן תקפות "גם אם כל העובדות שציינת במכתבך נכונות". המשיבים סבורים גם היום כי די בהנמקות אלה לדחות את הבקשה (סעיפים 1-5 לתגובתם מיום 27.5.08). בית המשפט הוא זה שהחליט ביוזמתו לברר תחילה את שאלת תחולת חוק הגמלאות באזור צפון סיני. רק בעקבות הוראת בית המשפט, שניתנה לאחר הגשת הבקשה לסילוק התובענה על הסף ולאחר החלטת מנכ"ל משרד הפנים, השקיעו המשיבים מאמצים באיתור החומר הרלוונטי, שבחלקו הלא מבוטל הנו חומר היסטורי המתייחס לתקופות ומקומות שטיפול הרשויות בהם הסתיים לפני זמן רב. או אז התקבלה התמונה שאפשרה למשיבים לקבוע כי חוק הגמלאות לא חל בצפון סיני. לא ניתן לראות את המשיבים כמושתקים וכמנועים בשל מה שלא טענו בטרם נמצא בידיהם מלוא החומר הצריך לענין. 15. באותו אופן אין לראות את המשיבים כמושתקים וכמנועים מחמת הסכם הפשרה שנחתם בינם לבין סגל בשנת 2003. שלא כפי שטוען המבקש, באותו הסכם פשרה המשיבים לא הכירו בכך שהאגודה שימשה כמועצה אזורית, אלא ציינו (בסעיף 1) כי הסכמתם לשלם לסגל מענק פרישה ניתנה "מבלי להודות בכל חבות ו/או אחריות ולפנים משורת הדין". לא זו בלבד שחוק הגמלאות או המונח "מועצה אזורית" כלל אינם נזכרים בהסכם, אלא בסעיף 2 שבו נאמר כי תשלום מענק הפרישה על פיו "מתייחס לתקופת עבודה". הגמלאות על פי חוק הגמלאות משולמות בעד תקופת כהונה של נבחר ציבור ולא בעד תקופת עבודתו כעובד ציבור. אכן, תביעה לתשלום גמלה על פי חוק הגמלאות אינה מוגשת לבית הדין לעבודה אלא למנכ"ל משרד הפנים, ובערעור עליו לבית המשפט המחוזי כאמור בסעיף 5ב לחוק. סגל, לעומת זאת, הגיש את תביעתו למענק פרישה לבית הדין האזורי לעבודה בבאר-שבע, ובמסגרת אותו הליך גובש הסכם הפשרה שקיבל תוקף של פסק דין על ידי בית הדין; ללמדך, שתביעתו של סגל לא הייתה למענק על פי החלטת הגמלאות (שאף הוא בגדר גמלה הנדונה בבית המשפט המחוזי כאמור בהגדרת "גמלה" בסעיף 1 להחלטה) אלא מכוח זכויותיו כעובד. יש בכך לתמוך בטענת המשיבים לפיה סגל המשיך לעבוד לאחר פינוי צפון סיני במועצה האזורית חבל עזה, וכי מטעם זה (וכן מטעמים נוספים הנוגעים בין היתר למצבו הבריאותי והכלכלי הקשה בשל תאונת דרכים שעבר) אין להקיש מענינו אל המבקש. 16. מעבר לכל האמור, ואף שלנוכח הנסיבות שפורטו אין בכך צורך, הרי שהכלל הוא שרשות ציבורית אינה מושתקת ואינה מנועה לשנות מעמדה קודמת שהציגה אלא באותם "מצבים שבהם פרט מסתמך בסבירות ובתום לב על מצג של רשות מינהלית ומשנה בשל כך את מצבו לרעה" (ע"א 6996/97 חברת א. עבאדה בע"מ נ' רשות הפיתוח, פ"ד נג(4) 117, 123; ראו גם ע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים, מיום 22.1.09, בפסקה 57). בהעדר הסתמכות סבירה ושינוי מצב לרעה הרי "הרשות רשאית לשנות את פרשנותה, אם יש טעם טוב לכך, ולאמץ פרשנות חדשה" (ע"א 9657/03 מגן דוד אדום בישראל נ' הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, פ"ד נח(6) 794, 809). המבקש אינו טוען כי שינה את מצבו לרעה כתוצאה מהסכם הפשרה בין המשיבים לבין סגל. אף אין הוא טוען לשינוי מצבו לרעה כתוצאה מהשמטת טענת העדר תחולת חוק הגמלאות בצפון סיני מבקשת המשיבים לסילוק המרצת הפתיחה על הסף ומהחלטת מנכ"ל משרד הפנים. די בכך כדי לדחות את טענתו לקיומם של השתק ומניעות כלפי המשיבים. 17. מסקנתי הנה אפוא כי חוק הגמלאות והחלטת הגמלאות, אשר עליהם מבוססת דרישת המבקש לגמלה, לא חלו באזור צפון סיני בה פעלה האגודה שהמבקש כיהן כסגן יושב-הראש שלה. ממילא אין בידי המבקש בכל מקרה לסמוך את דרישתו על חיקוקים אלה, ודין המרצת הפתיחה המתוקנת להידחות על הסף כבר מטעם זה אף בלא להיזקק ליתר הטענות שהעלו המשיבים כנימוקים לסילוק התובענה על הסף. בהתחשב בנסיבות, וגם בגלל שלא נתבקשתי לכך על ידי המשיבים, לא יחויב המבקש בהוצאות. דין זרמשפט בינלאומי